Všeobecne o územnej samospráve
Samospráva tvorí vedľa štátnej správy druhú najdôležitejšiu vetvu verejnej správy, disponuje časťou verejnej moci. V Európskej charte miestnej samosprávy je miestna ( územná samospráva) definovaná ako právo a spôsobilosť miestnych orgánov v medziach zákona spravovať a riadiť podstatnú časť verejných záležitostí v rámci ich kompetencií a v záujme miestneho obyvateľstva. Existencia miestnych orgánov so skutočnými právomocami môže zabezpečiť výkon správy, ktorá je efektívna a zároveň blízka občanovi. Vo všeobecnosti správu verejných vecí vykonávajú prednostne tie orgány, ktoré sú občanovi najbližšie. Priznanie kompetencie inému orgánu by malo zohľadňovať rozsah a charakter úlohy i požiadavky efektívnosti a hospodárnosti. Charta pokladá územnú samosprávu za prirodzenoprávny inštitút, ktorý je výrazom práva a schopností obyvateľstva spravovať časť verejných záležitostí, ktoré patria medzi jeho vlastné. Rozsah vlastných záležitostí je daný miestnym charakterom, schopnosťou riešiť záležitosti občanov efektívnejšie, hospodárnejšie a s konkrétnymi znalosťami miestnych podmienok1.
Ústavnoprávny základ tvorí IV. hlava Ústavy Slovenskej republiky pod názvom Územná samospráva. Základom územnej samosprávy je obec. Tvorí ju obec a vyšší územný celok. Podrobnejšiu úpravu samosprávy nachádzame predovšetkým v zákone č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a v zákone č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov v znení neskorších predpisov.
Územná samospráva a starostlivosť o životné prostredie
Územná samospráva má vecne aj územne blízko k ekologickým problémom. Podiel obcí a vyšších územných celkov ( ďalej len ako „ VÚC“ ), ich postavenie a úlohy sú vymedzené právnymi predpismi. Vystupujú tu buď ako nositelia verejnej moci alebo ako osoby bez verejno-mocenských oprávnení. Ako nositelia verejnej moci zabezpečujú starostlivosť o životné prostredie v rámci výkonu samosprávy, ale aj v rámci výkonu prenesenej štátnej správy.[1] [2]
Obec je samostatný územný samosprávny a správny celok Slovenskej republiky, združuje osoby, ktoré majú na jej území trvalý pobyt . Základnou úlohou obce pri výkone samosprávy je starostlivosť o všestranný rozvoj jej územia a o potreby jej obyvateľov. Nevyhnutnou potrebou každého človeka je aj priaznivé životné prostredie, ktoré mu umožňuje zdravý a plnohodnotný život. Podľa zákona o obecnom zriadení samosprávou rozumieme to, že obec samostatne rozhoduje a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, všetky záležitosti, ktoré ako jej samosprávnu pôsobnosť upravuje osobitný zákon, ak takéto úkony podľa zákona nevykonáva štát alebo iná právnická alebo fyzická osoba.
Medzi základné úlohy a činnosti samosprávy obce zákonodarca zaradil aj úlohy environmentálneho charakteru, pretože aj oblasť ochrany životného prostredia má podstatný a závažný vplyv na rozvoj obce a život jej obyvateľov. Z teoretického hľadiska môžeme rozdeliť úlohy na obligatórne a fakultatívne. Fakultatívne úlohy sú typickým prvkom obecnej samosprávy, pretože sa ponecháva na vôli samostatnej obce, či bude alebo nebude určité záležitosti vykonávať. Obligatórne úlohy sú tiež jej typickým prvkom a prejavujú sa v povinnosti obce zabezpečovať určité úlohy a činnosti. Plnenie týchto úloh má záväzný charakter a pri splnení zákonných podmienok je obec povinná tieto úlohy plniť, resp. zaistiť ich plnenie.[3]Z hľadiska ochrany a starostlivosti o životné prostredie nás budú zaujímať najmä tieto úlohy:
1. zabezpečenie verejnoprospešných služieb, najmä nakladanie s komunálnym odpadom a drobným stavebným odpadom, udržiavanie čistoty v obci, správu a údržbu verejnej zelene a verejného osvetlenia. Podľa zákona č. 223/2001 Z.z. o odpadoch v platnom znení
za nakladanie s komunálnymi odpadmi a drobnými stavebnými odpadmi, ktoré vznikli na území obce, zodpovedá obec. Komunálne odpady sú odpady z domácnosti vznikajúce na území obce pri činnosti fyzických osôb a odpady podobných vlastností a zloženia, ktorých pôvodcom je právnická osoba alebo fyzická osoba – podnikateľ, okrem odpadov vznikajúcich pri bezprostrednom výkone činností tvoriacich predmet podnikania alebo činnosti právnickej osoby alebo fyzickej osoby – podnikateľa, za odpady z domácnosti sa považujú aj odpady z nehnuteľností slúžiacich fyzickým osobám na ich individuálnu rekreáciu, napríklad zo záhrad, chát, chalúp, alebo na parkovanie alebo uskladnenie vozidla používaného pre potreby domácnosti, najmä z garáží, garážových stojísk a parkovacích stojísk. Komunálnymi odpadmi sú aj všetky odpady vznikajúce v obci pri čistení verejných komunikácií a priestranstiev, ktoré sú majetkom obce alebo v správe obce, a taktiež pri údržbe verejnej zelene vrátane parkov a cintorínov a ďalšej zelene na pozemkoch právnických osôb, fyzických osôb a občianskych združení. Obec je povinná zabezpečiť alebo umožniť zber a prepravu komunálnych odpadov vznikajúcich na jej území, vrátane zabezpečenia zberných nádob, zabezpečiť podľa potreby najmenej však dvakrát do roka zber a prepravu objemných odpadov. Zákon ukladá povinnosť všeobecne záväzným nariadením upraviť podrobnosti o nakladaní s komunálnym odpadom a drobnými stavebnými odpadmi, najmä podrobnosti o spôsobe zberu, prepravy, spôsobe separovaného zberu, miesta určené na ich ukladanie a zneškodňovanie . Obec je povinná zaviesť separovaný zber papiera, plastu a kovov.
Okrem týchto úloh plní obec aj úlohy štátnej správy odpadového hospodárstva a to: prejednávanie priestupkov, o ktorých to ustanoví zákon, poskytuje držiteľovi odpadu informácie o umiestnení a činnosti zariadení na nakladanie s odpadmi na území obce. Rozhodovanie o odpadoch s výnimkou komunálnych odpadov nie je plnením úloh samosprávy. Obciam dáva možnosť regulovať tie aspekty odpadového hospodárstva, ktoré sú dôležité z miestneho hľadiska a za ktoré obec zodpovedá. Ak obec všeobecne záväzným nariadením rieši problematiku nakladania so všetkým odpadom a nerieši ním len problematiku komunálneho odpadu, na ktorú ju splnomocňuje zákon, neprípustne tým upravuje aj tú problematiku odpadového hospodárstva, ktorú zákon zveruje do kompetencie špecializovanej štátnej správy.[4]
2. zásobovanie vodou, odvádzanie odpadových vôd.
Podľa zákona č. 442/2002 o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách je obec orgánom verejnej správy na úseku verejných vodovodov a verejných kanalizácií, je povinná zabezpečiť podmienky na zásobovanie obyvateľov pitnou vodou z verejného vodovodu, na odvádzanie, zneškodňovanie odpadových vôd verejnou kanalizáciou, núdzové zásobovanie pitnou vodou. Všeobecne záväzným nariadením dočasne obmedzí alebo zakazuje užívanie pitnej vody na iné účely, ak je to nevyhnutné na zabezpečenie zásobovania pitnej vody. Obec vydáva aj všeobecne záväzné nariadenie o spôsobe náhradného zásobovania vodou a náhradného odvádzania odpadových vôd a o zneškodňovaní obsahu žúmp podľa miestnych podmienok.
3. utvára a chráni zdravé podmienky a zdravý spôsob života a práce obyvateľov obce, chráni životné prostredie, ako aj utvára podmienky na zabezpečovanie zdravotnej starostlivosti, vzdelávanie, kultúru, osvetovú činnosť, záujmovú umeleckú činnosť, telesnú kultúru a šport.
Ústava Slovenskej republiky priznáva každému obyvateľovi právo na priaznivé životné prostredie. Ochrana životného prostredia zahŕňa činnosti, ktorými sa predchádza znečisťovaniu alebo poškodzovaniu životného prostredia, alebo sa toto znečisťovanie alebo poškodzovanie obmedzuje a odstraňuje. Zahŕňa ochranu jeho jednotlivých zložiek (ovzdušie, voda, horniny, pôda, organizmy) alebo konkrétnych ekosystémov a ich vzájomných väzieb, ale aj ochranu životného prostredia ako celku. Starostlivosť o životné prostredie je rozhodujúcim nástrojom trvalo udržateľného rozvoja, preto je aj v záujme samosprávy starostlivosť o životné prostredie, aby mohli byť zachované podmienky na jej ďalší rozvoj. Je to veľmi široko koncipovaná úloha a pri riešení, čo je v kompetencii obce a čo orgánov miestnej štátnej správy je potrebné podrobne preskúmavať právnu úpravu, ktorá je značne komplikovaná, zložitá a nejasná.
4. obstaráva a schvaľuje územnoplánovaciu dokumentáciu sídelných útvarov a zón, koncepciu rozvoja jednotlivých oblastí života obce, obstaráva a schvaľuje programy rozvoja bývania a spolupôsobí pri utváraní vhodných podmienok na bývanie v obci.
Územné plánovanie je podrobnejšie upravené v zákone č. 50/ 1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) . Územným plánovaním sa sústavne a komplexne rieši priestorové usporiadanie a funkčné využívanie územia, určujú sa jeho zásady, navrhuje sa vecná a časová koordinácia činností ovplyvňujúcich životné prostredie, ekologickú stabilitu, kultúrnohistorické hodnoty územia, územný rozvoj a tvorbu krajiny v súlade s princípmi trvalo udržateľného rozvoja. Trvalo udržateľný rozvoj spoločnosti je taký rozvoj, ktorý súčasným i budúcim generáciám zachováva možnosť uspokojovať ich základné životné potreby, a pritom neznižuje rozmanitosť prírody a zachováva prirodzené funkcie ekosystémov.
Územné plánovanie zahŕňa napríklad určenie regulatívov priestorového usporiadania a funkčného využívania územia, potrebných asanačných, rekonštrukčných alebo rekultivačných
zásahov do územia, rieši umiestňovanie stavieb (určuje aj environmentálne požiadavky na ich projektovanie a uskutočňovanie), určuje zásady využívania prírodných zdrojov, podmienok územia a celého životného prostredia, aby sa činnosťami v ňom neprekročilo únosné zaťaženie územia, aby sa utvárala a udržiavala ekologická stabilita krajiny, navrhuje územno-technické a organizačné opatrenia nevyhnutné na zlepšenie životného prostredia, dosiahnutie ekologickej stability a zabezpečenie trvalo udržateľného rozvoja.
Medzi základné nástroje územného plánovania patrí aj územnoplánovacia dokumentácia. Územnoplánovaciu dokumentáciu obstarávajú orgány územného plánovania, ktorými sú aj obce a samosprávne kraje. Obstarávajú ju v súlade s potrebami územného rozvoja a starostlivosti o životné prostredie v primeranom a hospodárnom rozsahu. Územné plány obcí a zón sa obstarávajú vždy na výstavbu nových obcí, na podstatnú prestavbu, dostavbu existujúcich obcí s cieľom zlepšiť životné prostredie, zabezpečiť ekologickú stabilitu a trvalo udržateľný rozvoj.
Keďže doposiaľ som vo sa vo svojej práci venovala prevažne obci, pár poznámok musím venovať aj VÚC. Aj VÚC má základnú všeobecnú povinnosť a to je starať sa o všeobecný rozvoj svojho územia a o potreby svojich obyvateľov. Samosprávny kraj je tvorený územím väčšieho poctu základných územných jednotiek – obcí. Má kompetencie na úseku regionálneho rozvoja a územného plánovania. K úlohám, ktoré samosprávnym krajom zveril zákonodarca v zákone č. 302/2001 o samospráve vyšších územných celkov patrí účasť alebo podiel na tvorbe a ochrane ŽP, obstarávanie, prerokovanie a schvaľovanie územno-plánovacích podkladov samosprávneho kraja a územné plány regiónov. Vytvára úroveň s pôsobnosťou
nadobecného, regionálneho charakteru a význam spočíva v potrebe riešiť úlohy, ktoré presahujú rámec a kompetencie jednotlivých obcí.[5]Obec a VÚC nie sú vo vzťahu podriadenosti a nadriadenosti. Výkonom samosprávy VÚC sa neobmedzuje rozsah samosprávy obcí. V prípade, že nie jasne vymedzená kompetencia, aplikujeme zásadu subsidiarity aj v rámci samosprávy.
Tým, že obec a VÚC zabezpečujú aj starostlivosť o životné prostredie v rámci výkonu samosprávy ako nositelia verejnej moci, majú povinnosti stanovené zákonom 205/2004 o zhromažďovaní, uchovávaní a šírení informácií o životnom prostredí. Informáciou o životnom prostredí rozumieme akúkoľvek informáciu o stave zložiek životného prostredia, o faktoroch ako sú látky, energia, hluk vibrácie, ktoré znečisťujú, poškodzujú alebo môžu poškodiť zložky životného prostredia, o činnostiach a opatreniach , plánoch, dohodách vo veciach životného prostredia, činnostiach na ochranu zložiek životného prostredia. Obce aj VÚC ako orgány verejnej správy sú povinné zhromažďovať, uchovávať a šíriť informácie o ŽP, informácie súvisiace s výkonom ich verejných funkcií (teda aj v oblasti starostlivosti o ŽP, ktoré im zveril zákonodarca). Šíria informácie, ktorými disponujú, napríklad programy, plány, správy o stave ŽP, dohody vo veciach týkajúcich sa ŽP. Táto povinnosť korešponduje s právom každého na informácie o stave životného prostredia a o príčinách a následkoch tohto stavu (cl. 45 Ústavy SR).
Právomoci územnej samosprávy
Aby si samospráva mohla plniť zákonom stanovené povinnosti, potrebuje mať právomoc. Pod právomocou rozumieme súbor nástrojov na plnenie zverených úloh, kam zaraďujeme:
– vydávanie všeobecne záväzných nariadení,
– uzatváranie verejnoprávnych zmlúv,
– rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v správnom konaní,
– realizácia iných verejnoprávnych úkonov.
Ad 1) Vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu môže obec a vyšší územný celok vydávať všeobecne záväzné nariadenia[6]. Všeobecne záväzné nariadenie môžu vydávať aj bez výslovného splnomocnenia zákona, ale v prípade, že tak zákon stanoví, musia ho vydať ( ako bolo spomenuté pri nakladaní s komunálnym odpadom).
Ad 2) Verejnoprávne zmluvy predstavujú atypickú formu verejnej správy, a to najmä s prihliadnutím na mocenskú povahu verejnej správy.[7] Sú významným nástrojom práve v oblasti ochrany životného prostredia. Na zvládnutie nových úloh je spolupráca medzi obcami nevyhnutná, pretože nie všetky obce ( hlavne tie menšie, ktorých je prevažná väčšina) sú schopné zabezpečiť plnenie samosprávnych úloh. Obce môžu spolupracovať na základe zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti, na základe zmluvy o zriadení združenia obcí, zriadením alebo založením právnickej osoby podľa osobitného zákona.[8] Predmetom činnosti združenia obcí je okrem iného najmä starostlivosť o životné prostredie (predovšetkým zhromažďovanie, odvoz a spracovávanie komunálneho odpadu, odvádzanie a čistenie odpadových vôd).[9]
Ad3) Správnym orgánom, ktorý rozhoduje o právach a povinnostiach právnických a fyzických osôb v správnom konaní je starosta a predseda samosprávneho kraja, akým druhom rozhodnutia a o akých právach a povinnostiach záleží od konkrétnej právnej úpravy v osobitných predpisoch.[10]
Ad4) Medzi verejnoprávne úkony patria všetky úkony samosprávneho kraja a obce, ktoré majú verejnomocenský charakter a súvisia s realizáciou úloh verejnej správy. Majú rozmanitý právny charakter, sú to napr. rôzne stanoviská, vyjadrenia, evidenčné úkony, informačné úkony a iné.11
Úroveň starostlivosti o životné prostredie v rámci samosprávy závisí od jej technického, personálneho a odborného vybavenia. Pre obce je ťažké zabezpečiť takú úroveň starostlivosti, aká by bola žiadúca kvôli jej finančnej náročnosti. Samospráva je síce po reforme, ale neustále sa vyvíja, formuje a prispôsobuje, ak má efektívne fungovať a zabezpečovať svoje úlohy, je potrebné jej vytvoriť dostatočný priestor na realizáciu, zjednodušiť právnu úpravu jednoznačnejšie a presnejšie vymedziť úlohy v právnej úprave, zabezpečiť dostatočné prostriedky a odborné personálne obsadenie.
RESUMÉ
Starostlivosť o životné prostredie je jednou zo základných záujmov a úloh územnej samosprávy, pretože aj od neho závisí rozvoj jej územia a potrieb jej obyvateľov. Sú povinné zabezpečovať nakladanie s komunálnymi odpadmi, zásobovanie pitnou vodou, odvádzanie odpadových vôd, starostlivosť o zeleň, verejnoprospešné služby. Zverujú sa úlohy a možnosť regulovať tie oblasti, ktoré sú obci a VÚC najbližšie a sú dôležité z miestneho hľadiska. Komplikovanosť právnej úpravy, nejasné rozdelenie pôsobnosti medzi samosprávu a štátnu správu však neustále komplikuje plnenie úloh územnej samosprávy a spôsobuje nejasnosti, s ktorými sa prax musí vyrovnávať.
Autor
Lucia Cigášová