K niektorým charakteristickým črtám inštitucionálneho regionalizmu v súčasnom medzinárodnom práve

Rôzne formy regionálnej spolupráce medzi štátmi existovali už oddávna, buď vo forme rôznych zoskupení, aliancií, únií, a to dočasnej[1] alebo trvalejšej podoby. Je však skutočnosťou, že k pevnejšiemu zmluvnému, ako aj inštitucionálnemu uchopeniu tohto fenoménu dochádza až v 20.storočí spolu s rozvojom všeobecného medzinárodného práva, s ktorým sa rôzne formy a podoby regionalizmu postupne dostávajú do vzájomných vzťahov. Napriek rôznej úlohe a významu regionalizmu v priebehu 20.storočia, v súčasnosti prevláda názor o existencii povojnového, (tradičného) tzv. starého regionalizmu, ktorý bol po skončení studenej vojny nahradený tzv. novým regionalizmom. Úvodom sa javí vhodná ich stručná charakteristika vrátane poukazu na rozdiely medzi starým a novým regionalizmom. Pokiaľ ide o obdobie jeho vzniku, starý regionalizmus vzniká v období bipolárneho rozdelenia sveta a pôsobí od konca druhej svetovej vojny do konca 80.rokov, zatiaľ čo priestor pre nový regionalizmus sa vytvoril v dôsledku jeho zániku začiatkom 90.rokov pre potreby výrazne zmeneného a globalizujúceho sa multipolárneho sveta.[2]Koncepcia starého regionalizmu obsahovala viaceré črty bipolárneho sveta „kopírujúce“ hegemonistické postavenie dvoch veľmocí, ako aj základné rysy vtedajšej medzinárodnej politiky. V dôsledku toho býva tiež označovaný ako hegemonistický regionalizmus, pričom jeho hegemonistické črty sa prejavovali v tom, že iniciátorom a „vonkajším“ (nadregionálnym) hegemónom regionálnych zoskupení boli USA a ZSSR, ďalej, že starý regionalizmus bol orientovaný výlučne „dovnútra“ a pre potreby svojich členov, že bol obsahovo obmedzený na vojenskú a ekonomickú oblasť (pričom v druhej z nich mal zvyčajne protekcionistický charakter), že jeho účastníkmi boli výlučne národné štáty, pričom zameranie činnosti jeho subjektov bolo zásadne ovplyvnené potrebami bipolárneho sveta a politiky studenej vojny. Regionálne zoskupenia tohto obdobia boli chápané ako územné, vojenské a ekonomické priestory kontrolované štátmi, a svojou podstatou predstavujúce mocenské sféry vplyvu superveľmocí a plne podriadené potrebám ich zahraničnej a medzinárodnej politiky.

Štruktúry nového regionalizmu vznikajúce po skončení studenej vojny sa zvyčajne budujú „zdola“ a jeho hnacím motorom sa stávajú spontánne potreby nielen štátov určitého regiónu, ale už aj iných neštátnych subjektov.[3] V tomto smere možno nový regionalizmus chápať ako multidimenzionálny proces regionálnej integrácie zahrňujúci ekonomické, politické, sociálne a kultúrne aspekty. Na rozdiel od starého regionalizmu je nový regionalizmus otvorený globálnym potrebám medzinárodného spoločenstva, čo sa prejavuje v jeho viacerých špecifikách. V dôsledku toho zahrňuje nielen „tradičnú“ bezpečnostnú a ekonomickú oblasť, ale aj životné prostredie, sociálnu politiku, finančnú oblasť, migráciu, kultúrnu oblasť, pričom sa do neho zapájajú aj štáty, ktoré nie sú členmi regionálnych zoskupení a pod. Zatiaľ čo starý regionalizmus zahŕňal výlučne vzťahy medzi národnými štátmi, nový regionalizmus, chápaný ako súčasť prebiehajúcej štrukturálnej transformácie, ekonomickej liberalizácie a vzájomnej ekonomickej závislosti, ako aj celkovej globalizácie medzinárodného spoločenstva, absorbuje v čoraz väčšom meradle neštátne subjekty na rôznych úrovniach globálneho systému.[4] V tomto smere treba: „procesy globalizácie a regionalizácie posudzovať ako súčasti širšieho procesu globálnej ekonomickej zmeny“.[5] Vo svojom komplexe tak nový regionalizmus možno chápať ako kontinuálny proces zmien, ktorý sa začal po skončení studenej vojny súčasne na viacerých úrovniach, a to na úrovni štátov (tzv. makroregióny), na interregionálnej úrovni (vo vzťahoch medzi existujúcimi regionálnymi štruktúrami založenými štátmi), ako aj subregionálnej, resp. mikroregionálnej na úrovni neštátnych subjektov.[6] Príčiny vzniku regionálnych zoskupení vznikajúcich v rámci nového regionalizmu už nepredstavujú len vojenské, územné, bezpečnostné či iné záujmy tradične späté so štátmi a s výkonom ich zahraničnej politiky (hoci tieto naďalej pretrvávajú aj v novom regionalizme), ale aj oblasti, v ktorých čoraz významnejšiu úlohu zohrávajú „neštátne“ subjekty, akými sú nadnárodné korporácie, nevládne organizácie, zainteresované sociálne skupiny a lokálne komunity. Oblasti ich pôsobenia predstavujú predovšetkým medzinárodný obchod a financie, či ochrana životného prostredia, v ktorých štáty postupne strácajú svoje výsadné a monopolné postavenie. V týchto oblastiach sa regionálne trendy prejavujú vznikom špecifických subregionálnych a mikroregionálnych zoskupení (regiónov), ktoré prekračujú hranice národných štátov a vytvárajú cezhraničné (crossborder) regionálne zoskupenia. V rámci nového regionalizmu tak prebieha súčasný vývoj makroregionálnych a subregionálnych procesov s vlastnou dynamikou rastu, ako aj vzťahmi vzájomného dialógu a spolupráce‘, do ktorých sa ich subjekty môžu dostávať.[7] Aj v prípadoch „neštátneho regionalizmu“ sa dôvody vzniku jeho subjektov prirodzene odlišujú a môžu byť povahy ekonomickej, environmentálnej, kultúrnej a pod. V súčasnosti má nový regionalizmus celosvetový rozmer, nakoľko zahrňuje ako rozvinuté, tak aj rozvojové štáty temer na všetkých kontinentoch a v celosvetovom meradle aj množstvo neštátnych subjektov, hoci rovnako ako v prípade starého regionalizmu, sú jeho počiatky v Európe. Rozvoj regionalizmu v naznačených smeroch je prejavom rastúceho trendu rozvoja a posilňovania vzájomnej spolupráce na rôznych úrovniach za účelom riešenia problémov globalizovaného spoločenstva. Prax v tejto oblasti však jednoznačne potvrdzuje, že neexistuje jediný model regionalizmu, ktorý by bol „použiteľný“ v rôznych regiónoch. Dnes preto pôsobia rôzne modely regionalizmu v rôznych regiónoch v závislosti od konkrétnej regionálnej histórie, kultúry a okolností.

Pre oba druhy regionalizmu bola a je spoločná významná úloha medzinárodného práva, keďže na jeho základe a s použitím jeho pravidiel si štáty vytvárali regionálne zoskupenia a riadili sa nimi vo svojej činnosti. V rámci svojich „legislatívnych“ právomocí si regionálne zoskupenia vytvárali vlastné právne záväzné pravidlá, ktoré sa na určitom stupni vývoja dostávajú do vzťahu aj k pravidlám všeobecného medzinárodného práva. Napokon regionalizmus predstavovaný regionálnymi medzinárodnými organizáciami si vynútil aj vznik všeobecných pravidiel medzinárodného práva, ktoré sa v poslednej štvrtine 20.storočia stali predmetom kodifikácie Komisie pre medzinárodné právo.[8] Vznik a pôsobenie rôznych regionálnych zoskupení neštátnej povahy vznikajúcich v rámci nového regionalizmu nie je upravovaný priamo pravidlami medzinárodného práva. Ich právnu základňu predstavuje právny poriadok regionálnej organizácie (EÚ a jej Európa regiónov), pravidlá vnútroštátneho práva a napokon „soft“ pravidlá neprávnej povahy.

Cieľom tohto príspevku je stručná charakteristika jednotlivých prvkov inštitucionálneho regionalizmu za účasti štátov z pohľadu medzinárodného práva.

6.1 Zmluvný a inštitucionálny regionalizmus

6.1.1 Zmluvný regionalizmus

Z pohľadu medzinárodného práva možno hovoriť jednak o tzv. zmluvnom (neinštitucionálnom) regionalizme, ktorý sa prejavuje existenciou zmlúv regionálneho charakteru medzi štátmi určitého regiónu. Z hľadiska predmetu úpravy môžu byť dôvody vzniku takýchto regionálnych zmlúv v rôznych oblastiach rôzne. Tradičný dôvod predstavuje existencia geografického prvku týkajúceho sa určitej skupiny štátov a ich záujmov. V takomto prípade sa impulzom k vzniku regionálnej úpravy stáva intenzita jeho využívania zainteresovanými štátmi spojená s nevyhnutnosťou regulovať určité aspekty takéhoto využívania prostredníctvom medzinárodného práva. Regionálne dohody takéhoto typu môžu upravovať spoločný právny režim geografického prvku, dovolené spôsoby jeho využívania, prípadne ďalšie práva a povinnosti štátov. Príklady takéhoto typu predstavujú zmluvy o regionálnych riekach a jazerách, prípadne o geograficky obmedzených súčastiach životného prostredia (ochrana životného prostredia v Baltskom mori, Čiernom mori, Arktíde, regionálne biotopy životného prostredia a pod.). Dynamika regionálnej právnej úpravy takéhoto typu nie je veľmi vysoká nakoľko záleží jednak na existencii „spoločne zdieľaného“ geografického prvku, a jednak na ochote štátov k medzinárodnoprávnej úprave činností vo vzťahu k takémuto prvku.

Ďalší geografický aspekt typický pre zmluvný regionalizmus predstavuje geografická blízkosť (susedstvo) štátov v konkrétnom regióne. Uľahčeniu regionálnej zmluvnej normotvorby v takomto prípade napomáhajú ich spoločné historické korene, kultúrne, náboženské či iné povedomie resp. dosiahnutý stupeň ekonomickej a politickej homogénnosti a pod. Ako príklad možno spomenúť zmluvy o vytvorení zón voľného obchodu, regionálne dohody o ochrane ľudských práv, o spoločnej obrane a pod. Tento geografický aspekt sa neobmedzuje len na oblasť zmluvného regionalizmu, ale predstavuje významný impulz aj pre vznik regionálnych zoskupení v rámci inštitucionálneho regionalizmu.

Okrem spomenutých geografických prvkov predstavujú v období nového regionalizmu ďalší impulz pre vznik regionálnych zoskupení dostatočne silné (intenzívne) záujmy zainteresovaných subjektov s viac či menej intenzívnym potlačením, prípadne úplnou absenciou tradičných geografických aspektov. Regionálne úpravy (ale aj štruktúry) takejto povahy presahujú tradičný rámec starého „protekcionistického“ modelu regionalizmu, nakoľko predstavujú reagenciu zainteresovaných subjektov na spoločné potreby globalizujúceho sa medzinárodného spoločenstva. Ako bolo spomenuté, takýmito subjektmi už nie sú len štáty, ale aj nadnárodné ekonomické zoskupenia (korporácie), nevládne organizácie, rôzne záujmové skupiny a pod. Ako uvádza Komisia pre medzinárodné právo vo svojej Správe o fragmentácii medzinárodného práva z r. 2003: „zatiaľ čo predtým boli hnacími silami pôsobiacimi „za“ medzinárodným právom geografické regióny, dnes predstavujú tieto hnacie sily často osobitné záujmy, ktoré sú globálne diverzifikované: obchodné záujmy, globalistické zoskupenia (lobbies), združenia na ochranu životného prostredia alebo ľudských práv, pričom tento trend sa v poslednom období zintenzívňuje.[9]Regionálne štruktúry takejto povahy sa zvyknú označovať ako tzv. funkčné (functional) regióny, základ ktorých môže tvoriť intenzívny ekonomický prvok (výrobné systémy), prvok z oblasti životného prostredia (napríklad tzv. kyslý dážď), kultúry (identita určitých komunít) pri redukovaní a/alebo potlačení geografického prvku.[10] Ich podstatou je spolupráca zúčastnených subjektov na dosiahnutí spoločného cieľa bez ohľadu na možné geografické obmedzenia. V súčasnom období štruktúry starého a nového regionalizmu koexistujú spolu, pričom s rastom počtu a intenzity globálnych faktorov pôsobiacich v medzinárodnom spoločenstve a ich dôsledkami pre tradičný pojem a rozsah suverenity štátov, sa rozširuje priestor pre vznik a pôsobenie štruktúr nového regionalizmu.

6.1.2 Inštitucionálny regionalizmus

Tradičný prejav inštitucionálneho regionalizmu predstavuje vytvorenie medzinárodnej medzivládnej organizácie regionálnej povahy na základe medzinárodnej zmluvy a na plnenie úloh v dohodnutej oblasti. Ako už bolo spomenuté, takéto organizácie zvyčajne zakladajú štáty, ktoré sú v tesnom geografickom kontakte (susediace štáty) a ktorým pri rozhodovaní o založení organizácie môžu napomáhať spoločné črty z histórie, ekonomiky, náboženstva a pod. V literatúre sa ako typická definícia tohto prejavu starého regionalizmu uvádza, že ide o „obmedzený počet štátov vzájomne spojených geografickými vzťahmi a určitým stupňom vzájomnej závislosti“.[11] Prevažujúci trend v druhej polovici 20.storočia signalizuje, že regionalizmus za účasti štátov sa presadzuje práve prostredníctvom inštitucionálneho regionalizmu, o čom svedčí rastúci počet medzinárodných organizácií regionálnej povahy a rozširujúci sa predmet ich činnosti. V dôsledku toho zohrávajú čoraz významnejšiu úlohu, vstupujú do vzťahov vzájomnej spolupráce s inými regionálnymi organizáciami (tzv. interregionalizmus),[12] ako aj s organizáciami univerzálnej povahy.[13]V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že tradičný model inštitucionálneho regionalizmu, v ktorom boli regionálne potreby uspokojované výlučne prostredníctvom fixného inštitucionálneho rámca a prostredníctvom definovaných kompetencií orgánov regionálnej organizácie, začína podliehať postupným zmenám. Rastúca komplexnosť problémov, s ktorými sú regionálne organizácie konfrontované, si pre ich účinné riešenie vyžaduje komplexnejšiu reagenciu aj prostredníctvom rôznych druhov neformálnejších, flexibilnejších a otvorených systémov (tzv. networked regionalism). Prejavom takéhoto trendu môže byť diverzifikácia členstva v regionálnych organizáciách, prejavom ktorej je členstvo aj pre neštátne subjekty (pozri ďalej), ako aj vytvorenie priestoru pre pôsobenie rôznych neformálnych zoskupení, organizácií a pod. V dôsledku toho môže dôjsť k vzniku tzv. hybridného (zmiešaného) inštitucionálneho regionalizmu, ku ktorému v súčasnosti smeruje ASEAN.[14]

Územný rozsah pôsobenia regionálnych medzinárodných organizácii.

Právny režim vytvorený členskými štátmi regionálnej medzinárodnej organizácie býva geograficky vymedzený štátnymi územiami jej členských štátov, pretože na nich je organizácia oprávnená k výkonu svojich aktivít prostredníctvom svojich orgánov. Pokiaľ ide o medzinárodné zmluvy, ktoré uzavrela medzinárodná organizácia so štátmi alebo inými medzinárodnými organizáciami, túto skutočnosť výslovne potvrdzuje čl.29 Viedenského dohovoru o zmluvách medzi štátmi a medzinárodnými organizáciami a medzinárodnými organizáciami navzájom z r. 1986.[15]

Prax potvrdzuje, že rôzne „prvky“ právneho režimu medzinárodných organizácií, ako aj zmlúv uzavretých v ich rámci, môžu za určitých podmienok prekračovať geografické hranice regionálnej organizácie. Na základe zmocnenia vo svojich zakladajúcich aktoch môžu členské štáty regionálnych organizácií rozšíriť pôsobenie právnych pravidiel záväzných len pre členské štáty aj na územie tretích subjektov.[16]

Okrem uplatňovania právneho režimu alebo jeho určitých prvkov mimo geografických hraníc pôsobenia medzinárodnej organizácie, možno u niektorých z nich zaregistrovať využívanie ich kapacít aj mimo vymedzeného geografického rámca. Aktuálne je to v prípadoch regionálnych organizácií pôsobiacich pri zaisťovaní medzinárodného mieru a bezpečnosti. Charta Organizácie Spojených národov v kapitole VIII výslovne ráta s tým, že k výkonu medzinárodných sankcií podľa kapitoly VII. môžu byť na základe splnomocnenia Bezpečnostnej rady OSN použité aj „oblastné orgány“ predstavujúce regionálny príspevok k zabezpečeniu medzinárodného mieru a bezpečnosti. Od začiatku 90.rokov minulého storočia je možno zaznamenať ich čoraz výraznejší vplyv aj v rámci akcií Organizácie Spojených národov (ďalej len „OSN“) na udržanie medzinárodného mieru a bezpečnosti, napríklad ako súčasť mierových operácií OSN (modré prilby) a tiež v rámci doktríny „responsibility to protect“. Hlavné dôvody sú dva, a to neúspech tradičných donucovacích akcií uskutočňovaných prostredníctvom členských štátov OSN, resp. ich zoskupení, a finančná náročnosť takýchto operácií. Typickou črtou súčasného pôsobenia regionálnych organizácií (resp. ich ozbrojených síl), mimo geografického rámca vyplývajúceho z ich zakladajúcich aktov, býva ich nasadenie do konfliktov, v ktorých figurujú štáty so značne oslabenou či dokonca neexistujúcou (rozpadnutou) štátnou štruktúrou.[17]Je však potrebné uviesť, že vzhľadom na dlhodobú nefunkčnosť systému kolektívnej reagencie pod egidou BR OSN (fakticky až do začiatku 90.rokov minulého storočia) si regionálne organizácie ešte len hľadajú svoje miesto v rámci kapitoly VII. a VIII. Charty OSN.[18]

Doba „životnosti“ regionálnych organizácií.

Doterajšia prax potvrdzuje, že úmyslom štátov býva zvyčajne založenie medzinárodných organizácií trvalej (trvalejšej) povahy, v dôsledku čoho možno iba výnimočne zaregistrovať obmedzenú dobu platnosti zakladajúcej medzinárodnej zmluvy, a tým aj existencie organizácie vytvorenej na jej základe.[19] Pokiaľ medzinárodné organizácie plnia svoje úlohy a sú pre svoje členské štáty užitočné, tieto zvyčajne nemajú dôvod uvažovať o ich zániku, resp. rozpustení. Uvedené nie je na ujmu zániku (rozpusteniu) medzinárodných organizácií v dôsledku zmenených (a nepriaznivých) vonkajších alebo aj vnútorných pomerov odlišných od tých, ktoré existovali v dobe ich založenia. Pokiaľ členské štáty organizácie dopredu rátajú s existenciou takýchto pomerov, v jej zakladajúcom akte zvyčajne upravujú aj spôsob a podmienky hlasovania o jej rozpustení.[20]

Osobitný dôvod, ktorý sa objavuje na určitej úrovni rastu počtu medzinárodných organizácií, predstavuje ich zánik (rozpustenie) v dôsledku toho, že v oblasti tvoriacej predmet ich činností vznikla neskoršie novšia (prípadne „modernejšia“) medzinárodná organizácia, od ktorej štáty očakávajú lepšie plnenie jej úloh, pričom v rámci „sukcesie“ medzinárodných organizácií prichádza k prenosu jej práv, ako aj hnuteľného a nehnuteľného majetku na novú organizáciu.[21]

Predmet činnosti regionálnych organizácií.

Podobne ako iné subjekty medzinárodného práva, ani medzinárodné organizácie regionálnej povahy nevznikajú v právnom a faktickom vákuu a ich vznik býva vyvolaný nielen ochotou budúcich členských štátov, ale aj rôznymi vonkajšími okolnosťami. Ich existencia môže v rôznych obdobiach „privolať k životu“ rôzne orientované organizácie regionálnej povahy, ktoré po zániku alebo oslabení tých okolností, ktoré podnietili ich vznik môžu spôsobiť zánik, dočasnú nefunkčnosť, prípadne aj zmenu či doplnenie pôvodnej programovej orientácie takýchto organizácií.[22] V rôznych obdobiach sa preto môžu častejšie vyskytovať regionálne organizácie určitého zamerania, ktoré môžu byť po čase vystriedané alebo doplnené novou a inou „vlnou“ s iným obsahovým zameraním. Ako už bolo spomenuté počas obdobia tzv. bipolárneho sveta, pre regionálne organizácie pôsobiace v rámci starého regionalizmu bol charakteristický predmet činnosti predovšetkým hospodárskeho a vojenského (obranného) charakteru, zatiaľ čo nový regionalizmus prináša o.i. rozšírenie predmetu činností regionálnych organizácií o nové oblasti zodpovedajúce potrebám globalizovaného sveta. Okrem toho súčasné obdobie prináša aj ďalšie impulzy. V súčasnom období možno za takýto impulz s možným dosahom na činnosť medzinárodných organizácií označiť hrozbu medzinárodného terorizmu,[23]pričom nemožno vylúčiť, že v jej dôsledku budú vznikať aj nové organizácie osobitne zamerané na boj proti terorizmu.

Vzhľadom na okolnosti podstatné pre ich vznik možno tiež konštatovať, že pre súčasný inštitucionálny regionalizmus je typický jeho nerovnomerný výskyt (a tým aj význam), a to nielen v rôznych obdobiach, ale tiež aj v rámci rôznych oblastí medzinárodného práva. Existujú oblasti medzinárodného práva, v ktorých sa inštitucionálnemu regionalizmu darí a dokonca vykazujú viacero regionálnych štruktúr (medzinárodná ochrana ľudských práv, právo medzinárodného obchodu, ochrana životného prostredia) a oblasti, ktorých špecifiká ich existenciu a priori vylučujú (diplomatické právo, konzulárne právo, právo medzinárodných dohovorov). Vývoj v druhej polovici 20.storočia potvrdzuje viaceré oblasti, v ktorých sa inštitucionálny regionalizmus presadil a dnes tvorí ich stabilnú a životaschopnú súčasť. Jedná sa o udržanie medzinárodného mieru a bezpečnosti, medzinárodnú ochranu ľudských práv, medzinárodné obchodné a ekonomické (hospodárske) vzťahy, medzinárodnú ochranu životného prostredia a regionálne systémy riešenia medzinárodných sporov. K naposledy spomenutej oblasti je vhodné uviesť, že regionálne systémy riešenia medzinárodných sporov zvyčajne nepredstavujú autonómny „procesný regionalizmus,“ nakoľko sú zvyčajne „pripnuté“ k regionálnym medzinárodným organizáciám, ako jeden z prostriedkov pokojného riešenia sporov medzi ich členskými štátmi, prípadne členskými štátmi a samotnou organizáciou. Napokon je potrebné uviesť, že inštitucionálny regionalizmus je nerovnako rozmiestnený aj z hľadiska svojho geografického pôsobenia, a že regionálne zoskupenia v jednotlivých častiach sveta sa líšia svojou inštitucionálnou štruktúrou, komplexnosťou právnej úpravy (existenciou vlastného právne záväzného právneho poriadku), systémom sankcií, podmienkami pre vstup do regionálneho zoskupenia, možnosťami vstupu neštátnych subjektov a pod. Bolo by však nesprávnym konštatovanie, že jednotlivé regionálne organizácie vznikajúce v rôznych časových obdobiach na rôznych kontinentoch sú v procese svojho vzniku úplne autonómne. Prax potvrdzuje, že viaceré regionálne organizácie vznikajúce mimo Európy si ako model svojho inštitucionálneho a právneho usporiadania zvolili Európsku úniu, ktorá je pre ne príťažlivá nielen výsledkami na poli postupnej ekonomickej integrácie, ale aj ako účinný prostriedok eliminácie historickej nevraživosti medzi členskými štátmi (Francúzsko, Nemecko) a budovania spoločného priestoru bezpečnosti, stability a prosperity pre občanov svojich členských štátov[24]. Inou skutočnosťou už je, že právne normy, inštitúcie, prípadne samotný európsky model ekonomickej integrácie, nemôžu byť automaticky transponované do iných politických a ekonomických pomerov, v ktorých narážajú na väčšie či menšie problémy.[25] Napokon mimoriadne dôležitou otázkou je, či vznikajúce regionálne organizácie štrukturálne zostanú na úrovni tradičnej medzivládnej spolupráce alebo sa (po vzore EÚ) rozhodnú pre supranacionálnu formu spolupráce s dopadom na suverenitu členských štátov.

Členstvo v regionálnych organizáciách.

História medzinárodných univerzálnych a regionálnych organizácií potvrdzuje, že ich zakladali štáty pre plnenie vytýčených úloh a že pod dlhé obdobie tiež štáty (a výlučne) štáty boli ich členmi. Takýto stav „monopolnej“ členskej základne medzinárodných organizácií pretrváva až do 80.rokov minulého storočia. Možno konštatovať, že „rovnorodosť“ členstva v medzinárodných organizáciách bola prirodzená, nakoľko základnými a prevažujúcimi subjektmi medzinárodného práva boli štáty. S rastúcim počtom medzinárodných organizácií, ako aj rôznorodosťou predmetu ich činnosti a tiež pod vplyvom nového regionalizmu, postupne dochádza k zmene tohto prístupu, pretože na členstvo v medzinárodných organizáciách už neašpirujú len štáty, ale aj iné medzinárodné organizácie či dokonca entity odlišné od štátov. Jednu z prvých reagencií medzinárodného spoločenstva na túto skutočnosť predstavuje kodifikačný návrh Komisie pre medzinárodné právo v oblasti zodpovednosti medzinárodných organizácií za protiprávne konanie. Jej Návrh článkov o zodpovednosti medzinárodných organizácií z r. 2011 sa podľa čl.2 písmeno a) vzťahuje na medzinárodnú organizáciu, pod ktorou sa rozumie: „organizácia založená zmluvou alebo iným dokumentom, ktorý sa riadi medzinárodným právom a ktorá má vlastnú medzinárodnoprávnu subjektivitu (personality). Okrem štátov môžu byť členmi organizácie aj iné entity.[26]Nóvum definície spočíva v tom, že na rozdiel od predošlých návrhov Komisie týkajúcich sa medzinárodných organizácií, sa vzťahuje nielen na medzinárodné organizácie s výlučnou členskou základňou tvorenou štátmi, ale aj na tie, členmi ktorých môžu byť okrem štátov aj iné medzinárodné organizácie, prípadne iné neštátne entity.[27] Diverzifikáciu členskej základne medzinárodných organizácií je (vo vzťahu k regionálnym organizáciám) možno považovať za špecifický prejav nového regionalizmu .

Komentár Komisie k čl. 2 Návrhu na margo tejto definície uvádza, že zaradenie neštátnych entít je odrazom „významného trendu prejavujúceho sa v praxi tak, že medzinárodné organizácie čoraz častejšie siahajú k tzv. zmiešanému členstvu (mixed membership), aby v určitých oblastiach dosiahli účinnejšiu spoluprácu. Vo vede medzinárodného práva sa tento trend označuje ako funkčný (functional) a jeho podstatou je presvedčenie, že plnenie funkcií medzinárodnej medzivládnej organizácie možno zabezpečiť nielen štátmi, ale aj inými entitami od nich odlišnými (subjekty vnútroštátneho práva, prípadne iné medzinárodné organizácie).[28]

Prax signalizuje, že v závislosti od povahy neštátneho subjektu sa však môže líšiť druh jeho členstva v medzinárodnej organizácii (pridružený člen, mimoriadny člen a pod.). Problémy s praktickým uplatňovaním tohto trendu môžu v praxi vyvstať ako na strane „prijímajúcich“ medzinárodných organizácií, ktorých ustanovujúce dokumenty neumožňujú členstvo subjektov odlišných od štátov, tak aj na strane záujemcov o členstvo, s ktorým nerátajú zakladajúce dokumenty . Hoci uvedené by na prvý pohľad mohlo signalizovať určitú nepripravenosť medzinárodného spoločenstva, ako aj medzinárodného práva, na „absorbovanie“ medzinárodných organizácií ako subjektov „medzištátneho“ zmluvného práva, resp. práva medzinárodných organizácií, je potrebné zdôrazniť, že nie každá medzinárodná zmluva a medzinárodná organizácia je vhodná na rozšírenie počtu svojich zmluvných strán, resp. členov o medzinárodné organizácie, vzhľadom na predmet a účel svojej úpravy, resp. hlavné zameranie činnosti. V kontexte medzinárodného práva možno túto tendenciu (napriek tomu) hodnotiť ako jeden z prejavov rastúceho významu iných ako štátnych subjektov na medzinárodný právny poriadok, vplyv ktorého sa neobmedzuje len na otázky a inštitúty všeobecného medzinárodného práva, ale preniká aj do špecializovaných oblastí tvoriacich predmet činnosti univerzálnych a regionálnych medzinárodných organizácií.

Element takto ponímanej funkčnosti možno registrovať aj v prípade, kedy medzinárodná organizácia na základe medzinárodnej zmluvy vstupuje do zmluvného vzťahu s inou organizáciou s cieľom napomáhať plneniu jej úloh bez toho, aby sa stala jej členom. Ako príklad takejto „zmluvnej funkčnosti“ môžu poslúžiť medzinárodné špecializované organizácie OSN podľa čl.57 a 63 Charty OSN.[29]

Garancie účinného výkonu právomocí regionálnych organizácií.

Štáty hodlajúce založiť regionálnu organizáciu si prirodzene želajú, aby bola schopná úspešne a účinne vykonávať tie úlohy, ktoré jej zverili v zakladajúcom akte a tým napomáhať medzinárodnej spolupráci. Od prvých medzinárodných organizácií vznikajúcich v priebehu 19.storočia (tzv. medzinárodné správne únie) boli ich členské štáty presvedčené, že pre ich úspešné fungovanie je potrebné vytvárať ako faktické, tak aj právne podmienky. V právnej oblasti išlo o zabezpečenie nezávislosti medzinárodnej organizácie a jej predstaviteľov od orgánov hostiteľského štátu, k čomu mali v počiatkoch slúžiť imunity a výsady jej predstaviteľov. Tieto boli do skončenia druhej svetovej vojny „preberané“ podľa vzoru diplomatických imunít a výsad poskytovaných diplomatickým zástupcom v rámci medzištátnych vzťahov. V spomenutom období sa vyskytovali dve špecifiká, a to, že diplomatické imunity a výsady uplatňované v rámci medzinárodných organizácií mali zmluvnú a nie obyčajovú povahu, a do polovice 40. rokov boli poskytované na základe dvojstranných dohôd medzi hostiteľským štátom a medzinárodnou organizáciou (tzv. headquarters agreements), pričom inšpiráciu čerpali predovšetkým zo skúseností Spoločnosti národov a Medzinárodnej organizácie práce. Ďalšou skutočnosťou bolo, že diplomatické imunity a výsady sa poskytovali viac menej jednotným spôsobom bez ohľadu na povahu a rozsah činnosti medzinárodnej organizácie.[30]

Po druhej svetovej vojne sa situácia v tejto oblasti mení. Napriek tomu, že naďalej pretrváva téza, podľa ktorej sú medzinárodné organizácie a ich zástupcovia oprávnení požívať výsady a imunity, upúšťa sa od jednotného „diplomatického“ prístupu k ich poskytovaniu a prevažuje prístup, v súlade s ktorým je ich rozsah individualizovaný a podmienený konkrétnymi potrebami medzinárodnej organizácie nevyhnutnými pre riadne plnenie jej úloh (tzv. functionnal need).[31]

Prirodzene, že aj takto definovaný koncept imunít a výsad sleduje rovnaké ciele ako bývalý „diplomatický“ model, t.j. ochranu medzinárodnej organizácie a jej predstaviteľov pred zásahmi vnútroštátnych orgánov hostiteľského štátu za účelom riadneho výkonu jej funkcií. Ďalšou právnou podmienkou úspešného fungovania medzinárodných regionálnych organizácií je úprava vzťahu ich právnych poriadkov k vnútroštátnym právnym predpisom ich členských štátov. V podstate ide o to, aby členovia medzinárodnej organizácie nemali možnosť vyhnúť sa plneniu svojich záväzkov poukazom na vnútroštátne právne poriadky, a tým komplikovať či dokonca ochromiť činnosť organizácie. Pri inštitucionálnom regionalizme ide o plnenie záväzkov členských štátov vyplývajúcich zo zakladajúcich aktov (najčastejšie vo forme medzinárodnej zmluvy, prípadne z iných medzinárodných zmlúv uzavretých v rámci medzinárodnej organizácie). V tomto prípade je namieste použitie čl.27 Viedenského dohovoru o práve medzinárodných zmlúv z r. 1969, podľa ktorého sa strany nemôžu dovolávať ustanovení svojho vnútroštátneho práva ako dôvodu pre neplnenie zmluvy. Podľa čl.5 Viedenského dohovoru sa toto pravidlo vzťahuje aj na zmluvy, ktoré sú zakladajúcimi listinami medzinárodnej organizácie a na zmluvy prijaté v medzinárodnej organizácii. V závislosti od povahy a druhu pravidiel vlastného právneho poriadku medzinárodnej organizácie môže vyvstať potreba riešiť ich vzťah voči vnútroštátnym právnym poriadkom členských štátov. Konkrétne je tomu tak v prípade, keď je obsahom úpravy právnych pravidiel medzinárodnej organizácie matéria rovnaká alebo podobná právnej úprave vo vnútroštátnych právnych poriadkoch členských štátov. Keďže na úpravu takéhoto vzťahu nie je možné použiť Viedenský dohovor z r. 1969 (nejde o vzťah medzinárodnej zmluvy a vnútroštátneho práva), treba, aby jeho riešenie bolo buď priamo obsiahnuté v právnom poriadku organizácie, prípadne, aby sa opieralo o výklad zásady funkčnosti (funkcionality) medzinárodnej organizácie. Jeho podstatou by však aj v tomto prípade mala byť myšlienka, že členské štáty by nemali mať právo vyhnúť sa plneniu svojich záväzkov, ktoré im vyplývajú z právnych aktov medzinárodnej organizácie poukazom na obsahovo odlišnú vnútroštátnu právnu úpravu.[32]

V prípade tzv. zmluvného regionalizmu je situácia jednoduchšia, nakoľko vzhľadom na jeho povahu sa jeho účinnosť zabezpečuje uplatnením čl. 27 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve.

Prekážky riadneho plnenia funkcií medzinárodných organizácii môžu predstavovať aj jej členské štáty, pokiaľ neplnia záväzky vyplývajúce z členského vzťahu. V týchto prípadoch je namieste uplatnenie sankcií, ktorými medzinárodné organizácie nútia svojich členov k plneniu záväzkov. Ich predmet a podmienky použitia tvoria viac či menej pravidelnú súčasť obsahu zakladajúcich aktov ako univerzálnych, tak aj regionálnych medzinárodných organizácií, prípadne sa považujú za súčasť implied powers medzinárodnej organizácie.

Uplatňujú sa len v rámci organizácie a členský štát „porušiteľa“ zvyčajne sankcionujú na výkone jeho práv spätých s členstvom, a tým ho nútia k plneniu záväzkov.[33]Frekvencia ich použitia v praxi nebýva veľmi častá, čo o.i. signalizuje ich preventívny účinok. Najzávažnejšie sankcie spočívajú v prerušení členstva štátu v medzinárodnej organizácií či dokonca v jeho vylúčení. Ide o opatrenia krajnej povahy, ku ktorým dochádza v prípadoch zjavného, dlhotrvajúceho a hrubého porušovania záväzkov, ktoré pre štáty vyplývajú z jeho členského vzťahu k organizácii. Za takýchto podmienok je jeho ďalšie zotrvávanie v organizácii pre ňu neúnosné, nakoľko takýto štát už neprispieva k plneniu jej úloh a ako pre organizáciu, tak aj pre ďalšie členské štáty predstavuje trvalý zdroj ťažkostí. Na rozdiel od sankcií uplatňovaných medzi štátmi vo všeobecnom medzinárodnom práve majú sankcie v rámci medzinárodných organizácií centralizovanú podobu, nakoľko sú prijímané rozhodnutiami príslušného (zvyčajne najvyššieho) orgánu organizácie. Bez ohľadu na ich rozsah a povahu možno konštatovať, že medzinárodné organizácie (ako univerzálne, tak aj regionálne) majú k dispozícii vlastné sankčné mechanizmy, použitím ktorých garantujú plnenie záväzkov členských štátov, a teda aj efektívne plnenie svojich úloh.

Demokracia a panstvo práva ako podmienka členstva v medzinárodných regionálnych organizáciách.

Zakladajúce akty medzinárodných organizácií pravidelne obsahujú podmienky, ktoré sú štáty povinné splniť, aby v nich mohli nadobudnúť členstvo. Tradičnou a pretrvávajúcou podmienkou je, že uchádzačmi o členstvo v medzinárodnej medzivládnej organizácii sú štáty, pričom pomerne dlhé obdobie sa pozornosť sústreďovala predovšetkým na ich finančnú či inú spôsobilosť na plnenie záväzkov vyplývajúcich z členstva, bez ohľadu na ich politické režimy a charakter právneho poriadku. Zhruba od polovice minulého storočia sa tieto tradičné kritéria začínajú rozširovať aj na hodnotenie povahy vládnuceho režimu a demokratických základov právneho poriadku budúceho členského štátu, čo potvrdzujú viaceré zakladajúce akty viacerých regionálnych organizácií, hoci rôzne detailné a inak formulované.[34] V tejto súvislosti možno uviesť, že regionalizmu sa darí lepšie v demokratickom prostredí, hoci ho nemožno považovať za výlučného ochrancu demokracie členských štátov regionálnej organizácie. V širšom kontexte možno rešpektovanie demokratických zásad štátneho zriadenia a právneho poriadku, ako podmienku členstva štátu v regionálnej organizácii, hodnotiť ako príspevok regionálnych organizácií k rešpektovaniu pravidla panstva práva („rule of law“) v súčasnom medzinárodnom práve.[35]

Do osobitnej polohy sa jeho rešpektovanie dostáva v situácii, kedy v prípade jeho porušenia môže voči členskému štátu medzinárodná organizácia použiť niektorú zo sankcií predvídaných zakladajúcim aktom organizácie. V takomto prípade je rešpektovanie demokratických pravidiel vo vnútri členského štátu organizácie sankcionovateľné sankciou medzinárodnej organizácie hoci netvorí (nemusí tvoriť) dôvod pre použitie sankcií tradičného medzinárodného práva. V tomto smere predstavujú sankcie medzinárodných regionálnych organizácií príspevok k dodržiavaniu pravidiel právneho štátu vo svojich členských štátoch. Absencia takýchto sankcií môže spôsobovať napätie a problémy v samotnej organizácii.[36]

6.2 Vzťah regionalizmu a všeobecného medzinárodného práva

6.2.1 Regionálne pravidlá ako potvrdenie a rozvinutie pravidiel všeobecného medzinárodného práva a inšpirácia pre tvorbu jeho nových pravidiel

Regionálne osobitosti a špecifiká sa nemusia prejavovať len na základe, prostredníctvom a v rámci viac či menej uzavretej regionálnej normotvorby štátov v určitej oblasti, ale nimi vytvorené právne pravidlá môžu nadobúdať väčší či menší vplyv aj v kontexte všeobecného medzinárodného práva. Medzinárodná zmluva prijatá na regionálnej úrovni môže potvrdiť, prípadne rozvíjať, aj pravidlá všeobecného medzinárodného práva,[37] pričom v prípadoch „presahu“ pôvodne regionálnych noriem a inštitútov regionálneho práva do všeobecného medzinárodného práva tieto strácajú regionálny charakter a možno ich považovať za príspevok k rozvoju všeobecného medzinárodného práva. Nie je preto vylúčené, aby pôvodne regionálne pravidlá nadobudli postupom času povahu všeobecných (univerzálnych) pravidiel za predpokladu, že ich obsah neodráža len špecifiká a osobitosti vzťahov určitej skupiny štátov, ale má širší dosah, a teda aj použiteľnosť aj v rámci širšieho medzinárodného zoskupenia.[38] Jeho členovia si ich môžu „osvojiť“ buď obyčajovou alebo zmluvnou cestou. Výsledkom právotvornej činnosti regionálnej organizácie sa môžu stať aj „otvorené“ medzinárodné zmluvy otvorené na podpis aj iným ako členským štátom a upravujúce otázky spadajúce do predmetu všeobecného medzinárodného práva. V takomto prípade sa zmluva pripravená v rámci regionálnej organizácie môže stať (vzhľadom na svoje zameranie a obsah) inšpiráciou, prípadne zárodkom budúcej mnohostrannej medzinárodnej zmluvy.[39] Uvedené potvrdzuje, že v súčasnom období neexistujú striktné deliace čiary medzi regionálnymi systémami medzinárodného práva a všeobecným medzinárodným právom, pričom ich vzájomný vplyv môže mať v rôznych obdobiach rôznu podobu, rozsah či intenzitu.

Právotvorná činnosť regionálnych organizácií potvrdzuje aj ďalší rozmer vo vzťahu k všeobecnému právu medzinárodných zmlúv, a to konkrétne v oblasti praktického uplatňovania „treaty making power“ štátmi, ktoré sú členmi regionálnej organizácie. Napriek tomu, že Viedenský dohovor o zmluvnom práve z r. 1969[40] potvrdzuje, že každý štát má spôsobilosť uzavierať zmluvy, neznamená to, že sa výkonu tohto práva (a vo vzťahu k určitým kategóriám medzinárodných zmlúv) nemôže vzdať v prospech medzinárodnej organizácie, ktorej je členom. V takomto prípade sa v oblasti medzinárodného zmluvného práva „pohybujú“ popri štátoch aj medzinárodné organizácie uzavierajúce medzinárodné zmluvy v mene svojich členských štátov. Ako dobrý príklad môže v súčasnom období poslúžiť EÚ.

Pre úplnosť možno uviesť, že v rámci medzinárodného zmluvného práva nemajú regionálne medzinárodné dohovory osobitný režim a považujú sa za „normálne“ zmluvné pramene medzinárodného práva. Ani Viedenský dohovor im nevenuje osobitnú pozornosť, nakoľko konkrétne inštitúty upravuje vo vzťahu k mnohostranným zmluvám (čl.40-41), resp. dvojstranným zmluvám (čl.60). V dôsledku toho sa na ne vzťahujú pravidlá lex posterior derogat legi priori, lex specialis derogat legi generalis predovšetkým vo vzťahu k pôsobeniu pravidiel všeobecného medzinárodného práva vo vzájomných vzťahoch medzi zmluvnými stranami regionálneho dohovoru.

Uvedené nie je na ujmu tvorbe pravidiel „soft law“ v rámci medzinárodných organizácií (odporúčania, rezolúcie, stanoviská, zásady činnosti, kódexy správania a pod.), ktoré napriek právne nezáväznej povahe, vykazujú reálny vplyv na správanie sa členských štátov organizácie, ako aj samotnej organizácie. Takýto vplyv je zrejmý v prípadoch, keď je legitimita takýchto pravidiel podložená transparentným a demokratickým procesom ich tvorby, ako aj užitočnosťou a praktickosťou ich obsahu. V súčasnosti sa uznáva, že takéto soft pravidlá organizácie môžu byť užitočné nielen pre samotnú organizáciu, ale môžu zohrávať úlohu aj v procese tvorby tradičných zmluvných a obyčajových pravidiel medzinárodného práva. Pre úplnosť treba dodať, že medzinárodné organizácie podliehajú vo vymedzených oblastiach aj vnútroštátnym právnym poriadkom svojich „hostiteľských“ štátov v rozsahu a spôsobom, ktorý je zlučiteľný s ich výsadami a imunitami.

6.2.2 Potreba pravidiel všeobecného medzinárodného práva na úpravu činností regionálnych organizácií

Dynamický rast počtu medzinárodných organizácií v povojnovom období mal za následok, že existencia ich vlastných právnych pravidiel (zmluvných či iných) už prestávala stačiť na úpravu všetkých aspektov ich činnosti. V dôsledku toho sa v druhej polovici minulého storočia začína postupne doplňovať o pravidlá všeobecného medzinárodného práva. Komplexnú právnu základňu činnosti medzinárodných organizácií dnes predstavujú nielen ich vlastné právne poriadky, ale aj viaceré pravidlá všeobecného medzinárodného práva.[41]Tvorcom pravidiel všeobecného medzinárodného práva v tejto oblasti sa stala Komisia pre medzinárodné právo (ďalej len Komisia), ktorá sa pri príprave kodifikačných dohovorov v 70. a 80. rokoch minulého storočia začína zaoberať úpravou viacerých činností medzinárodných organizácií, ako aj dopadom vybraných vonkajších faktorov na takéto činnosti. K ich charakteristike možno uviesť, že sa nejednalo o špecifické otázky konkrétnych medzinárodných organizácií, ale o činnosti spoločné pre medzinárodné organizácie, bez ohľadu na ich obsahovú rôznorodosť a počet členských štátov. Zaradenie kodifikačnej matérie týkajúcej sa medzinárodných organizácií (ako nových subjektov medzinárodného práva) do agendy Komisie pre medzinárodné právo nepredstavovalo vážnejší problém, nakoľko, v súlade so Štatútom, je jej úlohou prehlbovanie pokrokového rozvoja medzinárodného práva a jeho kodifikácie, pričom túto úlohu je oprávnená vykonávať ako v oblasti medzinárodného práva verejného, tak aj v oblasti medzinárodného súkromného práva (čl. 1 ods. 1 a 2 Štatútu Komisie pre medzinárodné práva).[42]Nakoľko kodifikácia a pokrokový rozvoj medzinárodného práva nie je vymedzená voči subjektom medzinárodného práva (napríklad len na štáty a voči štátom), predmetom činnosti Komisie sa mohli stať aj pravidlá uplatňované v praxi medzinárodných organizácií za účelom ich kodifikácie a/alebo pokrokového rozvoja. Z analýzy viacerých kodifikačných výstupov Komisie o. i. vyplýva, že rôzne druhy činností medzinárodných organizácií sa v nich vyskytovali v nerovnakom rozsahu, pretože v niektorých tvoria len menšiu časť právnej úpravy (v ktorej rozhodujúcu úlohu naďalej zohrávajú štáty) a v niektorých ide o výstupy, ktoré sa prevažujúcim spôsobom venujú medzinárodným organizáciám.

Rovnako ako v prípade kodifikačnej matérie týkajúcej sa štátov, aj pri medzinárodných organizáciách sa v rozdielnej miere vyskytol prvok kodifikácie medzinárodného práva a jeho pokrokového rozvoja. Zatiaľ čo niektoré z kodifikačných návrhov sa mohli opierať o pomerne dlhotrvajúcu a viac menej stabilnú prax medzinárodných organizácií, ktorá akcentovala jej kodifikačný rozmer (zastúpenie štátov v medzinárodných organizáciách, uzatváranie medzinárodných zmlúv medzi medzinárodnými organizáciami a štátmi, resp. medzinárodnými organizáciami navzájom), úprava ďalšej matérie sa opierala len o slabú prax medzinárodných organizácií (zodpovednosť medzinárodných organizácií za medzinárodne protiprávne chovanie), čo zvýrazňovalo aspekt pokrokového rozvoja medzinárodného práva.

Skutočnosť, že ku kodifikácii matérie týkajúcej sa medzinárodných organizácií dochádza až po dokončení podobnej matérie upravujúcej výlučne vzťahy medzi štátmi, mala svoj význam pre zameranie prác Komisie vo vzťahu k medzinárodným organizáciám. Výsledky práce Komisie potvrdzujú, že táto sa pri jednotlivých návrhoch viac či menej „inšpirovala“ svojimi predošlými prácami napríklad pri príprave Viedenského dohovoru o zmluvách medzi štátmi a medzinárodnými organizáciami a medzinárodnými organizáciami navzájom z r. 1986, prípadne v Návrhu článkov o zodpovednosti medzinárodných organizácií z r. 2011. Výsledkom jej prác sa stali jednotné pravidlá medzinárodného práva, a to napriek rôznorodosti medzinárodných organizácií. V dôsledku toho sa v samotnom predmete kodifikácie vlastné pravidlá organizácie uplatňujú iba v obmedzenom rozsahu a v prípadoch výslovne vyznačených v návrhoch Komisie. V konkrétnosti možno uviesť, že prioritné postavenie vlastných pravidiel organizácie bolo zohľadnené v rámci Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z r. 1969 (čl.5), Viedenského dohovoru o sukcesii štátov vo vzťahu k zmluvám z r. 1978 (čl.4), Viedenského dohovoru o zmluvách medzi štátmi a medzinárodnými organizáciami a medzinárodnými organizáciami navzájom z r. 1986 (čl.6), ako aj v Návrhu článkov o zodpovednosti medzinárodných organizácií z r. 2011 (čl.64).

Pri príprave Dohovoru o zastúpení štátov pri medzinárodných organizáciách univerzálnej povahy z r. 1975, sa návrh Komisie obmedzil na multilaterálnu diplomaciu a organizácie univerzálnej povahy, pričom regionálnym organizáciám bola ponechaná možnosť voľby zastúpenia, ktorá najlepšie zodpovedá ich potrebám a špecifikám.

Druhá skupina návrhov pripravených Komisiou sa zaoberá dôsledkami rôznych vonkajších okolností a ich účinkov na medzinárodné organizácie. Do tejto skupiny možno zaradiť Návrh článkov o účinkoch ozbrojeného konfliktu na medzinárodné zmluvy z r. 2011 a Dohovor o zabránení a trestaní trestných činov proti osobám požívajúcim medzinárodnú ochranu vrátane diplomatických zástupcov z r. 1973.

6.2.3 Problémy vznikajúce v dôsledku „právotvornej“ činnosti medzinárodných organizácií v medzinárodnom práve

Rastúci počet medzinárodných organizácií v druhej polovici minulého storočia si vynútil pozornosť medzinárodného spoločenstva nielen vzhľadom na potrebu vzniku osobitných pravidiel všeobecného medzinárodného práva, ale aj vzhľadom na problémy, ktoré ich pôsobenie prinieslo. Pozornosť sa v tejto súvislosti sústredila predovšetkým na rôzne aspekty „legislatívnej činnosti“ medzinárodných organizácií, pri ktorých (a za určitých okolností) nie je možné vylúčiť ich vplyv na všeobecné medzinárodné právo. Vzhľadom na to, že sa jedná o oblasti, ktoré môžu byť upravené aj všeobecnými pravidlami medzinárodného práva, „legislatívne“ výsledky činnosti medzinárodných organizácií sa môžu dotknúť stability, predvídateľnosti, prípadne jednotnosti výkladu jeho pravidiel či inštitútov. Rastúca hustota medzinárodných organizácií spôsobuje, že možnosti vzniku takýchto vzťahov sú čoraz častejšie. Toto konštatovanie týkajúce sa ako univerzálnych, tak aj regionálnych organizácií, vyvolalo potrebu osobitnej analýzy na úrovni všeobecného medzinárodného práva. Táto bola v r. 2002 zaradená do programu Komisie v rámci tzv. fragmentácie medzinárodného práva. Výsledok jej práce predstavuje správa osobitnej pracovnej skupiny, ktorá ako príčiny fragmentácie označuje rozvoj a diverzifikáciu medzinárodného práva.[43]

Podľa Správy Komisie problémy spočívajú v tom, že v medzinárodnom práve vznikajú v dôsledku jeho rozvoja a diverzifikácie rôzne súbory špecializovaných a relatívne autonómnych skupín právnych pravidiel (obchodné právo, ľudské práva, právo životného prostredia) so svojimi vlastnými inštitúciami a zásadami, ktoré sú vo vzájomných vzťahoch relatívne autonómne, a v rovnakom vzťahu sú aj k všeobecnému medzinárodnému právu.[44]Takéto súbory pravidiel nemusia byť vždy v súlade so všeobecnými pravidlami medzinárodného práva, môžu sa od nich odchyľovať, a pokiaľ by takéto odchýlky nadobudli všeobecnú povahu a častejší výskyt, mohlo by to byť na ujmu jednotnosti (uniformity) všeobecného medzinárodného práva. Po analýze tohto aspektu fragmentácie došla Skupina Komisie k názoru, že na riešenie problémov takejto povahy sa ako vhodný javí Viedenský dohovor o zmluvnom práve z r. 1969, použitím pravidiel lex specialis derogat legi generali, ďalej systematického výkladu medzinárodných dohovorov podľa čl. 31 ods.3 písmeno c) Viedenského dohovoru, pravidla lex posterior derogat legi priori, prípadne čl. 103 Charty OSN.[45]

V tejto súvislosti vyvstal ďalší problém, ktorý sa stal predmetom pozornosti vedy medzinárodného práva. Jedná sa o situáciu, keď medzinárodné organizácie uplatňujú pravidlá všeobecného medzinárodného práva, v dôsledku čoho môže dochádzať k ich rôznemu výkladu, a to za situácie, kedy nemajú prístup k medzinárodným súdnym orgánom. Nemožno preto vylúčiť, že takáto „neusmerňovaná“ výkladová prax medzinárodných organizácií by po určitom období mohla mať negatívny dopad na stabilitu a jednotnosť (uniformitu) výkladu, a tým aj uplatňovanie inštitútov všeobecného medzinárodného práva. V tejto súvislosti sa objavili doktrinálne názory podporujúce posilnenie postavenia Medzinárodného súdneho dvora, ktorý by mal zohrávať významnejšiu úlohu pri zabezpečovaní jednoty výkladu a stability systému všeobecného medzinárodného práva, napríklad prostredníctvom svojej posudkovej činnosti. Využitie tejto možnosti by však predpokladalo rozšírenie okruhu subjektov oprávnených žiadať o poradné posudky. V konkrétnostiach sa napríklad navrhovalo, aby sa prístup k posudkovej právomoci MSD rozšíril aj na ďalšie subjekty odlišné od štátov,[46] resp. na medzinárodné alebo vnútroštátne súdy uplatňujúce pravidlá všeobecného medzinárodného práva, ktoré prekračujú rámec ich právomocí. Doktrína medzinárodného práva zaoberajúca sa touto otázkou však neobsahuje návrhy, prípadne úvahy, aby sa na tento účel v medzinárodnom spoločenstve vytvoril nový súdny orgán.

Hoci študijná skupina Komisie pre medzinárodné právo upozornila aj na „inštitucionálny“ rozmer fragmentácie spočívajúci v súbežnej existencii konkurujúcich si jurisdikcií dvoch alebo viacerých medzinárodných orgánov a inštitúcií oprávnených na použitie rovnakých pravidiel medzinárodného práva, rozhodla sa ponechať tento problém bokom, nakoľko podľa jej názoru by ho mali riešiť samotné dotknuté inštitúcie.[47]

Napriek uvedeným odlišnostiam a špecifikám, regionalizmus dnes tvorí súčasť všeobecného medzinárodného práva, v rámci ktorého a pre potreby ktorého vzniká a pôsobí. Regionalizmus, predovšetkým prostredníctvom zmluvnej normotvorby regionálnych organizácií, prispieva k potvrdeniu pravidiel všeobecného medzinárodného práva, hodnoty ktorého akceptuje, prispieva k ich rozvoju vo vzťahoch medzi zmluvnými stranami regionálnych dohovorov, prípadne slúži ako impulz k vzniku všeobecných pravidiel medzinárodného práva. Všeobecný systém však nenahrádza, pričom regionálne právne pravidlá musia byť vykladané v zmysle zásad všeobecného medzinárodného práva.[48]P

Autor
prof. JUDr. Ján Klučka CSc.

Aarhuský dohovor (1998) – regionálny mechanizmus ochrany ľudského práva na životné prostredie

6.1 Úvod

Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, bol prijatý v rámci Hospodárskej komisie OSN pre Európu 25. júna 1998 v dánskom meste Aarhus. Tento dohovor je vo vede medzinárodného práva všeobecne známym pod skráteným názvom Aarhuský dohovor. Aarhuský dohovor je novým typom dohovoru z oblasti medzinárodného práva životného prostredia, ktorý prepája medzinárodné právo životného prostredia a medzinárodné právo ľudských práv. Účelom tohto dohovoru je ochrana ľudského práva na životné prostredie prostredníctvom špecializovaných tzv. procesných environmentálnych práv, ktorými sú právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, právo na účasť v rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia, ako aj právo na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia.

Cieľom tohto príspevku je poskytnúť charakteristiku hmotnoprávnych ustanovení Aarhuského dohovoru, charakteristiku kontrolných mechanizmov tohto dohovoru a jeho interakcie s právom Európskej únie, vzhľadom na skutočnosť, že jeho zmluvnou stranou je aj Európska únia. Uvedené analýzy budú základom pre formuláciu záverov týkajúcich sa podielu právneho života tohto dohovoru na procese regionalizácie medzinárodného verejného práva. Ako teoretický základ pre všetky uvedené analýzy je v prvej časti príspevku poskytnutý prehľad vývoja medzinárodnoprávnej úpravy ochrany práva na životné prostredie a s ním súvisiacich environmentálnych práv všeobecne.

6.2 Zakotvenie a ochrana hmotného práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práv v medzinárodnom práve všeobecne

Vedecká i laická diskusia na tému stabilizácie nového ľudského práva na životné prostredie chápaného ako hmotné (materiálne) právo (ďalej právo na životné prostredie alebo hmotné právo na životné prostredie) zosilnela v polovici šesťdesiatych rokoch dvadsiateho storočia.[1] Výsledkom tejto diskusie bolo zakotvenie tohto práva, podľa niektorých názorov chápaného ako základné ľudské právo,[2] do medzinárodného dokumentu zásadnej povahy pre ochranu životného prostredia – Deklarácie Štokholmskej konferencie OSN o ľudskom životnom prostredí.[3] Táto deklarácia bola prijatá na Štokholmskej konferencii OSN o ľudskom životnom prostredí v roku 1972, prvej významnej medzinárodnej konferencii, ktorá „naštartovala“ dynamický vývoj medzinárodného práva životného prostredia ako celku, ale aj takmer rovnako dynamický vývoj ľudského práva na životné prostredie.[4] V Zásade 1 uvedenej deklarácie je zakotvené, že „Človek má základné právo na slobodu, rovnosť a adekvátne podmienky života v životnom prostredí v takej kvalite, ktorá umožňuje zdravý a dôstojný život a nesie vážnu zodpovednosť chrániť a zlepšovať životné prostredie pre budúce generácie.“

Toto právo je možné identifikovať i v rôznych ďalších neskorších, ale i skôr prijatých medzinárodnoprávnych dokumentoch a dohovoroch prijatých v rámci Organizácie spojených národov, konferencií organizovaných OSN, v rámci k nej pridružených medzinárodných organizácií a tiež v rámci dohovorov a dokumentov medzinárodných regionálnych organizácií. Ide, napr. o Rezolúciu Valného zhromaždenia OSN č.45/94 (1990) o nutnosti zaistiť zdravé životné prostredie pre blaho jednotlivca,[5] Dodatkový protokol o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach (1988)[6] k Americkému dohovoru o ľudských právach (1969),[7] ktorý bol prijatý v rámci Organizácie amerických štátov či Africkú chartu práv človeka a národov (1981).[8] Najvýznamnejšou európskou regionálnou záväznou formou zakotvenia práva na životné prostredie v medzinárodnom práve je jeho zakotvenie v Dohovore o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (1998, ďalej Aarhuský dohovor),[9] ktorý je predmetom skúmania v rámci tohto príspevku. Z obsahu hore uvedených úprav je však možné konštatovať, že zakotvenie hmotného práva na životné prostredie nie je úplne dôsledné a dostatočné,[10] a preto časom vznikla otázka, či by nemohlo toto právo požívať ochranu podľa medzinárodných dohovorov v oblasti ľudských práv (zakotvujúcich najmä ľudské práva prvej generácie) v prípade, keď zásah do životného prostredia zároveň porušuje niektoré právo chránené príslušným dohovorom. Prax a judikatúra medzinárodných súdnych a kvázi súdnych orgánov vytvorených v rámci OSN a regionálnych medzinárodných organizácií ako je napr. Rada Európy na túto otázku viackrát odpovedala kladne.

V rámci ľudsko-právnych mechanizmov OSN je právo na životné prostredie takto možné nepriamo chrániť prostredníctvom ustanovení Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach (1966). V duchu judikatúry Výboru pre ľudské práva je to možné napr. v zmysle článku 6 ods. 1, ktorý upravuje právo na život v nadväznosti na prípad E.H.P. proti Kanade (č. 67/1980) [11] alebo podľa článku 27, ktorý zakotvuje práva príslušníkov menšín v nadväznosti prípad Bernard Ominayak proti Kanade (č. 167/1984)[12], kde sa preukázal súvis práva človeka na životné prostredie s právom príslušníkov menšín užívať vlastnú kultúru. V rámci ľudsko-právnych mechanizmov Rady Európy je právo na životné prostredie možné nepriamo chrániť prostredníctvom ustanovení Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950). V nadväznosti na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva je to možné najmä podľa článku 8 tohto dohovoru, ktorý zakotvuje právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života, obydlia a korešpondencie ako to preukázal prípad López Ostra proti Španielsku (č. 16798/90)[13]a niektoré ďalšie.[14]

Medzinárodnoprávnu úpravu hmotného práva na životné prostredie významným spôsobom dopĺňa a skvalitňuje medzinárodnoprávna úprava konštituujúca procesnú rovinu práva na životné prostredie. Táto úprava je neporovnateľne bohatšia ako medzinárodná právna úprava hmotnej roviny práva na životné prostredie. Jej základom je myšlienka, že hmotné právo na životné prostredie je možné najúčinnejšie chrániť prostredníctvom troch špecializované procesných environmentálnych práv. Ide o právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, právo na účasť v rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia, ako aj právo na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia. Účelom týchto práv má byť najmä možnosť brániť sa konaniam a rozhodnutiam, ktoré poškodzujú životné prostredie v rámci vnútroštátnych právnych poriadkov jednotlivých štátov. Medzinárodné právo životného prostredia však poskytuje i subsidiárne možnosti domáhať sa ochrany týchto práv i na medzinárodnej úrovni. [15]Procesné environmentálne práva sa podobne ako právo na životné prostredie objavujú najprv v nezáväzných medzinárodnoprávnych dokumentoch. Prvé nepriame náznaky týchto práv sa objavujú vo viacerých ustanoveniach Svetovej charty prírody (1982) prijatej ako Deklarácia Valného zhromaždenia OSN č. 37/7 (1982).[16] Precízne zakotvenie týchto práv je obsiahnuté v zásade 10 Deklarácie o životnom prostredí a rozvoji z Rio de Janeira (1992).

Vo veľmi krátkom časovom odstupe a takmer súbežne so zakotvením procesných environmentálnych práv v nezáväzných dokumentoch dochádza k ich postupnému zakotvovaniu v záväzných univerzálnych medzinárodných dohovoroch, ale i v regionálnych dohovoroch.[17] Medzinárodnoprávna úprava procesných environmentálnych práv je však v súčasnosti najkomplexnejšie prezentovaná v ustanoveniach už spomenutého regionálneho Aarhuského dohovoru, ktorý bude detailnejšie analyzovaný v nasledujúcej časti tohto príspevku.

Ochrana procesných environmentálnych práv v medzinárodnom práve je, rovnako ako v prípade hmotného práva na životné prostredie, doplnená možnosťami nepriamej ochrany prostredníctvom ľudských práv zakotvených existujúcich ľudsko-právnych dohovoroch OSN či Rady Európy. Najrozsiahlejšiu judikatúru v tejto oblasti vyvinul Európsky súd pre ľudské práva, ktorý pre ochranu procesných environmentálnych práv použil ľudské práva zakotvené v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950) ako napr. právo na spravodlivý súdny proces resp. s ním súvisiace práva (článok 6), právo na informácie (článku 10) a právo na efektívny opravný prostriedok v súvislosti s uvedenými právami (článok 13). [18]

6.3 Ochrana ľudského práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práv prostredníctvom Aarhuského dohovoru.

Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (1998, ďalej Aarhuský dohovor), bol prijatý v rámci Hospodárskej komisie OSN pre Európu[19] dňa 25. júna 1998 v dánskom meste Aarhus na Štvrtej ministerskej konferencii v rámci procesu „Životné prostredie pre Európu“. Je otvorený prístupu členským štátom Európskej hospodárskej komisie OSN, jej pozorovateľom a európskym hospodárskym integračným organizáciám založeným členskými štátmi komisie. Zmluvnými stranami dohovoru sú preto i niektoré krajiny bývalého Sovietskeho zväzu z priestoru Strednej Ázie, ktoré sú členmi Hospodárskej komisie OSN pre Európu.[20]

Aarhuský dohovor vo všeobecnosti stojí na troch základných pilieroch. Prvý pilier Aarhuského dohovoru deklaruje právo verejnosti na prístup k informáciám o životnom prostredí. Druhý pilier Aarhuského dohovoru je o práve účasti verejnosti na rozhodovacom procese. Tretí pilier Aarhuského dohovoru sa týka prístupu k spravodlivosti v záležitostiach

životného prostredia a vytvára garancie na to, aby každý, koho environmentálne práva boli porušené, mal možnosť spravodlivého posúdenia nezávislými orgánmi (napr. súdmi). Aarhuský dohovor bol doplnený Protokolom o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok (2003). Ide o prvý právne záväzný medzinárodný nástroj, ktorého cieľom je umožniť prístup verejnosti k informáciám prostredníctvom založenia koherentných národných registrov únikov a prenosov znečisťujúcich látok.[21] Zmluvné strany sa zaviazali vytvoriť takéto registre. Na druhom stretnutí zmluvných strán, ktoré sa konalo 25. – 27. mája 2005 v Alma-Ate (Kazachstan), sa dospelo k dohode o zmenách a doplneniach Aarhuského dohovoru týkajúcich sa geneticky modifikovaných organizmov (GMO).[22] Oficiálny anglický názov tohto dokumentu je Amendment to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters. Oficiálny slovenský preklad tohto názvu zatiaľ ešte nie je k dispozícii. Pre potreby tohto príspevku je možné tento názov preložiť ako Dodatok k Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia. Účelom tohto dodatku je doplniť Aarhuský dohovor o článok 6 bis zakotvujúci povinnosť štátov zabezpečiť informácie a účasť verejnosti pred rozhodnutím o povolení pustiť do životného prostredia a umiestniť na trh geneticky modifikované organizmy, ako aj Prílohu I bis, ktorá podrobnejšie rozpracúva záväzky štátov v tejto súvislosti. Tento dodatok ešte nenadobudol medzinárodnoprávnu záväznosť. K tomu je potrebných 27 ratifikácií zo strany štátov, ktoré boli zmluvnou stranou Aarhuského dohovoru v čase prijatia protokolu. Dodatok síce získal 27 ratifikácií avšak len 22 z nich je zo strany štátov, ktoré boli zmluvnou stranou Aarhuského dohovoru v čase prijatia protokolu.[23]

Pri podrobnom skúmaní samotného Aarhuského dohovoru je možné dospieť k celému radu dôležitých záverov. Aarhuský dohovor zakotvuje hmotné právo na životné prostredie už v rámci preambuly dohovoru v rámci formulácie „…každý človek má právo na život v životnom prostredí, ktoré je postačujúce na zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu…“

Ďalej je toto právo uvedené v článku 1 dohovoru nazvaného „Cieľ“, v rámci formulácie „Každá Strana bude zaručovať práva na prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru, s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, žiť v životnom prostredí, ktoré je postačujúce pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu. Tento článok vytvára veľmi špecifickú formu ochrany hmotného práva na životné prostredie. V druhej časti uvedeného článku je zreteľné deklaratórne uznanie hmotného práva na životné prostredie. Z jeho prvej časti však zreteľne vyplýva, že ochrana tohto práva bude uskutočňovaná prostredníctvom troch procesných práv, ktoré je možné nazvať procesnými environmentálnymi právami. Tento prístup oslabuje možnosť vynútenia ochrany hmotného práva na životné prostredie v rámci kontrolného mechanizmu dohovoru, v rámci ktorého je možné dovolávať sa iba procesných environmentálnych práv. [24]Aarhuský dohovor teda chráni hmotné právo na životné prostredie avšak špecifickým spôsobom prostredníctvom všetkých troch procesne chápaných práv – práva na prístup k environmentálnym informáciám, práva na účasť verejnosti na rozhodovaní o otázkach životného prostredia a práva na prístup k právnej ochrane v záležitostiach životného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru, vrátane možnosti napádať rozhodnutia a akty vnútroštátnych orgánov v oblasti aplikácie ich vnútroštátnej úpravy. Aarhuský dohovor vo svojom obsahu stanovuje potrebné definície, všeobecné ustanovenia, podrobnú právnu úpravu všetkých troch spomenutých procesných environmentálnych práv a vytvára priestor pre postupné dotváranie kontrolných mechanizmov dohovoru.

Právo na prístup k environmentálnym informáciám je detailnejšie rozpracované v článku 4 Aarhuského dohovoru.[25] Základom úpravy tohto práva je záväzok zmluvných strán v duchu článku 4 ods.1, podľa ktorého zmluvné strany zaistia, aby štátne orgány na žiadosť o environmentálne informácie sprístupnili informácie o životnom prostredí verejnosti v rámci vnútroštátnej legislatívy, vrátane kópií existujúcej dokumentácie obsahujúcej alebo zahrňujúcej tieto informácie v prípadoch, keď o nich požiadané.

Právo na účasť verejnosti na rozhodovaní o otázkach životného prostredia je upravené v článkoch 6 – 8 Dohovoru, ktoré podrobne upravujú najdôležitejšie podmienky a predpoklady aplikácie práva na účasť verejnosti na rozhodovaní o otázkach životného prostredia. Účasť verejnosti sa predpokladá najmä pri rozhodovaní o špecifických činnostiach v oblasti životného prostredia, pri tvorbe plánov, programov a politík týkajúcich sa životného prostredia a pri príprave vykonávacích predpisov a všeobecne použiteľných právne záväzných normatívnych nástrojov.[26] Ako už bolo spomenuté v duchu Dodatku k Aarhuskému dohovoru (2005) bude Aarhuský dohovor, po zavŕšení ratifikačného procesu uvedeného dodatku, doplnený o článok 6 bis zakotvujúci povinnosť štátov zabezpečiť informácie a účasť verejnosti pred rozhodnutím o povolení pustiť do životného prostredia a umiestniť na trh geneticky modifikované organizmy, ako aj Prílohu I bis, ktorá podrobnejšie rozpracúva záväzky štátov v tejto súvislosti.

Právo na prístup k právnej ochrane v záležitostiach životného prostredia je konkretizované v článku 9 Dohovoru. Toto právo zahŕňa viacero záväzkov štátov. Primárne je to záväzok zmluvných strán zaistiť zainteresovanej verejnosti možnosť preskúmania postupu správneho orgánu v prípade v súvislosti s poskytnutím práva na informácie o životnom prostredí, pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom. Ďalej je to záväzok zmluvných strán zaistiť možnosť členov zainteresovanej verejnosti dosiahnuť preskúmanie aktov alebo opomenutí správnych orgánov v oblasti životného prostredia pred súdom alebo iným nezávislým alebo nestranným orgánom zriadeným zo zákona a napadať vecne a procedurálne zákonnosť akýchkoľvek rozhodnutí správnych orgánov vo oblasti životného prostredia. Napokon je to záväzok zmluvných strán zaistiť aby členovia zainteresovanej verejnosti mali prístup k správnym a súdnym konaniam a aby mohli vznášať námietky proti konaniam, aktom alebo opomenutiam zo strany súkromných osôb alebo štátnych orgánov, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami ich vnútroštátneho práva týkajúceho sa životného prostredia.[27]

Kontrolné mechanizmy dohovoru sú vytvárané v duchu článkov 10 ods.2, 12, 14 a 15. Článok 10 ods. 2 v prvej vete zakotvuje „…Strany budú na svojich stretnutiach uskutočňovať priebežné hodnotenie napĺňania tohto dohovoru na základe pravidelných správ Strán…“. Ide tu o spravodajskú procedúru podobnú spravodajským procedúram ľudsko-právnych dohovorov OSN. Článok 12 vytvára osobitný orgán Aarhuského dohovoru Sekretariát. Článok 14 vytvára ďalší osobitný medzinárodný orgán Aarhuského dohovoru – Stretnutie zmluvných strán dohovoru. Do momentu nadobudnutia medzinárodnoprávnej záväznosti Aarhuského dohovoru úlohu tohto zasadnutia plnili stretnutia signatárskych strán (prebehli dve stretnutia).[28] Po tom Aarhuský dohovor nadobudol medzinárodnoprávnu záväznosť prebehli štyri stretnutia zmluvných strán dohovoru.[29] Okrem týchto stretnutí sa konajú aj stretnutia zmluvných strán k Protokolu o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok. Prvé stretnutie zmluvných strán Aarhuského dohovoru k Protokolu o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok, sa konalo v Ženeve, v Paláci národov, v dňoch 20. – 22. 4. 2010.

Článok 15 ďalej zakotvuje, že „…Na stretnutí strán sa na základe súhlasnej vôle všetkých Strán vytvoria nepovinné mechanizmy pre posúdenie súladu s ustanoveniami tohto dohovoru, ktoré majú nekonfrontačný, mimosúdny a konzultačný charakter. Tieto mechanizmy musia umožniť primeranú účasť verejnosti a môžu tiež zahŕňať možnosť posúdiť stanoviská členov verejnosti k záležitostiam týkajúcim sa tohto dohovoru.“ Uvedené mechanizmy boli v priebehu času vytvorené. V rámci stretnutí zmluvných strán bol vytvorený celý rad orgánov. Z hľadiska kontroly dodržiavania ustanovení dohovoru je zrejme najvýznamnejší tzv. Výbor pre súlad (angl. Compliance Committee) známy aj pod názvom Aarhuský výbor[30] vytvorený na základe Rozhodnutia č. 1/7 (2002) o preskúmavaní súladu stretnutia strán. Mechanizmus tohto výboru (ďalej Aarhuský výbor) je možné spustiť, podaním jednej zmluvnej strany ohľadom dodržiavania dohovoru inou zmluvnou stranou, podaním zmluvnej strany týkajúcim sa dodržiavania dohovoru z jeho strany, odkazom sekretariátu zasadnutia zmluvných strán Aarhuského výboru, oznámeniami verejnosti ohľadom dodržiavania dohovoru štátom. Navyše Aarhuský výbor môže skúmať dodržiavanie dohovoru z vlastnej iniciatívy, robiť odporúčania, pripravovať správy o dodržiavaní dohovoru na požiadanie stretnutia strán a monitorovať, posúdiť a napomáhať implementácii požiadaviek na spravodajskú procedúru zo strany štátov podľa článku 10 ods.2. Detaily ohľadom realizácie spravodajskej procedúry boli rozpracované v rámci Rozhodnutia č.1/8 (2002) o spravodajských požiadavkách stretnutia strán. V rámci tejto procedúry má okrem Aarhuského výboru významnú úlohu Sekretariát.

Vzhľadom na nedávne vytvorenie Aarhuského výboru nie je v odbornej literatúre dostatok informácií, ktoré by umožnili úplne jednoznačne charakterizovať povahu tohto orgánu. Existuje tu však potenciál vytvorenie kvázi súdneho mechanizmu.[31] Podľa najnovších informácií z činnosti Aarhuského výboru vyplýva, že sa sľubne rozbieha akceptácia právomocí tohto výboru zo strany štátov. Do súčasnosti žiadna zo zmluvných strán nepožiadala o vyňatie z jeho procedúr. Aarhuský výbor do súčasnosti eviduje jedno podanie od štátu smerujúce proti inému štátu, celkovo 49 oznámení od verejnosti (jednotlivcov) proti štátu. Vo viacerých prípadoch konštatoval nesúlad s ustanoveniami Aarhuského dohovoru.[32] V rámci procedúry oznámení verejnosti podľa článku 15 Aarhuský výbor v minulosti riešil i jedno oznámenie proti Slovenskej republike. V nadväznosti na toto, už vyriešené oznámenie rieši i druhé oznámenie. Prvé oznámenie[33] podal proti SR Dr. Klaus Kastenhofer riaditeľ mimovládnej organizácie GLOBAL 2000/Friends of the Earth Austria pričom namieta, že SR porušilo článok 6 ods. 1, 4, 10 a článok 9 ods.2, 3 a 4.v súvislosti s nedostatočnou účasťou verejnosti na rozhodovacom procese o povolení výstavby dvoch nových jadrových reaktorov v Mochovciach. Aarhuský výbor prijal vo veci zistenia a odporúčania 17.decembra 2010. [34]Konštatoval, že zmluvná strana zlyhala pri zabezpečení včasnej a účinnej účasti verejnosti na rozhodovaní v kontexte rozhodnutí Úradu jadrového dozoru (ÚJD) z rokov 2008 č. 246/2008, č. 266/2008 a č.267/2008 zo 14. augusta 2008 vo vzťahu k jadrovej elektrárni Mochovce. Týmto dotyčná zmluvná strana podľa Aarhuského výboru nedodržala s články 6 ods. 4 a 6 ods.10 Arhuského dohovoru.[35] Druhé súvisiace oznámenie[36] podal rovnaký subjekt ako v predchádzajúcom prípade spolu s dvoma slovenskými mimovládnymi organizáciami Greenpeace Slovensko a Via Iuris. V tomto oznámení sťažovatelia uvádzajú, že SR porušila články 9 ods.2,3,4 v súvislosti so skutočnosťou, že neumožnila mimovládnym organizáciám zúčastniť sa na povoľovacom procese pre dostavbu blokov III a IV jadrovej elektrárne Mochovce a vzniesť prípadné námietky ako aj článok 6 ods. 2 (d)(vi) tým že zmenou legislatívy v oblasti jadrovej energetiky obmedzila prístup k informáciám v tejto oblasti. Toto oznámenie je v štádiu riešenia.

Medzičasom sa rozbehla i spravodajská procedúra. V rámci tejto procedúry Slovenská republika podala Prvá národná správa o implementácii Aarhuského dohovoru za Slovenskú republiku bola pripravená v roku 2008 k 3. zasadnutiu zmluvných strán Dohovoru (Riga, Lotyšsko). Druhá národná správa o implementácii Aarhuského dohovoru za Slovenskú republiku bola pripravená v roku 2011 k 4. zasadnutiu zmluvných strán Dohovoru (Kišiňov, Moldavsko). V procese prípravy je Návrh tretej národnej implementačnej správy, ktorý bude predložený na 5. zasadnutí zmluvných strán Dohovoru, ktoré sa bude konať v Maastrichte v Holandsku 29.6. – 4.7.2014.[37]

Správy sú smerované Sekretariátu, ktorý ich posúdi a pripraví syntetickú správu, kde zhodnotí pokrok daného štátu a identifikuje významné trendy, výzvy a načrtne riešenia problémov. Úroveň správ z hľadiska dodržiavania predpísaných požiadaviek monitoruje Aarhuský výbor. Kontrolný mechanizmus Aarhuského dohovoru, podľa nášho názoru, je príkladom zmluvného kontrolného mechanizmu dodržiavania záväzkov, ktorý umožňuje dosiahnuť rovnaké ciele ako inštitút zodpovednosti štátov za protiprávne správanie, ale oveľa „mäkšími“ a veľmi pragmatickými prostriedkami.[38]

Novým momentom v rámci vývoja Aarhuského dohovoru bolo prijatie Protokolu o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok (2003 – ďalej Protokol). Protokol je dosť obsiahlym dokumentom. Má 30 článkov a štyri prílohy. Z hľadiska potrieb tohto príspevku uvedieme len informáciu o cieli Protokolu poľa jeho článku 1, ktorý charakterizuje jeho zameraní. Cieľom Protokolu podľa článku 1 je skvalitniť prístup verejnosti k informáciám vytvorením koherentných, integrovaných celoštátnych registrov únikov a prenosov znečisťujúcich látok (angl. pollutant release and transfers registers) v súlade s ustanoveniami tohto protokolu, ktoré by mohli uľahčiť účasť verejnosti na rozhodovaní o záležitostiach životného prostredia a prispieť k prevencii a znižovaniu znečisťovania životného prostredia.

Z hľadiska kontrolných mechanizmov systému Protokolu je potrebné dodať, že v rámci prvého stretnutia zmluvných strán k Protokolu v roku 2010 bola prijatá Ženevská deklarácia a súbor rozhodnutí vytvárajúcich rámec pre budúce aktivity podľa protokolu zhŕňajúci procesné pravidlá, preskúmavanie súladu, finančné úpravy, spravodajské a implementačné mechanizmy. Je zaujímavé, že tieto mechanizmy zhŕňajú aj vytvorenie ďalšieho osobitného Výboru pre súlad (angl. Compliance Committee) s veľmi podobnými právomocami ako má Aarhuský výbor vrátane procedúry oznámení od verejnosti či zmluvných strán. Tento výbor pri svojej činnosti môže spolupracovať s Aarhuským výborom či inými orgánmi vytvorenými v duchu Aarhuského dohovoru.[39]

8.4 Miesto a spôsob aplikácie Aarhuského dohovoru v rámci Európskej únie

Ochrana ľudského práva na životné prostredie a s ním súvisiacich procesných environmentálnych práv sa v európskom práve vyvíjala v rámci európskeho práva životného prostredia, prostredníctvom noriem sekundárneho európskeho práva. Postupne však dochádza k procesu prepájania tejto problematiky s problematikou ochrany ľudských práv podobne ako v medzinárodnom verejnom práve. Ochrana ľudského práva na životné prostredie resp. procesných environmentálnych práv sa v európskom práve objavuje prvýkrát v starších normách európskeho sekundárneho práva z obdobia pred podpisom a ratifikáciou Aarhuského dohovoru (1998) Európskym spoločenstvom. V súčasnosti sa presadzuje najmä v nadväznosti na spomenutý Aarhuský dohovor (1998) na ktorý nadväzuje viacero noriem sekundárneho práva, ako aj prostredníctvom ďalších noriem sekundárneho práva z oblasti európskeho práva životného prostredia. V európskom práve existuje i potenciál ochrany hmotného práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práv prostredníctvom rešpektovania Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950) a nepriamo i prostredníctvom niektorých ustanovení Charty základných práv Európskej únie (2000). V nadväznosti na ciele tohto príspevku sa v tejto časti príspevku zameriame na miesto a spôsob aplikácie Aarhuského dohovoru v rámci európskeho práva, ktorý predstavuje akési „srdce“ všetkých úprav európskeho práva v danej oblasti.

Právny život Aarhuského dohovoru v rámci európskeho práva začal aktmi podpisu a ratifikácie Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom.[40] Európske spoločenstvo, ktoré je v súčasnosti nahradené nástupníckym integračným zoskupením Európskou úniou je v súčasnosti plnoprávnou zmluvnou stranou tohto dohovoru. Všetky členské štáty Európskej únie sú taktiež zmluvnými stranami Aarhuského dohovoru. Akt ratifikácie Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom vytvoril novú právnu situáciu. Podobne ako v iných prípadoch, sa vo vzťahu k aplikácii Aarhuského dohovoru vytvorila situácia tzv. zdieľanej právomoci (angl. shared competence) medzi orgánmi Európskej únie a členskými štátmi. Táto situácia spôsobila i určité konflikty najmä pokiaľ sa týka prístupu k spravodlivosti vo veciach životného prostredia.[41] V konečnom dôsledku sa členským štátom rozšírili záväzky, pričom z úrovne EÚ majú povinnosť implementovať všetku sekundárnu legislatívu prijatú v nadväznosti na Aarhuský dohovor a na vlastnej národnej úrovni prijímajú právne normy na implementáciu samotného Aarhuského dohovoru. [42]Samotná Európska únia má v nadväznosti na Aarhuský dohovor primárne záväzok prijať legislatívne, administratívne a iné opatrenia, vrátane opatrení na zaistenie súladu s ustanoveniami Aarhuského dohovoru podľa jeho článku 3 rovnako ako ostatné zmluvné strany, ako aj záväzok podrobiť sa kontrolným mechanizmom podľa článku 10 ods.2 a článku 15 Aarhuského dohovoru.

Na vykonanie Aarhuského dohovoru bolo prijatých viacero noriem sekundárneho práva. Proces vydávania týchto smerníc sa začal už po podpise Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom t.j. ešte pred aktom ratifikácie. Primárne je to Smernica 2003/4/ES o verejnom prístupe k informáciám o životnom prostredí a zrušení smernice 90/313/EHS.[43]Táto smernica predstavuje implementáciu prvého piliera Aarhuského dohovoru – práva na informácie o životnom prostredí. Prispôsobuje európske právo v danej oblasti do takej podoby aby bolo v súlade s Aarhuským dohovorom. Nadväzuje na staršiu smernicu 90/313/EHS, ktorú ruší, pričom rozširuje prístup k informáciám o životnom prostredí stanovený v jej rámci. Jej základnými cieľmi podľa článku 1 je zabezpečiť právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, ktoré uchovávajú verejné orgány, alebo ktorým sú určené, zakotviť základné pojmy a podmienky a praktické úpravy pre jeho výkon a zabezpečiť aby environmentálne informácie boli progresívne dostupné a šírené na verejnosti. V článku 2 je uvedený celý rad najdôležitejších definícií vrátane pojmov ako je pojem „environmentálna informácia“, „verejný orgán“, „žiadateľ“, „verejnosť“ a pod. Komplexný článok 3 zakotvuje pravidlá pre prístup k informáciám o životnom prostredí na požiadanie. Článok 4 upravuje výnimky, v rámci ktorých je možné žiadosť o informáciu o životnom prostredí odmietnuť.[44] V rámci článku 5 sú v stručnej podobe uvedené pravidlá pre určovanie poplatkov za uvedené informácie. Veľmi dôležitý je článok 6, ktorý upravuje právo na prístup k spravodlivosti v prípade ak žiadosť o informáciu o životnom prostredí bola ignorovaná, nesprávne odmietnutá, neadekvátne zodpovedaná alebo akokoľvek inak riešená v rozpore s článkami 3,4 a 5. Členské štáty v uvedenom zmysle zabezpečia možnosť preskúmania uvedených aktov verejných orgánov iným verejným orgánom alebo nezávislým a nestranným orgánom vytvoreným podľa zákona. Navyše zmluvné štáty zabezpečia prístup k odvolacím procedúram pred zákonnými súdmi, či inými nezávislými a nestrannými orgánmi, v rámci ktorých je možné preskúmať akty, či opomenutia verejných orgánov, pričom ich rozhodnutia vo veci sú konečné. Článok 7 upravuje záväzky štátov v oblasti šírenia informácií o životnom prostredí v rámci činnosti verejných orgánov vrátane povinnosti vytvárať elektronické aktualizované databázy všetkých relevantných informácií o životnom prostredí, textov medzinárodných zmlúv, národných, regionálnych či miestnych právnych noriem, politík, správ a iných dát v danej oblasti. V nadväznosti na tento článok ďalší článok 8 upravuje záväzok zabezpečiť aby informácie o životnom prostredí boli aktuálne, presné a porovnateľné. Vo vzťahu k smernici 2003/4/ES je možné zaregistrovať i viacero prípadov v rámci konania Súdneho dvore Európskej únie.[45]Ilustráciu prístupu Súdneho dvora Európskej únie k problematike práva na prístup k informáciám o životnom prostredí je osobitne zaujímavý prípad Commune de Sausheim v. Pierre Azelvandre (2009).[46] V tomto prípade sa francúzsky občan pán Azelvandre chcel dozvedieť informáciu o umiestnení testov geneticky modifikovaných organizmov, ktoré boli uskutočňované na základe Smernice 2001/18/ES o zámernom vypúšťaní geneticky modifikovaných organizmov do životného prostredia a o zrušení Smernice 90/220/EEC.[47]Po tom, čo mu bolo poskytnutie informácie zamietnuté Starostom obce Sausheim, postúpil vec na francúzskemu správnemu súdnictvu. V rámci konania vo veci sa francúzska Štátna rada sa obrátila na Súdny dvor Európskej únie s otázkou (podľa článku 234 zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, v súčasnosti článku 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie), či je možné aby štátny orgán zatajil informáciu o umiestnení pozemkov, kde sa konajú uvedené pokusy z dôvodu ochrany verejného poriadku a iných záujmov chránených právom. Súdny dvor vo veci dospel názoru, že táto informácia nemôže byť utajená vzhľadom na skutočnosť, že ide o informáciu, ktorá sa týka odhadu rizika v oblasti životného prostredia. Súdny dvor ďalej s odkazom na smernicu 2003/4/ES uviedol, že štát sa nemôže dovolávať výnimky ustanovenej smernicami ohľadom slobody prístupu k informáciám o životnom prostredí pokiaľ majú byť prístupné verejnosti.

Smernica 2003/35/ES o verejnej účasti vo vzťahu k vytváraniu určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia a zmene smerníc 85/337/EHS a 96/61/ES ohľadom účasti verejnosti a prístupu k spravodlivosti[48] predstavuje implementáciu druhého piliera Aarhuského dohovoru – práva na účasť verejnosti v rozhodovaní vo veciach životného prostredia. Je o. i. významná i z hľadiska nepriameho uznania hmotného práva na životné prostredie. V odseku 6 preambuly tejto smernice sa uvádza, že „medzi cieľmi Aarhuského dohovoru je želanie garantovať práva verejnej účasti v rozhodovaní o záležitostiach životného prostredia, tak aby sa prispelo k ochrane práva žiť v životnom prostredí, ktoré je primerané zdraviu jednotlivca a jeho blahu.“ Toto ustanovenie, podľa nášho názoru, indikuje deklaratórne uznanie existencie hmotného práva na životné prostredie. Základným cieľom smernice podľa článku 1 je prispieť k implementácii Aarhuského dohovoru prostredníctvom vytvorenia podmienok pre účasť verejnosti vo vzťahu k príprave plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia ako aj vytvoriť podmienky pre zlepšenie účasti verejnosti a prístupu k spravodlivosti v rámci smerníc 85/337/EHS a 96/61/ES. V nadväznosti na tieto ciele článok 2 upravuje podmienky pre účasť verejnosti v oblasti plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia, článok 4 vykonáva príslušné potrebné zmeny smernice 85/337/EHS a článok 4 mení smernicu 96/61/ES. Článok 5 zakotvuje spravodajskú povinnosť Komisie vo vzťahu k Európskemu parlamentu a Rade ohľadom efektivity tejto Smernice.. V nadväznosti na článok 5 smernice 2003/35/ES bola vypracovaná Správa Komisie Rade, Európskemu parlamentu, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov o uplatňovaní a účinnosti smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/35/ES Z 26. mája 2003, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia, a ktorou sa menia a dopĺňajú s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES.[49]

I vo vzťahu k smernici 2003/35/ES sa už taktiež vyskytli prípady riešené Súdnym dvorom Európskej únie. V prípadoch Komisia proti Luxembursku (2007),[50] Komisia proti Belgicku (2007)[51] a Komisia proti Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska (2008)[52]Súdny dvor Európske únie (v tom čase Súdny dvor Európskych spoločenstiev) konštatoval porušenie povinnosti Luxemburska, Belgicka i Spojeného kráľovstva podľa článku 226 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (v súčasnosti článok 258 Zmluvy o fungovaní Európskej únie) prijať v rámci predpísanej lehoty, zákony, úpravy a správne ustanovenia nevyhnutné pre súlad so smernicou 2003/35/ES.

V prípade Komisia proti Írskej republike (2009)[53] súdny dvor konštatoval porušenie povinnosti prijať vnútroštátne ustanovenia nutné pre implementáciu článku 3 ods. 3 až 7 a článku 4 ods. 2 až 4 ako aj celého článku 6 smernice 2003/35/ES. Prípad Združenie Djurgärden-Lilla Värtans pre ochranu životného prostredia proti Štokholmu (2009)[54] sa týkal práva na účasť verejnosti vo vzťahu k plánu postaviť tunel pre podzemné umiestnenie elektrických káblov a taktiež prác smerujúcich k odvodneniu kopca, cez ktorý mal príslušný tunel viesť. Súdnemu dvoru vec postúpil švédsky súd (Hägsta domstolen) ako žiadosť o predbežnú otázku podľa článku 234 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (v súčasnosti článok 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie). Z hľadiska procesného environmentálneho práva na účasť verejnosti v rozhodovaní vo veciach životného prostredia je dôležitá formulácia rozsudku podľa ktorej členovia dotknutej verejnosti v rámci znenia článku 1 ods.2 a 10 a Smernice 85/337 zmenenej smernicou 2003/35, musia mať možnosť prístupu k procedúre preskúmania aby mohli napadnúť rozhodnutie, ktorým orgán zákonného súdu členského štátu rozhodol žiadosť o súhlas s výstavbou daného diela, bez ohľadu na to akú úlohu by hrali pri posúdení tejto žiadosti, pričom by mali mať možnosť zúčastniť sa konania pred týmto orgánom a vyjadriť svoje názory.[55]Na vykonanie tretieho piliera Aarhuského dohovoru – práva na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia bol pripravený návrh Smernice o prístupe k spravodlivosti vo veciach životného prostredia (2003).[56] Tento návrh smernice okrem obligátnych definícií zakotvuje právo členov verejnosti a tzv. kvalifikovaných entít, ktorými sú rôzne asociácie, organizácie, či skupiny majúce za cieľ chrániť životné prostredie, napadnúť akty a opomenutia súkromných osôb, ktoré sú v rozpore z právom životného prostredia. Ďalej obsahuje pravidlá upravujúce právnu pozíciu členov verejnosti a kvalifikovaných entít, kritériá pre uznávanie kvalifikovaných entít, a rámcové pravidlá pre konanie v uvedených veciach v rámci správneho konania členských štátov. Tento návrh však doposiaľ nebol pre odpor mnohých členských krajín schválený.[57]

Ďalšou významnou normou obsahujúcou procesné environmentálne práva je Nariadenie 1367/2006/EC o aplikácii Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v rámci inštitúcií a orgánov spoločenstva.[58] Toto nariadenie sa týka všetkých troch pilierov – práv zakotvených Aarhuskom dohovore. Vytvára priestor pre aplikáciu všetkých troch environmentálnych práv v rámci všetkých inštitúcií a orgánov Spoločenstva a stanovuje podmienky ich aplikácie. Ďalej požaduje od inštitúcií a orgánov Spoločenstva vytvoriť podmienky pre účasť verejnosti na príprave, zmene, či preskúmavaní plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia. Nariadenie taktiež umožňuje environmentálnym mimovládnym organizáciám, ktoré spĺňajú stanovené kritériá požiadať interné preskúmanie prijatých aktov a opomenutí orgánov a inštitúcií Spoločenstva podľa európskeho práva životného prostredia.[59]

Na vykonanie tohto nariadenie boli vydané dve rozhodnutia Komisie. Rozhodnutie Komisie 2008/50/ES, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru vzťahujúcich sa na žiadosti o vnútorné preskúmanie správneho aktu z 13. decembra 2007,[60] a Rozhodnutie Komisie 2008/401/ES,Euratom, ktorým sa mení a dopĺňa jej rokovací poriadok v súvislosti s podrobnými pravidlami uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva z 30. apríla 2008.[61]

V nadväznosti na záväzok Európskej únie podrobiť sa kontrolným mechanizmom Aarhuského dohovoru Európska únia realizuje spravodajskú procedúru podľa článku 10 ods.2. tohto dohovoru a vytvorila i priestor pre realizáciu oznámení v zmysle článku 15 dohovoru. Ako už bolo spomenuté Európska únia podala dve správy podľa článku 10 ods.2 o implementácii Aarhuského dohovoru v rámci druhého a tretieho cyklu správ v roku 2008 a 2011.[62] V nadväznosti na kontrolné procedúry podľa článku 15 je sú v súčasnosti evidované tri staršie oznámenia verejnosti proti Európskym spoločenstvám,[63] dve proti Európskej únii a jedno spoločné oznámenie proti Európskej únii[64] a Spojenému kráľovstvu.[65] Dve časovo ostané podania sú v štádiu riešenia. V rámci prvých dvoch prípadov Aarhuský výbor nekonštatoval porušenie Aarhuského dohovoru. V zvyšných dvoch prípadoch však vývor zistil porušenia Aarhuského dohovoru. V oznámení podanom zástupkyňou mimovládnej organizácie Klient Zem bolo namietané, že podmienka preukázania záujmu zo strany mimovládnych organizácii ako podmienky pre napadnutie rozhodnutí EÚ podľa článku 263 ZFEÚ nie je v súlade s článkom 9 ods.2,3,4,6 Aarhuského dohovoru. Aarhuský výbor v tejto súvislosti konštatoval porušenie článku 9 ods. 3a 4 zo strany súdov EÚ. V oznámení podanom írskym občanom pánom Patom Swordsom[66] bolo namietané porušenie článkov 5 a 7 Aarhuského dohovoru zo strany EÚ vo vzťahu nedostatkov v oblasti prístupu k informáciám o írskej energetickej politike. Aarhuský výbor konštatoval porušenie článku 7 zo strany E’U tým, že nezabezpečila vhodný regulačný rámec a jasné inštrukcie pre implementáciu článku 7 Aaruského dohovoru a tým, že dôsledne nemonitorovala implementáciu tohto článku zo strany Írska v nadväznosti prijatie írskeho Národného obnovujúceho energetického programu (NREAP). Uvedené porušenia podľa výboru spôsobil zároveň aj porušenie článku 3 ods.1 Aarhuského dohovoru.

Pre úplnosť je potrebné dodať, že na prijatie Protokolu o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok (2003) k Aarhuskému dohovoru Európska únia reagovala prijatím Rozhodnutie Rady č. 2006/61/ES o uzatvorení Protokolu EHK OSN o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok v mene Európskeho spoločenstva a prijatím Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 166/2006/ES o zriadení Európskeho registra únikov a prenosov znečisťujúcich látok (E-PRTR) a ktorým sa menia a dopĺňajú smernice Rady 91/689/EHS a 96/61/ES.

Uvedený prehľad právnej úpravy Európskej únie nadväzujúcej na Aarhuský dohovor a súvisiacej judikatúry indikuje relatívne dynamický vývoj ochrany hmotného ľudského práva na životné prostredie v európskom práve, prostredníctvom detailného zakotvenie procesných environmentálnych práv. Ochrana ľudského práva na životné prostredie v hmotnom chápaní sa osobitne nerozvíja. Existencia tohto práva v európskom práve je však deklaratórne uznaná v nadväznosti na akt podpisu a ratifikácie Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom a v rámci Smernice 2003/35/ES.

8.5 Podiel Aarhuského dohovoru na procese regionalizácie medzinárodného práva

Pojem regionalizmus v medzinárodnom práve sa objavuje vo vede medzinárodného práva a vo vede príbuzných vedných odborov (medzinárodné vzťahy) v druhej polovici 20. storočia.[67] Najaktuálnejším dokumentom, ktorý túto problematiku mapuje relatívne komplexne je správa Študijnej skupiny Komisie OSN pre medzinárodné právo finalizovaná profesorom Koskeniemim nazvaná Fragmentácia medzinárodného práva: Ťažkosti vznikajúce z diverzifikácie a expanzie medzinárodného práva z roku 2006.[68] V duchu tejto správy je pojem regionalizmus v kontexte medzinárodného práva chápaný vo viacerých rovinách a to ako súbor prístupov a metód pre skúmanie medzinárodného práva, ako spôsob tvorby medzinárodného práva a ako sledovanie geografických výnimiek vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva. Osobitný priestor je v správe venovaný Európskej únii, ktorá sa podieľa na procese regionalizácie medzinárodného práva osobitným spôsobom.

Aarhuský dohovor je možné skúmať z hľadiska uvedených troch rovín. Rovnako je možné skúmať ho i z hľadiska aplikácie práva Európskej únie, ktorého je Aarhuský dohovor súčasťou. Pokiaľ budeme skúmať Aarhuský dohovor v kontexte súboru prístupov a metód skúmania medzinárodného práva môžeme dospieť k nasledovným záverom. Regionalizmus ako súbor prístupov a metód skúmania medzinárodného práva prestavuje podľa Koskeniemiho osobitnú orientáciu právneho myslenia a kultúry, pričom v tejto súvislosti uvádza „Anglo-americkú“ či „kontinentálnu“ tradíciu, historickú „Sovietsku“ doktrínu, „prístupy krajín tretieho sveta“, historickú „Americkú“ tradíciu medzinárodného práva, súčasnú „Európsku“ tradíciu medzinárodného práva či špeciálne prístupy a metódy skúmania medzinárodného práva v Afrike, Ázii či Latinskej Amerike.[69] Aarhuský dohovor je v uvedenom kontexte produktom normotvornej činnosti Hospodárskej komisie OSN pre Európu, ktorá predstavuje orgán OSN s európskou regionálnou pôsobnosťou. Je otvorený prístupu členským štátom Európskej hospodárskej komisie OSN, jej pozorovateľom a európskym hospodárskym integračným organizáciám založeným členskými štátmi komisie. Tento dohovor teda primárne vychádza v rámci regulovanej problematiky z univerzálnych prístupov k danej problematike. Prístupy a metódy skúmania medzinárodnoprávnej úpravy obsiahnutej v rámci Aarhuského dohovoru teda vychádzajú z inšpiratívnych prístupov a metód skúmania predmetnej matérie vytvorených na univerzálnej úrovni v rámci OSN. V tomto smere teda nevybočuje z rámca prístupov a metód OSN a nereprezentuje špecifické prístupy a metódy vyvinuté v rámci európskeho priestoru. Tieto prístupy a metódy však sú, vzhľadom na vysoký počet ratifikácií, zreteľne akceptovateľné pre európske štáty a preto je možné konštatovať, že Aarhuský dohovor vyhovuje európskej právnej tradícii a svojou konštrukciou je jej prispôsobený. Pre úplnosť je potrebné dodať, že Aarhuský dohovor je otvorený k prístupu európskym regionálnym hospodárskym integračným medzinárodným organizáciám (zmluvnou stranou dohovoru je aj EÚ), čím sa posilňuje jeho napojenie na európsku právnu kultúru. Na druhej strane členstvo v Hospodárskej komisii OSN pre Európu, majú i USA, Kanada, Izrael a stredoázijské krajiny, ktoré historicky boli súčasťou bývalého Sovietskeho zväzu. Zmluvnými stranami Aarhuského dohovoru z tejto skupiny štátov sa medzičasom stali Kazachstan, Kirgizsko, Tadžikistan, Turkménsko. V tomto kontexte získava Aarhuský dohovor „nadregionálny“ rozmer, ktorý umožňuje tento dohovor nazývať aj partikulárnym medzinárodným dohovorom. Je však pravdou, že prevažujúcimi členmi sú európske štáty. Je preto vysoko pravdepodobné, že aplikačný proces tohto dohovoru bude obsahovať prvky európskej právnej tradície.

Regionalizmus ako spôsob tvorby medzinárodného práva podľa Koskeniemiho vychádza z predstavy, že medzinárodné právo by malo byť rozvíjané v regionálnom kontexte vzhľadom na relatívnu homogenitu záujmov a predstáv regionálnych aktérov, ktorá zabezpečuje efektívnejšiu a rovnoprávnu implementáciu relevantných noriem.[70] Pokiaľ sa na Aarhuský dohovor pozrieme cez rovinu spôsobu tvorby medzinárodného práva tu je potrebné konštatovať, v nadväznosti na uvedené, že tento dohovor je potrebné vnímať skôr ako produkt normotvorby OSN „prenesený“ do priestoru Európy a menšej časti ázijského regiónu. Je však do určitej miery prispôsobený európskej právnej kultúre, tak aby bol aplikovateľný vo všetkých európskych štátoch. O vysokej miere prispôsobenia tohto dohovoru európskej právnej kultúre svedčí i skutočnosť, že jeho zmluvnou stranou sa stala EÚ. Vzhľadom na skutočnosť, že Aarhuský dohovor nemá celosvetovú pôsobnosť môže predstavovať, z hľadiska svojho predmetu úpravy a vysokej úrovne špecializácie v porovnaní so zmluvnými normami univerzálneho charakteru, inšpiráciu pre univerzálne zmluvné normy v danej oblasti. Precíznosť s akou je v rámci Aarhuského dohovoru rozpracovaná problematika, napr. procedurálnych environmentálnych práv nemožno spozorovať v žiadnom z existujúcich univerzálnych dohovorov obsahujúcich niektoré ustanovenia prekrývajúce sa s ustanovenia Aarhuského dohovoru. V tomto smere môžu byť ustanovenia Aarhuského dohovoru nápomocné aj pri výklade niektorých univerzálnych zmluvných noriem zakotvujúcich procesné environmentálne práva, ktorých ustanovenia v tejto oblasti sú obsahovo podstatne chudobnejšie.

Regionalizmus ako sledovanie geografických výnimiek vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva Koskeniemi chápe v kontexte možnej existencie noriem, ktoré platia iba v konkrétnom regióne alebo takých noriem, ktoré limitujú použitie univerzálnych pravidiel či princípov. Pokiaľ sa na Aarhuský dohovor pozrieme z pohľadu geografických výnimiek vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva tu je potrebné konštatovať, že Aarhuský dohovor možno chápať ako tvorivé rozpracovanie problematiky ochrany hmotného ľudského práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práv. Vzhľadom na fragmentárnu univerzálnu úpravu v danej oblasti tu nemožno hovoriť o nejakých geografických výnimkách vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva. V tejto súvislosti je však možné konštatovať, že dlhodobé používanie najmä hmotnoprávnych ustanovení Aarhuského dohovoru a presvedčenie štátov o ich právnej záväznosti môže prispieť k vytvoreniu regionálnych obyčajových pravidiel. Existenciu regionálnych obyčajových pravidiel veda medzinárodného práva nevylučuje aj keď ich existenciu je veľmi ťažké identifikovať tak ako je to zrejmé z rozsudku Medzinárodného súdneho dvora vo veci Azylový prípad (1950).[71]

Ak Aarhuský dohovor skúmame z pohľadu práva Európskej únie je potrebné zopakovať, že tento dohovor sa stal jeho súčasťou. Vzhľadom na konštrukciu práva Európskej únie je však potrebné dodať, že účelom tohto práva je regulovať vzťahy existujúce v rámci Európskej únie. Preto akýkoľvek vývoj práve EÚ v nadväznosti na Aarhuský dohovor, ktorý nepochybne nastal má charakter inter alios acta a týka sa len členských štátov EÚ. [72]V procese aproximácie práva kandidátskych krajín sa však tieto úpravy môžu stáť základom pre vnútroštátne právne normy ďalších európskych štátov.

8.6 Záver

Právo na životné prostredie má svoj pôvod v medzinárodnom práve verejnom. Teoretici medzinárodného práva zaraďujú do tretej generácie ľudských práv, ktorá sa doposiaľ vyznačuje relatívne nízkym stupňom ochrany a vynútiteľnosti. Existujúca medzinárodnoprávna úprava týkajúca sa práva na životné prostredia nám umožňuje identifikovať medzinárodné dokumenty zakotvujúce hmotné právo na životné prostredie i jeho procesné verzie tzv. procesné environmentálne práva. Zakotvenie hmotného práva na životné prostredie, podľa mnohých názorov chápaného ako základné ľudského práva, je zreteľné v rámci Deklarácie Štokholmskej konferencie OSN o ľudskom životnom prostredí (1972) a niektorých ďalších dokumentoch OSN, či iných medzinárodných organizácií ale aj v rámci záväzných dohovorov regionálnej povahy v priestore Ameriky, Afriky i Európy vrátane Aarhuského dohovoru. Zakotvenie práva na životné prostredie v uvedených normách medzinárodného práve však nie je veľmi dôsledné a má iba deklaratórnu povahu. Štáty neboli schopné dohodnúť na obsahu hmotného práva na životné prostredie. Z tohto istého dôvodu zrejme na úrovni medzinárodného práva chýba záväzný univerzálny dohovor daného zamerania. Potreba chrániť právo na životné prostredie je však väčšine štátov sveta. Z tohto dôvodu boli v medzinárodnom práve vyvinuté tzv. procesné environmentálne práva, ktoré sú pokladané za jeden z prostriedkov ochrany hmotného práva na životné prostredie. Tieto procesné práva sú upravené v celom rade záväzných dohovorov vrátane Aarhuského dohovoru.

Podľa vedeckej i odbornej spisby a tiež judikatúry medzinárodných súdnych a kvázi súdnych orgánov v oblasti ochrany ľudských práv vytvorených najmä v rámci Organizácie spojených národov a Rady Európy je možná i nepriama ochrana, ako hmotného práva na životné prostredie, tak i procesných environmentálnych práv, prostredníctvom iných kodifikovaných a uznaných ľudských práv, najmä prvej generácie (občianske a politické práva). Medzinárodné súdne a kvázi súdne orgány v oblasti ochrany ľudských práv reagujú na proces formovania hmotného práva na životné prostredie i procesných environmentálnych práv v rámci svojej judikatúry formou rozšíreného výkladu niektorých iných hmotných a procesných práv.

Aarhuský dohovor predstavuje najkomplexnejšiu úpravu ochrany hmotného práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práva v európskom priestore. Tento dohovor deklaratórne zakotvuje hmotného práva na životné prostredie a ako prostriedok jeho ochrany zakotvuje právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, právo na účasť v rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia, ako aj právo na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia, ktoré sú chápané aj ako procesné varianty hmotného práva na životné prostredie resp. procesné environmentálne práva. Tento dohovor má viaceré kontrolné procedúry, ktoré v praxi realizuje orgán kvázi – súdnej povahy Výbor pre súlad známy aj pod názvom Aarhuský výbor. V praxi sa realizuje najmä spravodajská procedúra a procedúra individuálnych oznámení. V nadväznosti na spravodajskú procedúru podľa článku 10 ods. 2 Slovenská republika podala Výboru pre súlad zatiaľ dve správy a v procese prípravy je správa tretia. V nadväznosti na procedúru oznámení verejnosti podľa článku 15 Výbor pre súlad v súčasnosti riešil i jedno oznámenie proti Slovenskej republike vo vzťahu ku ktorému konštatoval porušenie článkov 6 ods. 4 a 10 Arhuského dohovoru.

Osobitnú dimenziu právneho života Aarhuského dohovoru vyvinula Európska únia v rámci noriem sekundárneho práva. Na vykonanie Aarhuského dohovoru bolo prijatých viacero noriem sekundárneho práva. Proces vydávania týchto smerníc sa začal už po podpise Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom t.j. ešte pred aktom ratifikácie. Základnými právnymi úpravami v tomto smere sú Smernicu 2003/4/ES o verejnom prístupe k informáciám o životnom prostredí a zrušení smernice 90/313/EHS a Smernica 2003/35/ES o verejnej účasti vo vzťahu k vytváraniu určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia a zmene smerníc 85/337/EHS a 96/61/ES ohľadom účasti verejnosti a prístupu k spravodlivosti. Vo vzťahu k týmto smerniciam je už možné zaregistrovať judikatúru Súdneho dvora Európskej únie. Na vykonanie Aarhuského dohovoru bolo prijaté i Nariadenie 1367/2006/EC o aplikácii Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v rámci inštitúcií a orgánov spoločenstva. Na vykonanie tretieho piliera Aarhuského dohovoru – práva na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia bol pripravený návrh Smernice o prístupe k spravodlivosti vo veciach životného prostredia (2003). Tento návrh však doposiaľ nebol pre odpor mnohých členských krajín schválený.

Pojem regionalizmus v medzinárodnom práve sa objavuje vo vede medzinárodného práva a vo vede príbuzných vedných odborov (medzinárodné vzťahy) v druhej polovici 20. storočia. Najaktuálnejším dokumentom, ktorý túto problematiku mapuje relatívne komplexne je správa Študijnej skupiny Komisie OSN pre medzinárodné právo finalizovaná profesorom Koskeniemim nazvaná Fragmentácia medzinárodného práva: Ťažkosti vznikajúce z diverzifikácie a expanzie medzinárodného práva z roku 2006. V duchu tejto správy je pojem regionalizmus v kontexte medzinárodného práva chápaný vo viacerých rovinách a to ako súbor prístupov a metód pre skúmanie medzinárodného práva, ako spôsob tvorby medzinárodného práva a ako sledovanie geografických výnimiek vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva. Osobitný priestor je v správe venovaný Európskej únii, ktorá sa podieľa na procese regionalizácie medzinárodného práva osobitným spôsobom. Aarhuský dohovor je možné skúmať z hľadiska uvedených troch rovín. Rovnako je možné skúmať ho i z hľadiska aplikácie práva Európskej únie, ktorého je Aarhuský dohovor súčasťou. Pri analýze jednotlivých aspektov skúmaných rovín chápania regionalizmu je možné, podľa nášho názoru, dospieť k viacerým záverom. V tejto súvislosti je, podľa nášho názoru, potrebné osobitne upozorniť na závery týkajúce sa Aarhuského dohovoru v kontexte regionalizmu chápaného ako spôsob tvorby medzinárodného práva. V tejto rovine je Aarhuský dohovor potrebné vnímať ako produkt normotvorby OSN „prenesený“ do priestoru Európy a menšej časti ázijského regiónu, ktorý je však do určitej miery prispôsobený európskej právnej kultúre, tak aby bol aplikovateľný vo všetkých európskych štátoch. O vysokej miere prispôsobenia tohto dohovoru európskej právnej kultúre svedčí i skutočnosť, že jeho zmluvnou stranou sa stala Európska únia. Vzhľadom na skutočnosť, že Aarhuský dohovor nemá celosvetovú pôsobnosť môže predstavovať, z hľadiska svojho predmetu úpravy a vysokej úrovne špecializácie v porovnaní so zmluvnými normami univerzálneho charakteru, inšpiráciu pre univerzálne zmluvné normy v danej oblasti. Precíznosť s akou je v rámci Aarhuského dohovoru rozpracovaná problematika, napr. procedurálnych environmentálnych práv nemožno spozorovať v žiadnom z existujúcich univerzálnych dohovorov obsahujúcich niektoré ustanovenia prekrývajúce sa s ustanovenia Aarhuského dohovoru. V tomto smere môžu byť ustanovenia Aarhuského dohovoru nápomocné aj pri výklade niektorých univerzálnych zmluvných noriem zakotvujúcich procesné environmentálne práva, ktorých ustanovenia v tejto oblasti sú obsahovo podstatne chudobnejšie.P

Autor
JUDr. Juraj Jankuv PhD.

PRACOVNÉ PODMIENKY DE LEGE FERENDA ZOHĽADŇUJÚCE ŠPECIFICKÉ PODMIENKY VÝKONU PRÁCE

Úvodom

Tak ako bežný život prináša rôzne situácie, aj v oblasti pracovnoprávnych vzťahov sa vyskytujú rôzne variácie výkonu závislej práce, ktoré sa vymykajú štandardným pracovným pomerom na neurčitý čas, v rámci ktorého zamestnanec vykonáva prácu na pracovisku počas bežných štandardných pracovných hodín.

Zákonník práce počíta s určitými modifikáciami klasického pracovného pomeru, ktoré pomenúvame ako atypické pracovné pomery1, či už ide o domácku prácu, prácu na kratší pracovný čas, prácu na určitú dobu a súčasne zakotvuje osobitné postavenie niektorých kategórií zamestnancov, ktorých chráni (ako sú tehotné ženy, mladiství či zamestnanci so zdravotným postihnutím). Súčasne však špecifické podmienky pracovného prostredia (či už vo vzťahu k predmetu činnosti zamestnávateľa či povahy druhu práce) determinujú rôznorodé pracovné podmienky, ktoré sú upravené v pracovných alebo kolektívnych zmluvách, prípadne v interných predpisoch zamestnávateľa. Priestor pre zavedenie osobitných pracovných podmienok ako aj ich liberalizácia[1] [2] je však limitovaná, a to kogentnými normami pracovného práva. Je preto potrebné, aby pracovné a kolektívne zmluvy či interné predpisy zamestnávateľov boli v súlade so zákonnými požiadavkami a súčasne aj zohľadňovali základnú zásadu pracovného práva, a to zásadu rovnakého zaobchádzania. Možno teda konštatovať, že súčasná právna úprava ani nedáva veľký priestor pre diferencovaný prístup k pracovným podmienkam odôvodneným len regiónom. Preto bude potrebné skúmať aj ďalšie diferenciačné kritériá a zaoberať sa najmä nástrojmi aktívnej politiky trhu práce, ktoré budú primárne určené na rast zamestnanosti v regiónoch s vysokou mierou nezamestnanosti.

Rozdielnosť pracovných podmienok v závislosti od regiónov Slovenska sa vníma vo všeobecnosti tak, že pracovné podmienky sú horšie v regiónoch s vysokou mierou nezamestnanosti, kde zamestnanci z dôvodu straty zamestnania alebo z dôvodu udržania si pracovného postu, sú ochotní pracovať za menej výhodných pracovných podmienok. Čoraz častejšie sa stretávame so situáciami, kedy zamestnancom nie sú garantované ani minimálne zákonné štandardy, prípadne nie sú dodržiavané maximá kogentne stanovených pracovných podmienok (najmä vo vzťahu k práci nadčas a pracovnej pohotovosti) a do úzadia sa dostáva dôstojnosť zamestnanca. Hoci v regiónoch s vysokou mierou nezamestnanosti zamestnávatelia zvyčajne garantujú len minimálne pracovné podmienky, aj v takýchto regiónoch, najmä prostredníctvom kolektívnych zmlúv, sú zamestnancom priznávané nezvyčajné pracovnoprávne podmienky. Ide napr. o zákaz skončenia pracovného pomeru pri organizačných zmenách so zamestnancami v preddôchodkovom veku, či s obomi zamestnancami, ktorí sú rodičmi maloletých detí. Takéto situácie sú síce výnimočné, ale poukazujú aj na zaujímavú skutočnosť, a to na to, aké hodnoty sú chránené – ocenenie práce staršieho zamestnanca či hodnota rodiny.

Možno konštatovať, že na Slovensku rôznorodosť statusov zamestnancov, ak berieme do úvahy súkromnú sféru, súvisí viac s charakterom ich pracovných prostredí ako s regiónom, v ktorom zamestnanci pôsobia.

Pracovné prostredie a z neho vyplývajúce odlišné postavenie zamestnancov je teda ovplyvnené charakterom činností zamestnávateľa (najmä vo vzťahu či prevláda výrobná činnosť, poskytovanie bežných služieb, ako je maloobchod, stravovanie, alebo služieb v oblasti financií, informačných technológií), prípadne zázemím zamestnávateľa (či ide o nadnárodnú korporáciu adaptovanú v Európe a Severnej Amerike, slovenského zamestnávateľa či zamestnávateľa so zázemím v Ázii) a v neposlednom rade aj prístupom manažmentu či pôsobením zástupcov zamestnancov na pracoviskách.

V rámci príspevku budú prezentované niektoré problémy pracovnoprávnej praxe, ktoré sa odvíjajú od špecifík pracovného prostredia, pracovnoprávna úprava ich rieši len čiastočne, a teda ich možno považovať za podnety do diskusie.

Odmeňovanie

Vo vzťahu pracovných podmienok k jednotlivým regiónom Slovenska, ktoré možno považovať za malú krajinu, sa ako najcitlivejší rozdiel zo strany spoločnosti vníma najmä oblasť odmeňovania, ktorá je priaznivejšia v západnej časti Slovenska.

Ako problematické sa javí, keď výrazné odlišnosti v odmeňovaní v závislosti od regiónu sa týka zamestnávateľských subjektov s celonárodnou pôsobnosťou. U mnohých takýchto zamestnávateľov je systém odmeňovania nastavený tak, že zamestnanci prevádzok v oblasti západného Slovenska majú dohodnuté vyššie mzdové podmienky ako ostatné oblasti. Odlišné odmeňovanie sa týka tých istých alebo veľmi podobných pracovných pozícií.

Možno konštatovať, že dochádza k nedodržiavaniu ustanovenia § 119a Zákonníka práce[3], v zmysle ktorého mzdové podmienky musia byť dohodnuté bez akejkoľvek diskriminácie nielen podľa pohlavia, ale aj v rámci zamestnancov rovnakého pohlavia.

Pre skúmanie dodržania zásady rovnakého zaobchádzania v oblasti odmeňovania je však potrebné v rámci porovnávania vychádzať z pracovných podmienok porovnateľného zamestnanca, t.j. zamestnanca vykonávajúceho rovnakú prácu alebo prácu rovnakej hodnoty. Podľa § 119a ods. 2 Zákonníka práce sa za rovnakú prácu alebo prácu rovnakej hodnoty považuje práca rovnakej alebo porovnateľnej zložitosti, zodpovednosti a namáhavosti, ktorá je vykonávaná v rovnakých alebo porovnateľných pracovných podmienkach a pri dosahovaní rovnakej alebo porovnateľnej výkonnosti a výsledkov práce v pracovnom pomere u toho istého zamestnávateľa.

Pri kontrole dodržiavania zásady rovnakej mzdy za prácu rovnakej hodnoty (vzhľadom na to, že súdnych sporov v tejto oblasti je málo a kontrolu vykonáva najmä inšpekcia práce) je však veľmi obtiažne zistiť, ktorý zamestnanec je „porovnateľným“ zamestnancom. Zamestnávatelia často nastavia systém odmeňovania u rovnakých pozícií v rámci rôznych regiónov tak, že rôzne mzdy rovnakých pozícií zohľadňujú veľmi konkrétne podmienky, ktoré podľa názoru zamestnávateľov odôvodňujú odlišnosť odmeňovania. Ako kritérium odlišného odmeňovania je zohľadňované napr. to, či vedúci zamestnanec riadi len desať zamestnancov alebo až dvadsať zamestnancov, alebo či predavačka obsluhuje viacej zákazníkov v regiónoch západného Slovenska ako v regiónoch severného Slovenska a pod.

Možno konštatovať, že na prvý pohľad ide o diskriminačné odmeňovanie u zamestnávateľov s celoslovenskou pôsobnosťou, ktoré je však obtiažne preukázať. A tak sa možno stretnúť s otázkou, či k diskriminačnému konaniu dochádza.

Agentúrne zamestnávanie

V poslednom období je pomerne často diskutovanou témou problém agentúrneho zamestnávania. Agentúrne zamestnávanie[4] ako významný prvok flexibility pracovného práva má nepochybne aj na Slovensku svoje miesto. Podmienky agentúrneho zamestnávania je potrebné nastaviť tak, ak by nedochádzalo k zneužívaniu tohto inštitútu nielen zo strany niektorých agentúr dočasného zamestnávania, ale aj užívateľských zamestnávateľov.

Možno konštatovať, že zneužívanie agentúrneho zamestnávania spočívalo/spočíva v tom, že namiesto angažovania zamestnancov v pracovnom pomere a ich následnom prideľovaní užívateľskému zamestnávateľovi, kedy by museli byť garantované agentúrnym zamestnancom pracovné podmienky a podmienky zamestnávania v súlade so zásadou rovnakého zaobchádzania[5] v porovnaní so zamestnancami užívateľského zamestnávateľa, agentúry dočasného zamestnávania angažujú zamestnancov zvyčajne na základe dohôd o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru a týchto zamestnancov následne v rámci poskytovania služieb posielajú zrealizovať službu k užívateľskému zamestnávateľovi.

Zákonník práce ani iné pracovnoprávne predpisy neovplyvňujú podnikanie osôb, nemôžu poskytovanie služieb obmedziť, avšak vyššie uvedenou praxou niektorých agentúr dočasného zamestnávania fakticky nedochádza k poskytovaniu služieb, ale k dočasnému prideleniu – prenájmu zamestnancov, ktorí pravidelne užívateľského zamestnávateľa vykonávajú závislú prácu, t.j. nedochádza len k zrealizovaniu určitej služby, projektu a pod.

Keďže v praxi dochádzalo k poskytovaniu služieb spočívajúcich v požičiavaní zamestnancov v rámci obchodnoprávnych vzťahov zo strany agentúr dočasného zamestnávania a nie k ich dočasnému prideľovaniu, takáto prax bola považovaná za obchádzanie Zákonníka práce.Z dôvodu posilnenia pracovnoprávneho inštitútu dočasného pridelenia bola preto prijatá nová právna úprava, a to prostredníctvom novely zákona č. 5/2004 Z.z. o službách zamestnanosti v znení neskorších predpisov účinná od 1.5.2013, a to zákona č. 96/2013 Z.z. (ďalej len „zákon o zamestnanosti“), účelom ktorej bolo predísť obchádzaniu pracovnoprávnych predpisov.

Nová právna úprava zavádza základné znaky pre určenie právneho vzťahu ako dočasného pridelenia s vyvrátiteľnou domnienkou. V prípade, ak agentúra dočasného zamestnávania poskytuje pre inú právnickú alebo fyzickú osobu službu (či už na základe občianskoprávneho alebo obchodnoprávneho vzťahu) a sú naplnené zákonom o zamestnanosti stanovené znaky dočasného pridelenia, ide o dočasné pridelenie. V uvedenom prípade dochádza k automatickému prekvalifikovaniu právneho vzťahu na pracovnoprávny vzťah dočasného pridelenia.

Za dočasné pridelenie sa teda považuje aj činnosť, ktorú vlastnými zamestnancami vykonáva právnická osoba alebo fyzická osoba, ktorá má povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania, na základe iného právneho vzťahu ako je vzťah založený podľa osobitného predpisu (Zákonníka práce) pre inú právnickú osobu alebo inú fyzickú osobu, ak

a) iná právnická osoba alebo iná fyzická osoba ukladá zamestnancom agentúry dočasného zamestnávania pracovné úlohy, organizuje, riadi a kontroluje ich prácu a dáva im na tento účel pokyny,

b) táto činnosť sa vykonáva prevažne v priestoroch inej právnickej osoby alebo inej fyzickej osoby a jej pracovnými prostriedkami alebo táto činnosť sa prevažne vykonáva na zariadeniach inej právnickej osoby alebo inej fyzickej osoby a

c) ide o činnosť, ktorú má iná právnická osoba alebo iná fyzická osoba ako predmet svojej činnosti zapísanú v príslušnom registri.

Pre účely posúdenia právneho vzťahu ako vzťahu dočasného pridelenia by mali byť v súlade so zákonom o zamestnanosti kumulatívne splnené všetky tri znaky uvedené v § 29 ods. 1 písm. a) až c).

Vzhľadom na to, že v konečnom dôsledku by o povahe právneho vzťahu mal rozhodovať súd, nemožno vylúčiť možnosť prekvalifikovania právneho vzťahu na dočasné pridelenie aj v prípade čiastočného naplnenia týchto znakov, keďže podstatný je obsah právneho vzťahu.

Z dôvodu, že nie je možné predvídať všetky situácie týkajúce sa charakteru dočasného pridelenia, bola zavedená vyvrátiteľná domnienka, na základe ktorej možno dokázať, že nejde o dočasné pridelenie.

V prípade prekvalifikovania právneho vzťahu na dočasné pridelenie možné riziká spočívajú aj v uložení sankcie, ako je napr. uloženie pokuty zo strany inšpektorátu práce, alebo možnosti pozastavenia činnosti, resp. zrušenie povolenia na činnosť agentúry dočasného zamestnávania zo strany Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny. Významným následkom prekvalifikovania je dodatočné poskytnutie všetkých pracovnoprávnych plnení, na ktoré by fyzickým osobám, ktoré síce pôvodne realizovali službu a dostali plnenie na základe dohôd o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru, vznikol nárok ako dočasne prideleným zamestnancom (t.j. všetky pracovné podmienky a podmienky zamestnávania aké mali porovnateľní zamestnanci u užívateľského zamestnávateľa).

Zaujímavosťou je, že prekvalifikácia právneho vzťahu, ktorý napĺňa znaky dočasného pridelenia, sa týka len agentúr dočasného zamestnávania. V prípade, ak by formu služby, ktorá napĺňa znaky dočasného pridelenia, poskytoval zamestnávateľ, ktorý nemá status agentúry dočasného zamestnávania, k prekvalifikovaniu by na základe zákona o zamestnanosti dôjsť nemalo.

Právny úkon sa má v súlade s teóriou posudzovať nielen podľa označenia, ale aj podľa obsahu. Ak by fakticky išlo o dočasné pridelenie, t.j. o požičiavanie zamestnancov, nemožno vylúčiť, že by k prekvalifikovaniu právneho vzťahu na dočasné pridelenie došlo aj v takomto prípade.

Treba vziať do úvahy aj ďalšiu skutočnosť. Ak by zamestnávateľ, ktorý nemá status agentúry dočasného zamestnávania a nešlo by o dočasné pridelenie, ktoré môže realizovať aj „klasický“ zamestnávateľ (ak existujú na jeho strane vážne prevádzkové dôvody), mohol by sa ocitnúť v situácii, kedy by mu hrozili rôzne postihy. Ak by totiž dočasné prideľovanie zamestnancov bolo realizované bez príslušného povolenia potrebného na výkon činnosti agentúry dočasného zamestnávania možno hovoriť o trestnoprávnom postihu či o riziku podania podnetu zo strany inšpekcie práce na zrušenie živnostenského oprávnenia alebo na pozastavenie prevádzkovania živnosti, ak by bolo zistené porušenie pracovnoprávnych predpisov.

Z dôvodu posilnenia ochrany zamestnancov by bolo vhodné zakotviť prekvalifikovanie obchodnoprávneho vzťahu na dočasné pridelenie aj u iných subjektov, ktoré nemajú status agentúry dočasného zamestnávania.

Prekvalifikovanie právneho vzťahu, ktorý napĺňa znaky dočasného pridelenia, prislúcha v konečnom dôsledku súdu. Je však otázne, či by osoby vykonávajúce závislú prácu, využili možnosť súdnej ochrany. Preto ako s možným, možno netradičným, návrhom de lege ferenda uvažovať o tom, či by v rámci posilnenej právomoci určovacie žaloby boli oprávnené podávať aj inšpektoráty práce (či už na základe podnetu alebo na základe vlastnej iniciatívy) alebo zástupcovia zamestnancov, samozrejme za podmienky vytvorenia podmienok efektívneho fungovania inšpektorátov práce a zvýšenia počtu inšpektorov práce.

Dôvodom obchádzania dočasného pridelenia poskytovaním služieb zamestnancami – dohodármi je najmä ušetrenie mzdových nákladov (tak pre agentúry ako aj užívateľských zamestnávateľov). Takouto praxou – poskytovaním ponuky nižších mzdových nákladov na zamestnancov sú v rámci konkurenčného prostredia agentúrneho zamestnávania znevýhodnené tie agentúry, ktoré postupujú v súlade s pracovnoprávnymi predpismi.

Niektoré agentúry dočasného zamestnávania síce postupujú v súlade so Zákonníkom práce a svojich zamestnancov dočasne prideľujú k užívateľským zamestnávateľom, ale z dôvodu ušetrenia mzdových nákladov poskytujú zamestnancom len minimálnu mzdu (prípadne minimálne mzdové nároky) a ostatné peňažné plnenia poskytujú formou cestovných náhrad, z ktorých sa neodvádza sociálne a zdravotné poistenie, čím zamestnávateľ (agentúra dočasného zamestnávania) ušetrí určitú časť finančných zdrojov. Zamestnanci okrem minimálnej mzdy získajú ďalšie finančné prostriedky, z ktorých sa však neplatia odvody. Ak vezmeme do úvahy posúdenie ich budúcich nárokov, títo zamestnanci sa dostávajú do nepriaznivej situácie, pretože výška ich vymeriavacích základov napr. pre účely nemocenského, materského, dôchodkov bude nižšia, ako keby dostávali riadnu mzdu, a dávky sociálneho poistenia budú z tohto dôvodu nižšie.

Paradoxná situácia nastáva vtedy, kedy sú cestovné náhrady za každý pracovný deň vyplácané zamestnancom výrobnej sféry, ktorí počas pracovnej zmeny pracujú ako operátori vo výrobe pri výrobnom stroji.

K takýmto praktikám počuť negatívne názory na adresu niektorých agentúr dočasného zamestnávania. Vyvstáva tak otázka, či obchádzanie zákona, konanie proti dobrým mravom je len na strane agentúr dočasného zamestnávania alebo aj na strane užívateľských zamestnávateľov, ktorí tento spôsob angažovania agentúr zamestnancov využívajú.

Ako možné riešenia de lege ferenda sa objavuje obava, či z dôvodu obchádzania účelu poskytovania cestovných náhrad, nebude iniciatíva, aby sa z cestovných náhrad odvádzali odvody. Na takýto krok by následne doplatili tí zamestnávatelia, ktorí cestovné náhrady poskytujú v súlade s ich účelom.

Vzdelávanie zamestnancov

V súčasnosti sa v súvislosti s flexibilitou[6] pracovných podmienok stretávame s tým, že okrem pracovných podmienok, výrobných postupov, ceny materiálu sa za významný konkurenčný nástroj zamestnávateľov považuje aj kvalifikačná úroveň a zručnosť jeho zamestnancov. Mnohí zamestnávatelia preto investujú do vzdelávania svojich zamestnancov nemalé finančné prostriedky a odôvodnene očakávajú, že zamestnanci po skončení vzdelávania zostanú naďalej pre nich pracovať. Zákonník práce pre takéto situácie zakotvil inštitút kvalifikačnej dohody.

Vo vzťahu ku vzdelávaniu zamestnancov Zákonník práce rozlišuje zvyšovanie a prehlbovanie kvalifikácie. Za získanie, zvýšenie kvalifikácie podľa pracovnoprávnej teórie možno považovať takú „kvalitatívnu zmenu v obsahu vzdelávania, ktorá sa premieta do zvýšenia kvalifikačného stupňa“ (zvyšovaním kvalifikácie je napr. štúdium v rámci bakalárskeho, magisterského stupňa vysokoškolského štúdia). Zvyšovanie kvalifikácie je podľa § 140 ods. 1 Zákonníka práce prekážkou v práci na strane zamestnanca. Zamestnávateľ nemôže nariadiť zamestnancovi zvyšovať si kvalifikáciu. Ak si zamestnanec chce zvyšovať kvalifikáciu, zamestnávateľ môže, ale nemusí so zvyšovaním kvalifikácie súhlasiť. Je na rozhodnutí zamestnávateľa, či umožní zamestnancovi zvýšiť si kvalifikáciu. V prípade, že zamestnávateľ súhlasí so zvyšovaním kvalifikácie zamestnanca, zamestnanec má nárok na poskytnutie pracovného voľna s náhradou mzdy[7] [8] v rozsahu určenom podľa § 140 ods. 3 Zákonníka práce.

Prehlbovaním kvalifikácie sa „rozumie aj jej udržovanie a obnovovanie. O prehlbovanie kvalifikácie pôjde vtedy, keď prehlbovanie, udržovanie, resp. obnovovanie kvalifikácie sa uskutočňuje v rámci toho istého kvalifikačného stupňa, získaného príslušným vzdelaním, t.j. ide o kvalitatívnu zmenu jednotlivých prvkov kvalifikácie zamestnanca na tej istej horizontálnej úrovni bez zmeny kvalifikačného stupňa, ktorý predstavuje kvalitatívnu zmenu kvalifikácie zamestnanca na vertikálnej úrovni (prehlbovaním kvalifikácie je napr. účasť na školení, krátkodobé vzdelávanie a pod.). Fakticky ide o permanentnú inováciu profesionálnych znalostí zamestnanca, potrebných na výkon práce podľa pracovnej zmluvy “^Prehlbovanie kvalifikácie sa považuje podľa § 154 ods. 3 Zákonníka práce za výkon práce, za ktorý patrí zamestnancovi mzda. Zamestnanec je dokonca na strane jednej povinný sústavne prehlbovať si kvalifikáciu a zamestnávateľ je na strane druhej oprávnený prehlbovanie kvalifikácie zamestnancovi aj nariadiť.

Zamestnávateľovi, ktorý umožní svojmu zamestnancovi zvyšovať si kvalifikáciu, vzniknú určité náklady, spočívajúce najmä v náhrade mzdy za poskytnuté pracovné voľno. Do nákladov môže zamestnávateľ zahrnúť aj iné výdavky súvisiace so zvyšovaním kvalifikácie, napr. školné, preplatenie učebných pomôcok, cestovných náhrad a pod. Zamestnávateľ má preto záujem, aby zamestnanec u neho zostal pracovať po určitý čas a v prípade, že jeho pracovný pomer sa skončí, je zamestnávateľ oprávnený požadovať, aby sa mu náklady, ktoré uhradil zamestnancovi vrátili.

Dohodou o zvýšení kvalifikácie uzatvorenej podľa § 155 Zákonníka práce[9] sa na jednej strane zamestnávateľ zaväzuje umožniť zamestnancovi zvýšenie kvalifikácie poskytovaním pracovného voľna s náhradou mzdy a úhrady ďalších nákladov a na strane druhej zamestnanec sa zaväzuje zotrvať po skončení štúdia u zamestnávateľa určitý čas v pracovnom pomere alebo mu uhradiť náklady spojené so štúdiom, a to aj vtedy, keď zamestnanec skončí pracovný pomer pred skončením štúdia.

Dohodu o zvýšení kvalifikácie musí zamestnávateľ so zamestnancom pod sankciou neplatnosti uzatvoriť písomne. Zákonník práce v § 155 ods. 2 kogentným spôsobom určuje obsah dohody o zvýšení kvalifikácie. Dohoda o zvýšení kvalifikácie musí obsahovať:

– druh kvalifikácie a spôsob jej zvýšenia

– študijný odbor a označenie školy

– dobu, po ktorú sa zamestnanec zaväzuje zotrvať u zamestnávateľa v pracovnom pomere a

– druhy nákladov a ich celkovú sumu[10] [11], ktorú bude zamestnanec povinný uhradiť zamestnávateľovi, ak nesplní svoj záväzok zotrvať u zamestnávateľa. Ak by zamestnanec splnil svoj záväzok zotrvať v pracovnom pomere iba sčasti, povinnosť nahradiť náklady sa pomerne zníži.

Zákonník práce však obmedzuje zmluvnú voľnosť účastníkov pracovného pomeru, a to stanovením maximálnej dĺžky stabilizačného záväzku zamestnanca. Celková dohodnutá doba zotrvania11 v pracovnom pomere nesmie prekročiť päť rokov.

Povinnosť zamestnanca na úhradu nákladov nevzniká, najmä ak

a) zamestnávateľ v priebehu zvyšovania kvalifikácie zastavil poskytovanie pracovného voľna a náhrady mzdy, pretože sa zamestnanec bez svojho zavinenia stal dlhodobo nespôsobilý na výkon práce, pre ktorú si zvyšoval kvalifikáciu,

b) pracovný pomer sa skončil výpoveďou danou zamestnávateľom z dôvodov uvedených v § 63 ods. 1 písm. a) a b) alebo dohodou z tých istých dôvodov,

c) zamestnanec nemôže vykonávať podľa lekárskeho posudku prácu, pre ktorú si zvyšoval kvalifikáciu, prípadne stratil dlhodobo spôsobilosť vykonávať ďalej doterajšiu prácu z dôvodov uvedených v § 63 ods. 1 písm. c),

d) zamestnávateľ nevyužíval v posledných 12 mesiacoch počas najmenej šiestich mesiacov kvalifikáciu, ktorú si zamestnanec zvýšil,

e) zamestnávateľ porušil ustanovenia tohto zákona vo vzťahu k zamestnancovi, ktorý vykonáva zdravotnícke povolanie podľa osobitného predpisu, a toto porušenie bolo zistené príslušným inšpektorátom práce a právoplatne o ňom rozhodol súd.

Osobitne je riešená situácia úhrady nákladov zdravotníckych pracovníkov, keďže v zdravotníckych zariadeniach dochádza k častému porušovaniu pracovnoprávnych predpisov (najčastejšie v oblasti pracovného času). Z dôvodu vysokej náročnosti práce zdravotníckych pracovníkov ako aj ich etickej zodpovednosti sa zákonodarca snažil posilniť ich postavenie a upravil možnosť neuhradenia nákladov v prípade nedodržania stabilizačného záväzku v prípade, ak zamestnávateľ porušil ustanovenia Zákonníka práce vo vzťahu k zamestnancovi a toto porušenie bolo zistené príslušným inšpektorátom práce a právoplatne o ňom rozhodol súd.

V aplikačnej praxi sa zdá byť nereálne, aby boli splnené obe podmienky, t.j. aby porušenie zistil inšpektorát práce a súčasne o porušení pracovnoprávnych predpisov rozhodol súd. Je otázne, prečo zákonodarca prijal takúto úpravu, pretože pôvodne v dôvodovej správe k novele, ktorá zaviedla takúto úpravu, sa počítalo s tým, že úhrada nákladov nebude potrebná vtedy, ak porušenie Zákonníka práce bolo zistené príslušným inšpektorátom práce alebo právoplatne o ňom rozhodol súd. Postačovalo by teda, ak by o porušení pracovnoprávnych predpisov rozhodol len jeden príslušný orgán.

Možno konštatovať, že vo vzťahu k zdravotníckym pracovníkom, a to najmä lekárov, v porovnaní s inými zamestnancami je neprimerane zaväzujúca povinnosť sústavného vzdelávania a skutočnosť, že ak majú lekári vykonávať samostatne odbornejšie zákroky, musia mať absolvované špecializačné štúdium (tzv. atestácie), prípadne certifikačné štúdium. V rámci špecializačného štúdia sú následne neatestovaní lekári fakticky nútení absolvovať odbornú prax u iných poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, keďže často zdravotnícke zariadenie, kde pôsobia, nemá k dispozícii všetky potrebné oddelenia, kde musí lekár absolvovať prax.

Pri špecializačnom štúdiu zamestnávateľ – zdravotnícke zariadenia často uzatvára so zamestnancom – lekárom, ktorý vykonáva v pracovno-právnom vzťahu zdravotnícke povolanie v zmysle zákona č. 578/2004 Z.z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve v znení neskorších predpisov, kvalifikačnú dohodu, na základe ktorej mu za poskytnuté pracovné voľno poskytuje náhradu mzdy.

Lekár takto poskytnuté pracovné voľno využíva však nielen na štúdium, ale súčasne aj na prax na rôznych oddeleniach. Počas praxe lekár na tomto oddelení pracuje, nedostáva však mzdu, ale náhradu mzdy, keďže je toto obdobie praxe považované za špecializačné štúdium.

V prípade, ak lekár nedodrží stabilizačný záväzok, musí uhradiť zamestnávateľovi náklady na štúdium. Paradoxom je, že musí uhradiť aj tie náklady, ktoré spočívajú v poskytovaní náhrady mzdy a to aj za čas, kedy lekár vykonával prax. V tejto súvislosti – s povinnosťou vrátiť náklady je teda zrejmé, že výkon práce lekára počas praxe je bezodplatný. Možno uvažovať o tom, či postup vrátenia nákladov spočívajúcich v náhrade mzdy poskytnutej za čas praxe v prípade nesplnenia stabilizačného záväzku zo strany lekára je v súlade s dobrými mravmi (je otázne – v súvislosti s naznačenou otázkou „povinnosti“ vzdelávania lekárov a povinnosťou vrátenia nákladov, či práca lekára počas praxe je prácou dobrovoľnou).

Na základe vyššie uvedeného je otázne, či samotný postup vzdelávania zdravotníckych pracovníkov a uzatváranie kvalifikačných dohôd je v súlade s čl. 2 základných zásad ako aj § 13 Zákonníka práce, podľa ktorých výkon práv a povinností vyplývajúcich z pracovnoprávnych vzťahov musí byť v súlade s dobrými mravmi[12] a nikto nesmie tieto práva a povinnosti zneužívať na škodu druhého účastníka pracovnoprávneho vzťahu. Súčasne je však potrebné konštatovať, že ak zamestnávateľ – poskytovateľ zdravotnej starostlivosti investuje do vzdelávania svojich pracovníkov, je oprávnený očakávať, že títo zamestnanci zostanú u neho pracovať. Otázka vzdelávania zdravotníckych pracovníkov (a súčasne aj ich odmeňovania) by mala byť preto prioritou štátu, ktorý by mal investovať do vzdelávania zdravotníckych pracovníkov, prípadne ich vzdelávanie realizovať iným spôsobom a nie prostredníctvom ich zamestnávateľov.

Zamestnanci na vedúcich pozíciách, zamestnanci vykonávajúci vysokokvalifikované práce

Vo vzťahu k súkromnej sfére možno konštatovať, že tak Zákonník práce ako aj ďalšie pracovnoprávne predpisy výrazne neodlišujú práva a povinnosti vyplývajúce z výkonu závislej práce zamestnancami vykonávajúcimi manuálne práce (blue collar emplyoees) a tými, ktorí vykonávajú práce s prevahou duševnej činnosti (white collar employees). Súčasná pracovnoprávna úprava rozlišuje najmä kategórie zamestnancov, ktorým vo väčšine prípadov venuje zvýšenú ochranu, ide najmä o zamestnankyne – tehotné ženy, mladistvých zamestnancov, zdravotne postihnutých zamestnancov. Určité špecifiká v pracovnoprávnom postavení možno nájsť u zamestnancov, na ktorých sa Zákonník práce vzťahuje subsidiárne, prípadne pôsobnosť Zákonníka práce je priama, ale obmedzená.

Vzhľadom na to, že práca zamestnancov vykonávajúcich manuálne práce vykazuje iný charakter ako práca zamestnancov s prevahou duševnej činnosti, možno uvažovať o ich rozdielnom režime aj v rámci pracovnoprávnej regulácie. Súčasne v rámci kategórie zamestnancov vykonávajúcich prevažne duševné činnosti je možné odlíšiť aj kategóriu vedúcich zamestnancov a najmä zamestnancov zastávajúcich vrcholové pozície u zamestnávateľa. Keďže výsledky ich práce vo veľkej miere ovplyvňujú činnosť zamestnávateľa a ich práca vyžaduje vysoké pracovné nasadenia, možno uvažovať o ich osobitnej pracovnoprávnej úpravy v rámci Zákonníka práce, a to najmä. v oblasti pracovného času a náhrady škody.

Možno uvažovať, že ako nevyhnutné sa javí pre zamestnancov zastávajúcich vrcholové pozície, zaviesť de lege ferenda vyššiu hranicu výšky náhrady škody spôsobenej z nedbanlivosti. Hoci existuje možnosť vymáhania plnej náhrady škody od zamestnanca, táto sa však týka len prípadu, kedy zamestnávateľ .

Konkurenčná doložka

V súlade s § 83a ods. 1 Zákonníka práce sa zamestnávateľ a zamestnanec môžu v pracovnej zmluve dohodnúť, že zamestnanec po skončení pracovného pomeru nebude po určitú dobu, najdlhšie jeden rok, vykonávať zárobkovú činnosť, ktorá má k predmetu činnosti zamestnávateľa konkurenčný charakter.[13]

Uzatvorenie tzv. konkurenčnej doložky by sa malo týkať len tých zamestnancov, ktorí zastávajú také pracovné pozície, v rámci ktorých získali reálny potenciál byť konkurenciou svojmu zamestnávateľovi.

Keďže sa na základe konkurenčnej doložky zamestnanec zaväzuje nekonkurovať po skončení pracovného pomeru zamestnávateľovi (t.j. , vykonávať zárobkovú činnosť, ktorá má k predmetu činnosti zamestnávateľa konkurenčný charakter), jeho pozícia na trhu práce ako aj možnosť získania prostriedkov na živobytie je obmedzená. Zákonník práce z tohto dôvodu požaduje, aby počas trvania konkurenčnej doložky zamestnávateľ vyplácal náhradu mzdy (najmenej v sume 50% priemerného mesačného zárobku zamestnanca). Právna úprava súčasne umožňuje zmluvným stranám dohodnúť si aj finančné plnenie v prípade, ak sa nedodržia podmienky konkurenčnej doložky.

Zákonník práce upravuje vzťah zamestnanca a zamestnávateľa len počas trvania pracovného pomeru. V prípade, ak upravuje ich vzťahy pred a po skončení pracovného pomeru, túto skutočnosť výslovnej deklaruje (predzmluvné povinnosti, konkurenčná doložka).

Problémom aplikačnej praxe je, že Zákonník práce v rámci úpravy konkurenčnej doložky nezakotvil povinnosť zamestnanca preukázať, že skutočne konkurenčnú činnosť nevykonáva. Zamestnávateľ často nemá možnosť zistiť, či zamestnanec počas obdobia, ktoré bolo dohodnuté v konkurenčnej doložke, skutočne dodržiava svoj záväzok. Zamestnávatelia nevedia, ako získať takúto dôležitú informáciu a často sa stáva, že o konkurenčnej činnosti zamestnanca sa dozvedia až s dlhším časovým odstupom. Vzniká otázka, či si môžu vymáhať už zaplatené plnenie (náhradu mzdy) od bývalého zamestnanca v rámci náhrady škody a kedy vlastne začína plynúť premlčacia lehota.

Možno de lege ferenda uvažovať o zavedení povinnosti bývalého zamestnanca informovať bývalého zamestnávateľa o skutočnosti, že dodržiava záväzok. Hoci ide o povinnosť po skončení pracovného pomeru, táto však súvisí s pracovným pomerom, a preto by bolo možné postup informovania zaviesť ako možnosť a následne ju zmluvne v konkurenčnej doložke dohodnúť.

Súdne rozhodnutia z tejto oblasti, aj vzhľadom na relatívne malé využívanie tohto inštitútu ako aj krátkej existencie tohto inštitútu, neexistujú, je preto otázne, či možno v súčasnosti od bývalého zamestnanca požadovať plnenie povinnosti oznamovať dodržiavanie zákazu konkurencie.

Záverom

Rozdielnosť pracovného prostredia a pracovných pozícií odôvodňuje odlišný prístup zamestnávateľov k zamestnancom a ich pracovným podmienkam. Rozdielnosť pracovných podmienok však musí byť uplatňovaná v súlade so zákazom diskriminácie. Dôležitým pravidlom vytvárania pracovných podmienok, a to bez ohľadu na rozdielnosť regiónu, typ zamestnávateľa a jeho činnosť či pracovnú pozíciu zamestnanca je zachovanie dôstojnosti zamestnanca a dodržanie kogentných pracovných podmienok.

Ako všeobecne známu vnímame skutočnosť, že pracovné podmienky sú horšie v regiónoch s vysokou mierou nezamestnanosti a mnohí zamestnanci (bez ohľadu na región, kde žijú) sú ochotní pracovať za akýchkoľvek podmienok, pretože nemajú iný zdroj príjmu. Pracujú často za podmienok, ktoré nemajú nič spoločné s dôstojnosťou. V modernom 21. storočí mnohí zamestnanci pracujú pod hrozbou nielen psychických ale aj telesných trestov, bežne vyše 16 hodín denne, v zimnom období vo výrobnej hale, kde je teplota 18 stupňov Celzia, a často len za základnú minimálnu mzdu. Pracovné právo má z dôvodu ochrany zamestnanca svoje miesto aj v súčasnosti. Je potrebné hľadať rovnováhu medzi záujmami zamestnancov a zamestnávateľov, snažiť sa o flexibilitu pracovnoprávnych vzťahov, ale súčasne zachovať dôstojnosť tak pre zamestnanca[14] ako aj zamestnávateľa a nezabúdať na slušnosť a morálku[15] v pracovnoprávnych vzťahoch.[16]P

Autor
doc. JUDr. Mgr. Andrea Olšovská PhD.

VÝVOJ PRACOVNÉHO PRÁVA A JEHO VPLYV NA ŠPECIFICKÉ REGIONÁLNE PROBLÉMY

Úvod

Je uznávaným faktom, že prosperita spoločnosti závisí od dobre fungujúceho trhu práce. Práca vykonávaná formou zamestnania determinuje nielen úroveň materiálnej existencie ľudí ale určuje aj postavenie človeka v spoločnosti a formuje aj jeho životné hodnoty.Blahobyt alebo chudobu v súčasnom type spoločnosti prvoplánovo určuje početnosť pracovných príležitostí a kvalita zamestnaneckých vzťahov. Pre súčasný hospodársky systém je o.i. príznačný vznik vnútrospoločenských ako aj regionálnych nerovností a extrémov. Identifikácia príčin ich vzniku ako aj ich eliminácia nadväzuje na množštvo príčin, cieľov, efektov či významov, z ktorých sú len niektoré zjavné ale mnohé sú neidentifikovateľné. Niektoré spoločnosť otvorene priznáva iné sa nepatrí alebo neodváži priznať.Skúmať problémové situácie len na základe zberu informácií a údajov môže byť kontraproduktívne ak sa zapasujú do „vžitých“ zavedených modelov. Pri popise problémových situácií resp. vývoja sa prejavuje tendencia preťažovať často málo relevantnými informáciami. Táto sa prejavuje nielen u médií ale aj pri projektoch riešenia. Oslabuje to objektívnosť úsudku a výsledkom sú len ťažko realizovateľné resp. málo účinné závery a opatrenia.Uchopiť a zorientovať sa v množstve zložitých protirečivých napr. regionálnych problémov, nemožno ich posudzovaním izolovane. Len holistický prístup a identifikácia korelácie súvislostí poskytuje objektívnejší pohľad na problémy regiónov a možnosť reálnejšie posúdiť limity riešenia v rámci existujúceho systému.

1. Hlavné regionálne rozdielnosti na trhu práce a ich príčiny

V súčasnosti možno konštatovať, že hlavné regionálne problémy trhu práce a ich parametre v Slovenskej republike sú na odbornej úrovni všeobecne akceptované. Ak v prvom priblížení berieme Slovenskú republiku ako európsky región, potom ako jej tradičné regionálne špecifiká sa v rámci EÚ v prvoplánovo vykazuje vysoká nezamestnanosť:

– u dlhodobo nezamestnaných,

– u ľudí s nízkou kvalifikáciou,

– u mladých ľudí.

Tieto problémy sú vnútroregionálne zosilňované

– stratou tradičných pracovných miest v oblasti textilného, strojárenského, chemického priemyslu a poľnohospodárskej výroby,

– rastom dlhodobej nezamestnanosti ľudí s nízkou kvalifikáciou,

– poklesom udržateľnosti pracovných miest,

– nerovnováhou v prospech ponuky pracovnej sily voči jej dopytu,

– rastúcou nezamestnanosťou mladých a starších ľudí,

– vysokou nezamestnanosťou Rómov.

Ako bezprostredné príčiny vzniku regionálnych problémov trhu práce sa najčastejšie hodnotia predovšetkým nasledovné faktory:

– strata vnútroregionálnej schopnosti investovania a vytvárania pracovných príležitostí,

– regionálni producenti majú objektívne sťažený prístup do distribučných sietí (najmä poľnohospodárski),

– nové pracovné miesta vznikajú predovšetkým prostredníctvom zahraničných investorov, ktoré sú často nestabilné s rizikom prechodu investorov do regiónov s lacnejšou pracovnou silou,

– konkurenčný tlak spôsobuje pokles počtu pracovných miest aj pri nezmenenej produkcii, v prípade krízy pokles je intenzívnejší,

– absolventi škôl nedisponujú kvalifikáciou vyžadovanou trhom práce,

– starší zamestnanci nevykazujú potrebnú mobilitu a adaptibilitu pri požiadavkách na zmenu kvalifikácie a miesta zamestnávania,

– dlhodobo a nízkokvalifikovaní nezamestnaní nemajú dostatočnú motiváciu zamestnať sa,

– vysoká miera nelegálneho zamestnávania, čo spôsobuje o.i. aj deformáciu korektného konkurenčného prostredia.

Ukazuje sa, že extrémna liberalizácia trhu a privatizácia podnikov viedla postupne k viacerým negatívnym dôsledkom. Rýchly úpadok až likvidácia tradičných výrob v regiónoch nedokázali nahradiť novovytvárané podniky. Privatizovaný bankový systém sa neorientoval na podporu regionálneho podnikania a tvorbu pracovných miest v regióne. Takisto, trhový mechanizmus nevyriešil optimálne potreby v kvalifikovanosti absolventov škôl. Veľký podiel nezamestnaných resp. ťažko zamestnateľných absolventov škôl, nedisponuje odbornosťami a zručnosťami požadovanými trhom práce. Zahraniční investori vstupujú na trh práce prevažne pre výhody nízkych výrobných nákladov, poskytovaných nízkymi mzdovými nákladmi a ešte stále pomerne dobrou kvalifikáciou pracovnej sily. Negatívom je najmä nevhodná regionálna infraštruktúra, vysoká cena energií po privatizácii resp. predaji zahraničným štátnym firmám.

2. Vývojové etapy pracovného práva

Pracovnému právu sa často pripisuje schopnosť ovplyvňovania trhu práce. V skutočnosti zákonodarcovia pri jeho zmenách nie vždy mali tento atribút na zreteli. Pre slovenské pracovné právo sú skôr príznačné časté jeho zmeny s politickým pozadím. Príčinou je skutočnosť, že za posledných 24 rokov boli tieto zmeny podmienené nielen politickými zmenami a implementáciou práva EÚ ale ešte častejšie striedaním politickej orientácie vlád. Ďalšou príčinou bola aj nutnosť zachovania integrity a stability spoločnosti v konfrontácii voči destabilizačným faktorom, ktoré pôsobia v rámci globalizačných procesov a hospodárskej krízy.

2.1 Príčiny doterajšej nestability pracovného práva

Vstupom našej republiky do EÚ vyvrcholil proces aproximácie nášho pracovného práva voči komunitárnemu. Tomu predchádzalo prijatie nového Zákonníka práce (ZP). Prvé zásadné zmeny po udalostiach roku 1989 sa týkali ešte starej právnej úpravy ČSSR a sprvoti bezprostredne reflektovali zmenu spoločensko-ekonomického systému. Až po vzniku samostatnej SR nasledoval 10 ročný reformný proces, v ktorom s požiadavkou aproximácie pracovného práva voči právu EÚ sa zároveň riešila otázka samotnej existencie kódexu práce. Napriek negatívnemu liberalistickému tlaku proti ZP ako prežitku a brzdy rozvoja trhu práce, sa nepodarilo úplne spochybniť jeho opodstatnenosť v trhových podmienkach. Skúsenosti z podnikateľskej sféry naopak prevážili v prospech zachovania kodifikovanej právnej úpravy pracovného práva. Schválením jeho novej právnej úpravy v júli 2001 nielenže ZP vyhral bol o svoju ďalšiu existenciu ale v nových ekonomických podmienkach dostal šancu plniť potrebnú funkciu stabilizujúcej protiváhy najmä voči extrémne dravým prejavom v trhovom hospodárstve. Dnes názor, že ZP je pre liberálne orientovanú ekonomiku prežitkom a brzdou, sa stal marginálnym na okraji pravicového a liberálneho politického spektra.

Ďalšie obdobie po prijatí nového ZP sa vyznačovalo značnými turbulenciami v názoroch na funkčnosť i samotné poslanie ZP a bolo obdobím vážnych politických stretov. Mnohé radikálne či protichodné zmeny v ZP značne destabilizovali aj jeho aplikáciu v právnej praxi. So svetovou hospodárskou krízou vzrástol význam sociálneho atribútu pôsobnosti ZP, ktorý môže prispieť k udržaniu sociálneho zmieru. Zmeny pracovného práva v tejto oblasti sú a budú iniciované práve fenoménmi potreby eliminácie dôsledkov globalizácie, hospodárskej krízy a najmä hrozbou potenciálnych sociálnych konfliktov. V zhoršujúcich sa hospodárskych podmienkach by malo byť národným záujmom, aby ďalšie legislatívne zmeny boli viazané na širší spoločenský konsenzus a aby táto sféra slovenskej legislatívy už nebola kolbišťom politického súperenia.

Máloktorá oblasť našej legislatívy sa totiž nachádza pod tak ostrými spoločenskými i politickými tlakmi ako je práve ZP. Kapitál v podmienkach globálneho konkurenčného tlaku, v snahe maximalizovať zisk, má pochopiteľnú tendenciu správať sa liberálne a minimalizovať obmedzenia regulujúce dôstojnosť, bezpečnosť či osobné záujmy zamestnanca. Pre zamestnávateľa je v takom zápase bremenom ak ho zákonodarca pri ochrane zamestnanca obmedzuje. Počas krízy sa táto tendencia intenzifikuje a zároveň ju nepriamo posilňuje situácia na trhu práce, kde prevažuje ponuka nad dopytom pracovných miest. Preto zamestnávatelia tlačia na zvýšenie flexibility a liberalizácie pracovnoprávnych vzťahov.

Z opačnej strany však právna kvalita pracovnoprávnych vzťahov sa bezprostredne premieta do celospoločenskej situácie, sociálnych interakcií daných úrovňou kvality života zamestnancov, podmienenej charakterom záťaží zamestnanca, interpersonálnych pomerov na pracovisku, pocitom (ne)istoty, ktoré v negatívnom prípade môžu vyúsťovať do rýchleho rastu sociálno-patologických javov v spoločnosti a vznikom nebezpečných prvkov destabilizácie hospodárstva i spoločnosti. Rozširovaná téza, že hospodársky rast automaticky zvyšuje aj kvalitu života bola vyvrátená zistením, že hospodársky rast sám o sebe nemusí znamenať aj vyššiu mieru životnej spokojnosti a s tým spojenú stabilitu v spoločnosti.

2.2 Ťažiskové zmeny vo vývoji pracovného práva a nový Zákonník práce

Prechod ekonomiky na trhové hospodárstvo a vstup do EÚ viedlo k aproximácii európskeho práva do našej legislatívy najskôr len formou opakovaných novelizácií starého ZP z roku 1965 a až neskôr aj prípravou celkom nového ZP. Súčasne s novým ZP s účinnosťou od 1. apríla 2002 boli prijaté aj zákony o štátnej a verejnej službe čím sa zavŕšila reforma pracovného práva. Podmienkou vstupu SR do EÚ v tejto oblasti bol náš záväzok v rozsahu a podľa harmonogramu stanovenom v Asociačnej dohode prispôsobiť náš právny poriadok právnemu poriadku EÚ, čo prakticky znamenalo premietnuť do pracovného práva rad európskych minimálnych noriem ochrany zamestnancov. Zároveň v rámci procesu deregulácie a zvýšenia flexibility pracovného práva sa v ZP podstatne rozšírila zmluvná autonómia účastníkov pracovného pomeru, vytvoril sa širší priestor pre kolektívne vyjednávanie avšak špecifické potreby regionálnych trhov práce sa v rámci týchto reforiem nezvažovali.

Pri harmonizácii nášho pracovného práva s právom EÚ nevznikli zásadnejšie problémy. V rámci prijatej legislatívnej tzv. strednej cesty išlo najmä o znižovanie kogentnosti a rozširovanie „dispozitívnosti“ v novom ZP do takej miery, aby to nebolo na úkor jeho ochranných prvkov. Napriek prirodzenej bariére voči absolútnej liberalizácii právnej úpravy spočívajúcej v zachovaní samotnej ochrannej funkcii pracovného práva, sa však v zásade presadila do právnej úpravy pracovnoprávnych vzťahov aj ústavná zásada čo nie je zakázané, je dovolené. Nový ZP sa stal moderným základným kódexom upravujúcim predovšetkým pracovnoprávne vzťahy vznikajúce na trhu práce a preto jeho aplikácia na zamestnanecké vzťahy vo verejnej správe sa obmedzila.

Pretože prioritou zákonodarcu pri tvorbe novej právnej úpravy nebola výlučne len spokojnosť zamestnávateľov, viaceré a niektoré aj oprávnené záujmy zamestnávateľov ostali nevypočuté. V dôsledku toho podnikateľská sféra ešte pred účinnosťou nového ZP spustila pomerne rozsiahlu mediálnu kampaň, ktorá mala vyvolať vo verejnosti všeobecný dojem, že nový ZP poškodzuje ekonomiku, pretože je brzdou riadneho fungovania trhu. Výsledkom tejto kampane bola zmena ZP ešte pred jeho účinnosťou1, ktorá predstavovala aj niekoľko v zásade nevyhnutných zásahov do novej právnej úpravy, sledujúcich predovšetkým flexibilnosť vo vzťahu k trhu. Bol to však smerom k EÚ kontraproduktívny signál k tomu, že na uplatnenie niektorých parametrov európskych pracovnoprávnych noriem tzv. štandardov zrejme ešte nie sme dostatočne pripravení.[1] [2] A zároveň pre podnikateľskú sféru to bol prísľub, že len čo to nová politická realita po voľbách v r. 2002 umožní, dôjde k opätovnému a zásadnému otvoreniu prijatej právnej úpravy a ZP bude zásadne reformovaný.

A tak po zostavení pravicovej vlády koncom roka 2002 došlo k obratu – vytvorila sa tzv. politická vôľa a legislatívny priestor na výraznú zmenu v právnej úprave ZP. S účinnosťou od 1. júla 2003 Národná rada prijala jeho rozsiahlu novelu, ktorá niesla výrazný rukopis podnikateľskej sféry tým, že umožnila dovtedy nebývalý rozsah zmluvnosti s výrazným dôrazom na uspokojenie záujmových sfér zamestnávateľa. Čo však už vyznelo menej priaznivo pre predkladateľa tejto novely bola skutočnosť, že sa ňou vo výraznej miere zoslabila tradične chápaná ochranná funkcia pracovného práva[3]. V medzinárodnom kontexte zrejme bez toho, že by to tvorca tejto novely aj sledoval, sa čiastočne narušila dosiahnutá aproximačná úroveň ZP.

Vzhľadom na prílišnú dynamiku uskutočňovaných zmien, ktoré boli skôr účelové a vyhovujúce relatívne úzkym politickým záujmom a v podstate sa nimi právna úprava neskvalitnila, vznikali v tomto čase opodstatnené pochybnosti či uskutočňovaným novelám ZP predchádzala vôbec seriózna analýza a hľadanie všestranne vyhovujúcich optimálnych prístupov.V súhrne dovtedy uskutočnených legislatívnych krokov sa pri riešení niektorých koncepčných otázok prejavila u zákonodarcu aj značná neujasnenosť v postojoch.Tieto sa týkali predovšetkým atypických foriem zamestnania, problematiky pracovného času, ako aj pohľadu na právnu kvalitu ochrany zamestnancov z titulu starostlivosti o dieťa. Napr. v podnikateľskej sfére mnoho rokov využívaná ale často aj zneužívaná atypická forma zamestnania prostredníctvom dohody o pracovnej činnosti, sa do nového ZP najskôr nezaradila, vzhľadom na konštatovanie zákonodarcu, že EÚ takúto formu zamestnania vôbec nepozná. No už v ďalšom legislatívnom procese sa tento inštitút do zákonníka opäť vrátil s prísľubom jeho ponechania až do r. 2007. Napriek tomu, zákonodarca toto ustanovenie v ďalšej novele s účinnosťou od 1. júla 2003 zrušil. Pri takejto dynamike protichodných zásahov problematika regionálnych dopadov a regulácie trhu práce bola mimo pozornosti zákonodarcu. Aj samotná právna úprava pracovného času v ZP prestala odrážať požadované parametre[4] a zásady európskych noriem týkajúce sa ochrany zdravia zamestnanca. Rozpaky boli namieste aj v prípade právnej úpravy pracovného pomeru na určitú dobu, ktorá neposkytovala dostatočné záruky pred zneužitím tohto inštitútu zo strany zamestnávateľa a nebránila ani vzniku nežiaducich reťazovitých pracovných pomerov. Problematicky a z hľadiska ochrany zamestnanca do značnej miery menejcenne pôsobila aj právna úprava pracovných pomerov na kratší pracovný čas , a to v rozsahu menej ako 20 h týždenne. V rozpore s medzinárodnými normami bola aj právna úprava posudzovania nároku na odstupné, na ktoré vznikal zamestnancovi nárok len vtedy keď sa ešte pred začatím plynutia výpovednej doby jej plynutia vzdal.

Z týchto, ale aj ďalších nezosynchronizovaných krokov zákonodarcu s požiadavkami EÚ bolo možné v tomto čase usudzovať, že aj keď podstatná časť ZP zaručovala harmonizáciu nášho pracovného zákonodarstva s právom EÚ, proces transpozície sa neuskutočnil dostatočne kvalitne a tak od vstupu do EÚ sme mali v aproximačnom procese viaceré problémy.

Nastupujúca ľavicovo orientovaná vláda v roku 2007 si aj preto za jednu zo svojich legislatívnych priorít stanovila prijatie novely v tom čase pomerne liberálneho ZP. Novela mala odstrániť najvypuklejšie z problémov, v kontexte s právom EÚ. Snahou bol aj fakt, aby nová právna úprava pri rešpektovaní oprávnených záujmov oboch strán pracovného pomeru, poskytovala zamestnancovi ako slabšiemu partnerovi v tomto vzťahu aj dostatočnú ochranu, bezpečnosť a dôstojný výkon práce.

Tento cieľ sledovalo viacero zmien. Napr. v aplikačnej praxi dovtedy veľmi chýbala jednoznačná definícia závislej práce, aby zamestnávateľ už na jej základe vedel, že akú konkrétnu prácu musí mať zabezpečovanú výlučne v pracovnoprávnom a nie v obchodnoprávnom vzťahu. K súladu s medzinárodnými normami bol upravený nárok zamestnanca na odstupné aj v súbehu s výpovednou dobou. Znovu zakotvenie ochranných aspektov viažucich sa na ustanovený týždenný pracovný čas, čas oddychu, a nadčasovú prácu malo prispieť k skvalitneniu dôstojnosti priebehu pracovného života v záujme jeho zladenia s osobnými či rodinnými záujmami zamestnanca.

Z druhej strany vyhovelo sa aj požiadavkám na dosiahnutie vyššej flexibilnosti trhu práce. V tejto novele sa upravili nielen rôzne inovačné formy organizácie práce, ale aj opätovné zakotvenie predtým už zrušeného inštitútu dohôd o pracovnej činnosti. V záujme posilnenia právnej ochrany zamestnanca v tzv. menejcenných pracovných pomeroch na kratší pracovný čas bolo odstránenie v nich prevládajúcich diskriminačných prvkov. V súvislosti s uzatváraním pracovných pomerov na určitú dobu, sa právna úprava zamerala aj na redukciu ich bezdôvodného reťazenia prakticky donekonečna. V záujme ochrany zamestnanca v súlade s prevládajúcou právnou úpravou aj v iných európskych krajinách sa do ZP touto novelou zaviedla zásada „výnimočnosti“ ukončenia pracovného pomeru okamžite zo strany zamestnávateľa bez výpovednej doby.

S účinnosťou od 1. marca 2009 sa právna úprava opäť významne menila. Dôvodom prijatia tejto rozsahom síce malej novely, bola najmä implementácia princípov EÚ v oblasti pracovných pomerov na určitú dobu, pracovných pomerov s kratším pracovným časom a pracovných pomerov agentúrnych zamestnancov. Ďalšími impulzmi na zmenu ZP boli jednak vyslovené výhrady Európskej komisie k spôsobu akým Slovenská republika do ZP dovtedy transponovala príslušné Smernice o práci na kratší pracovný čas a o práci na dobu určitú a ktoré svojim obsahom diskriminovali zamestnancov v pracovných pomeroch s kratším pracovným časom kratším ako 15 hodín a v pracovných pomeroch na určitú dobu, ktoré na seba reťazovito nadväzujú.Vo vzťahu k agentúrnej práci vychádzala táto novela z aktuálnej európskej legislatívy o agentúrnej práci a to tak aby uvedená flexibilná forma zamestnávania bola pre zamestnancov primerane ochranná, transparentná a nediskriminačná.

Na dosiahnutie súladu vo všetkých uvedených oblastiach, bolo nevyhnutné do ZP dôsledne transponovať príslušné smernice EÚ567

2.3 Ďalšie zmeny uskutočňované v kontexte svetovej krízy

Zmeny právnej úpravy boli následne pod vplyvom svetovej finančnej a hospodárskej krízy čiastočne odklonené po nástupe novej pravicovo orientovanej vlády, ktorá s účinnosťou od 1. septembra 2011 svojim liberálnym konceptom novely8 spätne nadviazala na právny stav ZP z roku 2003 a v súlade s programovým vyhlásením si stanovila za cieľ odstrániť zo ZP aj tzv. privilégia odborov. V praxi to však znamenalo aj spochybnenie ochranného charakteru a sociálnej funkcie kolektívnych zmlúv. Novou výzvou pre toto krízové obdobie v snahe o elimináciu narastajúcej miery nezamestnanosti sa stala požiadavka odklonu od klasicky chápanej ochrany zamestnanca spočívajúcej v stabilite jeho pracovného pomeru u toho istého zamestnávateľa v smere flexibility.

Na uvedený právny stav s účinnosťou od 1. januára 2013 nadviazala ostatná novela9 ZP

súčasnej vlády, v ktorej ponechaná miera liberalizácie je len kompromisom k požiadavke podnikateľskej sféry požadujúcej výraznejšiu mieru zmluvnej voľnosti. Touto ostatnou novelou ZP sa v jeho komplexnosti realizuje vládny zámer opätovne vniesť do realizácie pracovnoprávnych vzťahov väčšiu mieru európskej kultúry, tak ako to zodpovedalo právnej úprave ZP z roku 2007.

V súvislosti s agentúrnymi zamestnancami bola síce právna úprava ešte dávnejšie postavená na ich zrovnoprávnení s ostatnými zamestnancami z hľadiska pracovných podmienok ale z hľadiska aplikačnej praxe bolo potrebné tejto kategórie zamestnancov zlepšiť aj právnu istotu a ochranu najmä v prípade ukončenia takéhoto zamestnania.

Pracovný pomer na určitú dobu je v európskom kontexte10 považovaný za atypickú formu, ktorá v trhových a najmä krízových podmienkach má v mnohých krajinách čoraz väčšie opodstatnenie.Uvedení zamestnanci nesmú byť voči porovnateľným stálym zamestnancov znevýhodňovaní a za opodstatnené predĺženie alebo opätovné dohodnutie pracovného pomeru na [5] [6] [7] [8] určitú dobu možno považovať len prípady, ktoré sú odôvodnené požiadavkami týkajúcimi sa charakteru prác. Európska komisia v minulosti viackrát vyjadrila nespokojnosť v otázke našej právnej úpravy pracovných pomerov na určitú, ktorá dlhší čas umožňovala zamestnávateľom bezdôvodne ich reťaziť a držať tak zamestnanca v neistote bez časového obmedzenia. Súčasná právna úprava je už v tejto súvislosti dostatočná.

Na dosiahnutie žiaducej flexibilnosti trhu práce a oprávnených záujmov zamestnávateľa v časoch krízy sa ostatnou novelou ZP precizovali rôzne inovačné formy organizácie práce, najmä inštitút konta pracovného času, ktorého vylepšená právna úprava umožnila do jeho podstaty zahrnúť aj režim tzv. flexikonta, ktorý bol dovtedy v ZP prezentovaný ako špecifický inštitút prekážok na strane zamestnávateľa, a ktorého osobitná právna úprava v ZP tak stratila svoje dlhšie opodstatnenie. Zmena sa dotkla aj inštitútu odstupného, ktorý má viac ako predtým zohľadňovať celkovú dobu opracovaných rokov u zamestnávateľa. Jeho výška už nie je prepojená na celkovú dĺžku výpovednej doby, ale je určovaná v závislosti od doby trvania pracovného pomeru a od skutočnosti či sa pracovný pomer zamestnanca ukončil dohodou alebo výpoveďou. V praxi tak výška odstupného môže byť viac diferencovaná ako to umožňoval predchádzajúci právny stav. Prijatá právna úprava odstupného však zohľadňuje aj záujmy zamestnávateľov, a to tým ako sú v nej upravené podmienky súbehu odstupného s výpovednou dobou. Uvedený súbeh je totiž možný len v prípade, že zamestnancov pracovný pomer u zamestnávateľa trval aspoň dva roky. Ak totiž trval menej, nárok na odstupné mu pri výpovedi vôbec nevznikne. Nová právna úprava je tak pre zamestnávateľská v prípadoch krátkodobých a nestabilných pracovných pomeroch, čím výraznejšie postihne mladých zamestnancov a zamestnancov v pracovných pomeroch na určitú dobu.

Ochranu oprávnených záujmov zamestnávateľa sleduje aj nová právna úprava týkajúca sa vedľajších konkurenčných zárobkových aktivít zamestnancov s tým, že ich výkon podmieňuje povinnosťou zamestnanca si vyžiadať na tieto aktivity predchádzajúci písomný súhlas svojho zamestnávateľa. Zamestnávateľovi je pritom umožnené, aby z vážnych dôvodov aj poskytnutý súhlas neskôr písomne odvolal. Na odstránenie znevýhodnenia zamestnávateľa, ktorý sa ocitne v situácii, keď zamestnanec svojvoľne nezotrval v pracovnom pomere počas výpovednej doby, je v ZP nanovo upravený inštitút peňažnej náhrady, na ktorú má zamestnávateľ nárok v prípade, že zamestnanec nedodrží stanovenú výpovednú dobu. Z hľadiska aplikačnej praxe je škoda, že uvedený inštitút nie je širším systémovým riešením použiteľným aj na ďalšie nekorektné prejavy správania sa zamestnanca, ktorými zavinene porušuje zmluvné podmienky.

Za účelom zachovania väčšej flexibility pracovnoprávnych vzťahov sa ostatnou novelou ZP ponechal aj inštitút dohôd o prácach konaných mimo pracovný pomer. Aj keď táto skutočnosť má pre podnikateľskú sféru naďalej praktický význam, ich previazaním na odvody do poistných fondov sa z nich pre zamestnávateľa predsa stala predsa len menej atraktívna forma ako v predchádzajúcom právnom stave. Významnou zmenou pre aplikačnú prax bolo tou novelou aj navrátenie pôvodného významu kolektívnym zmluvám cez ktoré sa môžu zamestnancom ich pracovné podmienky, vrátane mzdových podmienok a podmienok zamestnania už len vylepšovať a nie aj zhoršovať, ako to umožnila novela z dielne predchádzajúcej vlády.

3. Limity vplyvu pracovného práva na riešenie regionálnych rozdielov Zlepšenie situácie na trhu práce je limitované predovšetkým

– všeobecným oživením hospodárstva, ktoré by viedlo k zvýšeniu dopytu po pracovnej sile,

– všeobecným zvyšovaním zamestnanosti,

– regionálnym rastom vedomostného potenciálu zamestnancov, ktoré by podnecovalo k zakladaniu podnikov technologicky a kvalifikačne náročných technológií,

– regionálnym zlepšovaním technickej infraštruktúry (nadväzné technologické kapacity, doprava, energetické a informačné siete, obslužné subsystémy), ktoré by kompenzovali geografické nevýhody (dostupnosť) v regióne,

– regionálna flexibilita trhu práce (miestna doprava, ubytovacie kapacity pre pracovnú mobilitu).

Z uvedeného vyplýva, že pracovné právo samo o sebe nemôže zásadnejšie ovplyvniť situáciu na trhu práce. Dávnejšie deklarovaná téza o pozitívnom vplyve na zamestnanosť v prípade redukcie ochrannej funkcie voči zamestnancom v pracovnom práve formou tzv. zlepšovania podnikateľského prostredia sa ukázala ako neopodstatnená. Takýto prístup sa môže prejaviť len dočasne a krátkodobo, čo vzhľadom na veľkú zotrvačnosť presunu produkcie sa sotva prejaví. Podobne je to aj s efektom nízkych výrobných nákladov na pracovné sily.

Oveľa vyšší efekt majú spomínané atribúty pracovnej sily ako je vhodná kvalifikácia, pracovné znalosti a zručnosti, kultúra práce (precíznosť, kvalita, technologická a pracovná disciplína)Jedným zo závažných problémov slovenských regiónov je pokles ich konkurencieschopnosti (RCI). Indikuje[9] to silné a slabé stránky regiónov na úrovni NUTC2. Stúpa miera rezistentnosti segmentu dlhodobo nezamestnaných voči zamestnávaniu, v dôsledku toho stúpa ich rezistentnosť voči aktívnym opatreniam na trhu práce. Príčinami sú pokles motivácie pracovať, atrofia odborných a pracovných zručností. Z druhej strany vzniká aj zo strany zamestnávateľov averzia voči tejto skupine nezamestnaných.

Pracovné právo v kombinácii s aktívnymi opatreniami zamestnanosti a sociálnou politikou štátu môže v tejto oblasti nepriamo stimulovať záujem a možnosti zamestnávania spomínanej rezistentnej skupiny dlhodobo nezamestnaných a brzdiť devastáciu ľudských zdrojov.Zo strany pracovného práva možno skôr očakávať, že bude eliminovať niektoré nepriaznivé dopady hospodárskej krízy a globalizácie. Negatívne výhľady vedú k očakávaniam, že takýto vývoj sa čoskoro prejaví na zmenách celého terajšieho európskeho sociálneho modelu a s ním prepojeného trhu práce. Dôsledkom môže byť nevídaný komplex zmien v pracovnej a nadväzne aj v sociálnej oblasti. Udržanie doterajších sociálnych noriem v oblasti pracovného práva bude skôr problematickejšie než samozrejmé.

Globalizačné princípy a dôsledky krízy tlačia nadnárodné megakorporácie k veľkému manévrovaniu umiestnenia kapitálu v rámci celosvetovej konkurencie, ako aj v smere drastického znižovania nákladov a to najmä nákladov na pracovnú silu. V tejto situácii sa ako konkurenčný hendikep budú javiť vysoké náklady na pracovnú silu, ktoré sú spojené najmä s odvodmi do sociálnych fondov, s nákladmi na bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci, nákladmi na ďalšie vzdelávanie zamestnancov a pod. To povedie, v lepšom prípade, k vysokej racionalizácii nákladov, k redukcii zamestnancov a v horšom prípade, k presunu produkcie do geografického priestoru s výrazne nižšími nákladmi na pracovnú silu a daňové zaťaženie. V oboch prípadoch to však vedie k rastu nezamestnanosti a prehlbovaniu rozdielov medzi regiónmi. Globalizácia a kríza vyvoláva teda viacero závažných negatívnych procesov v oblasti zamestnanosti a v prevahe ponuky menej hodnotných a menej platených pracovných miest. To môže mať za následok aj pribúdanie agentúrnych zamestnancov a vytváranie režimu tzv. delených pracovných miest na čiastočný úväzok. Ak by takáto situácia nastala, potom tradičné pracovnoprávne ochranné mechanizmy prakticky samovoľne strácajú účinnosť.Aj keď vzhľadom na predpokladané dôsledky globalizačného procesu sa už asi v blízkej budúcnosti nebude dať vyhnúť ani liberalizácii a v jej rámci ani požiadavke rastúcej flexibility pracovnej sily. Dôsledkom pre niektoré regióny bude aj určitá miera prehodnotenia doterajšieho sociálneho štandardu zamestnanca. Do akej miery systémové problémy súčasného globálneho kapitalizmu destabilizujú súčasný hospodársky a sociálny systém ťažko odhadnúť.

Záver

Možno konštatovať, že napriek viacerým rozoberaným nie práve najšťastnejším legislatívnym riešeniam, zostalo slovenské pracovné právo orientované sociálne a solídnym odrazom európskeho a medzinárodného práva. Nové inštitúty nepriamo podporujú rozvoj trhu práce aj v regiónoch. Ďalšie jeho smerovanie bude však závislé od vývoja hospodárskej krízy a procesu globalizácie, intenzity záujmu EÚ na budovaní kompaktného spoločného trhu ako aj od úspešnosti EÚ s akou dokáže čeliť sociálnym súčasným a očakávaným dôsledkom celosvetového globalizačného vývoja a udržať sociálnu integritu EÚ.Ak by sa v nastávajúcom období niektoré celosvetové krízové a globalizačné efekty nepodarilo uregulovať, potom možno očakávať ich tvrdý dopad aj na slabšie regióny a udržanie terajšieho sociálneho konceptu v oblasti pracovného práva sa stane skôr problematickejšie než samozrejmé.P

Autor
Doc. JUDr. Marta Thurzová CSc.

REGIONALIZÁCIA A PRACOVNÉ PRÁVO (EURÓPA, PRÁVO A PRAX)

Úvodné poznámky

Negatívne vplyvy finančnej a ekonomickej krízy na trhy práce Európskej únie zvýraznili potrebu reforiem vo vzťahu k zvýšeniu flexibility miezd a zefektívneniu aktívnej politiky trhu práce.[1] [2] Dôsledkom zhoršujúcich sa podmienok na trhoch práce od roku 2009 došlo k spomaleniu rastu reálnych miezd a ku zhoršeniu sociálneho postavenia zamestnancov, ako aj evidovaných nezamestnaných osôb. Zvýraznili sa i nepriaznivé tendencie celkového hospodárskeho a sociálneho rozvoja jednotlivých regiónov v rámci Slovenskej republiky. Autori si v tomto príspevku kladú za cieľ zosumarizovať a predložiť zásadné právne nástroje v rámci vnútroštátneho, ale aj medzinárodného a európskeho práva ovplyvňujúce regionálny rozvoj s osobitným zreteľom na politiku zamestnanosti. Regionálne disparity spôsobujú nerovnováhu v ponuke a dopyte pracovných síl. Súčasťou hľadania nápravných riešení je podrobiť analýze platnú pracovnoprávnu legislatívu a v ďalšom uvažovať o prípadných možnostiach a v spoločnosti prezentovaných návrhoch na posilnenie regionálneho rozvoja zavádzaním nerovnakých pracovnoprávnych štandardov (bez porušenia zásady rovnakého zaobchádzania)[3] v závislosti od väčšej alebo menšej sily a schopnosti rozvoja jednotlivých regiónov.

V období globalizácie sa prejavujú mnohé poznané i nepoznané procesy, tendencie, trendy, javy, ktoré majú často i protichodné obsahy, prejavy, formy a tendencie. Kým globalizácia a jej európska forma europeizácia sú charakteristické skôr ako procesy, smerujúce zdola nahor, v relatívnej kontradikcii sa prejavujú procesy regionalizácie ekonomických i sociálnych procesov, presadzovaných zhora nadol v štruktúrach inštitúcií, systémov, ale i v mocenských formách, v politickej sfére a v ostatných relevantných oblastiach. Medzi svetovými/európskymi procesmi a regionálnymi štruktúrami sa mení rola štátu, ktorý aj v prevažnej miere v súčasnosti má prevažujúci národný charakter.

V záplave normatívnych hypertrofií akosi zabúdame na ustanovenia Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach a Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach, ktoré sú aktuálne súčasťou stavu medzinárodného práva de lege lata. V úvodných ustanoveniach citovaných paktov sa uvádzajú práva všetkých národov na sebaurčenie, na ktorých základe národy slobodne určujú svoj politický štatút a slobodne uskutočňujú svoj hospodársky, sociálny a kultúrny rozvoj.

Ekonomické a sociálne rozdiely vo vývoji jednotlivých krajín z hľadiska regionálnych disparít zároveň sú v rozpore s právom a zárukami na práva, formulované v medzinárodných paktoch a ostatných prameňoch ľudských práv a slobôd bez akéhokoľvek rozlišovania. Možno pripomenúť tzv. priestorovú diskrimináciu, spočívajúcu v nerovnakom prístupe ľudí podľa sociálnych a ekonomických daností určitého priestoru a postavenia človeka v ňom. Aj v záplave normatívnych režimov a pri inflácii či hypertrofii práva treba pripomínať „prapodstatu“ Všeobecnej deklarácie ľudských práv Organizácie Spojených národov, že najvyšším cieľom je vybudovanie sveta, v ktorom ľudia budú zbavení strachu a núdze a budú sa tešiť slobode prejavu a presvedčenia.

Sociálne práva a hospodárske práva tvoria integrálnu súčasť ľudských práv a slobôd, nemožno ich diskvalifikovať mimo základnú množinu ľudských práv a slobôd. Európska únia venuje problematike regiónov mimoriadnu pozornosť. Už v roku 1957 sa Rímska zmluva venuje tzv. regionálnym rozdielom, o rok na to sa zriaďuje Európsky sociálny fond, v roku 1975 vzniká Európsky fond regionálneho rozvoja, v roku 1993 vzniká Kohézny fond. Od roku 1989 sa realizovali štyri programovacie obdobia (1989 – 1993, 1994 – 1999, 2000 – 2006, 2007 – 2013), v súčasnosti sa finalizujú základy pre obdobie 2013 – 2020. Východiskom pre čerpanie prostriedkov na základe projektov a súťaže je Národný strategický referenčný rámec na roky 2007 – 2013. V podmienkach Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky sa realizoval Operačný program Zamestnanosť a sociálna inklúzia.

Východiskom je dokument Stratégia na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu – Európa 2020, ktorý smeruje k zvýšeniu miery zamestnanosti obyvateľov do 64 rokov veku zo 69 % na minimálne 75 % (cieľ SR je 72 %), ďalšie opatrenia smerujú, okrem iných k zníženiu miery predčasného ukončenia povinnej školskej dochádzky pod 10 % (cieľ SR 6 %) a zvýšiť podiel obyvateľov, ktorí skončia vysokoškolské vzdelanie na minimálne 40 % (cieľ SR je 40 %). Nedarí sa zároveň benchmark v znižovaní počtu obyvateľov Únie ohrozených chudobou o 20 miliónov osôb (Cieľ SR je 17, 2 %). Pracovnoprávne aspekty a relevanciu, okrem iných, majú tzv. iniciatívy, zamerané na uľahčenie vstupu mladých ľudí na trh práce (Mládež v pohybe), ekologické a digitálne iniciatívy, zlepšovanie podnikateľského prostredia, modernizovanie trhov práce (Program pre nové zručnosti a nové pracovné miesta) a programy sociálnej a územnej kohézie (Európska platforma na boj proti chudobe). Európska komisia 6. októbra 2008 uverejnila dokument „Zelená kniha o územnej súdržnosti – z územnej rozmanitosti urobiť prednosť“.

Ciele európskej regionálnej politiky (http://ec.europa.eu/inforegio) smerujú k využitiu potenciálu regiónov, k vyrovnávaniu sociálnych a ekonomických rozdielov medzi regiónmi, k zvyšovaniu ich konkurencieschopnosti a zamestnanosti a vyrovnávaniu životnej úrovne, k zmierneniu a odstraňovaniu chudoby v regiónoch atď. V realizácii kohéznej politiky, inkluzívnej politiky, odstraňovania exklúzie a marginalizácie pôsobia Európsky fond regionálneho rozvoja, Európska sociálny fond a Kohézny fond (pozri k tomu zákon č. 528/2008 o pomoci a podpore poskytovanej z fondov Európskej únie v znení ďalších predpisov).

Z inštitucionálneho aspektu na úrovni Európskeho parlamentu pôsobí Výbor pre regionálny rozvoj, na úrovni Rady ministrov pôsobí Rada pre všeobecné záležitosti, v Európskej komisii pôsobí Department Regionálna politika, v Európskom hospodárskom a sociálnom výbore pôsobí Odborná sekcia pre hospodársku a menovú úniu, hospodársku a sociálnu súdržnosť. Ako poradný orgán vystupuje Výbor regiónov (Komisia pre politiku územnej súdržnosti).

Zmluva o Európskej únii vymedzuje regionálne ciele v základných cieľoch Únie v podpore hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti a solidarity medzi štátmi.

Zmluva o fungovaní Európskej únie v Článku 162 až Článku 164 upravuje pôsobnosť Európskeho sociálneho fondu (pre zlepšenie možností zamestnávania pracovníkov na vnútornom trhu…). V Článkoch 174 až 178 Zmluvy o fungovaní Európskej únie je upravená Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť, okrem iného v zameraní na znižovanie rozdielov medzi úrovňou rozvoja rôznych regiónov a na znižovanie zaostalosti najviac znevýhodnených regiónov.

Oblasť pracovného práva, práva sociálneho zabezpečenia, zamestnanosti, sociálnej politiky a voľného pohybu osôb patrí v rozhodujúcej miere medzi právomoci členských štátov. Spoločné právomoci sú orientované na sociálnu politiku v rámci, vymedzenom základnými zmluvami, na politiku súdržnosti, ochrany zdravia pri práci atď. Koordinácia, podpora alebo doplnenie činnosti členských štátov dominuje najmä v oblasti politiky zamestnanosti, hospodárskych politík atď. Únia (Článok 153) podporuje dosiahnutie cieľov v sociálnej oblasti, podporuje a doplňuje činnosť členských štátov v oblasti bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci, v sociálnom zabezpečení, zapájanie osôb vylúčených z trhu pracovných príležitostí atď. Podľa ustanovení Článku 156 Zmluvy o fungovaní Európskej únie Komisia podporuje spoluprácu medzi členskými štátmi a koordinuje činnosti v oblasti zamestnanosti, pracovného práva a pracovných podmienok, sociálneho zabezpečenia, ochrany zdravia pri práci, odborného a ďalšieho vzdelávania, ochrany pred pracovnými úrazmi a chorobami z povolania. V základných zmluvách Európska únia podporuje sociálny dialóg, sociálne partnerstvo, podporuje slobodu združovania, právo kolektívneho vyjednávania atď.

Regionálna politika v podmienkach Slovenskej republiky je podmienená regionálnou politikou Európskej únie. Na základe Uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 296 z 12. mája 2010 k Národnej stratégii regionálneho rozvoja Slovenskej republiky bola schválená Národná stratégia regionálneho rozvoja Slovenskej republiky.

Zákon č. 539/2008 Z. z. o podpore regionálneho rozvoja v znení neskorších predpisov definuje región ako územný celok vymedzený podľa klasifikácie štatistických územných jednotiek (pozri k tomu vyhlášku Štatistického úradu Slovenskej republiky č. 438/2004 Z. z., ktorou sa vydáva klasifikácia štatistických územných jednotiek). Ako regionálny rozvoj definuje citovaný zákon (§ 2) ako súbor sociálnych, hospodárskych, kultúrnych a environmentálnych procesov a vzťahov, ktoré prebiehajú v regióne a ktoré prispievajú k zvyšovaniu jeho konkurencieschopnosti, trvalému hospodárskemu rozvoju, sociálnemu rozvoju a územnému rozvoju a k vyrovnávaniu hospodárskych rozdielov a sociálnych rozdielov medzi regiónmi.

Regionálnu politiku definuje citovaný zákon ako koordinovaný súbor činností a postupov príslušných orgánov a organizácií na celoštátnej, regionálnej a miestnej úrovni, ktoré prispievajú k hospodárskemu rozvoju, sociálnemu rozvoju a územnému rozvoju regiónov. Sociálno-ekonomickí partneri v oblasti regionálneho rozvoja sú ústredné orgány štátnej správy, miestne orgány štátnej správy, vyššie územné celky, obce, mikro regionálne združenia a iné fyzické osoby i právnické osoby pôsobiace v oblasti regionálneho rozvoja na celoštátnej, regionálnej a miestnej úrovni.

V ustanoveniach § 3 ustanovuje zákon o podpore regionálneho rozvoja ciele podpory regionálneho rozvoja, najmä: odstraňovať alebo zmierňovať nežiaduce rozdiely v úrovni hospodárskeho rozvoja, sociálneho rozvoja a územného rozvoja regiónov a zabezpečiť trvalo udržateľný rozvoj regiónov, zvyšovať ekonomickú výkonnosť, konkurencieschopnosť regiónov a rozvoj inovácií v regiónoch pri zabezpečení trvalo udržateľného rozvoja, zvyšovanie zamestnanosti a životnej úrovne obyvateľov v regiónoch pri zabezpečení trvalo udržateľného rozvoja. Zdrojmi financovania regionálneho rozvoja sú štátny rozpočet, rozpočty vyšších územných celkov a obcí atď. Ako doplnkové zdroje finančného zabezpečenia podpory regionálneho rozvoja sú finančné prostriedky z Európskej únie určené hospodársky zaostalým regiónom, vykazujúce nižšiu úroveň rozvoja ako je priemerná úroveň Európskej únie a regiónom s nepriaznivou štruktúrou zamestnanosti a podnikateľského prostredia.

Základnými nástrojmi podpory regionálneho rozvoja (§ 5 zákona o podpore regionálneho rozvoja) sú Národná stratégia regionálneho rozvoja Slovenskej republiky, program hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja vyššieho územného celku a program hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja obce.

Pracovnoprávne aspekty regionalizácie

V súlade s Ústavou Slovenskej republiky sa v oblasti pracovných vzťahov i trhu práce na území Slovenskej republiky aplikujú i realizujú medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, medzinárodné zmluvy, na ktorých vykonanie nie je potrebný zákon a medzinárodné zmluvy, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, a to s podmienkou ich ratifikácie a vyhlásenia spôsobom ustanoveným zákonom. Uvedené pramene práva majú prednosť pred zákonmi. Multilaterálne medzinárodné zmluvy a bilaterálne medzinárodné zmluvy podstatne ovplyvňujú stav a úroveň regionálnej dimenzie tvorby, aplikácie a realizácie pracovného práva aj v priestore a v čase.

V oblasti trhu práce a pracovnoprávnych vzťahov prichádzajú do úvahy v podmienkach Slovenskej republiky, okrem pracovného práva Európskej únie, ako relevantné právne pramene právne predpisy Organizácie Spojených národov (v oblasti ľudských práv a základných slobôd evidujeme vyše 500 prameňov práva Organizácie Spojených národov), právne predpisy Medzinárodnej organizácie práce (v lete 2013 Slovenská republika ratifikovala spolu 75 dohovorov tejto medzinárodnej organizácie z celkového počtu 189 prijatých dohovorov).

Na európskej úrovni sú relevantné pramene európskeho sociálneho/pracovného práva právne normatívne akty Rady Európy (uvádza sa, že ich počet prekračuje sumu 200 prameňov práva), z ktorých treba predovšetkým uviesť Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Revidovanú Európsku sociálnu chartu Rady Európy,[4] ale i ostatné ratifikované právne pramene Rady Európy. Z vecného hľadiska ďalej sú to napríklad právne vzťahy v oblasti ochrany osobných údajov, právne predpisy Rady Európy v oblasti medicínskeho práva a pod. Pripomeňme, že na úrovni rady Európy pôsobí od roku 1994 Kongres miestnych a regionálnych samospráv Európy (CLRAE) ako konzultačný orgán.

Kvantifikácia právnej regulácie regionálneho rozvoja na úrovni Európskej únie dokumentuje, že k 1. júlu 2013 v oblasti Regionálnej politiky a koordinácie štrukturálnych nástrojov platilo v Európskej únii 403 normatívnych právnych aktov, z toho iba vo sfére koordinácie štrukturálnych nástrojov platilo 293 právnych aktov.

Do inventarizácie prameňov medzinárodného sociálneho/pracovného práva treba zaradiť aj rozhodnutia európskych súdov (Súdny dvor Európskej únie, Európsky súd pre ľudské práva Rady Európy), ale i jurisprudenciu a judikatúru, vyplývajúcu zo záverov kontrolných mechanizmov a inštitúcií medzinárodných organizácií v sociálnej oblasti, ktorá sa z hľadiska úrovne poznania, aplikácie či realizácie v našich podmienkach dosť podceňuje.

Osobitne treba zvýrazniť pôsobnosť právne záväzných aktov Európskych spoločenstiev a Európskej únie, ktoré majú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky (pozri Čl. 7 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky). Osobitný právny režim preberania právne záväzných aktov, ktoré vyžadujú implementáciu sa vykonáva zákonom alebo nariadením vlády Slovenskej republiky. Podľa ustanovení Čl. 120 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, ak tak ustanoví zákon, vláda je oprávnená vydať nariadenie aj na vykonanie Európskej dohody o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Slovenskou republikou na strane druhej a na vykonanie medzinárodných zmlúv podľa Čl. 7 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (pre úplnosť treba v poznámke uviesť, že od 1. decembra 2009 platí jediný a jednotný názov Európska únia).

Zákon č. 19/2002 Z. z., ktorým sa ustanovujú podmienky vydávania aproximačných nariadení vlády Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov z hľadiska vzťahu pracovného práva a regionálnych aspektov trhu práce umožňuje vydávať aproximačné nariadenia vlády, okrem iného, aj v oblastiach ochrany pracovníkov na pracovisku a v oblasti voľného pohybu pracovníkov.

Z hľadiska implementácie bilaterálnych medzinárodných zmlúv možno upozorniť na zmeny pomerov v právnej regulácii po vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie od 1. mája 2004. Od uvedeného obdobia sa v praxi neuplatňujú bilaterálne dimenzie zmluvných vzťahov v oblasti vzájomného zamestnávania občanov zmluvných krajín, pretože medzi členskými štátmi Európskej únie sa s postupným obmedzovaním tzv. prechodných období postupne a v plnom rozsahu uplatňuje slobodný a voľný pohyb občanov Európskej únie a Európskeho hospodárskeho priestoru. V bilaterálnej oblasti medzinárodných zmlúv majú relevantné vplyvy dvojstranné medzinárodné zmluvy v oblastiach zabránenia dvojitému zdaneniu, v sociálnom zabezpečení, pri vzájomnej ochrane investícií, v oblasti hospodárskej spolupráce, školstva, vedy atď. Aj v tomto prípade rozlišujeme spoločný a jednotný vnútorný trh Európskej únie vrátane Európskeho hospodárskeho priestoru a vzájomné vzťahy Európskej únie a tretích krajín, ako aj dvojstranné vzťahy členských štátov Európskej únie a tretích štátov.

Regionálne aspekty na ústavnoprávnej úrovni Slovenskej republiky vymedzuje Ústava Slovenskej republiky v ustanoveniach základných práv a slobôd, v rámci katalógov politických práv, v práve občanov alebo cudzincov (s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky) zúčastňovať sa na správe verejných vecí atď. Nepriamu a faktickú teritorialitu možno evidovať v ochrane práv národnostných menšín a etnických skupín. Vymedzenie hospodárskych práv, sociálnych práv a kultúrnych práv v Ústave Slovenskej republiky nemá výslovne vymedzené teritoriálne špecifiká regiónov, územných celkov atď.

Ustanovenia o postavení územnej samosprávy v Ústave Slovenskej republiky sa viažu na obec a vyšší územný celok ako na samostatné územné samosprávne a správne celky Slovenskej republiky združujúce osoby, ktoré majú na ich území trvalý pobyt s podrobnosťami, vymedzenými zákonom. Relevantný vplyv v skúmanej problematike má podľa ustanovení Čl. 71 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky možnosť štátu zákonom preniesť výkon určených úloh miestnej štátnej správy. V sociálnej oblasti je v súčasnosti dôležitá pôsobnosť zákona č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky v znení neskorších predpisov, v rámci ktorého došlo k prechodu kompetencií, okrem iných, aj v oblasti regionálneho rozvoja, územného plánovania, sociálnej pomoci atď.

Zákon č. 453/2003 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti v znení neskorších predpisov ustanovuje zriadenie a postavenie orgánov štátnej správy v oblasti sociálnych vecí a rodiny i v oblasti služieb zamestnanosti. Zákon vymedzil postavenie Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky, Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny a úradov práce, sociálnych vecí a rodiny, ktoré pôsobia ako orgány štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti. Treba uviesť, že súčasťou koncentrácie štátnej správy v troch rozhodujúcich oblastiach bolo aj zoštátnenie Národného úradu práce a jeho štruktúr ako verejnoprávnej inštitúcie, vrátane znárodnenia finančných prostriedkov vo výške do 12 mld. Sk a ich „pohltenia“ v štátnom rozpočte k dátumu 31. decembra 2003. Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky má v citovanom zákone rad právomocí, vrátane riadenia výkonu štátnej správy, uskutočňovanej úradmi práce, sociálnych vecí a rodiny. Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny pôsobí pre územné obvody všetkých úradov práce, sociálnych vecí a rodiny, riadi, kontroluje, koordinuje a metodicky usmerňuje výkon štátnej správy a podľa ustanovení § 4 ods. 6 písm. i) spolupracuje so samosprávnymi krajmi pri tvorbe koncepcií regionálneho rozvoja v oblasti sociálnych vecí a služieb zamestnanosti. Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny vykonávajú štátnu správu v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti. Okrem iného vykonávajú v druhom stupni štátnu správu vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni koná a rozhoduje obec pri prenesenom výkone štátnej správy atď.

Relevantné kompetencie vo vzťahu k regionálnej sociálnej politike majú príslušné úrady aj z hľadiska určovania ich sídiel, ako aj kompetencie v oblasti prípravy a realizácie projektov spolufinancovaných z Európskeho sociálneho fondu. Podľa ustanovení § 7 citovaného zákona ústredie a príslušný úrad môžu vytvárať na účely konzultácií v oblasti sociálnych vecí a služieb zamestnanosti poradné komisie ako poradné a konzultatívne orgány na prijímanie opatrení týkajúcich sa výkonu štátnej správy. Členstvo v poradnej komisii predpokladá zákon na tripartitnom a teritoriálnom základe (zástupcovia zamestnancov a zamestnávateľov v zastúpení v rovnakom počte, zástupcovia obcí, samosprávnych krajov a zástupcovia mimovládnych organizácií).

Pracovné právo, sociálne zabezpečenie a regionalizácia majú viac spoločných rovín pôsobnosti. V základných predpisoch pracovného práva rozlišujeme priestorové skutočnosti výkonu práce v určitom mieste výkonu práce (43 ods. 1 Zákonníka práce), v organizačnej jednotke zamestnávateľa (§ 7 ods. 2 Zákonníka práce), výkon telepráce a domáckej práce (§ 52 Zákonníka práce), priestorové súvislosti súvisia so zmenou miesta výkonu práce (§ 55, § 57 Zákonníka práce o pracovnej ceste) atď. Regionálne dimenzie majú aj právne regulátory práce v zahraničí, v mimoriadnych geografických podmienkach, priestorové súvislosti nachádzame aj v inštitúciách podnikovej spoločenskej/sociálnej zodpovednosti vo vzťahoch zamestnávateľa a samosprávy, zamestnávateľa a ekologickej zodpovednosti v oblasti životného prostredia atď.

Pri skúmaní vzťahu sociálneho zabezpečenia a jeho právnych foriem sa regionálne skutočnosti prejavujú napríklad v oblasti právnej regulácie sociálnej pomoci, a to v právnych predpisoch o sociálnych službách, o sociálnoprávnej ochrane a kuratele, o podpore regionálneho rozvoja atď. Subjekty sociálnych služieb a inštitúcie sociálnej správy pôsobia v oblasti komunitného plánovania a projektovania (koncepcie rozvoja sociálnych služieb v obvode vyšších územných celkov, komunitné plány sociálnych služieb v územnom obvode obce, programy hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja vyššieho územného celku/obce) atď.

Služby zamestnanosti

Regionálne aspekty v oblasti služieb zamestnanosti ustanovuje zákon č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti vo viacerých rovinách.V ustanoveniach § 10 sa zakladá tzv. partnerstvo ako zoskupenie osôb vytvorené s cieľom spoločne realizovať projekty a programy podpory zamestnávania uchádzačov o zamestnanie, alebo projekt alebo program, zameraný na podporu udržania v zamestnaní zamestnancov ohrozených prepúšťaním. Zákon nerozlišuje fyzické osoby a právnické osoby, avšak definuje taxatívne právnické osoby:

– obec, združenie obcí,

– samosprávny kraj,

– občianske združenie (zriadené na základe zákona č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov v znení neskorších predpisov),

– nadácia (pôsobiaca na základe zákona č. 34/2002 Z. z. o nadáciách v znení neskorších predpisov),

– banka (pozri k tomu zákon č. 483/2001 Z. z. o bankách v znení neskorších predpisov),

– zákon o službách zamestnanosti umožňuje všeobecne účasť v partnerstve aj tzv. ďalšej osobe, ktorá sa podieľa na realizácii projektu alebo programu (zrejme to môže byť fyzická osoba alebo i iná právnická osoba). Účastníci právneho vzťahu partnerstva pri realizácii programov alebo projektov spolupracujú s príslušným úradom práce, sociálnych vecí a rodiny.

Regionálne aspekty partnerstiev v otázkach služieb zamestnanosti sa viažu na regionálne orgány samosprávy, s ktorými môžu rozvíjať partnerstvo aj príslušné regionálne orgány citovaných účastníkov partnerstva. V oblasti pracovnoprávnych vzťahov, vznikajúcich v rámci poskytovania služieb zamestnanosti zákon o službách zamestnanosti vymedzuje účastníkov právnych vzťahov na účely tohto zákona, okrem iných ako účastníkov definuje aj orgány štátnej správy, úrady práce, sociálnych vecí a rodiny, samosprávne kraje a obce, ako i partnerstvá, uchádzačov/záujemcov o zamestnanie (pozri bližšie ustanovenia § 2 zákona o službách zamestnanosti) atď.

Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny majú v oblasti služieb zamestnanosti rad povinností, z regionálneho hľadiska predkladajú príslušnému výboru pre otázky zamestnanosti vo svojom územnom obvode na posúdenie žiadosti právnickej osoby alebo fyzickej osoby o poskytnutie príspevku podľa tohto zákona, na ktorý nie je právny nárok. Úrady tiež schvaľujú poskytovanie príspevkov podľa tohto zákona, na ktoré nie je právny nárok atď. Významné postavenie majú pri realizácii projektov, zameraných na zlepšenie situácie na trhu práce vo svojom územnom obvode, ktoré sú financované zo zdrojov Európskeho sociálneho fondu. Úrady spolupracujú s partnerstvom pri realizácii projektov alebo programov. Regionálne aspekty sú aj v otázkach vypracúvania analýz a prognóz o vývoji trhu práce v príslušnom územnom obvode, vykonávanie štatistických zisťovaní, zamestnávanie občanov so zdravotným postihnutím, zamestnávanie občanov členského štátu Európskej únie, jeho rodinného príslušníka a štátneho príslušníka tretej krajiny atď. Novela zákona o službách zamestnanosti v roku 2013 posilnila právne postavenie tzv. výborov pre otázky zamestnanosti (§ 16 až § 18 zákona o službách zamestnanosti).

Domnievame sa, že súčasný stav je, aj napriek posilneniu právomocí výboru pre otázky zamestnanosti, menej priaznivý ako bolo v minulosti postavenie tzv. správnych výborov v rámci Národného úradu práce ako verejnoprávnej inštitúcie, postavených tiež na princípe tripartity. Výbor pre otázky zamestnanosti sa zriaďuje v územnom obvode úradu práce, sociálnych vecí a rodiny na riešenie zásadných otázok zamestnanosti a na posúdenie žiadostí právnických osôb alebo fyzických osôb o poskytnutie príspevkov podľa tohto zákona, na ktoré nie je právny nárok. Okrem sociálnych partnerov a predstaviteľov úradov práce, sociálnych vecí a rodiny vo výbore majú členstvo i zástupcovia samosprávneho kraja, do ktorého územného obvodu úrad patrí

1 dvaja zástupcovia miest a obcí. Výbor, okrem iného, schvaľuje priority podpory zamestnanosti v územnom obvode úradu a analýzy a prognózy o vývoji trhu práce.

Zákon o službách zamestnanosti predpokladá ako nástroje politiky trhu práce návrhy, predložené výboru úradom na základe

a) priorít celoštátnej stratégie zamestnanosti,

b) priorít a úloh určených ústredím,

c) priorít samosprávneho kraja na zlepšenie ekonomickej a sociálnej situácie a na zvýšenie rozsahu a kvality pracovných miest v samosprávnom kraji,

d) požiadaviek miest a obcí na podporu zamestnania alebo udržiavania pracovných návykov ich obyvateľov, ktorí sú ohrození sociálnym vylúčením alebo ktorí sú sociálne vylúčení.

Podľa zákona o službách zamestnanosti sa regionálne aspekty politiky zamestnanosti a politiky trhu práce uskutočňujú v týchto ďalších najdôležitejších oblastiach:

– vytváranie sektorových rád ako dobrovoľného nezávislého profesijného a odborného združenia zástupcov zamestnávateľov, zástupcov odborových organizácií, vzdelávacích inštitúcií a ďalších organizácií, orgánov štátnej správy a orgánov územnej samosprávy na zabezpečenie tvorby a aktualizácie národnej sústavy povolaní, združených v aliancii sektorových rád (§ 35b zákona o službách zamestnanosti),

– podľa ustanovení § 49 sa poskytuje príspevok na samostatnú zárobkovú činnosť a na základe § 50 príspevok na podporu zamestnávania znevýhodneného uchádzača o zamestnanie; výšku príspevkov ovplyvňuje regionálna dimenzia, či sa poskytujú v bratislavskom kraji alebo v tzv. ostatných okresoch podľa priemernej miery evidovanej nezamestnanosti nižšou/vyššou ako je celoslovenský priemer atď.,

– podľa ustanovení § 50j zákona o službách zamestnanosti sa uskutočňuje poskytovanie fakultatívneho príspevku na podporu miestnej a regionálnej zamestnanosti zamestnávateľovi, ktorým je obec alebo samosprávny kraj alebo právnická osoba, ktorej zakladateľom je obec alebo samosprávny kraj, a to pri vytvorení pracovného miesta pre znevýhodneného uchádzača o zamestnanie,

– väzby na samosprávu má aj právna regulácia poskytovania príspevkov na aktivačnú činnosť formou menších obecných služieb pre obec alebo formou menších služieb pre samosprávny kraj (§ 52 zákona o službách zamestnanosti).

Zákon o službách zamestnanosti považuje za aktívne opatrenia na trhu práce aj národné projekty, ktoré schvaľuje Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „ministerstvo“) a realizuje Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „ústredie“) a príslušný úrad práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „úrad), projekty na zlepšenie postavenia uchádzačov o zamestnanie na trhu práce, ktoré schvaľuje ministerstvo a realizuje ústredie, projekty na zlepšenie postavenia uchádzačov o zamestnanie na trhu práce, ktoré schvaľuje ústredie a realizuje úrad, projekty na zlepšenie postavenia uchádzačov o zamestnanie na trhu práce, ktoré schvaľuje ministerstvo alebo ústredie a realizuje úrad alebo právnická osoba alebo fyzická osoba, pilotné projekty na overenie nových aktívnych opatrení na trhu práce, ktoré schvaľuje ministerstvo a realizuje ústredie, pilotné projekty alebo pilotné programy na podporu rozvoja regionálnej alebo miestnej zamestnanosti, ktoré schvaľuje ústredie a realizuje úrad. Uvedené projekty a programy sú financované zo zdrojov Európskeho sociálneho fondu a spolufinancované zo štátneho rozpočtu alebo sú financované zo štátneho rozpočtu alebo z iných zdrojov, neposkytujú sa na nich príspevky podľa citovaného zákona.

Osobitné postavenie má podľa § 53d zákona o službách zamestnanosti príspevok na vytvorenie nového pracovného miesta, ktorý má charakter súčasti aktívnych opatrení na trhu práce v rámci investičnej pomoci na podporu počiatočnej investície formou príspevku na vytvorenie nového pracovného miesta, na ktoré bolo vydané rozhodnutie o poskytnutí investičnej pomoci podľa zákona č. 561/2007 Z. z. o investičnej pomoci.

Citovaný zákon upravuje všeobecné podmienky na poskytovanie regionálnej investičnej pomoci a pomoci na podporu zamestnanosti, pôsobnosť orgánov verejnej správy pri poskytovaní investičnej pomoci a kontrole jej použitia za účelom hospodárskeho rozvoja a vytvárania pracovných miest na území Slovenskej republiky. Investičná pomoc sa poskytuje na podporu počiatočnej investície a vytvárania pracovných miest formami dotácií na majetok, úľav daní ako aj príspevkom na vytvorenie nového pracovného miesta atď. Na poskytnutie investičnej pomoci nie je právny nárok. Na účely citovaného zákona o investičnej pomoci sa rozumie, okrem iného, mierou nezamestnanosti priemerná miera evidovanej nezamestnanosti vypočítaná z disponibilného počtu uchádzačov o zamestnanie zverejnená v štatistických údajoch ústredia práce.

Vytvorenými novými pracovnými miestami sa chápe čistý nárast v počte zamestnancov priamo zamestnaných v konkrétnom podniku v porovnaní s priemerom za posledných 12 mesiacov, pričom celkový čistý nárast pracovných miest nesmie byť menší ako 10 % nových pracovných miest z priemeru za posledných 12 mesiacov, kedy bol investičný zámer doručený na ministerstvo alebo ministerstvo dopravy, ak ide o investičnú pomoc pre oblasť cestovného ruchu, nesmie však byť menší ako 40 zamestnancov. Počet zamestnancov znamená počet voľných pracovných jednotiek, a to počet osôb zamestnaných na plný pracovný úväzok počas jedného roka, pričom práca na čiastočný úväzok a sezónne práce tvoria podiely ročných pracovných jednotiek; pracovné miesta, ktoré zanikli počas obdobia 12 mesiacov, sa musia odpočítať od počtu pracovných miest vytvorených počas toho istého obdobia (§ 3 zákona o investičnej pomoci).

Súčasťou systémov právnej regulácie v intenciách práva Európskej únie je aj pôsobnosť zákona č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov. Podľa ustanovení zákona č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov sa zákon vzťahuje na podnikateľov a združenia podnikateľov, na štátne orgány, na vyššie územné celky, obce a iné právnické osoby. Podľa § 1 ods. 2 sa definuje štátna pomoc ako každá pomoc v akejkoľvek forme, ktorú poskytuje na podnikanie alebo v súvislosti s ním poskytovateľ priamo alebo nepriamo z prostriedkov štátneho rozpočtu, zo svojho rozpočtu alebo z vlastných zdrojov podnikateľovi. Štátna pomoc sa môže poskytnúť iba v súlade s týmto zákonom, osobitnými zákonmi a právnymi predpismi Európskeho spoločenstva vzťahujúcimi sa na štátnu pomoc.

Štátna pomoc nie je zakázaná, ak sa má poskytnúť na úhradu škôd spôsobených prírodnými katastrofami alebo inými mimoriadnymi udalosťami alebo ak má sociálny charakter atď. Zákaz poskytovania štátnej pomoci sa nevzťahuje na minimálnu pomoc v intenciách nariadenia Komisie (ES) č. 69/2001 z 12. 1. 2001 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva na pomoc de minimis (Úradný vestník Európskych spoločenstiev, L 010, 13/01/2001) a môže sa poskytovať, okrem iného, na podporu hospodárskeho rozvoja regiónov, v ktorých je životná úroveň mimoriadne nízka alebo v ktorých je vysoká nezamestnanosť, uskutočnenia významného projektu spoločného európskeho záujmu alebo na nápravu vážnych nedostatkov vo fungovaní hospodárstva atď. Štátna pomoc sa môže poskytnúť na rozvoj regiónov, na vzdelávanie zamestnancov, na podporu zamestnanosti, na výskum a vývoj, na životné prostredie, pre malého podnikateľa alebo stredného podnikateľa, na záchranu a reštrukturalizáciu podnikateľov v ťažkostiach atď.

Zákon č. 544/2010 Z. z. o dotáciách v pôsobnosti Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov nepristupuje k vecnému vymedzeniu možného zamerania dotácie podľa princípu územnej súdržnosti, neobsahuje ako kritériá priestorové aspekty.

Zákon č. 663/2007 Z. z. o minimálnej mzde v znení neskorších predpisov je často konfrontovaný s rozdielnymi prístupmi sociálnych partnerov v otázkach minimálnych miezd a sporadicky, ale bez rozhodnosti sa objavujú snahy riešiť aj prostredníctvom minimálnej mzdy regionálne odlišnosti ekonomickej a sociálnej úrovne.

Zákon č. 2/1991 Zb. o kolektívnom vyjednávaní v znení neskorších predpisov vymedzuje v spojení s hmotnoprávnymi predpismi kolektívneho vyjednávania najmä odvetvové prístupy pri kolektívnej zmluve vyššieho stupňa.[5]

Zákon č. 103/2007 Z. z. o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni (zákon o tripartite) v znení neskorších predpisov vychádza výslovne z vymedzenia celoštátnej pôsobnosti tripartitného systému, aj keby v odporúčajúcej podobe mohol založiť legislatívny priestor pre regionálne tripartitné vyjednávania.

Závery a odporúčania

Základným východiskom pre prípravu záverov a odporúčaní v rámci grantového projektu VEGA č. 1/0851/12 Tvorba a realizácia pracovného práva so zreteľom na regionálne aspekty trhu práce majú byť systémové analýzy vzťahu vnútroštátnej legislatívy a sociálnej politiky a analýzy európskej/medzinárodnej sociálnej legislatívy a sociálnej politiky. Kým regionálne aspekty trhu práce a politiky zamestnanosti majú podstatu v kohéznych, inkluzívnych politikách Európskej únie, tieto politiky sa nepremietajú do vnútroštátnej sféry. Máme na mysli vnútroštátne systémy prerozdeľovania v rámci kohéznych prístupov vyrovnávania ekonomických a sociálnych rozdielov medzi regiónmi Slovenka a prístupy k politike zamestnanosti/politike trhu práce, k zmierňovania a odstraňovaniu chudoby atď. V súčasnosti sa prehlbujú sociálne rozdiely a ekonomické rozdiely vo vnútri krajiny.

Systém legislatívy pri zabezpečovaní služieb zamestnanosti, koordinácie hospodárskych politík, politík zamestnanosti a politiky trhu práce je charakteristický najmä centralistickým a direktívnym spôsobom organizácie služieb zamestnanosti. Základná právna úpravy služieb zamestnanosti je rozsiahla, „prešpikovaná“ detailmi, množstvom zbytočných a administratívnych záťaží štátnej sociálnej správy, záťažou zamestnávateľov. Aktívne nástroje trhu práce sú prebyrokratizované. Právne úkony v oblasti služieb zamestnanosti sú direktívne normované z hľadiska veľkého počtu podstatných náležitostí, ktorých absencia spôsobuje ich neplatnosť, čo je pre prax neprijateľné.

V hmotnoprávnej rovine sme svedkami neustáleho novelizovania Zákonníka práce, bez serióznej analýzy dôsledkov diletantských pokusov meniacich sa politických reprezentácií, ktoré v posledných rokoch preberajú legislatívne kompetencie absolútne nepripravené odborne a legislatívne zvládnuť reálne potreby trhu práce. Sme toho názoru, že pružnejší trh práce zvládli verejnoprávne inštitúcie lepšie, ako zložité štátne inštitúcie. Zrušenie Národného úradu práce považujeme za znárodnenie a zoštátnenie fungujúceho systému a mimoriadne spolitizovanie úradov práce, sociálnych vecí a rodiny vrátili politickým stranám možnosť personálneho podradenia úradov, a tým aj jednoduchý, ale efektívny prístup k finančným prostriedkom na trhu práce, ale i v sociálnych agendách.

Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny sú politicky závislé od zmeny vlády. Rozdeľovanie finančných nástrojov nemá protikorupčné mechanizmy a nebráni diskriminácii časti účastníkov trhu práce, závislosti od straníckej politickej príslušnosti nominantov aktuálnej politickej reprezentácie. Absentuje vnútroštátna stratégia kohéznych a inkluzívnych politík v prepojení na európske a svetové trhy práce, sociálnu politiku, ekonomické potreby a legislatívu.P

Autori
JUDr. Milena Barinková CSc.
Doc. JUDr. Vojtech Tkáč CSc.

Regionalizmus v presadzovaní medzinárodného mieru a bezpečnosti: K decentralizácií presadzovania medzinárodného mieru

14.1 Úvod

Charta OSN predpokladá centralizáciu presadzovania medzinárodného mieru a bezpečnosti v rukách Bezpečnostnej rady OSN (čl. 24 Charty). Sledujúc cieľ napĺňania tejto úlohy, sú Bezpečnostnej rade zverené právomoci či už v oblasti pokojného riešenia sporov (kapitola VI), rozhodovať o „stave mieru“ a v prípade porušenia má Bezpečnostná rada právomoc vykonať kolektívnu akciu – ktorá za splnenia určitých podmienok môže zahŕňať aj použitie sily (kapitola VII Charty – články 39 – 42). Všeobecné medzinárodné právo obsahuje imperatívny zákaz použitia sily.[1] Právny poriadok uznáva niektoré výnimky z tohto všeobecného zákazu použitia sily. Jednak ide o vyššie spomínané kolektívne akcie podľa kapitoly VII Charty OSN, a tiež ide o prípady sebaobrany (individuálnej aj kolektívnej – článok 51 Charty OSN).

Ďalší osobitný mechanizmus predstavuje kapitola VIII Charty OSN. Tá predpokladá existenciu oblastných dohôd alebo orgánov, ktoré by sa zaoberali riešeniami otázok medzinárodného mieru a bezpečnosti. Ustanovenia Charty vychádzajú z predpokladu, že tieto organizácie budú mať úlohu, ktorá dopĺňa úlohu Bezpečnostnej rady v oblasti mierového urovnania sporov ako aj v oblasti uplatňovania donucovacích opatrení Bezpečnostnej rady. Charta OSN vychádza z predpokladu, že tieto oblastné dohody a romány budú použité Bezpečnostnou radou na vykonanie akcie pod jej právomocou (článok 53). Od konca studenej vojny však pozorujeme vzostup regionálnych organizácií a to tak v kvantitatívnej ako aj v kvalitatívnej rovine. Niektoré z týchto organizácií majú od svojich počiatkov agendu medzinárodnej (spravidla regionálnej) kolektívnej bezpečnosti.[2] Hneď na úvod považujeme za potrebné poukázať na rozdiel medzi kolektívnou bezpečnosťou a kolektívnou sebaobranou. Kým kolektívna sebaobrana je odpoveďou na situáciu, keď sa jeden z členov organizácie stane obeťou ozbrojeného útoku (agresie), koncepciu kolektívnej bezpečnosti v regióne treba chápať voľnejšie.[3] Je zároveň zrejmé, že presadzovanie kolektívnej bezpečnosti ponúka širší záber nástrojov a postupov, než samotná sebaobrana, ktorá je vo svojej podstate obmedzená iba na odpoveď na ozbrojený útok (pozri článok 51 Charty OSN). Treba poukázať na to, že kým kolektívna sebaobrana slúži na obranu voči vonkajším hrozbám, koncept kolektívnej bezpečnosti má širší záber v tom ohľade, že predstavuje základ pre riešenie problému v rámci daného regiónu.[4] V predkladanom príspevku sa zaoberáme aktivitami medzinárodných regionálnych organizácií pri presadzovaní mieru a bezpečnosti v kontexte kapitoly VIII Charty OSN. Dôraz chceme klásť na vzťah týchto regionálnych štruktúr a Bezpečnostnej rady OSN. Príspevok má za cieľ priniesť úvahu o decentralizácii presadzovania medzinárodného mieru a bezpečnosti vo svetle zvyšujúceho sa významu regionálnych organizácií v tejto oblasti.

14.2 Orgány a dohody v zmysle kapitoly VIII

Aby bolo možné bližšie analyzovať úlohu orgánov a dohôd v zmysle kapitoly VIII, je nevyhnutné na úvod venovať priestor povahe týchto štruktúr a povahe hrozieb, ktorým môžu tieto štruktúry čeliť. Článok 52 Charty vymedzuje základný predpoklad, ktorý musia tieto štruktúry spĺňať aby ich bolo možné chápať v kontexte kapitoly VIII. Z povahy veci je zrejmé, že musí ísť v prvom rade o „oblastné“, teda regionálne štruktúry. Rozsah pôsobenia konkrétnej štruktúry, na základe ktorého by bolo možné jednoznačne definovať, kedy pôjde o oblastný orgán a kedy už danú štruktúru nebude možné považovať za regionálnu Charta nevymedzuje. Možno povedať, že štáty zapojené vo fungovaní takéhoto orgánu, resp. dohody by mali byť nositeľmi určitých spoločných znakov (napríklad geografická blízkosť, prepojenosť kultúry atď.).[5] Charta OSN explicis verbis neustanovuje aká má byť povaha oblastnej dohody či orgánu. Pri pohľade na medzinárodno-politickú realitu je zrejmé, že pod týmto pojmom je nevyhnutné chápať predovšetkým medzinárodné medzivládne organizácie.[6] Úprava Charty bližšie neupresňuje o aký druh medzinárodnej organizácie v zmysle článku 52 ide. Jediné kritérium, ktoré kvalifikuje regionálnu organizáciu ako orgán v kontexte kapitoly VIII je to, že činnosť takejto organizácie musí byť v súlade s cieľmi a zásadami OSN.[7] Ako už bolo v samotnom úvode zmienené, Charta sa v tomto ustanovení obracia predovšetkým smerom na organizácie, ktoré sú spôsobilé pôsobiť dovnútra, skôr než navonok.[8] V zásade však možno povedať, že absencia rigidných definícií v Charte OSN umožňuje užitočnú mieru flexibility pri konanie skupiny štátov pri riešení problému, ktorého vhodným riešením je regionálna akcia. Takáto skupina štátov sa môže utvárať či už v rámci medzinárodnej organizácie založenej zmluvou, regionálnej organizácie regionálnej bezpečnosti a obrany, organizácií zaoberajúcimi sa všeobecným rozvojom daného regiónu, prípadne aj hospodárskymi zoskupení, alebo zoskupení zaoberajúcimi sa rôznymi politickými, ekonomickými alebo sociálnymi otázkami.[9] [10]

Na základe ustanovení Charty nie je možné presne vymedziť, kedy je naplnené kritérium regionality medzinárodnej organizácie. Ponúkajú sa rôzne možnosti výkladu. Možno sa stretnúť s názormi, že takáto medzinárodná organizácia by mala byť založená na princípoch geografickej blízkosti, kultúrnych lingvistických a historických prepojeniach a politickej jednote. Na druhej strane regionalitu možno vymedzovať aj negatívne – za regionálnu organizáciu sa bude považovať, každá nie univerzálna medzinárodná organizácia.[11] Ako poukazuje K. Korkelia, mnohé znaky determinujúce regionalitu (geografická blízkosť) nemusia byť relevantné, vzhľadom na to, že konkrétny štát môže geograficky patriť do určitého regiónu, avšak nebude členom medzinárodnej organizácie. Pojem región tak má skôr politický ako právny význam.[12] Keďže Charta OSN nešpecifikuje povahu medzinárodnej organizácie, niektoré medzinárodné organizácie (alebo kooperatívne zoskupenia) sa sami vo svojich zakladajúcich aktoch vyhlasujú za medzinárodné regionálne organizácie (napr. OAS, Organizácia Africkej jednoty (dnes AU), SNŠ, OBSE, ECOWAS atď.).[13]

Ods. 1 článku 52, hovorí o oblastných dohodách a orgánoch vytvorených za účelom riešenia otázok medzinárodného mieru. Toto vyjadrenie nevyhnutne implikuje skutočnosť, že taká organizácia musí byť vybavená tak kompetencne a musí byť spôsobilá nasadiť aj materiálne zdroje, tak aby mohla pôsobiť v rámci mandátu OSN.[14] Toto ustanovenie Charty však netreba vykladať, tak, že na akciu oblastného charakteru možno využiť iba medzinárodnú organizáciu, ktorá je zameraná medzinárodný mier a bezpečnosť. Ako ukazuje prax medzinárodného v rámci medzinárodného spoločenstva, aj regionálne organizácie pôvodne orientované iným smerom (napr. ekonomické zoskupenia ako ECOWAS, SADC), pri sledovaní svojho cieľa – dosiahnutia ekonomickej integrácie – museli vzhľadom na bezpečnostné riziká obrátiť svoju pozornosť smerom k presadzovaniu mieru a bezpečnosti. Napríklad v prípade ECOWAS sa ukázalo, že občianske vojny v Libérií a v Sierra Leone predstavovali hrozbu pre mier a politickú stabilitu v regióne, čo si vynútilo preorientovanie hlavného záberu činnosti organizácie od primárne ekonomických cieľov smerom k cieľom politickým.[15]

Ďalším aspektom pôsobenia regionálnych organizácii v zmysle Charty OSN bude rozsah kompetencie týchto organizácií. Z pohľadu na text ustanovení kapitoly VIII Charty je zrejmé, že Charta uznáva úlohu regionálnych organizácií predovšetkým v oblasti mierového riešenia regionálnych sporov (článok 52). Ide o základný mechanizmus riešenia medzinárodných sporov, ktorý je vymedzený v kapitole VI Charty OSN.[16] V kontexte regionálnych organizácií je dôležité, že Charta OSN im priznáva prioritu v oblasti pokojného riešenia sporov. Článok 52 ukladá členským štátom povinnosť, vyvinúť, všetko možné úsilie, aby miestne spory vyriešili pred tým, než takýto spor predložia Bezpečnostnej rade OSN.

V tejto oblasti je však špecifická oblasť peacekeeping-u. Operácie tohto charakteru nie sú predmetom úpravy Charty OSN a vo svojej podstate nespadajú nevyhnutne pod prísny režim kapitoly VII Charty OSN. Nakoľko tieto operácie nie sú priamo predmetom úpravy Charty, je treba odpoveď na túto otázku vyvodiť. Podľa Shawa peacekeeping operácie vzhľadom na svoje špecifiká možno zaradiť medzi Kapitolu VI Charty a Kapitolu VII Charty.[17] [18] Toto zaradenie je celkom určite vhodné pokiaľ máme na mysli tzv. prvú generáciu peacekeeping-u.18 Ide o operácie, ktoré sú založené na konsenze strán konfliktu. V zásade možno povedať, že peacekeeping sa využije tam, kde existuje vôľa na ukončenie konfliktu a na implementáciu mierového procesu treba nasadiť nestranné sily, ktoré svojou prítomnosťou v nárazníkových zónach zabránia pokračovaniu konfliktu.[19] Na zmenu tohto tradičného poňatia peacekeeping-u poukázal už Generálny tajomník OSN Boutrous Boutrous Ghali vo svojom prejave k udržiavaniu mieru a bezpečnosti. Konštatuje nástup novej generácie peacekeeping-u. Reálna situácia v oblasti nasadenia, ktorá si vyžaduje zmenu celého konceptu. V súčasnosti treba zvážiť meniace sa požiadavky na príslušníkov ozbrojených síl, ktoré zahŕňajú odzbrojenie rôznych bojujúcich skupín aj bez ich súhlasu. Ďalší aspekt zahŕňa ochranu humanitárnej pomoci a rôzne iné aspekty, ktoré sú sprievodnými javmi súčasných konfliktov.[20] Tieto aspekty posúvajú moderný koncept peacekeeping-u v priestore medzi kapitolou VI a VII Charty bližšie práve ku kapitole VII.

14.3 Zakladajúce akty regionálnych organizácií: Základ regionálnej bezpečnosti

V súčasnom medzinárodnom práve sa považuje za ustálené, že OSN má primárnu zodpovednosť za presadzovanie mieru a bezpečnosti (v duchu článkov 1 a 23 Charty OSN). Zároveň ale treba zdôrazniť, že zodpovednosť OSN (a osobitne Bezpečnostnej rady) v súčasnosti nemožno považovať za výlučnú.[21] [22]

Charta OSN nie je jediným zakladajúci inštrumentom medzinárodnej organizácie, ktorý obsahuje ustanovenia o kolektívnom presadzovaní medzinárodného mieru a bezpečnosti.

V súčasnosti existuje hneď niekoľko regionálnych organizácií, ktoré treba považovať za oblastné dohody a orgány v zmysle kapitoly VIII. Jednou z najdôležitejších medzinárodných organizácii, ktoré sa na regionálnej úrovni zameriavajú na presadzovanie mieru a bezpečnosti je Africká únia (AU). Vo vzťahu k AU bližšiu pozornosť venujeme dvom dokumentom a to konkrétne Zakladajúcemu aktu Africkej únie a Protokolu o Rade mieru a bezpečnosti.

Zakladajúci akt Africkej únie z roku 2000 zveruje organizácii okrem iných aj právomoci v oblasti bezpečnosti. Článok 3 vymedzujúci ciele Únie hovorí okrem iného aj presadzovaní mieru, bezpečnosti a stability. Článok 4 upravujúci princípy činnosti organizácie akcentuje potrebu založenia spoločného bezpečnostného systému na kontinente. Čo je však podstatnejšie, tento dokument v článku 4 písm. h) zakladá právo organizácie na intervenciu na území členského štátu v prípade závažných okolností (grieve circumstances). Tieto závažné okolnosti sú definované výskytom určitých javov a situácii akými sú zločiny genocídia, vojnové zločiny, zločiny proti ľudskosti.[23] Na základe uvedeného možno povedať, že štáty založili regionálnej organizácii v zakladajúcom inštrumente osobitnú právomoc na vykonanie intervencie pri splnení určitých podmienok.[24] Z kontextu citovaných ustanovení nie je zrejmé o aký druh intervencie sa má jednať. Či mysleli autori Zakladajúceho aktu na operácie typu peacekeeping, alebo sa vo formulácii článku 4, písm. h) skrýva širší kontext nie je zo samotného textu Zakladajúceho aktu zrejmé. Možno však povedať, že ak by sa v tomto prípade malo jednať o akcie spadajúce pod kapitolu VII Charty OSN, išlo by o rozpor z Chartou OSN, nakoľko táto predpokladá výlučnú právomoc OSN v týchto otázkach.[25] Pokiaľ by malo ísť o operáciu a postup v duchu uplatňovania doktríny responsibility to protect, možno pripustiť iniciatívu zo strany regionálnej organizácie ba dokonca ju vo svetle zodpovednosti za ochranu považovať za žiadúcu. Ak dochádza k vážnemu porušeniu a ohrozeniu mieru v danom regióne, predstavuje takáto situácia primárny problém jednak regionálnej organizácie samotnej ako aj jej členských štátov, vzhľadom na riziko spillover efektu pri konflikte z jedného štátu do druhého, prípadne šírenie iných bezpečnostných rizík. V takýchto situáciách sa niektorí komentátori prikláňajú k téze, že regionálna akcia, vykonaná regionálnou organizáciou na území členského štátu takej organizácie môže spadať pod režim sebaobrany podľa článku 51 Charty OSN.[26] Tento prístup si však vyžaduje veľmi flexibilný výklad pojmu ozbrojený útok. Africká únia v rámci štruktúry svojich orgánov vytvorila aj inštitucionálny základ pre realizáciu úloh v oblasti presadzovania mieru v rámci afrického kontinentu. V súčasnosti v rámci systému orgánov Africkej únie funguje Rada mieru a bezpečnosti Africkej únie. Avšak tento orgán nebol ustanovený Zakladajúcim aktom Únie. Právnym základom jeho existencie je článok 5, ods. 2.[27] Protokol o založení tejto Africkej rady bezpečnosti bol prijatý na prvom zasadaní Zhromaždenia Africkej únie v Durbane v roku 2002. K plneniu svojich cieľov ktorými sú najmä zaistiť mier, stabilitu a bezpečnosť v Afrike a predvídať a predchádzať konfliktom.[28] Rada zodpovedá za vykonanie opatrení na presadzovanie mieru (peacemaking) v čase trvania krízy a budovanie mieru (peacebuilding) v rámci krízového manažmentu po ukončení konfliktu.[29] Ako každá medzinárodná organizácia aj Africká únia nemá sama osebe kapacity na výkon úloh týkajúcich sa presadzovania mieru. Ozbrojené sily, ktoré AU využíva na plnenie svojich cieľov patria jednotlivým členským štátom, ktoré ich poskytujú organizácii v rámci konkrétnej operácie. Samotné akcie vykonávané na základe rozhodnutia Mierovej a bezpečnostnej rady v zmysle Zakladajúceho aktu sú akciami AU (význam najmä vo svetle pravidiel zodpovednosti podľa medzinárodného práva). Ako vieme medzinárodné právo priznáva medzinárodným organizáciám subjektivitu odlišnú od ich členských štátov.[30] Preto konanie medzinárodnej organizácie samozrejme nebude možné považovať za konanie štátu. V súvislosti s vyššie zmienenou absenciou vlastných ozbrojených zložiek, je zrejmé, že je potrebný právny mechanizmus, ktorý by umožnil medzinárodnej organizácií použitie ozbrojených síl na plnenie zverených úloh v oblasti bezpečnosti.

V prípade Africkej únie nachádzame takýto systém v článku 13 Protokolu. Ten hovorí o založení Afrických pohotovostných síl (African Standby Force). Tie sa skladajú z multidisciplinárnych kontingentov zložených jednak z civilných ako aj z vojenských zložiek jednotlivých krajín, pripravených na rýchle nasadenie.[31] Odsek 2 citovaného ustanovenia zaväzuje členské štáty k založeniu takýchto kontingentov, ktoré by sa zúčastňovali na misiách podpory mieru podľa rozhodnutia Mierovej a bezpečnostnej rady, alebo intervencií autorizovaných Zhromaždením. Mandát týchto síl je vymedzený široko a zahŕňa rozsah činností od pozorovacích misií cez preventívne nasadenie v prípade násilného konfliktu, ak hrozí rozšírenie násilia až po budovanie mieru a odzbrojenie po tom čo strany konfliktu dospeli k dohode.

Vzhľadom na povahu vyššie zmienených ustanovení si teda treba položiť otázku, aká je v tomto systéme pozícia OSN. Protokol obsahuje ustanovenia stanovujúce povinnosť úzkej spolupráce s OSN a uznáva jej primárnu zodpovednosť za svetový mier. OSN na druhej strane víta prínos regionálnych organizácií a osobitne Africkej únie k budovaniu mieru. Nazerajúc na problematiku čisto formálne, mohlo by sa zdať, že Africká únia sa vo svojej činnosti podriaďuje OSN. Ako však bude poukázané ďalej vzťah regionálnych zoskupení (v tomto konkrétnom prípade AU) nie je možné a správne posudzovať len skrz optiku vzťahov podriadenosti regionálnych organizácií Bezpečnostnej rade OSN.

Ďalšia medzinárodná regionálna organizácia, ktorá pôsobí na africkom kontinente je Hospodárske spoločenstvo západoafrických štátov (ECOWAS – Economic Community of West African States). Ide o spoločenstvo 16 krajín západnej Afriky založené v sedemdesiatych rokoch 20. storočia ako platforma hospodárskej integrácie západoafrických štátov. V roku 1981 prijatý protokol týkajúci sa vzájomnej obrannej pomoci bol skôr nástrojom kolektívnej bezpečnosti ako inštrumentom oprávňujúcim na zásah v rámci organizácie.[32] Až v roku 1993 bola v rámci spoločenstva prijatá zmluva, ktorá predpokladala, ako jednu z úloh organizácie udržiavanie mieru, stability a bezpečnosti.[33]. Tento krok nasledoval po intervencii, ktorou ECOWAS reagovalo na štátny prevrat v Libérií.[34] Nasledovalo nasadenie v Sierra Leone a Guinei Bissau. Za týmto účelom prijalo ECOWAS vlastný Peacekeeping protokol, ktorý o. i. ustanovuje povinnosť spolupráce ECOWAS s AU a OSN. Stanovuje povinnosť informovať o vykonaní akcie pri plnení povinností podľa ECOWAS zmluvy a kapitoly VIII Charty. Duchu týchto ustanovení zodpovedá aj doterajšia prax ECOWAS, kde tak v prípade Libérie ako aj Sierra Leone, došlo k intervencii bez autorizácie zo strany OSN, ktorá až následne uvítala a pochválila (commend) uskutočnenie týchto misií pod hlavičkou ECOWAS.[35]

14.4 Cesty spolupráce na poli medzinárodnej bezpečnosti

Kým predchádzajúce časti tohto príspevku boli zamerané predovšetkým na stručnú analýzu právnej úpravy kapitoly VIII Charty OSN a uvedenie príkladov regionálnych organizácií, ktorých kompetencie zahŕňajú aj presadzovanie mieru a bezpečnosti, táto časť príspevku má za cieľ ukázať na hľadanie spôsobov spolupráce v rámci tejto agendy. Základným východiskom pri uvažovaní o medzinárodnej úprave presadenia mieru a bezpečnosti je výsadné postavenie Bezpečnostnej rady OSN v systéme medzinárodnej bezpečnosti. Zároveň je nepopierateľným faktom proliferácia regionálnych zoskupení. Čo sa týka medzinárodnej bezpečnosti, aktivity regionálnych zoskupení, pozorujeme od druhej polovice deväťdesiatych rokov minulého storočia.[36] Príklon k regionalizácií v bezpečnostných otázkach nie je úplne nóvum na medzinárodnej scéne. Medzinárodné spoločenstvo však pri vytváraní OSN, koncom 2. svetovej vojny naznačilo vôľu túto oblasť centralizovať.[37] Vývoj v období Studenej vojny a najmä po jej skončení, odlišný charakter konfliktov a nové hrozby na medzinárodnej scéne vytvorili prostredie v ktorom je pôsobenie regionálnych organizácií vítané a požadované.[38]

Presadzovanie mieru a bezpečnosti je mimoriadne široký termín, ktorý zahŕňa širokú paletu krokov a nástrojov, ktoré sú k dispozícií regionálnym organizáciám v prípade potreby.[39] Ako sme už naznačili vyššie otáznymi sú v tomto prípade operácie charakteru peacekeeping. Ďalšou oblasťou na ktorých nepanuje jednoznačná zhoda je využívanie rôznych sankčných opatrení, ktoré nezahŕňajú použitie ozbrojenej sily (hospodárske sankcie, embargá na dovoz určitých tovarov atď.).[40] Pokiaľ je zákaz použitia a hrozby silou imperatívnym pravidlom medzinárodného práva, otázka ukladania sankcii bez použitia sily nie je normami jus cogens významne obmedzovaná (treba poukázať na samotnú podstatu sankčného mechanizmu v medzinárodnom práve, ktorý je z podstaty decentralizovaný). Je ale otázne či je ukladanie takýchto sankcií súčasťou výlučných právomocí OSN. Ďalšou stránkou problému je oprávnenie na intervenciu regionálnej organizácie v rámci regiónu. Možno pripomenúť, že operácie ECOWAS v Libérií a Sierra Leone, ktoré sa začali bez autorizácie Bezpečnostnej rady, začali na podnet prezidentov týchto krajín, pričom autorizácia BR OSN prišla až ex post. Obdobne aj v roku 2012 počas eskalácie krízy v Mali boli sily štátov ECOWAS nasadené na žiadosť vlády (ECOWAS následne žiadalo o autorizáciu OSN[41]).

V podstate možno povedať, že inštitút kolektívnej sebaobrany nie je primárne zameraný na riešenie krízy v rámci regionálnej organizácie.[42] Termín kolektívna bezpečnosť je vo svojej podstate širší, keďže nezahrňuje iba sebaobranu ale bezpečnosť ako takú. Ak by sme pripustili existenciu práva regionálnej organizácie na intervenciu, stále by sa jednalo o presadzovanie bezpečnosti v rámci regionálnej organizácie, čo však nevyhnutne nemusí implikovať presadzovanie bezpečnosti v regióne, keďže región a regionálna organizácia sa nemusia navzájom prekrývať. Preto vnímame ako nevyhnutnosť potrebu inštitucionalizácie a vytváranie organizácií v rámci regiónov. V Afrike možno pozorovať pomerne dobre modelovú situáciu vo vzťahu regionálnej organizácie (AU), ktorá sa vymedzuje ako nositeľ primárnej zodpovednosti za bezpečnosť na africkom kontinente a subregionálnej organizácie v úzkej súčinnosti s OSN. Na druhej strane existuje subregionálna organizácia (ECOWAS), ktorá vytvára bezpečnostné štruktúry a zároveň deklaruje, súčinnosť tak s AU ako aj s OSN.[43] Osobitným aspektom je pôsobenie regionálnej organizácie mimo regiónu v ktorom pôsobí. Kapitola VIII nijakým spôsobom neobmedzuje Bezpečnostnú radu v tom zmysle, že by bola oprávnená použiť oblastné orgány len v rámci regiónu v ktorom pôsobia. Ako príklad sa ponúka Európska únia, ktorá na základe mandátu OSN (a niekedy aj bez neho, pokiaľ ide o operácie, ktoré nemajú intervenčný charakter), pôsobí v rámci svojej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (v jej rámci bezpečnostnej a obrannej politiky) aj mimo európskeho kontinentu.[44]

Poukazujúc na niektoré parciálne otázky, ktorým sa venuje veda medzinárodného práva sme sa snažili poukázať na problémy, ktoré môžu vyplývať z nasadenia regionálnych organizácií pri presadzovaní medzinárodného mieru a bezpečnosti. Určitá miera decentralizácie je zjavná, nakoľko možno identifikovať pôsobenie tak univerzálneho, ako aj regionálneho a v jeho rámci aj subregionálneho elementu. Záver tohto príspevku nemá za cieľ priniesť definitívny záver, keďže vývoj v tejto oblasti neustále pokračuje a je pozorovateľný tak v praxi Bezpečnostnej rady OSN ako aj v praxi jednotlivých regionálnych organizácií. Z tejto praxe možno vypozorovať snahu o vytváranie rôznych platforiem spolupráce a snahu o koordináciu úsilia pri presadzovaní mieru.[45] Táto snaha sa následne pretavuje do aktivít zahrňajúcich spoločné pôsobenie v problematických oblastiach, ktoré sa rozvíjajú viac či menej úspešne. Ako príklady možno spomenúť spoločnú misiu OSN a AU v Darfúre (UNAMID), aktuálny prechod[46] Medzinárodnej podpornej misie v Mali (AFISMA) pod kontrolu OSN (peacekeeping operácia MINUSMA),[47] prípadne angažovanie sa juhoamerického spoločenstva UNASUR v karibskom Haiti v rámci misie MINUSTAH a.p.[48]

Kým Charta OSN vychádza z premisy výsadného postavenia Bezpečnostnej rady, súčasná situácia poukazuje skôr na akceptovanie interdependencie univerzálnej a regionálnych organizácií, kde OSN nie je schopná sama osebe plniť svoj cieľ presadzovania mieru, no na strane druhej, samotné regionálne štruktúry sa obracajú na OSN. Aj napriek dlhodobo známym výhodám, s ktorými sa nasadenie regionálnych organizácií spája, je pre tieto organizácie nevyhnutné obracať sa na vyššiu platformu medzinárodnej spolupráce jednak
s ohľadom na potrebné zdroje, ako aj personál a požadovanú odbornosť. To, že vzájomná asistencia je nevyhnutnosťou a zároveň posilnením presadzovania medzinárodného mieru sa pred vyše dvadsiatimi rokmi v dokumente Agenda pre mier vyjadril Boutrous Boutrous Ghali nasledovne:

„V zmysle Charty, Bezpečnostná rada má a vždy bude mať primárnu zodpovednosť za udržanie medzinárodného mieru a bezpečnosti, ale regionálne akcia ako prejav decentralizácie, delegácie a spolupráce s OSN, nie je iba uľahčením bremena, ktoré nesie Bezpečnostná rada, ale prispieva tiež k hlbšej spolupráci, konsenzu a demokratizácii v medzinárodných záležitostiach.“[49]P

Autor
Mgr. Adam Giertl

Regionalizmus a zachovanie medzinárodného mieru a bezpečnosti: od pôvodnej koncepcie k súčasným výzvam

Regionálne medzinárodné organizácie sa najmä v posledných dvoch dekádach významne zapájajú do riešení mierových a bezpečnostných problémov vo svete. Cieľom príspevku je poukázať na posun, aký v medzinárodnom práve nastal v otázke postavenia regionálnych medzinárodných organizácií v oblasti mieru a bezpečnosti. V úvodnej časti priblížime determinanty vývoja nastolenej problematiky. Následne pozornosť zameriame na pôvodnú koncepciu úlohy regionálnych organizácií pri zachovaní mieru a bezpečnosti, ako bola ustanovená v kapitole VIII Charty OSN a poukážeme na problematické otázky praktickej aplikácie príslušných ustanovení. Dôležitosť zapojenia regionálnych medzinárodných organizácií a ich prínos pre riešenie ozbrojených konfliktov budeme v záverečnej časti príspevku demonštrovať na aktuálnych dokumentoch z rokovaní Bezpečnostnej rady OSN. Uvedené dokumenty zároveň identifikujú nové smery úloh pre regionálne organizácie. V príspevku sa nebudeme v podrobnostiach venovať vzťahu regionálnych štruktúr a Bezpečnostnej rady OSN, ani otázkam centralizácie/decentralizácie kontroly zachovania mieru a bezpečnosti, nakoľko uvedená problematika je predmetom nadväzujúceho príspevku v tomto zborníku.

14.1 Prevzatie aktívnej pozície regionálnych organizácií v oblasti mieru a bezpečnosti

Regionálne medzinárodné organizácie vznikajúce v období studenej vojny sa svojou činnosťou zameriavali prevažne na medzinárodné obchodné vzťahy.[1] Prelom v aktivitách regionálnych organizácií v oblasti mieru a bezpečnosti nastáva v 90-tych rokoch.[2] Vzrastajúci počet konfliktov, ich komplikovanosť, zapájanie neštátnych subjektov, vznik zlyhávajúcich štátov – nové momenty v otázkach mieru a bezpečnosti – spôsobili zvýšený záujem regionálnych medzinárodných organizácií o túto oblasť. Aktivizovať sa začali dokonca i také regionálne medzinárodné organizácie, ktoré pôvodne neboli vytvorené s predstavou právomocí na činnosti spojené so zachovaním mieru a bezpečnosti. Uvedený jav je v teórii popísaný ako charakteristický prejav tzv. „nového regionalizmu“.[3] Rôzne druhy bezpečnostných aktivít v posledných rokoch podnikli najmä Európska Únia, NATO, Africká únia, Hospodárske spoločenstvo západoafrických štátov (ECOWAS), Liga arabských štátov, ale i menej známe organizácie ako napr. Fórum tichomorských ostrovov (PIF), Juhoafrické rozvojové spoločenstvo (SADC) a Medzivládna rozvojová organizácia (IGAD).[4] Zároveň počnúc 90-tymi rokmi v OSN objemovo rastie agenda peacekeeping-u až na hranicu udržateľnosti. OSN preto reformuje svoju peacekeeping doktrínu a spolu s ňou aj svoj vzťah k regionálnym medzinárodným organizáciám.[5] Filozofiou nového prístupu je, že OSN „zdieľa bremeno“ pri peacekeeping operáciách s regionálnymi medzinárodnými organizáciami a že spolupráca pri činnostiach podľa kapitoly VIII Charty OSN má nadobudnúť systematický charakter (na rozdiel od predošlého ad hoc prístupu).[6] Platformou pre systematické riešenie agendy mieru a bezpečnosti za účasti regionálnych medzinárodných organizácií sa stali stretnutia na vysokej úrovni (high-level meetings)[7] organizované od roku 1994 (naposledy v auguste 2013).[8]

14.2 Otázniky interpretácie právnej úpravy postavenia regionálnych organizácií v kapitole VIII Charty OSN

Aktivity regionálnych medzinárodných organizácií v oblasti mieru a bezpečnosti sa stávajú predmetom zvýšeného záujmu aj u právnej vedy. Vzhľadom na početné iniciatívy regionálnych organizácií v Afrike je v ostatnom období právnou vedou extenzívne skúmaný najmä tento región.[9] Skúmané sú tiež otázky interpretácie ustanovení Charty OSN, ktoré tvoria legálny rámec postupu regionálnych organizácií v otázkach udržania mieru a bezpečnosti. V nasledujúcich častiach príspevku sa zameriame na priblíženie textácie kapitoly VIII Charty OSN a problematických otázok jej praktickej aplikácie.

14.2.1 Pôvodná koncepcia v Charte OSN

Charta OSN[10] výslovne počíta s priestorom pre regionálne medzinárodné organizácia v oblasti zachovania mieru a bezpečnosti, a to vo svojej kapitole VIII (Oblastné dohody). Štruktúra kapitoly VIII pripomína rozloženie problematiky zachovania mieru a bezpečnosti do kapitol VI (Mierové riešenie sporov) a VII (Akcie v prípade ohrozenia mieru, porušenia mieru a útočných činov).

Článok 52 najskôr v odseku 1 ustanovuje východiskovú myšlienku komplementárnej existencie univerzálneho mechanizmu na udržanie mieru a bezpečnosti (OSN) a regionálnych mechanizmov s totožným cieľom (oblastné dohody alebo orgány). Následne sa odseky 2-4 týkajú pozície oblastných dohôd alebo orgánov pri mierovom riešení sporov (spomínaná paralela ku kapitole VI Charty). V zmysle odseku 2 musia členovia OSN, ktorí uzavrú takéto dohody alebo vytvoria takéto orgány, vynaložiť všetko svoje úsilie, aby prv ako predložia miestne spory Bezpečnostnej rade, dosiahli ich mierové riešenie pomocou takýchto oblastných dohôd alebo orgánov. Bezpečnostná rada podľa odseku 3 povzbudzuje rozvoj mierového riešenia miestnych sporov pomocou takýchto oblastných dohôd alebo orgánov alebo na podnet zainteresovaných štátov, alebo tak, že sama na takéto riešenie odkáže. Odsek 4 však upozorňuje, že uvedený postup v ničom neprekáža použitiu článkov 34 a 35 Charty OSN (t.j. univerzálneho mechanizmu na riešenie sporov).

Článok 53 sa zaoberá úpravou vzťahu medzi OSN a regionálnymi organizáciami pri donucovacích akciách (paralela ku kapitole VII Charty). Ak je to vhodné, Bezpečnostná rada použije takéto oblastné dohody alebo orgány na donucovacie akcie pod svojou právomocou. Žiadna donucovacia akcia sa však nepodnikne podľa oblastných dohôd alebo oblastnými orgánmi bez splnomocnenia Bezpečnostnej rady.

Článok 54 upravuje povinnosť oblastných dohôd alebo orgánov vždy plne informovať Bezpečnostnú radu o každej činnosti podniknutej alebo zamýšľanej na zachovanie medzinárodného mieru a bezpečnosti.

Uvedená podoba rozloženia vplyvu medzi OSN a regionálne organizácie je výsledkom kompromisu medzi univerzalistickými a regionalistickými prístupmi k otázke kontroly nad zachovávaním mieru a bezpečnosti vo svete.[11] Oba prístupy boli prítomné pri rokovaniach o podobe Charty OSN. Postupne sa stalo zrejmým, že niektoré štáty sa chceli spoľahnúť na univerzalistickú koncepciu, zatiaľ čo iné preferovali regionálnu kontrolu nad mierom a bezpečnosťou. Na konferencii v Dumbarton Oaks v roku 1944 sa štyri vtedajšie veľmoci (Čína, Veľká Británia, Spojené štáty americké, Sovietsky zväz) postavili na stranu univerzalizmu, zatiaľ čo konferencia v San Franciscu v roku 1945 sa vyslovila pre regionalizmus.[12] Presadenie myšlienky regionalizmu v oblasti mieru a bezpečnosti do Charty OSN sa napokon pripisuje štátom latinskej Ameriky.[13] Výsledkom rokovaní o podobe Charty OSN je tak kompromisné riešenie, ktoré jednak dáva regionálnym organizáciám priestor pre vlastné iniciatívy (mierové riešenie sporov podľa čl. 52 Charty), jednak ustanovuje prioritné postavenie Bezpečnostnej rady OSN a suplementárnu rolu regionálnych organizácií (donucovacie akcie podľa čl. 53 Charty).

14.2.2 Nejasnosti výkladu pojmov kapitoly VIII Charty OSN

Jednou z východiskových otázok je, aké entity sa kvalifikujú pod pojem „oblastné dohody a orgány“ používaný kapitolou VIII Charty OSN. Súčasný výklad smeruje k širšie chápanému funkčnému prístupu, ktorý dôraz kladie na posúdenie, či je daná entita schopná prispieť k medzinárodnému mieru a bezpečnosti.[14]

Vo vzťahu k článku 52 nebolo z praxe Bezpečnostnej rady OSN a regionálnych medzinárodných organizácií vždy zrejmé, ako sa má nazerať na prioritné postavenie regionálnych organizácií pri pokojnom riešení sporov (ktoré by vyplývalo z článku 52 ods. 2) vo vzťahu k právomoci Bezpečnostnej rady OSN na riešenie sporov podľa článku 34 (ktorá je predpokladaná v článku 52 ods. 4). Hoci v praxi vo väčšine prípadov, kde sa zapájali regionálne organizácie, konala aj Bezpečnostná rada, nikdy sa tento orgán nevyhlásil za jediného oprávneného na riešenie daného sporu. Postup Bezpečnostnej rady preto môže byť subsumovaný pod článok 52 ods. 3 (Bezpečnostná rada povzbudzuje rozvoj mierového riešenia miestnych sporov pomocou oblastných dohôd alebo orgánov alebo na podnet zainteresovaných štátov, alebo tak, že sama na takéto riešenie odkáže). Hummer a Schweitzer konštatujú, že pokiaľ sa regionálna organizácia efektívne pokúša o riešenie sporu, má vo veci prioritnú kompetenciu.[15] Ak je v tomto úsilí neúspešná alebo ak ide o spor, ktorý nie je vhodný riešenie regionálnymi mechanizmami, kompetenciu na riešenie sporu bude mať Valné zhromaždenie alebo Bezpečnostná rada OSN. Za účelom posúdenia, či došlo alebo nedošlo k uvedenej situácii, disponuje Bezpečnostná rada podľa článku 34 právomocou na vykonanie vyšetrovania o každom spore. Článok 34 tak nesmie byť považovaný za vyjadrenie prednostnej právomoci Bezpečnostnej rady na rozhodnutie vo veci riešenia sporu. Paralelné uchopenie veci Bezpečnostnou radou s cieľom povzbudiť regionálne riešenia miestnych sporov je ale vždy možné (konanie Bezpečnostnej rady v zmysle článku 52 ods. 3). V praxi sa však často ťažko rozlišuje medzi predbežnými opatreniami na podporu riešenia sporu a konkrétnym rozhodnutím o spôsobe riešenia sporu, nakoľko v dynamickom procese riešenia sporov sa často tento rozdiel nedá postihnúť.

V rámci článku 53 sa právna veda zaoberala interpretáciou pojmu „donucovacia akcia“. Otázniky sa najskôr v praxi vyskytli pri zaradení prostriedkov bez použitia sily pod donucovacie akcie – je pri kolektívnych prostriedkoch bez použitia sily potrebné splnomocnenie Bezpečnostnej rady OSN? V roku 1960 sa v Bezpečnostnej rade o tejto téme rokovalo v spojitosti s kolektívnymi opatreniami Organizácie amerických štátov proti Dominikánskej republike a neskôr voči Kube. Na námietky Dominikánskej republiky a Kuby reagovala väčšina členských štátov stanoviskom, že kolektívne sankcie bez použitia sily nespadajú pod pojem „donucovacie opatrenie“ z článku 53, čo je nateraz prijímané ako rozhodujúca interpretácia. Pod termínom „donucovacie opatrenie“ je potrebné chápať akékoľvek konanie, ktoré by inak bolo v rozpore so zákazom použitia sily formulovaným v článku 2 ods. 4 Charty OSN.[16]

Komplikované môže byť subsumovanie peacekeeping operácií vykonávaných regionálnymi organizáciami pod články 52, resp. 53 Charty OSN. Shaw uvádza, že peacekeeping operácie v tradičnom zmysle slova, teda postavené na súhlase dotknutých strán a obmedzujúce použitie sily na sebaobranu, nepotrebujú autorizáciu Bezpečnostnej rady OSN.[17] Uvedené chápeme tak, že takýchto podmienok nespadajú peacekeeping operácie pod pojem „donucovacie akcie“ z článku 53, ako sme ho analyzovali vyššie. Naopak, ak by peacekeeping operácia zahŕňala použitie sily, mala by v spadať pod „donucovacie akcie“ z článku 53, a teda vyžadovať splnomocnenie Bezpečnostnej rady OSN. V praxi však deliaca línia nie je takto jednoduchá a problém splnomocnenia (autorizácie) je bohato komentovaný v právnej vede.[18]

Vo všeobecnosti je ohľadne pojmu „splnomocnenie“/„autorizácia“ z článku 53 východiskom explicitná autorizácia, avšak diskutuje sa aj implicitnej, ex post, a generálnej autorizácii. Zatiaľ čo ex post autorizácia má oporu v praxi Bezpečnostnej rady OSN, púhe mlčanie Bezpečnostnej rady OSN nemožno interpretovať ako implicitné odobrenie postupu regionálnej organizácie, nakoľko by to znamenalo pripustenie obráteného veta (kedy by Bezpečnostná rada dodatočne rozhodovala o odmietnutí autorizácie).[19] Rovnako do úvahy neprichádza ani generálna autorizácia, keďže jej pripustením by sa Bezpečnostná rada vzdala svojho primárneho postavenia v otázkach zachovania mieru a b ezpecnosti v prospech regionálnych organizácií, čo nateraz zreteľne nie je jej zámerom. Aktuálny postoj Bezpečnostnej rady priblížime v nasledujúcej časti.

14.3 Aktuálny vývoj problematiky: 7015. stretnutie Bezpečnostnej rady OSN

Dňa 6. augusta 2013 sa konalo nateraz ostatné zasadnutie Bezpečnostnej rady OSN vo forme stretnutia na vysokej úrovni v rámci agendy „Spolupráca medzi OSN a regionálnymi a subregionálnymi organizáciami na udržiavaní medzinárodného mieru a bezpečnosti.“ Za prítomnosti Generálneho tajomníka OSN diskutovali zástupcovia členských štátov OSN a regionálnych organizácií o súčasnom stave problematiky a budúcich spoločných cieľoch. V rámci rozpravy vystúpil i Generálny tajomník OSN Ban Ki-moon, ktorý výstižne komentoval posun, ktorý nastal v pozícii regionálnych organizácií v oblasti zachovania mieru a bezpečnosti: „Architekti Charty OSN boli vizionármi, keď predvídali svet, kde 193- členná organizácia a regionálne organizácie pracujú spolu na prevencii, riadení a riešení kríz. Pravdepodobne však nepredpokladali prepojenú povahu dnešných hrozieb alebo rozsah spolupráce, ktorá medzi nimi bude existovať.“[20]

V mene Bezpečnostnej rady OSN bolo po ukončení rokovaní vydané Stanovisko predsedu Bezpečnostnej rady OSN,[21] v ktorom Bezpečnostná rada pripomína dôležitosť vytvárania efektívneho partnerstva medzi OSN a regionálnymi a subregionálnymi organizáciami v súlade s Chartou OSN a príslušnými štatútmi regionálnych a subregionálnych organizácií s cieľom skorých reakcií na spory a vznikajúce krízy. Bezpečnostná rada uznáva, že regionálne a subregionálne organizácie majú výhodnú pozíciu na pochopenie príčin ozbrojených konfliktov, a to vďaka ich poznaniu daného regiónu. Široko koncipovaný text potvrdzuje primát Charty OSN pre zachovanie medzinárodného mieru a bezpečnosti, ale vyjadruje zámer Bezpečnostnej rady rozšíriť spoluprácu, tam kde je to vhodné, s relevantnými organizáciami.

Ohľadne konkrétnejších cieľov, Bezpečnostná rada zdôrazňuje, že je potrebné, aby tieto organizácie pracovali tak, aby ženské a rodové hľadiská boli plne integrované do všetkých mierových a bezpečnostných snáh. Je tiež potrebné, aby regionálne organizácie podporovali pokračujúce presadzovanie ochrany dieťaťa do politík, programov a plánov misií, vrátane prípravy personálu zaoberajúceho sa ochranou dieťaťa v rámci peacekeeping operácií a vytvorenia kontaktných orgánov na ochranu dieťaťa na svojich sekretariátoch. Bezpečnostná rada ďalej zdôrazňuje, že regionálne a subregionálne organizácie majú dôležité postavenie pri riešení nezákonného obchodu s malou výzbrojou a ľahkými zbraňami, a preto zdôrazňuje potrebu vziať pri mandátoch mierových operácií do úvahy, kde je to vhodné, regionálne nástroje umožňujúce štátom identifikovať a vystopovať nezákonnú malú vyzbroj a ľahké zbrane. Rada vyzýva k vytvoreniu alebo posilneniu, kde je to vhodné, mechanizmov subregionálnej a regionálnej spolupráce, koordinácie a zdieľania informácií, a to najmä cezhraničnej colnej spolupráce a sietí pre zdieľanie informácií s cieľom prevencie a potláčania nezákonného obchodu s malou výzbrojou a ľahkými zbraňami cez hranice.[22] Bezpečnostná rada povzbudzuje túto regionálnu spoluprácu s cieľom zabrániť rozširovaniu týchto druhov zbraní, a to aj s ohľadom na Al-Káidu a iné teroristické skupiny. Bezpečnostná rada v neposlednom rade zdôrazňuje, že spravodlivosť a rule of law majú kľúčovú úlohu pre udržiavanie mieru a spravodlivosti, a preto by k nim regionálne organizácie mali prispievať spoluprácou s medzinárodnými mechanizmami, súdmi a tribunálmi, vrátane Medzinárodného trestného tribunálu.[23] Na záver Bezpečnostná rada žiada Generálneho tajomníka, aby do svojej nasledujúcej pravidelnej dvojročnej správy Bezpečnostnej rade a Valnému zhromaždeniu o spolupráci medzi OSN a regionálnymi a inými organizáciami zahrnul odporúčania k spôsobom, ako zlepšiť spoluprácu medzi OSN a príslušnými regionálnymi a subregionálnymi organizáciami a dohodami.

Na základe uvedeného je možné zosumarizovať, že Bezpečnostná rada v súčasnom období apeluje na regionálne organizácie a dohody, aby vo svojich aktivitách spojených s agendou mieru a bezpečnosti zohľadnili niekoľko hľadísk:

1. postavenie žien a rodové hľadiská

2. ochranu dieťaťa,

3. otázku odzbrojenia (obchod s ľahkými zbraňami) a

4. zachovávanie spravodlivosti a rule of law v medzinárodnom práve.

15.4 Záver

V príspevku sme priblížili významný posun, ktorý nastal v otázke regionalizácie otázky zachovania medzinárodného mieru a bezpečnosti. Prax v období po skončení studenej vojny zreteľne ukazuje zvýšené povedomie Bezpečnostnej rady OSN o vysokom potenciáli regionálnych medzinárodných organizácií a dohôd na riešenie mierových a bezpečnostných problémov.

Autor
Mgr. Ľubica Gregová Širicová PhD.

Právne prostriedky nápravy porušenia základných práv v európskom regióne v komparatívnej perspektíve s osobitným ohľadom na prostriedky nápravy finančnej povahy porušenia práv uznaných Chartou základných práv EÚ v horizontálnych vzťahoch

11.1 Úvod

Regionálne systémy ochrany základných práv možno skúmať a vzájomne porovnávať s ohľadom na rôzne skutočnosti, napr. s ohľadom na rozsah regionálneho katalógu základných práv (ktorým základným právam sa v danom regióne poskytuje ochrana, resp. akým ich kategóriám), z pohľadu obsahu a rozsahu ochrany práv uznaných príslušným regionálnym katalógom základných práv (ako je príslušné právo, ktoré požíva ochranu definované a či predmetné základné právo, ktoré požíva ochranu, možno obmedziť a ak áno v akom rozsahu, resp. za splnenia akých podmienok), z hľadiska mechanizmu uplatňovanom pri zabezpečovaní ochrany práv uznaných príslušným regionálnym katalógom základných práv (či sa uplatňuje súdny mechanizmus ochrany alebo mimosúdny), z hľadiska metodiky rozhodovacej činnosti súdnych orgánov dozerajúcich na rešpektovanie základných práv uznaných v príslušnom regionálnom katalógu základných práv (napr. akým spôsobom rieši príslušný súdny orgán ochrany základných práv prípadnú kolíziu medzi dvoma základnými právami),[1] či daný regionálny právny nástroj (dokument) ochrany základných práv disponuje priamym účinkom, alebo vzhľadom na právne prostriedky nápravy priznaných jednotlivcom.

Ochrana základných práv v európskom regióne je prejavom viac úrovňového konštitucionalizmu (angl. multi-level constitutionalism).[2] Ochrana základných práv je v Európe zabezpečovaná jednak v rámci ústavných poriadkov jednotlivých štátov, v rámci Rady Európy (prostredníctvom Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd) ako aj na úrovni Európskej únie (prostredníctvom všeobecných právnych zásad, za ktoré Súdny dvor EÚ začal považovať aj základné práva majúce pôvod v ústavných tradíciách spoločných pre členské štáty, či v medzinárodných nástrojoch, a po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy aj prostredníctvom Charty základných práv EÚ). Jednotlivé systémy ochrany základných práv v Európe vykazujú určité odlišnosti, napr. z pohľadu uplatňovaného procesu zabezpečenia ochrany základných práv (napr. možnosť domáhať sa ochrany na príslušnom súde priamo, alebo prostredníctvom prejudiciálneho konania), subjektov disponujúcich právom obrátiť sa na príslušný súd s návrhom na ochranu (fyzické osoby, právnické osoby, prípadne orgány verejnej moci, resp. štátne orgány), či subjektov, voči ktorým sa možno ochrany domáhať (orgány verejnej moci na nadštátnej úrovni, či štátnej úrovni, prípadne aj voči jednotlivcom).[3] Jednou z ďalších odlišností medzi troma systémami ochrany základných práv v Európe je okruh nárokov, ktorých sa môže jednotlivec v rámci daného systému ochrany základných práv domáhať v konaní pred príslušným súdom (napr. zrušenia rozhodnutia, ktorým sa zasiahlo do základného práva jednotlivca; v prípade, ak k zásahu do základného práva jednotlivca došlo nečinnosťou orgánu, prikázaním, aby vo veci konal; prikázania napraviť stav, ktorý bol pred porušením práva; či priznania primeraného finančného zadosťučinia). Vzhľadom na existenciu až troch systémov ochrany základných práv, tak v európskom regióne problémom nie je nedostatok ochrany poskytnutý základným právam, ale skôr nedostatok koherencie medzi jednotlivými systémami ochrany základných práv.[4] V tomto príspevku je venovaná pozornosť problematike právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv, ktoré má jednotlivec k dispozícii v rámci jednotlivých systémov ochrany základných práv uplatňovaných v európskom regióne. Pokiaľ ide o jednotlivé systémy vnútroštátnej ochrany základných práv, príspevok nemieni poskytnúť prehľad právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv ponúkaných jednotlivými systémami ochrany základných práv európskych štátov. Jeho zámerom je skôr komparácia vnútroštátneho systému ochrany základných práv s právnym systémom ochrany základných práv uplatňovaným v rámci Rady Európy a Európskej únie a to z pohľadu, spomínaných, jednotlivých právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv. Za referenčný vnútroštátny právny systém ochrany základných práv použijeme slovenský systém. V príspevku rovnako nemienime, vzhľadom na nutnosť jeho obmedzeného rozsahu, podať vyčerpávajúci pohľad na problematiku právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv v európskom regióne, ale skôr poukázať na určité rozdiely medzi jednotlivými systémami ochrany základných práv v Európe z pohľadu možností jednotlivca domáhať sa určitého finančného plnenia za neoprávnený zásah do jeho základného práva. Tomuto prostriedku nápravy porušenia základných práv bude venovaná podrobnejšia pozornosť predovšetkým v súvislosti, či tohto prostriedku nápravy sa možno domáhať aj v prípade uplatnenia Charty základných práv EÚ, resp. v prípade porušenia základných práv ňou uznaných. Osobitne bude venovaná pozornosť možnosti domáhania sa finančnej nápravy za porušenie základných práv uznaných Chartou základných práv EÚ v tzv. horizontálnych vzťahoch, t.j. v prípadoch, keď k zásahu do základného práva jednotlivca dôjde zo strany iného jednotlivcovi, resp. subjektu iného ako orgán Únie, či štát.[5]

11.2 Právne prostriedky nápravy porušenia základných práv v európskom regióne

Prostredníctvom procesu súdnej ochrany základných práv sa môže jednotlivec dovolávať rôznych nárokov. Okrem, napríklad, zámeru zosúladiť konanie orgánov verejnej moci s normami chrániacimi základné práva, je to napríklad aj dosiahnutie kompenzácie za dôsledky vyvolané porušením základného práva – dôsledky spočívajúce v ujme, ktorú nemožno inak odstrániť. Právne prostriedky nápravy porušenia základných práv nemusia byť predmetom výslovného textu právnych dokumentov, listín ochrany základných práv. Súdnym orgánom garantujúcim rešpektovanie základných práv je zväčša priznaná právomoc poskytnúť tomu, koho základné právo bolo porušené, účinný právny prostriedok nápravy.[6] Súdne orgány ochrany základných práv tak disponujú určitou mierou súdneho aktivizmu. Jednotlivcovi, ktorého základné právo bolo porušené, môžu poskytnúť aj taký právny prostriedok nápravy, ktorý nemusí byť predmetom výslovnej úpravy textu príslušného právneho dokumentu ochrany základných práv. Aj Medzinárodný súdny dvor v konaní vo veci Vojenských a polovojenských aktivít v a proti Nikarague trval, že jeho právomoc poskytnúť odškodnenie je mu daná implicitne ako nevyhnutý dôsledok jeho právomoci riešiť spory.[7]

Skúmanie právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv začneme na národnej úrovni. Ústava Slovenskej republiky vo svojom článku 127 ods. 2 výslovne priznáva Ústavnému súdu Slovenskej republiky svojím rozhodnutím zrušiť rozhodnutie, opatrenie alebo iný zásah, ktorým boli porušené základné práva alebo slobody uznané Ústavou Slovenskej republiky, alebo vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom. V prípade, ak k porušeniu základných práva alebo slobody došlo nečinnosťou, ústavný súd môže prikázať, aby ten, kto tieto práva alebo slobody porušil, vo veci konal. Ústavný súd môže ďalej v zmysle predmetného ustanovenia Ústavy Slovenskej republiky vec vrátiť na ďalšie konanie, zakázať pokračovanie v porušovaní základných práv a slobôd, alebo ak je to možné, prikázať, aby ten, kto porušil práva alebo slobody obnovil stav pred porušením. Ústavný súd môže napokon v zmysle článku 127 odsek 3 Ústavy Slovenskej republiky priznať tomu, koho základné práva alebo slobody boli porušené, primerané finančné zadosťučinenie. Zodpovednosť toho, kto porušil základné práva alebo slobody za škodu alebo inú ujmu pritom nie je rozhodnutím ústavného súdu dotknutá. Primerané finančné zadosťučinenie, z zmysle rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky,[8] predstavuje náhradu nemajetkovej ujmy vyjadrenej v peniazoch, pričom jej priznanie prichádza do úvahy predovšetkým v tých prípadoch, keď porušenie základného práva alebo slobody nie je možné napraviť, t.z., že ak do úvahy neprichádza zrušenie rozhodnutia alebo opatrenia, resp. uvedenie do pôvodného stavu. Primerané finančné zadosťučinenie nepredstavuje náhradu za uplatnené finančné plnenie alebo prípadnú náhradu škody.[9] Na nadnárodnej úrovni je ochrana základných práv zabezpečovaná jednak prostredníctvom Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a na úrovni Únie, po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy, predovšetkým prostredníctvom Charty základných práv Európskej únie (ďalej v texte aj len „Charta“).

Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej v texte len „Dohovor“) obsahuje, obdobne ako Ústava Slovenskej republiky, ustanovenia výslovne priznávajúce tomu, koho základné práva alebo slobody boli porušené, určité konkrétne prostriedky nápravy. Článok 5 ods. 5 Dohovoru ustanovuje, že každý, kto bol zatknutý alebo pozbavený slobody v rozpore s ustanoveniami Dohovoru, má nárok na odškodnenie. Rovnako tak článok 3 Protokolu č. 7 pripojeného k Dohovoru výslovne priznáva možnosť tomu, koho základné práva a slobody uznané Dohovorom boli porušené nárok na domáhanie sa odškodnenia.[10] Navyše, článok 13 Dohovoru ustanovuje, že každý, koho práva a slobody priznané Dohovorom boli porušené, má právo na účinný prostriedok nápravy pred vnútroštátnym orgánom. Nezabezpečenie účinného prostriedku nápravy vo vnútroštátnom práve môže viesť až k odsúdeniu štátu za porušenie tohto článku. Európsky súd pre ľudské práva takto vo veci Kudla proti Poľskej republike[11] odsúdil žalovaný štát nielen za porušenie práva na súdne konanie v primeranej lehote, ktoré je zaručené v čl. 6 ods. 1 Dohovoru, ale aj za porušenie práva na poskytnutie účinného právneho prostriedku nápravy v zmysle čl. 13 Dohovoru, ktorého sa žalovaný štát dopustil tým, že na vnútroštátnej úrovni nezabezpečil sťažovateľovi účinný právny prostriedok nápravy vo vzťahu k namietanému porušeniu práva na súdne konanie v primeranej lehote. V zmysle článku 41 Dohovoru môže Európsky súd pre ľudské práva v prípade, ak dospeje k záveru, že došlo k porušeniu Dohovoru alebo jeho protokolov a v prípade, že vnútroštátne právo dotknutého štátu umožňuje len čiastočnú nápravu, priznať v prípade potreby poškodenej strane spravodlivé zadosťučinenie. Európsky súd pre ľudské práva za spravodlivé zadosťučinenie považuje plnú kompenzáciu ako štandard. Sťažovateľ musí byť v maximálnom rozsahu uvedený do pozície, v ktorej by sa nachádzal v prípade, ak by k porušeniu Dohovoru nedošlo.[12] Európsky súd pre ľudské práva tak vo všeobecnosti poskytuje kompenzáciu za majetkovú (finančnú) ujmu, nemajetkovú ujmu ako aj za akékoľvek náklady alebo výdavky spojené so zásahom do základného práva sťažovateľa. Pokiaľ ide o ochranu základných práv v rámci Európskej únie, text Charty základných práv EÚ je v porovnaní s textom Ústavy Slovenskej republiky, či Dohovoru, skromnejší pokiaľ ide o ustanovenia pojednávajúce o právnych prostriedkoch nápravy porušenia práv ňou uznaných. Za jediné ustanovenie Charty v tomto smere možno považovať článok 47 Charty nesúci označenie „ Právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces“. V prvom odseku tohto článku sa uvádza, že každý koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.

Obdobne ako tomu bolo v prípade textu zmlúv zakladajúcich Európske spoločenstvá a v súčasnosti ako je tomu v prípade Zmluvy o Európskej únii a Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ktoré predstavujú skôr určité rámcové zmluvy (fr., „traité cadre“) vyznačujúce sa regulačnými medzerami a materiálnou neurčitosťou,[13] aj výslovný text Charty neponúka normatívne riešenia všetkých otázok týkajúcich sa presného vymedzenia jej obsahu ako aj jej uplatňovania. Je tomu tak aj pokiaľ ide o problematiky, ktorým je venovaná pozornosť v tomto príspevku a to konkrétne pokiaľ ide o vymedzenie právnych prostriedkov nápravy porušenia práv uznaných Chartou, či možnosť uplatňovania Charty v tzv. horizontálnych vzťahoch. Pri skúmaní vymedzených problematík je vzhľadom na „mlčanie“ textu Charty potrebné vychádzať z právneho systému Únie ako takého.

Pri vymedzení právnych prostriedkov nápravy práv uznaných Chartou je dôležité rozlišovať medzi subjektmi, ktoré sa dopustili neoprávneného zásahu do určitého základného práva uznaného Chartou. Pokiaľ do základného práva uznaného Chartou došlo zo strany inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie (ďalej v texte len „orgán Únie“), právny systém EÚ ponúka jednotlivcovi možnosť domáhať sa zrušenia aktu, ktorým k zásahu do základného práva došlo, prostredníctvom konania o neplatnosť upraveného článkom 263 ZFEÚ, alebo v prípade, ak orgán Únie zasiahol do základného práva uznaného Chartou svojou nečinnosťou, jednotlivec má možnosť domáhať sa voči danému orgánu, aby vo veci konal a to prostredníctvom konania o nečinnosť upraveného článkom 265 ZFEÚ. V prípade, ak v dôsledku zásahu orgánu Únie do základného práva jednotlivca došlo k vzniku škody, jednotlivec má možnosť v zmysle ustanovenia článkov 268 a 340 odsek 2 a 3 ZFEÚ domáhať sa jej náhrady. V prípade, ak k zásahu do základného práva uznaného Chartou došlo konaním alebo opomenutím konať zo strany členského štátu konajúceho v rámci pôsobnosti práva, Komisia alebo iný členský štát môžu iniciovať konanie o porušení povinnosti vyplývajúcich zo zmlúv v zmysle článku 258 a nasl. ZFEÚ, v rámci ktorého v prípade, ak Súdny dvor skonštatuje porušenie Charty zo strany dotknutého členského štátu, má tento štát povinnosť urobiť všetky potrebné opatrenia, aby došlo k odstráneniu namietaného porušenia povinnosti – k odstráneniu zásahu do základného práva uznaného Chartou. Žalobu o porušenie povinnosti vyplývajúcich zo zmlúv však nie je oprávnený podať jednotlivec. Pre jednotlivca majú preto, v prípade zásahu do jeho práv uznaných Chartou zo strany členského štátu, väčší význam iné normy právneho systému EÚ. Je ňou predovšetkým princíp zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú jednotlivcovi porušením práva Únie, na existenciu ktorého Súdny dvor poukázal vo svojom rozhodnutí vo veci Francovich.[14] Ambíciou tohto príspevku nie je podať vyčerpávajúci prehľad právnych prostriedkov nápravy porušenia práv uznaných Chartou. V ďalšom texte sa zameriame na v úvode spomínanú možnosť jednotlivca domáhať sa finančnej kompenzácie (a to nad rámec spôsobenej majetkovej ujmy) v prípade, ak k zásahu do základného práva jednotlivca uznaného Chartou došlo zo strany subjektu iného ako je orgán Únie, či členský štát, t.j. zo strany subjektu, ktorého článok 51 odsek 1 Charty neuvádza pri stanovení subjektov, ktorým sú ustanovenia Charty určené – zo strany iného jednotlivca, či už je ním fyzická alebo právnická osoba. Dôvodom ďalšieho zamerania príspevku na tieto dve problematiky je poukázanie na dotváranie systému ochrany základných práv v rámci fungovania Únie zo strany predovšetkým Súdneho dvora, ako aj na dynamickosť jeho dotvárania. Zložitosť problematiky aplikácie Charty v horizontálnych vzťahoch nevyhnutne požaduje jej hlbšie preskúmanie, čo neumožňuje priestor venovaný tomuto príspevku. Pokúsime sa preto poukázať aspoň na základné, východiskové úvahy svedčiace v prospech priznania účinkov Charty aj v horizontálnych vzťahoch a v prospech možnosti jednotlivca domáhať sa (či už v horizontálnom, ale aj vo vertikálnom vzťahu) nároku na primerané finančné zadosťučinenie (nároku na náhradu nemajetkovej ujmy) v prípade porušenia jeho základného práva uznaného Chartou a to aj napriek skutočnosti, že možnosť domáhania sa takéhoto prostriedku nápravy nie je výslovne ustanovená Chartou ako ani iným normatívnym textom právneho systému EÚ. Východiskom následného zamerania príspevku je rozhodnutie Súdneho dvora vo veci Laval[15] a následné, značne proeurópske, rozhodnutie švédskeho pracovného súdu v konaní vo veci spoločnosti Laval . Prv ako pristúpime k rozhodnutiam Súdneho dvora a švédskeho pracovného súdu v konaniach vo veci spoločnosti Laval, pozornosť upriamime na možnosť uplatňovania Charty v horizontálnych vzťahoch, resp. jej priameho účinku v horizontálnych vzťahoch. Pod priamym účinkom Charty máme na mysli situáciu týkajúcu sa rozsahu aplikácie, resp. rozsahu formálnej záväznosti základných práv ňou uznaných. Priamy účinok Charty v horizontálnych vzťahoch potom znamená formálnu záväznosť jej ustanovení vo vzťahoch medzi jednotlivcami.

11.3 Uplatňovanie Charty základných práv EÚ v horizontálnych vzťahoch

Charta základných práv EÚ má mať počnúc 1.decembrom 2009, dňom nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy, v zmysle ustanovenia článku 6 odsek 1 Zmluvy o Európskej únii (ďalej v texte len „ZEÚ“) rovnakú právnu silu ako zmluvy. Toto ustanovenie možno vykladať, okrem toho, že sa ním priznáva Charte právna záväznosť a jej postavenie v právnom systéme EÚ na pozícii primárneho práva, aj ako vôľu členských štátov priznať Charte všetky účinky, ktorými môžu potencionálne disponovať ustanovenia zmlúv. To zahŕňa rovnako aj možnosť priznať jej účinky v horizontálnych vzťahoch, tak ako je tomu napríklad v prípade článku 45 ZFEÚ (práva na voľný pohyb pracovníkov),[16] alebo článku 157 ZFEÚ (zásady rovnakej odmeny pre mužov a ženy za rovnakú prácu alebo prácu rovnakej hodnoty).[17] Takáto interpretácia článku 6 odsek 1 ZEÚ by znamenala, že ustanovení Charty by sa jednotlivci mohli dovolávať aj v horizontálnych vzťahoch. V horizontálnych vzťahoch by tak bolo nutné vykladať vnútroštátne ustanovenie v zmysle ustanovení Charty, prípadne neaplikovať vnútroštátne ustanovenie, ktoré by bolo považované za v rozpore s Chartou. Tak ako je tomu v prípade priameho účinku ustanovení zmlúv, aj v prípade priameho účinku Charty by bolo nevyhnuté jej príslušné ustanovenie preskúmať z hľadiska jeho presnosti a bezpodmienečnosti ako aj toho či predmetné ustanovenie Charty zakladá právo pre jednotlivca (podmienok priameho účinku primárneho práva EÚ). Možnosť uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch však možno namietať vzhľadom na výslovné znenie článku 51 odsek 1 Charty, ktorý poukazuje na to, že ustanovenia Charty sú určené pre orgány Únie a pre členské štáty, ak vykonávajú právo Únie. Formálnymi adresátmi Charty sú teda v zmysle predmetného článku len orgány Únie a členských štátov. Otázkou je, či vychádzajúc z tohto ustanovenia Charty je potrebné horizontálne uplatnenie Charty vylúčiť, alebo či otázku účinkov Charty v súkromnoprávnych vzťahoch možno prenechať na súdny aktivizmus Súdneho dvora EÚ. Súdny dvor, napríklad, v prípade určenia účinkov smerníc judikoval,[18] že im po splnení určitých podmienok možno priznať aj priamy účinok a to aj napriek tomu, že takýto účinok vylučovala ich samotná definícia obsiahnutá v texte Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (ďalej v texte len „ZES“), ktorá pre nadobudnutie účinkov smerníc v zásade požadovala prijatie vnútroštátneho implementačného opatrenia. Obdobne ako v prípade „obídenia“ definície smerníc obsiahnutej v texte ZES, by Súdny dvor mohol „obísť“ výslovné znenie článku 51 odsek 1 Charty a priznať ustanoveniam Charty priamy účinok aj v horizontálnych vzťahoch. D. Leczykiewicz[19] navrhuje dva spôsoby, ako by k tomu Súdny dvor, vychádzajúc zo svojej predošlej judikatúry, mohol dospieť. Prvým je posudzovať Chartu ako prameň všeobecných právnych zásad, ktoré možno aplikovať aj v horizontálnych vzťahoch, tak ako na to Súdny dvor poukázal v rozhodnutí vo veci Mangold.[20] Ak doktrína vyjadrená vo veci Mangold požaduje pre aplikáciu všeobecných zásad práva Únie v horizontálnych vzťahoch, aby bola táto zásada konkretizovaná v sekundárnej legislatíve, potom v zmysle predmetnej doktríny možno priznať horizontálne účinky iba tým ustanoveniam Charty, ktoré nachádzajú svoje vyjadrenie aj v sekundárnej normotvorbe. Druhým spôsobom, je podľa Leczykiewicz otočenie horizontálnej aplikácie Charty na jej vertikálnu aplikáciu. To je možné dosiahnuť nazeraním na ustanovenia Charty ako na ustanovenia ukladajúce povinnosť vnútroštátnym súdom, t.j. orgánom štátu v zmysle ustanovenia článku 51 odsek 1 Charty, od ktorých by sa malo vyžadovať aj zabezpečenie rešpektovania princípu účinnej súdnej ochrany. V zmysle tradičného prístupu, sa princíp efektívnej súdnej ochrany aplikoval len na procesnoprávny postup a prípady požadujúce nápravu.[21] Súdny dvor však poukázal na jeho právny význam v súvislosti s aplikáciou určitej únijnej normy na konkrétny prípad.[22] Stieranie rozdielu medzi otázkou aplikovateľnosti určitej únijnej normy a vhodných prostriedkov nápravy je metódou, ktorá umožňuje Súdnemu dvoru dospieť k požadovaniu priameho uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch. Princíp účinnej súdnej ochrany môže v sebe zahŕňať aj nutnosť pripustenia aplikácie únijnej normy v horizontálnych situáciách. Legitimita takéhoto súdneho aktivizmu však požaduje presvedčivé zdôvodnenie a určenie primeraných limitov pre pripustenie horizontálnych účinkov.[23] V tomto kontexte stojí za zmienku ešte uviesť, že aj neposkytnutie vhodnej ochrany proti správaniu porušujúcemu určité právo, alebo zlyhanie pri poskytovaní prístupu k účinnému prostriedku nápravy zo strany vnútroštátneho súdu, možno považovať za konanie členského štátu porušujúce právo Únie. Horizontálny účinok práva Únie sa tak „prezlieka“ do vertikálneho účinku, nárok jedného jednotlivca voči inému sa „prezlieka“ do nároku jednotlivca voči štátu. V súvislosti s možnosťou uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch je ešte nutné brať ohľad na dve podstatné skutočnosti.

Prvá vyplýva z článku 52 odsek 5 Charty, ktorý uvádza, že tie ustanovenia Charty, ktoré obsahujú zásady, môžu byť vykonávané legislatívnymi a exekutívnymi aktmi prijatými inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie, a aktmi členských štátov, ak vykonávajú právo Únie, pričom sa ich možno pred súdom dovolávať len na účely výkladu a preskúmavania zákonnosti týchto aktov. Uvedené ustanovenie rozlišuje medzi tými ustanoveniami Charty, ktoré obsahujú „práva“ a tými, ktoré obsahujú „zásady“, pričom tým ustanoveniam, ktoré obsahujú zásady, priznáva len interpretačný (nepriamy) účinok. Z toho vyplýva, že bez existencie implementačného opatrenia prijatého na únijnej a/alebo vnútroštátnej úrovni, sa týchto ustanovení Charty nemožno pred súdom dovolávať, z čoho vyplýva aj nespôsobilosť týchto ustanovení Charty vyvolať v takomto prípade akýkoľvek účinok. Týchto ustanovení Charty sa teda možno dovolávať, iba ak ide o prípad týkajúci sa aplikácie aktov prijatých za účelom vykonania zásad v nich obsiahnutých a to iba v rámci ovplyvnenia ich interpretácie, či preskúmania ich zákonnosti. Pokiaľ ide o tie ustanovenia Charty, ktoré obsahujú „práva“, článok 52 odsek 5 Charty nehovorí nič o ich možnom účinku. Výkladom a contrario možno dospieť k záveru, že týchto ustanovení Charty sa možno pred súdom dovolávať rovnako aj v iných situáciách, resp. iným spôsobom, ako len na účely výkladu a preskúmania zákonnosti legislatívnych a exekutívnych aktov, ktorými sa vykonávajú. Môžu napríklad slúžiť na účely výkladu a preskúmania zákonnosti aj iných únijných a vnútroštátnych aktov, ale rovnako tak aj konania zo strany jednotlivcov a teda možno sa ich dovolávať aj v horizontálnych vzťahoch.[24] Druhou skutočnosťou, na ktorú treba brať ohľad pri možnom domáhaní sa uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch, resp. jej aplikácie pred vnútroštátnymi súdmi ako takej, je skutočnosť, že mnohé ustanovenia Charty uznávajú a garantujú rešpektovanie práv iba v rozsahu, v akom boli tieto práva uznané príslušnou vnútroštátnou legislatívou, prípadne aj praxou. Je tomu tak, napríklad, v prípade práva uzavrieť manželstvo a práva založiť si rodinu (článok 9 Charty), práva na výhradu vo svedomí (článok 10 odsek 2 Charty), slobody zakladať vzdelávacie inštitúcie a práva rodičov zabezpečiť vzdelanie a výchovu svojich detí v zhode s ich náboženským, filozofickým a pedagogickým presvedčením (článok 14 odsek 3 Charty), či práva na prístup k preventívnej zdravotnej starostlivosti a práva využívať lekársku starostlivosť (článok 35 Charty). V určitých prípadoch Charta poskytuje ochranu ňou uznaných práv len v rozsahu a v súlade aj s príslušným právom Únie. Je tomu tak, napríklad, pokiaľ ide o slobodu podnikania (článok 16 Charty), právo na informácie a konzultácie v rámci podniku (článok 27 Charty), právo na kolektívne vyjednávanie a kolektívne akcie (článok 28 Charty), právo na ochranu pred bezdôvodným prepustením (článok 30 Charty), či právo na dávky sociálneho zabezpečenia a sociálne služby (článok 34 Charty). Účinok týchto ustanovení Charty, ako aj ich samotná aplikácia, sú tak obmedzené v dvoch smeroch. Buď sú predmetom podmienok vymedzených vnútroštátnou legislatívou, prípadne aj praxou, alebo predmetom podmienok stanovených tak vnútroštátnym právom ako aj právom Únie.[25]

Na možnosť priameho uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch poukazuje aj judikatúra Súdneho dvora. Vo svojom rozsudku vo veci Kucukdeveci27 Súdny dvor poukázal, že obdobne ako je tomu v prípade všeobecných zásad práva Únie, aj ustanovenia Charty sú spôsobilé vyvolávať účinky v právnych vzťahoch medzi súkromnými osobami. Z ustanovenia článku 51 odsek 1 Charty ako aj z rozhodovacej činnosti Súdneho dvora vyplýva, že jednotlivci sa môžu dovolávať ustanovení Charty voči iným jednotlivcom (fyzickým alebo právnickým osobám), za predpokladu, že spor medzi nimi spadá do rámca pôsobnosti práva Únie. V prípade, ak sa na spor vo veci samej vzťahuje aj vnútroštátne právo, jednotlivec má možnosť domáhať sa priameho účinku Charty v horizontálnych vzťahoch len za predpokladu, že vnútroštátnou úpravou sa vykonáva právo Únie (resp., v zmysle Vysvetliviek k Charte,28 že vnútroštátna úprava spadá do rámca pôsobnosti práva Únie). Vysvetlivky k Charte v tejto súvislosti odkazujú na tzv. Wachauf29 doktrínu a ERT30 doktrínu. V zmysel uvedených doktrín vnútroštátna úprava alebo prax členského štátu spadá do rámca pôsobnosti práva Únie v prípadoch ak členské štáty preberajú právo Únie (Wachauf doktrína), alebo ak ustanovujú výnimku z práva Únie (ERT doktrína). Okrem týchto prípadov vnútroštátna úprava alebo prax, resp. konanie členských štátov, spadá do rámca pôsobnosti práva Únie aj v prípade, ak vzhľadom na špecifickosť konkrétnej situácie je možné nájsť určitú spojitosť s osobitnou hmotnoprávnou normou práva Únie (tzv. Karner doktrína).31 Existujúcu judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa priameho účinku práva Únie v horizontálnych vzťahoch je možné zatriediť pod uvedené kategórie. Prípady ako Mangold,32 či Kucukdeveci33 možno zaradiť pod Wachauf doktrínu preskúmania vnútroštátnych opatrení „vykonávajúcich právo Únie“ v kontexte horizontálnych vzťahov – sporoch medzi jednotlivcami. Prípady ako Viking34 a Laval35 možno zaradiť pod ERT doktrínu preskúmania vnútroštátnych opatrení „vykonávajúcich právo Únie“ v kontexte horizontálnych vzťahov. V konaní vo veci Laval išlo o riešenie kolízie medzi slobodou voľného pohybu služieb na jednej strane a právom na kolektívne akcie uznanom článkom 28 Charty na strane druhej. V ďalšom texte stručne poukážeme na okolnosti konania vo veci Laval a následne, vychádzajúc z rozhodnutia švédskeho pracovného súdu vydaného v konaní vo veci samej, pristúpime k poukázaniu na možnosť domáhania sa finančnej kompenzácie (a to aj nad rámec majetkovej ujmy) ako právneho prostriedku nápravy porušenia ustanovení Charty v horizontálnych vzťahoch.

13.4 Nároky finančnej povahy ako právne prostriedky nápravy porušenia práv uznaných Chartou základných práv EÚ v horizontálnych vzťahoch – zásada účinnej ochrany práv

Skutkové okolnosti v konaní vo veci Laval boli nasledujúce. Lotyšská spoločnosť Laval vyslala do Švédska pracovníkov, aby tam vykonávali práce súvisiace s výstavbou školského zariadenia. Spoločnosť Laval mala podpísané kolektívne zmluvy s lotyšským odborovým zväzom pracovníkov v odvetví stavebníctva a nebola zaviazaná žiadnou kolektívnou zmluvou uzavretou so švédskymi odborovými organizáciami. V rámci rokovaní s cieľom pristúpenia Lavalu ku kolektívnej zmluve v oblasti stavebníctva vo Švédsku, švédska odborová organizácia žiadala, aby bola pracovníkom spoločnosti Laval vyplácaná hodinová mzda vychádzajúca zo mzdových štatistík v oblasti Štokholmu a teda vyššia ako vyplývala z kolektívnej zmluvy uzavretej s lotyšským odborovým zväzom. Keďže rokovania neviedli k uzavretiu dohody švédsky odborový zväz žiadal uskutočnenie kolektívnych akcií voči spoločnosti Laval spočívajúcich najmä v zabránení dodávok tovarov ako aj vstupu lotyšských pracovníkov a motorových vozidiel na stavenisko. Spoločnosť Laval žiadala o pomoc útvary policajného zboru, ktoré však odmietli zasiahnuť s poukázaním, že kolektívna akcia bola podľa vnútroštátneho práva zákonná. Po zintenzívnení kolektívnych akcií voči spoločnosti Laval (prerušenie dodávok elektrickej energie na stavenisko) sa jej pracovníci vrátili späť do Lotyšska a keďže spoločnosť Laval nedokázala vykonávať svoje činnosti, došlo aj k odstúpeniu od zmluvy týkajúcej sa výstavby školského zariadenia. Švédsky pracovný súd, ktorému bol spor medzi spoločnosťou Laval a švédskymi odborovými organizáciami (okrem odborovej organizácie v oblasti stavebníctva aj voči odborovej organizácie elektrotechnických pracovníkov) predložený, a ktorého predmetom bolo určenie nezákonnosti kolektívnych akcií švédskych odborových organizácií, nariadenie ukončenia týchto činností ako aj zaviazanie švédskeho odborového zväzu na náhradu škody spoločnosti Laval, ktorá jej vznikla, položil Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku, ktorou sa pýtal, či skutočnosť, že odborové organizácie sa kolektívnou akciou vo forme blokády snažia zahraničného poskytovateľa služieb prinútiť pristúpiť v hostiteľskej členskej krajine ku kolektívnej zmluve o pracovných podmienkach a p odmienkach zamestnania, je v súlade s pravidlami ZES o slobodnom poskytovaní služieb a so zákazom akejkoľvek diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti ako aj so smernicou o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb.[35] Súdny dvor vo svojom rozhodnutí poukázal na to, že švédsky odborový zväz porušil článok 49 ZES (teraz článok 56 ZFEÚ) v dvoch ohľadoch. Po prvé, uskutočnením kolektívnej akcie na základe vnútroštátnej úpravy, ktorá je diskriminačná, keďže zatiaľ čo kolektívne akcie namierené voči nahradeniu švédskych kolektívnych zmlúv zakazovala, kolektívne akcie namierené proti nahradeniu kolektívnych zmlúv uzavretých so zahraničnými odborovými zväzmi umožňovala. A po druhé, uskutočnením kolektívnych akcií za účelom dosiahnutia požiadaviek nad rámec minimálnych požiadaviek vyplývajúcich z príslušnej smernice.

Po vrátení veci na konanie pred švédsky pracovný súd, tento súd potvrdil,[36] že švédske odborové organizácie svojimi kolektívnymi akciami voči spoločnosti Laval porušili ustanovenie ZES týkajúce sa voľného pohybu služieb, avšak taktiež dospel k záveru o povinnosti švédskych odborových organizácií uhradiť spoločnosti Laval finančné plnenie odvolávajúc sa na právo Únie, ktoré podľa názoru tohto súdu takýto prostriedok nápravy porušenia ustanovenia primárneho práva EÚ požaduje. Vnútroštátne právo neumožňovalo zaviazať odborové organizácie na určitú formu finančnej kompenzácie z dôvodu porušenia ustanovení primárneho práva ES.

Vo svojom rozhodnutí o priznaní finančného plnenia spoločnosti Laval švédsky pracovný súd vychádzal z argumentácie Súdneho dvora vo veci Francovich[37], okrem iného poukazujúc na efektivitu práva Únie a princíp lojálnej spolupráce, podľa ktorých by porušenie práva Únie malo viesť k efektívnej sankcii z dôvodu prevencie. Švédsky pracovný súd ďalej poukázal na princíp mimozmluvnej zodpovednosti, ktorý vnímal ako všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá je aplikovateľná aj v horizontálnych vzťahoch. Podľa názoru švédskeho pracovného súdu sa tento všeobecný princíp mimozmluvnej zodpovednosti má uplatniť stále, ak ustanovenie zmluvy priznávajúce právo pre jednotlivcov, ktoré bolo porušené, disponuje priamym účinkom v horizontálnych vzťahoch. Švédsky pracovný súd z rozhodnutia Súdneho dvora vo veci Francovich, resp. z judikatúry naň nadvúzujúcej, čerpal, aj pokiaľ ide o stanovenie podmienok, ktorými pomeriaval, či kolektívne akcie švédskych odborových organizácii sú takého charakteru, že pripúšťajú uplatnenie všeobecného princípu mimozmluvnej zodpovednosti (napr. dostatočná jasnosť a presnosť porušeného ustanovenia práva Únie, či existencia určitého stupňa závažnosti porušenia práva Únie). Okrem iného švédsky pracovný súd pri stanovení zodpovednosti švédskych odborových organizácií skúmal aj splnenie podmienky, že porušenie práva Únie má dostatočne závažný charakter. Švédsky pracovný súd po skonštatovaní, že všetky podmienky pre vyvodenie zodpovednosti sú splnené, uložil švédskym odborovým organizáciám povinnosť uhradiť spoločnosti Laval penalizovanú náhradu škody, resp. náhradu škody s trestnou funkciou (angl., exemplary, alebo punitive damages) vo výške 550.000,- SEK. Penalizovaná náhrada škody predstavuje finančnú kompenzáciu presahujúcu výšku spôsobenej majetkovej ujmy. Švédsky pracovný súd dospel k takémuto rozhodnutiu aj napriek skutočnosti, že jednak švédske právo v takýchto prípadoch uloženie penalizovanej náhrady škody nepripúšťa a jednak jej uloženie nevyžaduje ani právo Únie.

Rozhodnutie švédskeho pracovného súdu možno vnímať ako príklad pozoruhodnej lojality k právu Únie a jeho metódam.[38] Pozoruhodnosť sa týka „objavenia“ všeobecnej zásady práva Únie, zásady mimozmluvnej zodpovednosti za porušenie práva Únie aplikovateľnej v horizontálnych vzťahoch. Objavovanie všeobecných zásad práva Únie sa tradične spája s rozhodovacou činnosťou Súdneho dvora. Právny status všeobecnej zásady práva Únie vyplývajúcej z rozhodnutia vnútroštátneho súdu je otázny. Výsledok, ku ktorému dospel švédsky pracovný súd (poukázanie na existenciu všeobecnej zásady mimozmluvnej zodpovednosti v horizontálnych vzťahoch) možno zdiskreditovať s ohľadom na slabé zdôvodnenie rozhodnutia.[39] K rovnakému záveru ako dospel švédsky pracovný súd (k priznaniu určitého finančného plnenia v prípade porušenia ustanovení primárneho práva Únie v horizontálnych vzťahoch), je však možné dospieť aj odvolaním sa na povinnosť chrániť práva spoločnosti Laval účinným spôsobom – odvolaním sa na zásadu účinnej ochrany práv.[40] Existencia tejto zásady vyplýva z judikatúry Súdneho dvora. Vo svojom rozhodnutí vo veci Unibet[41] Súdny dvor poukázal, že zásada účinnej súdnej ochrany predstavuje všeobecnú zásadu práva Spoločenstva, ktorá vyplýva z ústavných tradícií spoločných všetkým členským štátom a je rovnako zakotvená v článkoch 6 a 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a je rovnako potvrdená aj v článku 47 Charty základných práv Európskej únie.[42] Článok 47 Charty ustanovuje, že každý koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené má právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom. Navyše článok 19 ZEÚ ustanovuje, že členské štáty majú ustanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany.

Nutnosť priznania určitej finančnej kompenzácie za porušenie práva Únie v horizontálnych vzťahoch z dôvodu vyplnenia medzery v systéme účinnej ochrany práv je zdôrazňovaná, napríklad, aj U. Bernitz a N. Reich.[43] Preskúmaniu, či z princípu účinnej ochrany práv možno vyvodiť nárok na finančnú kompenzáciu (a to aj nad rámec spôsobenej majetkovej ujmy) za porušenie práva Únie v horizontálnych vzťahoch sa venoval aj M. Mork.[44] Prináleží súdnemu orgánu, či už vnútroštátnemu súdu alebo Súdnemu dvoru, priznať takýto nárok na finančnú kompenzáciu za porušenie práva Únie v horizontálnych vzťahoch, alebo jeho priznanie je v rukách zákonodarcu? A voči komu by sa mal predmetný nárok priznať? Voči štátu, alebo voči jednotlivcovi, ktorý zasiahol do práva vyplývajúceho z práva Únie? M. Mork poukazuje na možnosť súdnych orgánov Únie priznať takýto právny prostriedok nápravy porušenia práv vyplývajúcich z práva Únie v horizontálnych vzťahoch a poukazuje na jeho limity ako aj limity súdneho aktivizmu ako takého pri vypĺňaní medzier v práve. Konkrétne, poukazuje na princíp právneho štátu (rule of law), ktorého súčasťou je aj princíp právnej istoty požadujúci, aby právo bolo jasné a presné, aby bolo pre jednotlivcov poznateľné. Poznateľnosť práva je obzvlášť dôležitá v prípade, ak právo ukladá určité sankcie, resp. ak obsahuje určité negatívne dôsledky pre jednotlivcov, ako je tomu v prípade nutnosti uhradiť za porušenie práva Únie určité finančnú kompenzáciu. Tzv. penalizovaná náhrada škody, ktorú mali v zmysle rozhodnutia švédskeho pracovného súdu zaplatiť švédske odborové organizácie spoločnosti Laval, v sebe zahŕňa prvok sankcie. To nastoľuje otázky týkajúce sa retroaktivity, legitímneho očakávania a právnej istoty, ktoré vyplývajú z princípu právneho štátu.

13.5 Záver

V oblasti ochrany základných práv možno rozlišovať medzi dvoma základnými nárokmi finančnej povahy – kompenzáciou a satisfakciou.[45] Prvý možno považovať za prostriedok náhrady škody spôsobenej porušením základného práva, druhý za prostriedok zmiernenia nepriaznivých následkov spôsobených porušením základného práva jednotlivca, resp. za prostriedok nápravy nemajetkovej ujmy, ktorý možno označiť aj ako primerané finančné zadosťučinenie.[46] Aj napriek absencii výslovného ustanovenia Charty pojednávajúceho o jednotlivých druhoch právnych prostriedkov nápravy porušenia práv ňou uznaných, sa uvedených prostriedkov nápravy – kompenzácie, či satisfakcie, v zmysle úvah načrtnutých v tomto príspevku, možno dovolávať za účelom zabezpečenia účinnej ochrany práv uznaných Chartou a to aj v prípade, ak k zásahu do základného práva uznaného Chartou došlo zo strany jednotlivca, t. z. v horizontálnych vzťahoch. Možnosť dovolávať sa nároku na kompenzáciu alebo satisfakciu v prípade porušenia práv uznaných Chartou v horizontálnych vzťahoch právo EÚ síce výslovne neustanovuje, avšak ani nebráni členským štátom jeho existenciu ustanoviť.[47] V prípade, ak ani vnútroštátne právo uvedené právne prostriedky nápravy porušenia primárneho práva Únie v horizontálnych vzťahoch výslovne nepripúšťa, ich priznanie je v rukách súdnych orgánov Únie – Súdneho dvora EÚ alebo vnútroštátnych súdov. K poukázaniu na existenciu nároku na kompenzáciu, či satisfakciu ako právnych prostriedkov účinnej ochrany práv uznaných Chartou a to aj v horizontálnych vzťahoch, je možné dospieť tak v rámci rozhodovacej činnosti Súdneho dvora, ako aj v rámci rozhodovacej činnosti vnútroštátnych súdov.[

Autor
JUDr. Radoslav Benko PhD., LL.M.

Úloha regionalizmu v oblasti ochrany ľudských práv

Úloha regionalizmu v oblasti ochrany ľudských práv spočíva, okrem iného, odkazujúc na zakladajúce zmluvy jednotlivých súdnych alebo kvázi-súdnych orgánov regionálnych organizácií, v posilnení ochrany ľudských práv, ktorá bola stanovená na medzinárodnej úrovni (napríklad Všeobecná deklarácia ľudských práv prijatá na pôde OSN). Ide najmä o zabezpečenie vydania a následnej vymožiteľnosti rozhodnutia súdneho alebo kvázi- súdneho regionálneho orgánu, ktorý konštatoval porušenie ľudských práv a následne stanovil i proces ich nápravy. Prejavuje sa tak i snaha o posilnenie medzinárodného Rule of Law, v rámci ktorého je vymožiteľnosť práva jedným zo základných predpokladov jeho existencie.

O najväčšie posilnenie ochrany ľudských práv sa teda zaslúžili najmä regionálne organizácie, ktoré vytvorili efektívny mechanizmus na nápravu škôd spôsobených porušením ľudských práv. Najefektívnejšiu ochranu pritom poskytujú tie, ktoré udelením procesných práv priamo jednotlivcovi, ktorému sa neprávom zasiahlo do jeho ľudských práv, umožňujú brániť sa pred súdnym orgánom danej regionálnej organizácie.

V súčasnosti existujú tri regionálne systémy ochrany ľudských práv, ktoré zabezpečujú posúdenie a nápravu porušených ľudských práv jednotlivca. Je to medziamerický, európsky a africký systém ochrany ľudských práv. Tieto regionálne systémy boli založené pod záštitou veľkých medzivládnych organizácií v rámci regionálnej spolupráce štátov. Ide o Organizáciu amerických štátov, Radu Európy a Africkú úniu. Regionálne systémy na strednom východe a v juhovýchodnej Ázii, novovytvorená Arabská Komisia pre ľudské práva, ako orgán Ligy Arabských štátov, a Medzivládna Komisia pre ľudské práva v rámci ASEAN, neposudzujú individuálne sťažnosti, a preto by nemali byť považované za súdne či kvázi-súdne orgány pre účely tohto príspevku.[1] Naopak, nás budú zaujímať postavenie a činnosť Medziamerického súdu pre ľudské práva a Medziamerickej komisie pre ľudské práva, Európskeho súdu pre ľudské práva, pričom neopomenieme ani Súdny systém Európskej únie, a Afrického súdu pre ľudské práva a práva národov (keďže Africký súd pre spravodlivosť a ľudské práva ešte nie je funkčným orgánom, pretože jeho protokol neratifikoval potrebný počet štátov) a Africkej komisie pre ľudské práva a práva národov.

11.1 Regionálny záujem pre ochranu ľudských práv

Regionálne systémy ochrany ľudských práv sú výsledkom zvyšujúceho sa záujmu o ochranu ľudských práv po skončení II. sv. vojny. Väčšina organizácií, ktoré v dôsledku svojej reformy zaradili ochranu ľudských práv do predmetu svojej činnosti, sa často inšpirovala Chartou OSN[2] alebo Všeobecnou deklaráciou ľudských práv.[3] Rozdielne historické, ako aj politické podmienky viedli každý región k viac či menej odlišnej úprave ochrany ľudských práv.

Napríklad, Amerika bola ovplyvnená regionálnou solidaritou ešte z čias hnutí za nezávislosť, teda rozvoj ochrany ľudských práv na americkom kontinente (bez ohľadu na efektivitu a rozsah ochrany ľudských práv) začal ešte pred II. sv. vojnou. Ešte pred vytvorením Spojených národov bolo v rámci Panamerických konferencií[4] podniknutých niekoľko krokov pre ochranu ľudských práv. V roku 1907 bol vytvorený Stredoamerický súdny dvor (Central American Court of Justice),[5] ktorý má právomoc riešiť spory medzinárodnej povahy medzi vládou jedného štátu a príslušníkom iného štátu. Už spomínaná Organizácia amerických štátov[6] zhrnula ľudské práva do svojej Charty[7]a Americkú deklaráciu o právach a povinnostiach človeka[8] prijala 7 mesiacov pred tým, ako ešte vtedajšie Spojené národy schválili Všeobecnú deklaráciu ľudských práv. Na druhej strane, vývoj ochrany ľudských práv v Európe bol spojený so zverstvami, ktoré sa odohrali počas II. sv. vojny. Jednotlivé štáty a ich vedúce osobnosti cítili potrebu zaviesť garancie pre ochranu ľudských práv, spoliehajúc sa tak na silu tradícií západnej Európy, ako je demokracia, Rule of Law a rešpektovanie práv jednotlivca, veriac, že regionálny systém ochrany ľudských práv môže odvrátiť prípadný budúci konflikt. S ohľadom na konflikty napr. v bývalej Juhoslávii,[9] však musíme konštatovať, že ich viera bola zlomená. Pokiaľ ide o regionálny rozvoj ochrany ľudských práv na Africkom kontinente, ten bol výsledkom najmä realizácie práva na sebaurčenie jednotlivými národmi v Afrike a pokračujúce zneužívanie a porušovanie ľudských práv v rámci bojov za národnú súdržnosť.[10]Jedným z ďalších impulzov pre rozvoj regionálnej ochrany ľudských práv bola dlhodobá neschopnosť štátov na pôde OSN prijať dohodu o ľudských právach, ktorá by skompletizovala určitú medzinárodnú listinu práv. Je potrebné poznamenať, že regionálna úprava ľudských práv nebola vždy populárnou záležitosťou na pôde OSN. V čase prijímania Charty OSN v roku 1945 sa objavila nevyhnutnosť zaoberať sa regionalizmom, pričom to vyžadovali tie štáty, ktoré už vykonali významné politické aktivity smerujúce k regionálnej spolupráci či už v medziamerickom regióne, systéme Commonwealthu alebo v rámci Arabskej ligy. Teoretická preferencia univerzalizmu a politicky presadzovaný regionalizmus nakoniec vyústili do kompromisu, keď konečné znenie Charty udelilo všeobecný súhlas existujúcim alebo v budúcnosti vzniknutým regionálnym organizáciám. Obsahovalo avšak aj ustanovenia, na základe ktorých majú regionálne organizácie fungovať ako doplnok k Organizácii Spojených národov a majú byť podrobené riadeniu a kontrole zo strany centrálnej organizácie, a teda OSN.

Ako uvádza Vasak, spočiatku existovala tendencia považovať snahy o vytvorenie regionálnych organizácií za formu separatistického hnutia.[11] Keď takmer dve desaťročia trvalo sfinalizovanie a prijatie dvoch Dohovorov OSN, Medzinárodného dohovoru o občianskych a politických právach[12] a Medzinárodného dohovoru o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach,[13] bolo jasné, že sa na globálnej úrovni nepodarí vytvoriť dostatočne silné kontrolné mechanizmy. V roku 1977 Valné zhromaždenie OSN deklarovalo nový prístup výzvou pre štáty v oblastiach, kde ešte neexistuje regionálna úprava ľudských práv, aby zvážili v rámci svojich regiónov prijatie vhodných nástrojov pre posilnenie a ochranu ĽP.[14] Tieto skutočnosti smerovali k tomu, že sa regionálne systémy ochrany ľudských práv zamerali na založenie, resp. posilnenie kontrolných mechanizmov a nástrojov pre dohľad nad implementáciou a vymožením garantovaných práv. Viac či menej fungujúce súdy v rámci regionálnych systémov preto patria k úspechom v snahe o zvýšenie ochrany ľudských práv.[15]

Z uvedeného nám vyplýva, že regionálne systémy ochrany ľudských práv sa vyznačujú tak rovnakými, ako aj odlišnými znakmi. Pri ich vývoji dochádzalo k vzájomnému ovplyvňovaniu sa medzi sebou, ako aj k ovplyvňovaniu s univerzálnym rámcom ochrany ľudských práv. Každý systém využíva právnu vedu toho druhého a mení alebo posilňuje svoje mechanizmy ochrany ľudských práv s odkazom na skúsenosti iných. Pokiaľ by sme porovnali regionálny a medzinárodný systém ochrany ľudských práv, môžeme v prospech regionalizmu konštatovať, že v podmienkach regionalizmu sa dajú úspešnejšie vykonať medzinárodne koncipované riešenia ľudsko-právnych problémov a vzájomné záväzky štátov sa dajú upraviť tak, aby pre nich boli zvládnuteľné, ale aj aby bolo ľahšie sankcionované ich porušenie. Miera vhodnosti regionalizmu závisí najmä od povahy problému, ktorý má byť riešený, pretože niektoré prípady majú skôr medzinárodnú povahu a je pre ne vhodnejšie a efektívnejšie hľadať riešenie v rámci globálnych mechanizmov, a naopak. Na druhej strane však existujú aj prípady čisto regionálnej povahy, no ich riešenie si vyžaduje zapojenie globálnych mechanizmov ochrany ľudských práv. Zaujímavým je postoj, ktorý považuje regionálne organizácie za vhodnejšie pre intenzívnu spoluprácu medzi štátmi, zatiaľ čo globálne organizácie sú vhodné, pre ich špecifické výhody, na riešenie problémov medzi štátmi.

Názory odporcov regionálnej úpravy ľudských práv sa môžu opierať o tvrdenia, že ľudské práva majú univerzálnu povahu, patria všetkým, preto by mali byť upravené a vykonávané univerzálnymi, globálnymi orgánmi. Afričania a príslušníci Ázie by mali mať rovnaké ľudské práva ako Američania alebo Európania. Regionálne orgány v oblasti ochrany ľudských práv len kopírujú alebo duplikujú prácu orgánov OSN, v horšom prípade dokonca vyvíjajú protichodné procesy, alebo zameranie sa na regionálne ľudsko-právne dokumenty môže spôsobiť omeškanie s ratifikáciou medzinárodných dohovorov. Názory priaznivcov regionalizmu však môžu oponovať, že regionálny a univerzálny prístup k ochrane ľudských práv nie sú nezlučiteľné. Navzájom si môžu byť užitočné a dopĺňať sa. Obidva systémy by mali byť založené na rovnakých princípoch vyplývajúcich alebo odzrkadľujúcich Všeobecnú deklaráciu ľudských práv, ktorá bola prijatá ako všeobecný štandard pre všetkých ľudí a národy, pričom globálne systémy by mali obsahovať minimálne normatívne štandardy a regionálne by k nim mali pridávať ďalšie práva, vylepšovať ich a brať do úvahy špeciálne rozdiely v rámci regiónu, ako aj medzi regiónmi.[16]

11.2 Systémy regionálnej ochrany ľudských práv


V tejto kapitole sa zaoberáme vybranými regionálnymi systémami ochrany ľudských práv, ktoré zohrávajú najväčšiu úlohu v oblasti ochrany ľudských práv. Ako je už vymedzené v úvode, je to medziamerický, európsky a africký systém ochrany ľudských práv, pričom najmenej sa venujeme európskemu systému ochrany ľudských práv, keďže tejto problematike sa obšírnejšie venujú iní autori v tejto publikácii.

12.2.1 Regionalizmus v oblasti ľudských práv na americkom kontinente


V oblasti Severnej a Južnej Ameriky zohráva v oblasti ochrany ľudských práv dôležitú úlohu Medziamerický súd pre ľudské práva[17] so sídlom v San José na Kostarike. Jeho predchodkyňou bola ešte stále fungujúca Medziamerická komisia pre ľudské práva.[18]Obidva tieto orgány, ich založenie a fungovanie, sú naviazané na Organizáciu amerických štátov (OAS).[19] Zakladajúcim dokumentom OAS je Charta Organizácie amerických štátov,[20]ktorá bola prijatá počas rovnakej konferencie v roku 1948,[21] na ktorej bola prijatá i Americká deklarácia o právach a povinnostiach človeka, [22] ako prvý medzinárodný dokument o ľudských právach. Ako už z jej názvu vyplýva, dotýka nie len práv jednotlivca, ale aj jemu prislúchajúcich povinností.

Komisia ako jeden z orgánov OAS bola ustanovená v roku 1959, pričom svoju činnosť začala v roku 1960 a sídli, rovnako ako OAS, vo Washingtone, D.C.. Následne, v roku 1969 prijala OAS Americký dohovor o ľudských právach,[23] ktorý obsahoval požiadavku na zriadenie Medziamerického súdu pre ĽP. Tento súd začal vykonávať svoju činnosť po ratifikácii dohovoru členskými štátmi v roku 1979.

Komisia sa schádza minimálne dva krát do roka na pravidelných zasadnutiach, pričom sa stretáva aj na špeciálnych zasadnutiach tak často, ako je to potrebné. Vždy pred uzavretím zasadnutia sa stanoví termín a miesto ďalšieho stretnutia. Miesto sa môže meniť v závislosti od súhlasu alebo pozvania dotknutého štátu.[24] Medziamerický súd má rovnako riadne zasadnutia, (stanovené Súdom na predchádzajúcom zasadnutí, za výnimočných okolností môže Predsedníctvo po konzultácii so sudcami zmeniť dátum zasadnutia), ako aj mimoriadne zasadnutia zvolané Predsedníctvom z vlastnej vôle alebo na žiadosť väčšiny sudcov. Rovnako sa môže zmeniť aj jeho miesto zasadnutia, ak to považuje väčšina súdu za potrebné, s predchádzajúcim súhlasom dotknutého štátu.[25]

Zaujímavosťou v súvislosti s fungovaním Súdu a Komisie a ich väzbou na iné regionálne organizácie je ich rozpočtová politika. Súd je oprávnený stanoviť si vlastný rozpočet a je plne hradený z prostriedkov OAS. Túto výhodu však nemá Komisia, ktorá sa musí spoliehať na priame príspevky od členských štátov, ako aj podporu charitatívnych organizácií a Európskej komisie,[26] čo môže mať vplyv na jej nestrannosť.

V rámci medziamerického systému ochrany ľudských práv sa Súd a Komisia vzájomne dopĺňajú. Zatiaľ čo súd rieši spory a podáva poradné posudky na špecifické právne otázky, komisia má všeobecnejšie pôsobenie. Vystupuje ako prvá inštancia v otázkach prípustnosti riešenia sporu, podporuje priateľské, pokojné riešenie medzi sporovými stranami, a skúma a predkladá správy o ľudsko-právnych podmienkach v amerických štátoch, dokonca aj bez podania žiadosti o vypracovanie takejto správy.[27] Americký regionálny systém ochrany ľudských práv tak poskytuje možnosti nápravy ľuďom, ktorí utrpeli ujmu na svojich právach zo strany štátu a ktorí neboli schopní domôcť sa spravodlivosti vo svojej krajine. Medziamerický súd pre ĽP je, na rozdiel od Komisie, nezávislou súdnou inštitúciou, ktorá uplatňuje a vykladá Dohovor (s ohľadom na rozpočtovú politiku). Hoci bol jeho štatút prijatý v roku 1979, niektoré pravidlá rokovacieho poriadku boli prijaté neskôr. Na základe týchto zmien sú jeho pojednávania, okrem porád, verejné, je prístupný všetkým štátom, avšak jeho právomoc sa vzťahuje len na štáty, ktoré akceptovali záväznú právomoc Súdu.[28]

12.2.2 Regionalizmus v oblasti ľudských práv v Európe

Pokiaľ ide o regionálnu ochranu ľudských práv Európe, zameriame sa len na systém vytvorený Radou Európy a okrajovo i Európskej únie, kde vyčleníme len možnosť jednotlivca obrátiť sa na súdny systém Európskej únie v prípade, že jednotlivec bol dotknutý niektorým z aktov Európskej únie. Hoci v rámci mechanizmu ochrany ľudských práv Európskej rady už v súčasnosti nevystupuje Európska Komisia pre ľudské práva, v príspevku jej venujeme pár slov najmä s ohľadom na komparáciu s ostatnými systémami (amerických a africkým), kde takýto orgán stále figuruje medzi orgánmi ochrany ľudských práv.

Rada Európy[29] vznikla v roku 1949 na základe Štatútu Rady Európy,[30] ktorý v čase jej vzniku podpísalo 10 európskych štátov, a sídli v Štrasburgu. Neskôr sa jej členské štáty (v súčasnosti je ich 37) rozhodli prijať Európsky dohovor o ochrane ľudských práv,[31] pretože bolo viac-menej jasné, že snaha OSN vytvoriť medzinárodne záväznú zmluvu popri nezáväznej Všeobecnej deklarácii ľudských práv môže trvať ešte mnoho rokov. V tom čase to bol proces relatívne jednoduchý, keďže v ňom bolo zapojených len desať západoeurópskych štátov. Dohovor nadobudol platnosť v roku 1953. Inštitucionálnu základňu tvorili Európska komisia pre ľudské práva ustanovená v roku 1954 a Európsky súd pre ľudské práva[32] v roku 1959, obe zriadené na základe čl. 19 Dohovoru. V súčasnosti sú všetci členovia Rady Európy členmi Dohovoru a sťažnosti môžu predkladať Súdu tak jednotlivci, ako aj štáty.

Európska Komisia sa až do roku 1998, kedy prestala vykonávať svoju činnosť, schádzala na dvojtýždňových stretnutiach osemkrát do roka. Predtým, než došlo k jej spojeniu so Súdom,[33] boli jednotlivé členské štáty zastúpené jedným stálym členom. Neskôr boli členovia Komisie obsadzovaní na plný úväzok, čo umožnilo Komisii zvládať omnoho viac pracovného zaťaženia. Pomerne rovnakým vývojom prešiel aj Európsky súd pre ľudské práva, ktorý mal na začiatku takisto sudcov len na čiastočný úväzok, ale potom, ako došlo k jeho spojeniu s Komisiou, sa Súd stal plne vyťaženou inštitúciou a sudcovia (každý za jeden členský štát) sa stali členmi súdu na plný úväzok.

Systém ochrany ľudských práv Rady Európy požíva rozsiahly rešpekt, a možno aj preto sa potýka s mnohými ťažkosťami. Množstvo každoročne podávaných sťažností sa neustále zvyšuje. Viac ako polovica predložených prípadov sa týka porušenia práva na spravodlivý proces, pričom väčšina z nich je podaná ohľadom prieťahov v konaní. Ako je už všeobecne známe, Súd sa stal obeťou svojho vlastného úspechu.[34]

Keďže európskemu systému ochrany ľudských práv, konkrétne vo vzťahu k Európskej únii, sa primárne venujú iní spoluautori, dotkneme sa ho len okrajovo. Posilnenie ochrany ľudských práv v európskom regióne predstavuje aj súdny systém EÚ. Jedným z typov konania pred jej súdnymi orgánmi je i konanie o zrušení aktu Európskej únie. Toto konanie je možné iniciovať, ak sa porušenie ľudských práv odohralo na základe niektorého z aktov Európskej únie. Jednotlivec sa v tomto prípade môže obrátiť priamo so žalobou o neplatnosť aktu na Súdny dvor podľa článku 263 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Túto možnosť ochrany ľudských práv využívajú najmä jednotlivci vo vzťahu k nariadeniam EÚ, ktorými EÚ vykonáva medzinárodno-právne záväzky svojich členských štátov a realizuje tak medzinárodné sankcie uložené BR OSN. Bližšie už v kapitole o procesných možnostiach jednotlivca.

12.2.3 Regionalizmus v oblasti ľudských práv na africkom kontinente

Tak ako aj v iných regionálnych systémoch ochrany ľudských práv, aj v Afrike boli medzivládnymi inštitúciami prijaté regionálne mechanizmy relevantné pre ochranu ľudských práv. Ich postoj k tomuto zákazu sa vyvíjal v nadväznosti na regionálne politické hodnoty, ktoré sa menili postupným získavaním nezávislosti väčšiny afrických štátov v 60. rokoch minulého storočia.

V oblasti ochrany ľudských práv sú v africkom regióne neopomenuteľnými Organizácia Africkej jednoty (OAU) a Africká únia (AU).[35] Organizácia Africkej jednoty bola založená v máji roku 1963 na základe Charty Organizácie Africkej jednoty[36] prijatej novovzniknutými africkými štátmi. Jej cieľmi sú o.i. spolupráca, jej posilnenie a posilnenie úsilia dosiahnuť lepší život pre ľudí Afriky, podpora medzinárodnej spolupráce v súlade s Chartou OSN a Všeobecnou deklaráciou ľudských práv. Charta OAU stanovila ako najvyšší orgán pre OAU Zhromaždenie predstaviteľov štátov a vlád (The Assembly of Head of State and Government).[37]

Počas väčšiny fungovania OAU bola otázka, ako sa vlády jednotlivých štátov správajú k jednotlivcom, záležitosťou národnou, pričom na túto oblasť mali ostatné vlády alebo inštitúcie len minimálny vplyv. Kvôli vágne stanoveným hraniciam medzi novovzniknutými africkými štátmi po páde kolonializmu a strachu z možnej intervencie bol stanovený zákaz zasahovania do vnútorných záležitostí členských štátov zo strany OAU.[38] Ten však na druhej strane povolil mnohým africkým vládam potrestať a zbaviť sa ich politických oponentov cestou mučenia a iných svojvoľných prostriedkov bez sťažností iných vlád. Táto kolektívna nečinnosť vrcholila počas 70. rokov 20.storočia, kedy bola Afrika známa nadvládou brutálnych režimov, aké boli v Ugande, Guinei či v Južnej Afrike.[39] Nevôľa voči tejto situácii, v rámci Afriky i mimo nej, vyústila do prijatia Africkej charty ľudských práv a práv národov,[40] ktorá nadobudla platnosť v roku 1986. V roku 1987 bola zriadená Africká komisia pre ľudské práva a práva národov,[41] čím vznikol kontinentálny mechanizmus pre monitorovanie správania sa afrických vlád voči ich príslušníkom.[42]

Ako Americká deklarácia práv a povinností človeka, tak aj africká Charta obsahuje ustanovenia týkajúce sa tak práv, ako aj povinností jednotlivca. Na rozdiel od nej sa však Charta dotýka aj práv národov (peoples), čím presadzuje myšlienku, že práva nie sú len individuálne, ale majú taktiež kolektívnu povahu.[43]

Tak ako v iných regiónoch, aj v Afrike dochádza k rozvoju ochrany ľudských práv, čoho dôkazom je, že na summite Zhromaždenia hláv štátov a vlád Organizácie Africkej jednoty v júli 2000 bola prijatá nová zakladajúca zmluva, Konštitutívny akt Africkej únie.[44] Na jej základe tak Africká únia na svojej ustanovujúcej schôdzi v júli 2002 nahradila OAU. Na rozdiel od Charty OAU, Konštitutívny akt Africkej únie obsahuje explicitné vyjadrenie ľudsko-právnych záväzkov, a preto členské štáty majú záväzok podporovať a chrániť ľudské práva a práva národov v súlade s Africkou chartou ľudských práv a práv národov a inými ľudsko-právnymi dokumentmi. Rovnako Konštitutívny akt založil právo Únie zasiahnuť v členskom štáte na základe rozhodnutia Zhromaždenia v dôsledku závažných okolností, konkrétne vojnových zločinov, genocídy a zločinov proti ľudskosti, ako aj právo členského štátu žiadať Úniu o zásah za účelom obnoviť mier a bezpečnosť.[45]

11.3 Činnosť regionálnych súdnych orgánov a procesné možnosti jednotlivca pri ochrane ľudských práv v jednotlivých regiónoch

Za najvýznamnejší prínos regionálnej úpravy ochrany ľudských práv môžeme považovať vytvorenie procesných možností účasti jednotlivca na konaní vo veci porušenia jeho vlastných ľudských práv, teda hlavne možností iniciovať takéto konanie pred súdnym alebo kvázi-súdnym orgánom regionálnej povahy. V nasledujúcej kapitole sa pokúsime priniesť prehľad týchto možností jednotlivca v jednotlivých regiónoch.

11.3.1 Činnosť regionálnych súdnych orgánov a procesné možnosti jednotlivca v Amerike

Z vyššie uvedeného všeobecného úvodu k regionalizmu v oblasti ochrany ľudských práv na americkom kontinente vyplýva, že kľúčovú úlohu v oblasti procesných možnosti jednotlivca budú zohrávať Medziamerický súd pre ľudské práva a Medziamerická komisia pre ľudské práva.

Súd funguje ako posledná možnosť pre sťažnosti o porušení ľudských práv, ktoré neboli dostatočne vyriešené domácou (vnútroštátnou) nápravou. Komisia pomáha Súdu pri oboznamovaní sa s prípadom a s jeho riešením, a samostatne vyvíja aktivity smerujúce k monitoringu a podpore ochrany ľudských práv, aby tak zabránila budúcim porušeniam ľudských práv. Za účelom zabezpečiť posilnenie rešpektu a obrany ľudských práv vykonáva Komisia monitoring situácie v tejto oblasti vo všetkých krajinách a následne o nich vydáva správy. Rovnako za účelom zaujať v Amerike pozornosť venovanú tejto problematike stanovila špeciálne spravodajstvo. Na druhej strane však Komisia prijíma i spracúva sťažnosti na špecifické porušenia ľudských práv. Ak je sťažnosť prípustná, Komisia sa snaží vyjednávať priateľské urovnanie medzi dotknutým štátom a poškodenou stranou alebo sa snaží nájsť problém a odporúča štátu, ako ho vyriešiť. Ak štát nedodržiava odporúčania a prijal sporovú právomoc Súdu, Komisia postúpi sťažnosť Súdu, ktorý má právo vydať právne záväzné nariadenie štátu. Rovnako môže štát postúpiť vec Súdu, ak chce spochybniť nález Komisie o jeho zodpovednosti.

Súd má v rámci posilňovania ochrany ĽP moc nariadiť predbežné opatrenia,[46] nazývané aj ako preventívne opatrenia, aby sa predišlo nenapraviteľným škodám vo vážnych a naliehavých prípadoch. Takéto nariadenie vydáva Súd na žiadosť Komisie, a to aj v prípade, že sa sťažnosť nedostala pred Súd. Najčastejšie sú vydávané za účelom nariadenia štátu, ktorým sa má oddialiť hroziace potrestanie alebo aby sa poskytla ochrana iným osobám, ktorým hrozí ďalšie ublíženie na zdraví. Počas prvých troch desaťročí fungovania Súdu bolo vydaných vyše 80 takýchto opatrení. Ďalšou právomocou Súdu je vydávanie poradných posudkov vo veci výkladu ľudsko-právnych záväzkov štátov na základe Amerického dohovoru o ľudských právach alebo inej dohody chrániacej ľudské práva na žiadosť členského štátu alebo akéhokoľvek orgánu OAS, vrátane Komisie. Štáty môžu taktiež žiadať poradný posudok, ktorý by preskúmal súlad ich právnych poriadkov s aplikovateľnými ľudsko-právnymi inštrumentmi. Najčastejšie vydáva Súd poradný posudok najmä na žiadosť členských štátov.[47]

Právomoc Súdu a Komisie je viazaná geograficky a na predmet konania. Obidve inštitúcie majú najvyššiu kompetenciu interpretovať a aplikovať zmluvy OAS o ľudských právach. Pri riešení sťažností a prípadov taktiež berú do úvahy aj iné medzinárodné ľudsko-právne dokumenty, ktoré prijal dotknutý štát, čo môže znamenať ďalšie záväzky pre štáty alebo pomôcť pri interpretácii regionálnych zmlúv. Komisia môže prijímať individuálne sťažnosti vychádzajúce z porušenia amerického Dohovoru alebo iného dohovoru či protokolu OAS ktorýmkoľvek členským štátom Dohovoru. Rovnako môže prijímať sťažnosti vychádzajúce z porušenia Americkej deklarácie štátom, ktorý neratifikoval Dohovor.[48] Sporová právomoc Súdu sa však vzťahuje len na štáty, ktoré uznali jeho právomoc. To znamená, že štát musí ratifikovať nie len Dohovor, ale aj vydať osobitné vyhlásenie o podriadení sa jurisdikcii Súdu. Štát, ktorý neprijal plnú právomoc Súdu, môže povoliť právomoc Súdu konať vo veciach, kedy mu je udelená právomoc ad hoc.

Individuálne sťažnosti začínajú pred Komisiou a musia spĺňať požiadavku vyčerpania domácich opravných prostriedkov.[49] Ak sa nepodarí urovnať spor Komisii, môže byť posunutá Súdu na rozhodnutie. Individuálna sťažnosť môže byť zahájená Komisiou akoukoľvek osobou, skupinou alebo nevládnou organizáciou. Sťažnosti sa môžu týkať porušenia práv sťažovateľa alebo iných osôb. Identita jednotlivca alebo organizácie však ostáva v tajnosti pokiaľ sťažovateľ výslovne nedovolí ju odhaliť. Prípustnosť sťažnosti prešetruje Pracovná skupina pre prípustnosť, pričom konečné slovo majú členovia Komisie. Základom je splnenie troch podmienok, a to: musí vychádzať zo skutočností, ktoré zakladajú porušenie uznaných ľudských práv, sťažovateľ musí vyčerpať všetky vnútroštátne opravné prostriedky a musí podať sťažnosť v rámci šiestich mesiacov od vyhlásenia finálneho vnútroštátneho rozhodnutia.[50]

Ak je sťažnosť vyhodnotená ako prípustná, Komisia si vyžiada od vlády štátu, ktorý údajne porušuje práva jednotlivca, ktorý podal sťažnosť a tejto vláde predloží prepis príslušných častí sťažnosti. Po obžraní potrebných informácií alebo po uplynutí doby na ich predloženie, sa Komisia uistí, či dôvody sťažnosti stále existujú. Ak nie, nariadi uzatvorenie prípadu. Na základe získaných informácií však môže rozhodnúť aj o neprípustnosti sťažnosti, ak sa preukázalo jej neodôvodnenie.

Ak prípad neuzavrela, s upovedomením strán, vykoná prešetrenie uvádzaných skutočností, pričom jej štát musí poskytnúť nevyhnutnú súčinnosť. Ak je to potrebné, nariadi písomné alebo ústne konanie. Ak sa jej podarí dosiahnuť priateľské urovnanie sporu, spíše správu, ktorú doručí sťažovateľovi a dotknutej vláde, ako aj generálnemu tajomníkovi OAS na publikáciu. Ak nie je dosiahnuté urovnanie, spíše o prípade správu, v ktorej uvedenie jednotlivé skutočnosti prípadu a svoje závery, prípadne odporúčania. Túto správu potom doručí dotknutým stranám, ktoré nemajú právo ju zverejniť. Ak je to vhodné, Komisia preloží vhodné odporúčania a stanoví lehotu, v rámci ktorej má dotknutý štát vykonať potrebné opatrenia na nápravu situácie.[51] Následne, Súdu môžu predkladať sťažnosti len štáty alebo Komisia, pričom najprv musí prebehnúť konanie na úrovni Komisie, ako je opísané vyššie. Súd zasadá na verejných zasadnutiach, ak sa nerozhodne, že je vhodné, aby bolo tajné. Rokuje tajne, prístup na rokovanie majú iba sudcovia (okrem nevyhnutných členov sekretariátu) a výsledky rokovaní ostávajú taktiež tajné.[52]

Zatiaľ čo európsky systém ochrany ľudských práv vkladá zodpovednosť zabezpečiť dodržiavanie pravidlami Európskeho súdu pre ľudské práva štátom, v americkom systéme takýto systém vynútenia neexistuje. Je však potrebné spomenúť aspoň skutočnosť, že Dohovor nariaďuje Komisii a Súdu predkladať ročné správy Valnému zhromaždeniu OAS, ktoré poskytuje vymoženie dohľadom. Valné zhromaždenie OAS má voľnú právomoc udeliť sankcie štátu, ktorý nedal do súladu svoje konanie s odporúčaním Komisie alebo nariadeniami Súdu. Spomenúť možno nariadenie široko koncipovaných ekonomických sankcií Valným zhromaždením voči Haiti v roku 1990 po tom, ako vojenská junta prevzala vládu a vyhnala prezidenta.[53] Mnohí pozorovatelia vtedy tieto sankcie kritizovali, pretože spôsobovali väčšie humanitárne škody ako zamýšľané dobro.[54]

Zaujímavosťou v prípade Súdu, s ohľadom na posilnenie postavenia jednotlivca v konaní, je, že článok 55 Dohovoru umožňuje dotknutému štátu možnosť vymenovať národného zástupcu, aby sa pripojil k rokovaniam o spornom prípade, avšak len v prípade, že svojho zástupcu medzi sudcami nemá. Toto ustanovenie malo zaistiť, že aspoň jeden člen rokovacieho senátu rozumie domácemu právnemu poriadku dotknutého štátu, ktorý je vždy dôležitý pre analýzu vyčerpania opravných prostriedkov. Problém však nastal, keď niektoré štáty opakovane zneužívali túto procedúru tým, že vyberali ad hoc sudcov, ktorí nesúhlasili s inak jednohlasným odporúčaním, čím chceli dosiahnuť priaznivejšie odporúčanie pre ich štát. V roku 2009 preto Súd zabránil takýmto praktikám, keď vo veci výkladu článku 55 Dohovoru vydal poradný posudok,[55] v ktorom uviedol, že je možné ho aplikovať len v prípadoch sťažností štátu voči štátu. Následne Súd revidoval procesné pravidlá smerom k zákazu prítomnosti riadnych sudcov vo všetkých prípadoch, ktoré iniciuje údajná obeť porušenia ľudských práv voči ich vlastnému štátu.[56]

11.3.2 Činnosť regionálnych súdnych orgánov a procesné možnosti jednotlivca v Európe

Ako sme už uviedli v úvodných ustanoveniach, v tejto kapitole sa budeme venovať najmä možnostiam jednotlivca obrátiť sa na súdny alebo kvázisúdny orgán v európskom systéme ochrany ľudských práv. Tak v prípade mechanizmu vytvoreného Radou Európy, aj v prípade mechanizmu vytvoreného Európskou úniou, pôjde o súdny orgán, keďže v oboch prípadoch rozhodujú súdy, Európsky súd pre ľudské práva a Všeobecný súd, resp. Súdny dvor Európskej únie.

Európsky súd pre ľudské práva zabezpečuje výkon kontrolného mechanizmu Európskeho dohovoru o ľudských právach a základných slobodách. Tento kontrolný mechanizmus spočíva v zakotvení dvoch druhov obligatórnych kontrolných procedúr, a to procedúry, tzv. medzištátnych sťažností v zmysle čl. 33 a procedúry, tzv. individuálnych sťažností podľa čl. 34. Procedúra medzištátnych sťažností umožňuje každému zmluvnému štátu Európskeho dohovoru predložiť Európskemu súdu pre ľudské práva sťažnosť proti porušeniu ustanovení Európskeho dohovoru, ktorýmkoľvek iným zmluvným štátom bez vedľajších podmienok. Procedúra individuálnych sťažností v zmysle čl. 34 Európskeho dohovoru, predpokladá možnosť podania individuálnej sťažnosti Európskemu súdu pre ľudské práva osobami, skupinami osôb, ako i nevládnymi organizáciami proti zmluvnému štátu Európskeho dohovoru, pod ktorého jurisdikciu spadali v čase protiprávneho konania. [57]Podmienkou však je, aby jednotlivec vyčerpal všetky vnútroštátne prostriedky nápravy, ktoré mu umožňuje využiť vnútroštátne právo.[58] Jednotlivcovi bolo umožnené iniciovať konanie pred Súdom pre ľudské práva až prijatím Protokolu č.9 (1990), na základe ktorého môže aj jednotlivec podať podnet na konanie pred Súdom pre ľudské práva.[59] Dovtedy sa mohol jednotlivec so svojou sťažnosťou obrátiť len na Európsku komisiu pre ľudské práva, ktorá bola pôvodne prvou inštanciou zaoberajúcou sa individuálnou sťažnosťou. Tá však mala len právomoc rozhodnúť o prijatí jeho sťažnosti, prípadne vykonať zmierovacie konanie, a taktiež postupovala predmetnú individuálnu sťažnosť na súdne prejednanie.[60]Tu sa nám objavuje paralela medzi pôvodným konaním v rámci európskeho systému ochrany ľudských práv a medzi konaním v rámci amerického systému ochrany ľudských práv, kde postupnosť konania najprv na úrovni Komisie a až následne na úrovni Súdu, pretrváva.

Na pôde Európskej únie je vytvorený mechanizmus ochrany ľudských práv, ktorého spustenie môže iniciovať jednotlivec na základe čl. 263 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Tento článok upravuje právomoc Súdneho dvora Európskej únie preskúmavať zákonnosť legislatívnych aktov, aktov Rady, Komisie a Európskej centrálnej banky, ako aj zákonnosť aktov Európskeho parlamentu a Európskej rady, ktoré majú právne účinky vo vzťahu k tretím stranám. Na základe tohto článku preskúmava Súdny dvor i zákonnosť aktov orgánov alebo úradov či agentúr Únie, ktoré zakladajú právne účinky voči tretím stranám. Právomoc Súdneho dvora preskúmavať zákonnosť týchto aktov sa teda aplikuje pri rozhodovaní o žalobách, ktoré sú podané členskými štátmi, Európskym parlamentom, Radou alebo Komisiou z dôvodu nedostatku právomocí, porušenia podstatných procesných predpisov, porušenia zmlúv alebo právneho pravidla týkajúceho sa uplatnenia alebo zneužitia právomocí. Nás však zaujíma najmä odsek článku 263 ZFEU, ktorý splnomocňuje akúkoľvek fyzickú či právnickú osobu za vyššie uvedených podmienok na podanie žaloby proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia. Táto možnosť fyzickej alebo právnickej osoby môže byť obmedzená osobitnými podmienkami pokiaľ ide o právne akty zakladajúce právne účinky voči nim, ktorými sa zriaďujú orgány, úrady a agentúry Únie.

Súdne konanie vo veci preskúmania zákonnosti aktov orgánov Európskej únie by malo začať do dvoch mesiacov od zverejnenia daného aktu, jeho oznámenia žalobcovi alebo odo dňa, keď sa o ňom dozvedel. Ak je žaloba opodstatnená, Súd vyhlási žalovaný akt za neplatný, prípadne uvedie, ktoré z účinkov aktu, ktorý vyhlásil za neplatný, sa považujú za konečné (čl. 264 ZFEU).

Systém ochrany ľudských práv v rámci Európskej únie sa uplatňuje najmä v prípadoch, kedy je cieľom aktu príslušného orgánu Európskej únie, najčastejšie nariadenia Rady, výkon rezolúcií BR OSN ukladajúcich sankcie osobám podozrivým z účasti na teroristických akciách. Tieto osoby sú zaradené na zoznam vytvorený sankčným výborom OSN alebo stanovený ako súčasť spoločnej pozície Európskej únie v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Keďže takto prijaté akty Európskej únie postihujú priamo osoby uvedené na zozname, na svoju obranu môžu využiť práve čl. 263 ZFEÚ. Preskúmanie zákonnosti sa vykonáva najčastejšie vo vzťahu k porušeniam práva na obhajobu, na účinné súdne preskúmanie rozhodnutia, zásady proporcionality, základného práva na pokojné užívanie majetku a povinnosti odôvodnenia. Výsledkom uplatnenia tohto článku je množstvo rozhodnutí Všeobecného súdu, a najmä Súdneho dvora Európskej únie, ktoré mali za následok zrušenie aktu Európskej únie vo vzťahu k dotknutej osobe a v rozsahu, v akom sa jej týkal.[61]

V súvislosti s výkonom sankcií Bezpečnostnej rady OSN aktom EÚ je vhodné spomenúť i možnosť jeho nepriameho preskúmania (keďže EÚ nie je signatárom Dohovoru)[62]Európskym súdom pre ľudské práva. Súd tak preskúmava akty EÚ, smernice, nariadenia, ako aj rozhodnutia Európskej únie. Zaujímavým je napríklad prípad Bosphorus,[63] v rámci ktorého írske úrady zhabali lietadlá Bosphorus Airlines, ktoré mali prenajaté od Yugoslavia Airlines. Toto zhabanie bolo uskutočnené na základe nariadenia, ktorým sa implementovala sankcia OSN voči bývalej Juhoslávii. Bosphorus sa preto obrátili so žalobou na írsky súd, ktorý požiadal o zodpovedanie predbežnej otázky Súdny dvor EÚ, ktorý vo svojom rozhodnutí uviedol, že predmetné lietadlá spadajú pod ustanovenia nariadenia a preto skonfiškovanie lietadiel nemôže byť považované za nevhodné alebo neproporcionálne. Súdny dvor EÚ rozhodol, že všeobecný záujem ukončiť stav vojny prevažuje nad individuálnym právom spoločnosti Bosphorus. Najvyšší súd Írska preto vyhovel rozsudku Súdneho dvora a zamietol odvolanie spoločnosti Bosphorus. Preto sa táto spoločnosť rozhodla podať proti Írsku sťažnosť na Európsky súd pre ľudské práva pre porušenie jeho práva na ochranu majetku.[64] Európsky súd pre ĽP však uviedol, že systém ochrany ľudských práv Európskej únie je dostatočný na to, aby predpokladal, že štát neporušil požiadavky Dohovoru, ak neurobil viac, ako len implementáciu právnych záväzkov vyplývajúcich mu z jeho členstva v EÚ. Takéto konštatovanie predstavuje vyjadrenie vzájomnej akceptácie a dôvery oboch súdov. ESĽP sa tak vyhol budúcim sťažnostiam pre porušenie ľudských práv zo strany EÚ, ktorým by bol vystavený, ak by v danej veci konštatoval porušenie ľudských práv.[65]

11.3.3 Činnosť regionálnych súdnych orgánov a procesné možnosti jednotlivca v Afrike

Do januára 2004, kedy bol prijatý Protokol k africkej Charte[66] zakladajúci Africký súd pre ľudské práva a práva národov,[67] bola Africká komisia, založená na základe čl. 30 Charty, jediným mechanizmom pre vykonanie Africkej charty. Pokiaľ ide o jej činnosť, Charta splnomocnila Komisiu na podporu a presadzovanie ľudských práv a práv národov a zaistenie ich ochrany v Afrike. Členovia Komisie nevykonávajú svoju funkciu permanentne. Komisia plní väčšinu svojich úloh počas pätnásťdňových zasadnutí konaných dvakrát ročne, na prelome apríla/mája a októbra/novembra. Jej zasadnutia sú rozdelené do dvoch častí, prvou je uzavreté, tajné zasadnutie, počas ktorého vykonáva „ochranný mandát“ a druhou je verejné zasadnutie, na ktorom vykonáva svoj „propagačný mandát.“

V rámci „ochranného mandátu“ môžu poškodené strany predkladať sťažnosti založené na porušení ustanovení Charty priamo Africkej komisii. Štátne, ako aj neštátne subjekty, vrátane jednotlivcov, môžu iniciovať konanie pred Komisiou. Teda napríklad jedna zmluvná strana, členský štát Africkej charty, môže predložiť sťažnosť, že iný členský štát porušuje Africkú chartu (ide o medzištátne rokovania).[68] Alebo v druhom prípade, sťažnosť je predložená jednotlivcom alebo nevládnou organizáciou (individuálne rokovania). Aj tu sú stanovené podmienky, za ktorých bude sťažnosť prejednaná. Autor nesmie byť anonymný, musí byť v súlade s ustanoveniami Charty, nesmie sa zakladať len na informáciách z masmédií, musí byť poslaná až po vyčerpaní všetkých miestnych prostriedkov nápravy, a pod.[69] Africká charta udeľuje Africkej komisii právomoc zvážiť či sú potrebné medzištátne alebo individuálne rokovania vo vzťahu ku všetkým zmluvným štátom. Systém fungovania Africkej komisie je založený na jej obligatórnej právomoci, pretože zmluvné štáty Charty nemajú možnosť odmietnuť podrobiť sa jej. Na základe Charty má Komisia právo monitorovať všetky práva, ekonomické, sociálne, kultúrne, ako aj práva skupín. Charta oprávňuje Komisiu posudzovať sťažnosti jednotlivcov, ktorých práva im zaručené Chartou boli porušené.

Na rozdiel od Európskeho a Medziamerického súdu pre ľudské práva je Komisia kvázi- súdnym orgánom. Jej rozhodnutia nemajú záväzný charakter. Požívajú skôr presvedčivý status autority, podobne ako v prípade Komisie pre ľudské práva OSN. Jej rozhodnutia majú formu nálezu alebo vyhlásenia, ak zistí, že dotknutý štát koná v súlade s Chartou alebo, ak ju porušuje, adresuje mu rozhodnutie vo forme odporúčania smerujúce k náprave jeho porušenia/í. Prostredníctvom svojho procesu posudzovania sťažností jednotlivcov vytvorila Komisia judikatúru výkladu ustanovení Charty, vrátane práva byť oslobodený od mučenia a iných foriem zlého zaobchádzania.[70]

Pokiaľ ide o „propagačný mandát“, na základe článku 45 Charty má Africká komisia zodpovednosť za propagáciu prostredníctvom osvetových programov, ako sú konferencie, semináre, sympóziá, určovania štandardov vrátane formulácie princípov a pravidiel zameraných na riešenie právnych problémov v oblasti ľudských práv a práv národov a základných slobôd, na základe ktorých by mali africké vlády zakladať svoju legislatívu, ako prostredníctvom poradnej činnosti, vrátane interpretácie Charty.[71]Pokiaľ ide o Africký súd pre ľudské práva a práva národov, bol uvedený do činnosti v roku 2006 Zhromaždením AU, pričom jeho zakladajúcim dokumentom bol Protokol, ktorého platnosť nastala už v roku 2004. Hlavným dôvodom oneskoreného uvedenia súdu do činnosti bolo rozhodnutie Zhromaždenia AU o spojení Afrického súdu pre ľudské práva (African Human Rights Court) a Súdneho dvora AU (AU Court of Justice). Tento proces zjednotenia stále prebieha a mal by vyústiť do jedného súdu, African Court of Justice and Human Rights, teda súdneho dvora pre spravodlivosť a ľudské práva. Na to, aby k tomu došlo, je nevyhnutné, aby došlo v prvom rade k ratifikácii protokolov oboch spomenutých súdov. Dňa 31. júla 2006 ratifikovalo 23 štátov Protokol Afrického súdu pre ľudské práva (African Human Rights Court Protocol), avšak zjednotenie bude možné až potom, keď do platnosti vstúpi aj Protokol Súdneho dvora AU.[72] Z týchto dôvodov je preto v súčasnosti ťažké predpovedať, aký bude mať dosah fungovanie tohto súdu, najmä s ohľadom na možnosti jednotlivca chrániť svoje ľudské práva pred touto inštitúciou. Samotný Africký súd pre ľudské práva bol založený na doplnenie „ochranného mandátu“ Africkej komisie pre ľudské práva a práva národov. Teda nebol vytvorený na to, aby komisiu nahradil, ale aby svojou činnosťou dopĺňal jej mandát skúmaním individuálnych a medzištátnych rokovaní. Ak sa podarí doviesť plán zlúčenia súdov dokonca, rozhodnutia súdu by mali byť záväzné pre zmluvné strany, ktoré by mali byť povinné zaručiť ich výkon.[73]

11.4 Krátke porovnanie regionálnych systémov ochrany ľudských práv na záver

Medziamerický systém ochrany ľudských práv má veľa spoločných črt s európskym a africkým systémom, no všetky systémy sa vyznačujú aj významnými odlišnosťami. Na začiatok by sme mohli povedať, že európsky systém už nemá tak význačné postavenie orgánu Komisie, pretože Súd priamo prejednáva všetky prijaté sťažnosti. Na rozdiel od neho, africký systém ochrany ľudských práv, založením Komisie poverenej vykonávať podporu v oblasti ochrany ľudských práv od roku 1987 a vytvorením Súdu s právomocou konať o individuálnych sťažnostiach až mnoho rokov neskôr, nasleduje americký model. Pokiaľ sa pozrieme na vyťaženosť systémov ochrany ľudských práv, Americký systém rieši omnoho menej prípadov než európsky náprotivok. V americkom systéme sa Súd musí vysporiadať len s asi jedným percentom prípadov, ktoré sa dostanú pred Komisiu. Európsky súd však musí, hoci s menším alebo väčším prieťahom v konaní, vyriešiť všetky prípady, ktoré sú mu predložené. Americký systém ochrany ľudských práv, ktorý je malý a nízkorozpočtový, musí vyberať najzávažnejšie prípady a dúfať, že ním stanovené pravidlá majú charakter dominového efektu a pôsobia na postupné posilňovanie noriem a napodobňovanie vnútroštátnymi súdmi. Aj keď už bolo niekoľko krát navrhnuté, aby OAS zmenil Medziamerický súd z orgánu fungujúceho na polovičný úväzok na permanentný orgán, zrejme chýbajú politická vôľa či finančné prostriedky.

Americkému systému taktiež chýba nezávislý orgán, ktorý by bol schopný dohliadať nad dodržiavaním rozhodnutí Súdu, tak ako to robí Výbor ministrov Rady Európy.[74] Väčšina času Súdu je pohltená monitorovaním dodržiavania jeho predchádzajúcich rozhodnutí. Preto by možno stálo za zváženie vytvorenie správneho orgánu, na ktorý by mohla byť prenesená táto zodpovednosť. Veľkou prekážkou efektivity amerického systému ochrany ľudských práv je skutočnosť, že dvaja členovia OAS, ktorí patria medzi najvplyvnejších, Spojené štáty americké a Kanada, neuznali právomoc Súdu. Ako je všeobecne známe, Spojené štáty tiež už niekoľko krát preukázali ochotu prehliadať porušovanie ľudských práv cudzích národov, aby tak dosiahli svoje politické ciele.[75]

Rovnako je pri porovnávaní regionálnych systémov ochrany ľudských práv potrebné vziať do úvahy aj odlišné geopolitické skutočnosti. Medziamerický systém sa vyvíjal počas obdobia, kedy mu bola pridelená úloha presadzovať štandardy ľudských práv v regióne, kde prebiehalo systematické hrubé porušovanie ľudských práv vojenskými diktátormi najmä v období 70. a 80. rokov 20. storočia. Na druhej strane, v rámci európskeho systému, Európsky súd pre ľudské práva počas väčšiny svojho funkčného obdobia vykonával svoju právomoc len nad členmi Rady Európy, ktorá vyžadovala dodržiavanie princípov demokratickej vlády a základné rešpektovanie ľudských práv ako podmienku členstva pre jednotlivé štáty. Takže hoci sa európsky systém ochrany ĽP akceptuje ako silnejší, úspechy medziamerického systému sú vzhľadom na okolnosti jeho fungovania prinajmenšom zaujímavé. Okrem iného má medziamerický systém niekoľko zvláštností. Veľký dôraz napríklad kladie na dosiahnutie priateľského urovnania prostredníctvom rokovania Komisie s vládou dotknutého štátu, pričom prax Komisie, ktorá navštevuje štáty, aby ich „preverila“, je taktiež ojedinelá. Žiadnu paralelu v európskom systéme nemá ani prax medziamerického Súdu v oblasti podávania poradných posudkov, ktorými posilňuje správnu aplikáciu noriem, čím sa skôr približuje činnosti Medzinárodného súdneho dvora. Zatiaľ čo pozoruhodnou črtou európskeho systému je jeho pomerne výkonný a efektívny Súd, v medziamerickom systéme je ňou Komisia pre ľudské práva ako orgán, ktorého úlohy a funkcie nie sú porovnateľné s európskym systémom. Africký systém je v porovnaní s nimi najmenej inštitucionálne rozvinutý.[76]

História medziamerického systému ochrany ľudských práv nám ukazuje, že oveľa mladší systém ochrany ľudských práv, ktorý sa vyvíja v Afrike ešte len zohrá významnú úlohu v upevňovaní ľudsko-právnych noriem na africkom kontinente. V súčasnosti je Afrika zmesou režimov rešpektujúcich a porušujúcich ľudské práva, tak ako Latinská Amerika na začiatku jej regionálneho systému ochrany ľudských práv. Tak ako Latinská Amerika, aj africký región začínal s obmedzeným mandátom pre Komisiu a až neskôr sa pridal Súd oprávnený riešiť sťažnosť podanú voči svojvoľnému štátu. Je možné len dúfať, že africký kontinent bude svedkom podobného postupného posunu smerom k demokracii a súladu s ľudsko-právnymi normami v ďalších desaťročiach. Len na porovnanie, a to môže byť len povzbudzujúce, proces od vytvorenia regionálnej charty práv k vytvoreniu regionálneho súdu prebehol v Afrike v priebehu sedemnástich rokov, pričom v medziamerickom regióne to trvalo približne tridsať rokov.[77]P

Autor
JUDr. Ľudmila Pošiváková

Medzinárodnoprávne otázniky nad mechanizmami ochrany ľudských práv v Afrike

9.1 Nárast počtu subregionálnych mechanizmov na ochranu ľudských práv

Proces vzniku subregionálnych, či lokálnych[1] mechanizmov na ochranu ľudských práv na africkom kontinente[2] je súčasťou obecnejšieho trendu v medzinárodnom spoločenstve a v medzinárodnom práve, kedy kultúrna, náboženská, politická blízkosť, ale i nutnosť hospodárskej a politickej kooperácie štátov určitého regiónu a ďalšie aspekty sa odrážajú vo vzniku medzinárodnoprávnych partikularizmov, často vo forme subregionálnych medzinárodných, či dokonca supranacionálnych organizácií. Práve kvantitatívny nárast takýchto foriem medzinárodnej spolupráce v posledných dekádach[3] je charakteristický pre africký kontinent. Z ľudskoprávneho hľadiska je pritom relevantné, že kým zakladajúce dokumenty väčšiny subregionálnych organizácií pôvodne ochranu ľudských práv nezahŕňali, v súčasnosti sa podpora či priamo ochrana ľudských práv stala súčasťou agendy väčšiny z nich.[4] Subregionálne organizácie boli od začiatku chápané ako dôležitá súčasť integračného procesu na africkom kontinente[5], ktorý mal byť predovšetkým cestou z neutešenej hospodárskej i politickej situácie mnohých afrických štátov. Práve tento cieľ udával ich hospodársky charakter, čomu zodpovedá ich dodnes bežné označenie termínom RECs (regional economic communities) používané napríklad Africkou úniou. Napriek hospodárskemu zameraniu však dochádzalo k postupnému prenikaniu ľudskoprávnych aspektov do pôsobenia jednotlivých organizácií (i keď na rôznej úrovni a v odlišnej intenzite)[6]; už napríklad Zmluva z Abuji uznanie, podporu a ochranu ľudských práv označila za jeden zo základných princípov, ktorými majú byť štáty vedené pri snahe o dosiahnutie cieľov Afrického ekonomického spoločenstva (AEC), t.j. ekonomickej integrácie.[7] Príkladom subregionálnych organizácií, v ktorých je aspekt ochrany ľudských práv výrazný, sú Hospodárske spoločenstvo Západoafrických štátov (ECOWAS), Juhoafrické rozvojové spoločenstvo (SADC)[8] a Východoafrické spoločenstvo (EAC) – ochrana ľudských práv patrí k cieľom týchto organizácií a je zakotvená tak materiálnoprávne, ako i procesnoprávne. Preto budú uvedené subregionálne mechanizmy východiskom pre úvahy tohto príspevku týkajúce sa výziev, ktoré proliferácia subregionálnych mechanizmov a proces implementácie ochrany či podpory ľudských práv s ohľadom na efektivitu a fungovanie regionálnej africkej ochrany ľudských práv prináša.[9] K najvýraznejšie rysujúcim sa výzvam takto vytvorenej novej vrstvy ľudskoprávnej ochrany v regionálnom kontexte patria otázky ľudskoprávnej jurisdikcie rozhodovacích orgánov subregionálnych organizácií, definícia relevantného normatívneho rámca, a s integráciou do panafrického systému ochrany ľudských práv súvisiace aspekty forum shopping a aplikácie princípov lis pendens a res iudicata.

10.1.1 Otázky príslušnosti v ľudskoprávnych prípadoch

Väčšina afrických subregionálnych organizácií v rámci svojej inštitucionálnej štruktúry disponuje súdnym orgánom s rozhodovacou kompetenciou pre prípady sporu o interpretáciu alebo aplikáciu jej právnych noriem. Postupné prenikanie ľudských práv do agendy subregionálnych organizácií, ktoré malo rozličné dôvody,[10] spôsobilo, že ich judiciálne orgány sú stále vo väčšej miere konfrontované prípadmi, ktoré sú buď ľudskoprávneho charakteru, alebo aspoň obsahujú ľudskoprávne aspekty. V dôsledku toho došlo k rozšíreniu mandátu súdnych orgánov, i keď prístup jednotlivých organizácií k tejto otázke je rôznorodý, ako naznačí jej analýza v kontexte ECOWAS, SADC a EAC.

Príkladom orgánu, ktorému kompetencia rozhodovať ľudskoprávne spory bola zverená explicitne, je Súdny dvor Hospodárskeho spoločenstva Západoafrických štátov (ECOWAS). ECOWAS je medzinárodnou organizáciou vytvorenou západoafrickými štátmi, ktorá vznikla v roku 1975 za účelom hospodárskej spolupráce a integrácie členských štátov. Rozsah spolupráce bol postupne rozširovaný, čo vytvorilo podmienky aj pre postupné včleňovanie ľudskoprávnych aspektov do agendy ECOWAS-u. Súdny dvor je hlavným judiciálnym orgánom organizácie; jeho rozhodnutia sú záväzné pre členské štáty, orgány Spoločenstva, jednotlivcov i právnické osoby (čl. 6 odst. 1 a čl. 15 odst. 4 Revidovanej zmluvy o založení Hospodárskeho spoločenstva Západoafrických štátov). Pôvodný mandát Súdneho dvora vymedzený Protokolom k Zakladajúcej zmluve[11] bol. zaistiť dodržiavanie práva a spravodlivosti prostredníctvom aplikácie a interpretácie ustanovení zakladajúcej zmluvy. Tento mandát bol v rokoch 2005 – 2006[12] rozšírený o explicitné ustanovenie[13], podľa ktorého „súd má jurisdikciu rozhodovať spory o porušeniach ľudských práv, ku ktorým dôjde v ktoromkoľvek členskom štáte.“[14] Rozšírený bol zároveň i o kruh aktívne legitimovaných sťažovateľov, medzi ktorých sa zaradili i jednotlivci: „Prístup k súdu je otvorený nasledujúcim entitám: … (d) jednotlivcom za účelom nápravy porušení ich ľudských práv“, pričom podanie sťažnosti je možné za podmienky, že sťažnosť nie je anonymná a v tej istej veci nezačal konanie aj iný medzinárodný súdny orgán.[15] Takéto explicitné ukotvenie ľudskoprávneho mandátu je však skôr výnimkou. Väčšina subregionálnych organizácií prienik ľudskoprávnej agendy do svojej činnosti takýmto spôsobom nereflektovala, ako ukazuje i prípad Súdneho dvora Východoafrického spoločenstva (EAC).

Východoafrické spoločenstvo má svoje korene v pokuse o hospodársku integráciu post- koloniálnej východnej Afriky v podobe Zmluve o spolupráci vo východnej Afrike (East African Co-operation Treaty), ktorá bola uzatvorená v roku 1967 medzi Keňou, Ugandou a Tanzániou. Táto zmluva síce zanikla, spolupráca však bola formálne obnovená v roku 1999 Dohodou o založení Východoafrického spoločenstva, ktorá vstúpila do platnosti v roku 2000. Podobne ako ostatné subregionálne organizácie, aj EAC disponuje judiciálnym orgánom, ktorým je Súdny dvor Východoafrického spoločenstva. Tento orgán z dôvodu absentujúcej explicitnej právnej úpravy vychádza z implicitného ľudskoprávneho mandátu. Vo svojom rozhodnutí Katabazi proti EAC (2007) Súdny dvor EAC konštatoval, že síce nie je oprávnený k výkonu jurisdikcie v ľudskoprávnych prípadoch per se, avšak nemôže sa zbaviť povinnosti rozhodovať spory ohľadne interpretácie práva EAC, ktoré majú zároveň ľudskoprávnu konotáciu.[16] Ustanovením, ktoré takýto mandát implikuje, je čl. 6 písm. d) Zakladajúcej zmluvy EAC, ktorý ako jednu zo základných zásad pri dosahovaní cieľov EAC stanoví o.i. podporu a ochranu ľudských práv ako sú zakotvené v Africkej charte ľudských práv a práv národov (ďalej len „Charta“). Problematický je takýto záver ale predovšetkým s ohľadom na existenciu čl. 27 ods. 2 Zakladajúcej zmluvy EAC, ktorý explicitne stanoví, že rozšírenie jurisdikcie o ľudskoprávnu problematiku je podmienené dohodou členských štátov vo forme protokolu, ktorý ale doposiaľ existuje len vo forme návrhu.[17] Práve ustanovenie čl. 27 ods. 2 je pre predstaviteľov náuky dôvodom pre konštatáciu, že Súdny dvor EAC – napriek jeho odlišného názoru, jurisdikciu v ľudskoprávnych prípadoch nemá.[18]Výkon jurisdikcie bez jej explicitného ukotvenia je teda kontroverznou otázkou a môžeme uvažovať, či táto forma súdneho aktivizmu v konečnom dôsledku nemá (aspoň čiastočne) za následok spochybnenie legitimity ich rozhodnutí, a ako upozorňuje i Koroma,[19] aj ich autority. Ak totiž členské štáty budú vnímať uzurpovanie kompetencií implicitným spôsobom ako jednanie súdneho orgánu ultra vires, t.j. nad rámec členskými štátmi prejavenej vôle, potom je možné len ťažko očakávať efektívnu implementáciu jeho rozhodnutí na národnej úrovni.

Slová sudcu Koromu týkajúce sa dôsledkov súdneho aktivizmu boli do určitej miery prorocké s ohľadom na osud, ktorý postihol Tribunál Juhoafrického rozvojového spoločenstva. Mandát tohto judiciálneho orgánu fungujúceho od roku 2005 bol vymedzený článkami 14-22 Protokolu o Tribunáli SADC, predovšetkým jeho čl. 15. Žiadne z ustanovení Protokolu síce ľudskoprávny mandát Tribunálu nestanovovalo, ale Zakladajúca zmluva SADC uvádza ľudské práva (a tiež demokraciu a vládu práva) ako základné princípy Juhoafrického rozvojového spoločenstva.[20] Medzníkom pre ľudskoprávnu jurisdikciu (a ako sa ukázalo i pre samotnú existenciu Tribunálu SADC) sa stalo v mnohých smeroch zaujímavé rozhodnutie Campbell proti Zimbabwe (20 0 7)[21]. Sťažovateľom v tejto veci bol jeden z mnohých bielych farmárov, ktorý v rámci znárodňovania vládou zimbabwianskeho diktátora Roberta Mugabeho prišiel bez náhrady o svoj majetok. Tribunál rozhodol o porušení ľudskoprávnych štandardov a svoju jurisdikciu v ľudskoprávnych prípadoch odvodil implicitne z už vyššie spomenutého zakotvenia ľudských práv v zakladajúcom dokumente SADC. Zimbabwe odmietlo rozsudok rešpektovať, čo malo v prvom kroku za následok žalobu nevládnych organizácií na Zimbabwe pred SADC Tribunálom kvôli porušeniu Zakladajúcej zmluvy SADC, v druhom kroku však na politický nátlak Zimbabwe pozastavenie činnosti Tribunálu v auguste 2010 a v roku 2012 konečne jeho zrušenie.[22]Takýto postup, ktorý je z európskeho pohľadu nemysliteľným, mohol byť zaiste spôsobený aktivistickým prístupom Tribunálu k otázkam vlastnej príslušnosti, ale predovšetkým bol spôsobený politickou nevôľou a tlakom zo strany Zimbabwe. Pre regionálnu i subregionálnu ochranu na africkom kontinente je príznačné (a rozhodnutie Campbell proti Zimbabwe je toho dôkazom), že tento najprominentnejší prípad v histórii rozhodovania Tribunálu sa netýkal hospodárskej integrácie[23] v oblasti južnej Afriky, ale závažných nedostatkov v oblasti vlády práva a demokracie na národnej úrovni, konkrétne v oblasti ľudských práv, a nezlučiteľnosti týchto nedostatkov s právnymi zásadami SADC. Na tomto mieste nebudeme ďalej skúmať dôvody rozpustenia Tribunálu, ale skôr poukážeme na najnovší vývoj v tejto kauze, ktorá je zaujímavá z hľadiska medzinárodného práva (a špecificky medzinárodného práva ľudských práv).

Prvý zaujímavý aspekt sa týka faktu, že v apríli 2011 podali jednotlivci z radov vyvlastnených farmárov sťažnosť k Africkej komisii pre ľudské práva a práva národov (Africká komisia) proti rozpusteniu Tribunálu[24] a dve nevládne organizácie[25] zároveň požiadali Africký súd pre ľudské práva a práva národov (Africký súd) podľa čl. 4 Protokolu k Africkej Charte o ustanovení Afrického súdu o poradný posudok[26] k otázke legality rozpustenia Tribunálu SADC. Sťažnosť k Africkej komisii požadujúca verdikt nariaďujúci opätovné sfunkčnenie Tribunálu uvádza, že rozpustením došlo k porušeniu ustanovení Charty, Zakladajúcej zmluvy SADC a Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach, a to konkrétne o.i. práva na prístup k súdu a zásady vlády práva. Výsledok oboch konaní je otázny, avšak základná otázka, ktorú vývoj v tejto kauze priniesol, je nanajvýš zaujímavá: ak by Africká komisia či Africký súd konštatovali ilegalitu rozhodnutia o zrušení Tribunálu, tak by to bola na jednej strane jasná porážka snahy o zvýrazňovanie a presadzovanie širokého vnímania suverenity štátu, ktorá je často badateľná napríklad v postojoch afrických krajín v rámci medzinárodných organizácií, na druhej strane by takáto ingerencia do kompetencií členských štátov zrušiť určitý orgán nimi založenej medzinárodnej organizácie, a teda ich suverenity, mohla byť odôvodnená argumentom, ktorý s ohľadom na špecifický charakter ľudskoprávnych záväzkov sa zaiste nezdá byť scestným, totiž že ak štáty raz dosiahnu určitú mieru ochrany ľudských práv, potom akýkoľvek krok späť, ktorý by túto dosiahnutú úroveň znižoval, je neprípustný. V tomto kontexte môžeme poukázať na zaujímavú paralelu, keďže tento argument kopíruje presvedčenie Ústavného súdu ČR, ktorý s ohľadom na euronovelou zavedené zmeny Ústavy ČR k derogačnej schopnosti medzinárodných zmlúv o ľudských právach konštatoval vo svojom náleze publikovanom pod číslom 403/2002 Sb. V júni 2002 nasledujúce: „žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím dusledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovne ochrany základních práv a svobod“. Ústavný súd pritom vychádzal z maximy čl. 9 ods. 2 Ústavy ČR, podľa ktorého zmeny podstatných náležitostí demokratického právneho štátu nie sú prípustné. I keď sa v prípade názoru českého Ústavného súdu jedná o vnútroštátny kontext a navyše jeho názor je vnímaný ako kontroverzný, považujeme použitú logiku za prenositeľnú aj do systému medzinárodného práva, keďže špecifikom ľudskoprávnej úpravy je o. i. nutnosť existencie procedurálnych garancií, t.j. umožnenie prístupu k ochrane ľudských práv a slobôd, bez garancie ktorého by bola ochrana ľudských práv len ilúziou.

Druhým zaujímavým aspektom súvisiacim s prípadom Campbell proti Zimbabwe je postoj juhoafrických súdov. Tieto svojimi rozhodnutiami umožnili vykonateľnosť rozsudku Tribunálu SADC proti Zimbabwe na území Juhoafrickej republiky a Ústavný súd Juhoafrickej republiky svojím rozhodnutím zo dňa 27. júna 2013[27] umožnil exekúciu štátneho majetku Zimbabwe na území Juhoafrickej republiky za účelom realizácie odškodnenia štátom Zimbabwe vyvlastnených farmárov, ako bolo nariadené rozhodnutím Tribunálu SADC. Jedná sa tak podľa nášho názoru o prípad, kedy vnútroštátny súd nerešpektoval imunity štátu z dôvodu porušovania ľudských práv. Táto konštrukcia sa objavila v nedávnom spore medzi Talianskom a Nemeckom vo veci jurisdikčných imunít, kedy Taliansko okrem iného argumentovalo, že hrubé porušenia ľudských práv predstavujú výnimku z jurisdikčnej imunity štátov.[28] Už s ohľadom na rozdielnu závažnosť porušenia ľudskoprávnych záväzkov v porovnaní s prípadom Campbell proti Zimbabwe (v prípade Talianska proti Nemecku šlo o zverstvá páchané jednotkami SS na území Grécka počas druhej svetovej vojny, kým v prípade Campbell a ostatní proti Zimbabwe šlo „len“ o vyvlastnenie) je možné predpokladať, že v prípadnom spore medzi Zimbabwe a Južnou Afrikou by MSD takýto postup označil za porušenie medzinárodného práva, konkrétne jurisdikčných imunít Zimbabwe.[29]

10.1.2 Jednotný normatívny rámec?

Právna úprava pôsobenia subregionálnych organizácií a nárast ich počtu priniesli ďalší zaujímavý aspekt v podobe otázky normatívnych prameňov ľudskoprávnych záväzkov, ktorých kontrolným mechanizmom jednotlivé súdne orgány subregionálnych organizácií sú. Táto otázka vyvstáva predovšetkým preto, že na jednej strane nachádzame v relevantných dokumentoch jednotlivých organizácií odkaz na Chartu[30], na druhej strane v niektorých subregiónoch dochádza k vývoju samostatných ľudskoprávnych štandardov vyjadrených i formálne napríklad v podobe dokumentu Juhoafrického rozvojového spoločenstva – Charty základných sociálnych práv SADC[31]. Proti existencii takýchto samostatných ľudskoprávnych katalógov hovorí ich potenciál k fragmentácii panafrických štandardov ľudskoprávnej ochrany a integrácie vytváraných Chartou. Je to práve Charta, ktorá by (spolu s ďalšími panafrickými ľudskoprávnymi dokumentmi)[32] mala tvoriť jednotný normatívny prameň a teda i štandard ľudskoprávnych záväzkov aj na subregionálnej úrovni – vyplýva to už z faktu, že všetky štáty Africkej únie sú jej zmluvnými stranami. Členské štáty tak majú v konečnom dôsledku i právnu povinnosť zabezpečiť, aby v rámci výkonu ich jurisdikcie (a teda i pre prenesení právomocí na subregionálne organizácie) nedochádzalo k znižovaniu štandardov ochrany ľudských práv garantovaných Chartou. Na druhej strane je ale pochopiteľné, že s ohľadom na veľkosť afrického kontinentu a rozdielnu úroveň ochrany i ochoty k spolupráci v oblasti ľudských práv môžu byť subregionálne systémy prínosné. Pri vytváraní ich právneho rámca však musia brať do úvahy i vyššie spomínané argumenty.

9.2 Dôsledky proliferácie

9.2.1 Forum shopping

Nárast počtu subregionálnych kontrolných ľudskoprávnych mechanizmov a pozícia Charty ako referenčného ľudskoprávneho dokumentu vytvára situáciu, kedy zmluvne stanovené kontrolné mechanizmy – Africký súd pre ľudské práva a práva národov (ďalej len Africký súd), resp. Africká komisia pre ľudské práva a práva národov (ďalej len Komisia)[33] stratili monopol na interpretáciu a kontrolu jej dodržiavania. Charta ani ďalšie relevantné dokumenty Africkej únie však s existenciou ďalších kontrolných mechanizmov (ktorých interpretácia Charty môže byť i zásadne odlišná) nijak nepočítajú a tým problematiku vzťahu subregionálnych judiciálnych a kvázi-judiciálnych orgánov a Afrického súdu nijak neupravujú.[34] Neexistuje tak nielen formálna súdna hierarchia medzi nimi, ale absentuje prakticky akákoľvek ich vzájomná koordinácia. Dôsledkom takejto situácia je reálne nebezpečenstvo odlišnej interpretácie ustanovení Charty jednotlivými judiciálnymi orgánmi na panafrickej, či subregionálnej úrovni.[35] Zároveň existencia viacerých fór s konkurujúcou osobnou a materiálnou jurisdikciou vytvára možnosti pre tzv. forum shopping, t.j. možnosť, že si sťažovateľ vyberie pre neho z hľadiska ochrany práv najvýhodnejšie fórum.[36] Obecne je forum shopping vnímaný ako negatívny úkaz, keďže má potenciál narušovať autoritu súdnych orgánov, vytvárať kolidujúce rozhodnutia či umožňovať vedenie nekonečných súdnych sporov.[37] Na druhej strane je možné uvažovať i o pozitívnom dopade forum shopping a to v tom zmysle, že možnosť voľby sťažovateľa znamená umožnenie prístupu k fóru, ktoré mu poskytne optimálnu či najvyššiu mieru ochranu jeho práv.

Až prax však ukáže, či sa tu naznačené riziká či negatívne dopady skutočne objavia, alebo sa tento problém ukáže ako v praxi nerelevantný – napríklad z dôvodu už existujúcich prekážok v prístupe k súdnym orgánom: vysokým nákladom súdnych konaní, problematickej geografickej dostupnosti súdnych inštitúcií, obecne prevládajúcej nedôvery voči týmto inštitúciám či politickej nevôli členských štátov implementovať ich rozhodnutia.[38] Určitú úlohu zohráva i fakt, že kým niektoré subregionálne mechanizmy umožňujú podávania individuálnych sťažností[39] (ECOWAS dokonca i bez podmienky vyčerpania vnútroštátnych opravných prostriedkov)[40], prístup jednotlivca k Africkému súdu je podmienený príslušnou deklaráciou dotknutého štátu, ktorou podanie individuálnej sťažnosti akceptuje.[41]

9.2.2 Princípy res iudicata a lispendens

Vyššie popísaná proliferácia subregionálnych súdnych orgánov s ľudsko-právnym mandátom a ich vzťah k Charte a k jej panafrickým kontrolných mechanizmom (Africký súd a Africká komisia) vyvoláva okrem problematiky forum shopping i celú radu ďalších otázok. Medzi tie urgentné patrí otázka prípustnosti sťažností v prípadoch, ktoré buď už boli rozhodnuté (princíp res iudicata) iným súdnym orgánom, alebo keď daný prípad už prejednáva iný súdny orgán (lispendens). Tieto otázky sa nastoľujú tak v rovine vertikálnej, t.j. vo vzťahu regionálnych a subregionálnych ľudskoprávnych kontrolných mechanizmov, ako aj vo vzťahu horizontálnom, t.j. vo vzťahu subregionálnych kontrolných mechanizmov navzájom (čo vyplýva o.i. z faktu, že mnohé africké štáty sú členmi hneď viacerých subregionálnych zoskupení).

Z pohľadu regionálneho – panafrického systému ochrany ľudských práv môžeme konštatovať, že Charta zakotvuje princíp res iudicata, avšak len v obmedzenej podobe. Čl. 56 ods. 7 stanoví, že súd nesmie pripustiť k rozhodnutiu spory, ktoré boli urovnané štátmi podľa zásad Charty OSN alebo Charty (Africkej charty ľudských práv a práv národov). Keďže sa neprípustnosť týka len sporov, ktorých stranami boli štáty, nie je čl. 56 ods. 7 (ani iné ustanovenie) Charty prekážkou pre prijateľnosť individuálnej sťažnosti vo veci, ktorá bola rozhodnutá na inej, t.j. napríklad subregionálnej úrovni.[42] Podotknime ešte, že podávanie sťažností k Africkému súdu v prípade neúspechu pred subregionálnym fórom by Africký súd postavilo do roly akého „odvolacieho súdu“, ktorým zaiste nie je. Determinujúcim faktorom v otázke možnosti znovu predložiť rovnakú a už rozhodnutú vec inému súdnemu alebo kvázi-súdnemu orgánu je nielen len právna úprava Charty, ale aj právna úprava finality rozhodnutí jednotlivých subregionálnych kontrolných mechanizmov. Prístupy sa v tomto ohľade môžu rôzniť, avšak tú analyzované právne úpravy ECOWAS, EAC a SADC zakotvujú finalitu svojich rozhodnutí,[43] čo prakticky vylučuje možnosť podania sťažnosti v tej istej veci k príslušným regionálnym (ale aj prípadne iným subregionálnym) inštitúciám.

Konkurujúca „materiálna“ i osobná jurisdikcia nielen vytvára potenciál pre forum shopping, ale nastoľuje i otázku aplikácie zásady lispendens. Z pohľadu Charty žiadne z jej ustanovené nebránia prijatiu sťažnosti vo veci, v ktorej sťažovateľ začal konanie i pred iným judiciálnym alebo kvázi-judiciálnym orgánom. Absentujúca úprava problematiky lis pendens v Charte tak má za následok, že jednotlivci majú v súčasnosti možnosť podať sťažnosť, inter alia, na regionálnej úrovni (Africký súd a Africká komisia), ako aj na úrovni subregionálnej. Prvým (nám známym) prípadom, v ktorom sa problematika lis pendens prakticky objavuje, je vec Hissene Habrého v podobe sťažností, ktoré podal k Súdnemu dvoru ECOWAS a tiež k Africkému súdu pre ľudské práva a práva národov. Pripomeňme len, že obvinenia[44] proti tomuto bývalému čadskému prezidentovi boli vznesené na národnej úrovni (trestné oznámenie bolo podané v Senegale[45] a v Belgicku[46]), pričom z dôvodu zastavenia trestného stíhania Habrého v Senegale a jeho nevydania do Belgicka bola vec k riešeniu predložená nielen Senegalom Africkej únii, ale Belgicko tiež predložilo MSD žiadosť[47] ohľadne plnenia záväzku Senegalu aut dedere aut judicare. V tejto komplikovanej medzinárodnoprávnej situácii Habré podal sťažnosti na porušenia svojich práv – jednak k Africkému súdu pre ľudské práva a práva národov, a jednak k Súdnemu

dvoru ECOWAS.[48] Africký súd však označil sťažnosť za neprijateľnú z dôvodu nedostatku jurisdikcie – Senegal v tej dobe ešte neakceptoval kompetenciu súdu rozhodovať o sťažnostiach jednotlivcov. Tento prípad tak (zatiaľ) neprispel k objasneniu celej rady zaujímavých aspektov, medzi ktoré patrí i otázka aplikácie zásady lis pendens. Potenciál kauzy Habré je však v tomto ohľade ešte nevyčerpaný, keďže, ako sme naznačili, je predmetom viacerých súdnych konaní na rôznych úrovniach – od národnej, cez subregionálnu, regionálnu až po medzinárodnú v podobe medzištátneho sporu pred MSD. Obecne môžeme konštatovať, že problematika lis pendens ostáva jednou z veľkých neznámych, ktorých skutočnú mieru rizika a praktické dopady objasní až existencia relevantnej praxe.[49]

10.3 Záver

Nárast počtu subregionálnych afrických organizácií, ale predovšetkým postupné včleňovanie ľudskoprávnych aspektov do ich pôsobnosti a s tým súvisiaca aktivizácia kontrolných mechanizmov prinášajú so sebou celú radu závažných otázok s dopadom na vzťah jednak k regionálnemu a univerzálnemu systému ochrany ľudských práv, a jednak k národným systémom. Otázka dôsledkov týchto procesov je z medzinárodnoprávneho hľadiska zaujímavá nielen z konkrétneho pohľadu snahy o zvyšovanie efektivity ochrany ľudských práv na africkom kontinente, ale i z pohľadu obecného dopadu na systém medzinárodného práva, napríklad v kontexte problematiky jeho fragmentácie.

Jedným zo sprievodných znakov prenikania ľudskoprávnej agendy do pôsobenia subregionálnych organizácií je rozširovanie jurisdikcie ich súdnych a kvázi-súdnych orgánov, pričom problematický je predovšetkým výkon jurisdikcie na základe implicitných právomocí, ako vo svojej judikatúre deklaroval napríklad Tribunál SADC či Súdny dvor EAC. Prima facie takýto postup prispieva k zvyšovaniu úrovne ochrany ľudských práv, avšak nesie so sebou riziká. Súdny aktivizmus môže byť štátmi vnímaný ako jednanie organizácie ultra vires s následkom spochybnenie legitimity (a prípadne i legality) výkonu jurisdikcie. Takto spochybnená legitimita môže viesť napríklad k neochote členských štátov rozhodnutia daného orgánu implementovať a má teda obecne tendenciu podkopávať autoritu daného súdneho či kvázi-súdneho orgánu. V prípade Tribunálu SADC dokonca viedla, i keď nebola zaiste hlavným určujúcim faktorom vývoja, dokonca k rozpusteniu tohto súdneho orgánu. S ohľadom na vzťah dvoch pilierov systému medzinárodného práva, suverenitu štátu a ochranu ľudských práv, bude zaujímavé sledovať rozhodnutie panafrických mechanizmov, ktoré sa v kontexte problematiky legality rozpustenia budú s oboma aspektmi a ich vzájomným vzťahom vysporiadať.

Druhým sprievodným javom proliferácie sú prevládajúce nejasnosti ohľadne ľudskoprávnej normativity, ktorú súdne orgány subregionálnych organizácii aplikujú, prípadne by mali aplikovať. V súčasnosti je dominantným normatívnym zdrojom, často explicitne ukotveným, Africká charta ľudských práv a práv národov. Okrem toho však vznikajú tiež samostatné lokálne ľudskoprávne dokumenty, následkom čoho sa objavuje výrazné riziko roztrieštenosti interpretácie i aplikácie ľudskoprávnych ustanovení.

Pozícia Charty ako normatívneho štandardu a nárast počtu jej kontrolných mechanizmov vo forme súdnych orgánov subregionálnych organizácií znamená rozširovanie počtu fór aplikujúcich ten istý normatívny základ a vykonávajúc tak rovnakú „materiálnu“ i osobnú jurisdikciu ako Africký súd a Africká komisia. Spolu s absentujúcim systémom kooperácie medzi lokálnymi a regionálnymi kontrolnými mechanizmami tak vzniká výrazné riziko tzv. forum shopping, a vyvoláva tiež otázky súvisiace s možnosťou podať sťažnosť v tej istej veci k viacerým fóram (otázka aplikácie princípu lis pendens), resp. v prípade neúspešného výsledku pred jedným fórom podať sťažnosť znova pred odlišným súdnym alebo kvázi- súdnym orgánom (res iudicata). Negatívne dopady týchto aspektov sú obecne známe a proces pokračujúceho nárastu počtu subregionálnych ľudsko-právnych kontrolných mechanizmov a zároveň ich narastajúca emancipácia v podobe aktívneho využívania ľudskoprávneho mandátu riziko ich realizácie zvyšujú. Súčasná absencia relevantnej praxe v tomto špecifickom kontexte však zatiaľ nedovoľuje dospieť k jednoznačnejším záverom, v akej intenzite sa tieto riziká budú prakticky realizovať a či teda v konečnom dôsledku prevážia pozitívne alebo negatívne dopady proliferácie subregionálnych mechanizmov na úroveň ochrany ľudských práv na africkom kontinente. Želateľná je pochopiteľne prvá uvedená varianta.P

Autor
Martin Faix