- právo na priaznivé životné prostredie
- Ústavný zákon – Ústava Slovenskej republiky 460/1992 | Paragrafy: § 44
6.1 Úvod
Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, bol prijatý v rámci Hospodárskej komisie OSN pre Európu 25. júna 1998 v dánskom meste Aarhus. Tento dohovor je vo vede medzinárodného práva všeobecne známym pod skráteným názvom Aarhuský dohovor. Aarhuský dohovor je novým typom dohovoru z oblasti medzinárodného práva životného prostredia, ktorý prepája medzinárodné právo životného prostredia a medzinárodné právo ľudských práv. Účelom tohto dohovoru je ochrana ľudského práva na životné prostredie prostredníctvom špecializovaných tzv. procesných environmentálnych práv, ktorými sú právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, právo na účasť v rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia, ako aj právo na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia.
Cieľom tohto príspevku je poskytnúť charakteristiku hmotnoprávnych ustanovení Aarhuského dohovoru, charakteristiku kontrolných mechanizmov tohto dohovoru a jeho interakcie s právom Európskej únie, vzhľadom na skutočnosť, že jeho zmluvnou stranou je aj Európska únia. Uvedené analýzy budú základom pre formuláciu záverov týkajúcich sa podielu právneho života tohto dohovoru na procese regionalizácie medzinárodného verejného práva. Ako teoretický základ pre všetky uvedené analýzy je v prvej časti príspevku poskytnutý prehľad vývoja medzinárodnoprávnej úpravy ochrany práva na životné prostredie a s ním súvisiacich environmentálnych práv všeobecne.
6.2 Zakotvenie a ochrana hmotného práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práv v medzinárodnom práve všeobecne
Vedecká i laická diskusia na tému stabilizácie nového ľudského práva na životné prostredie chápaného ako hmotné (materiálne) právo (ďalej právo na životné prostredie alebo hmotné právo na životné prostredie) zosilnela v polovici šesťdesiatych rokoch dvadsiateho storočia.[1] Výsledkom tejto diskusie bolo zakotvenie tohto práva, podľa niektorých názorov chápaného ako základné ľudské právo,[2] do medzinárodného dokumentu zásadnej povahy pre ochranu životného prostredia – Deklarácie Štokholmskej konferencie OSN o ľudskom životnom prostredí.[3] Táto deklarácia bola prijatá na Štokholmskej konferencii OSN o ľudskom životnom prostredí v roku 1972, prvej významnej medzinárodnej konferencii, ktorá „naštartovala“ dynamický vývoj medzinárodného práva životného prostredia ako celku, ale aj takmer rovnako dynamický vývoj ľudského práva na životné prostredie.[4] V Zásade 1 uvedenej deklarácie je zakotvené, že „Človek má základné právo na slobodu, rovnosť a adekvátne podmienky života v životnom prostredí v takej kvalite, ktorá umožňuje zdravý a dôstojný život a nesie vážnu zodpovednosť chrániť a zlepšovať životné prostredie pre budúce generácie.“
Toto právo je možné identifikovať i v rôznych ďalších neskorších, ale i skôr prijatých medzinárodnoprávnych dokumentoch a dohovoroch prijatých v rámci Organizácie spojených národov, konferencií organizovaných OSN, v rámci k nej pridružených medzinárodných organizácií a tiež v rámci dohovorov a dokumentov medzinárodných regionálnych organizácií. Ide, napr. o Rezolúciu Valného zhromaždenia OSN č.45/94 (1990) o nutnosti zaistiť zdravé životné prostredie pre blaho jednotlivca,[5] Dodatkový protokol o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach (1988)[6] k Americkému dohovoru o ľudských právach (1969),[7] ktorý bol prijatý v rámci Organizácie amerických štátov či Africkú chartu práv človeka a národov (1981).[8] Najvýznamnejšou európskou regionálnou záväznou formou zakotvenia práva na životné prostredie v medzinárodnom práve je jeho zakotvenie v Dohovore o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (1998, ďalej Aarhuský dohovor),[9] ktorý je predmetom skúmania v rámci tohto príspevku. Z obsahu hore uvedených úprav je však možné konštatovať, že zakotvenie hmotného práva na životné prostredie nie je úplne dôsledné a dostatočné,[10] a preto časom vznikla otázka, či by nemohlo toto právo požívať ochranu podľa medzinárodných dohovorov v oblasti ľudských práv (zakotvujúcich najmä ľudské práva prvej generácie) v prípade, keď zásah do životného prostredia zároveň porušuje niektoré právo chránené príslušným dohovorom. Prax a judikatúra medzinárodných súdnych a kvázi súdnych orgánov vytvorených v rámci OSN a regionálnych medzinárodných organizácií ako je napr. Rada Európy na túto otázku viackrát odpovedala kladne.
V rámci ľudsko-právnych mechanizmov OSN je právo na životné prostredie takto možné nepriamo chrániť prostredníctvom ustanovení Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach (1966). V duchu judikatúry Výboru pre ľudské práva je to možné napr. v zmysle článku 6 ods. 1, ktorý upravuje právo na život v nadväznosti na prípad E.H.P. proti Kanade (č. 67/1980) [11] alebo podľa článku 27, ktorý zakotvuje práva príslušníkov menšín v nadväznosti prípad Bernard Ominayak proti Kanade (č. 167/1984)[12], kde sa preukázal súvis práva človeka na životné prostredie s právom príslušníkov menšín užívať vlastnú kultúru. V rámci ľudsko-právnych mechanizmov Rady Európy je právo na životné prostredie možné nepriamo chrániť prostredníctvom ustanovení Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950). V nadväznosti na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva je to možné najmä podľa článku 8 tohto dohovoru, ktorý zakotvuje právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života, obydlia a korešpondencie ako to preukázal prípad López Ostra proti Španielsku (č. 16798/90)[13]a niektoré ďalšie.[14]
Medzinárodnoprávnu úpravu hmotného práva na životné prostredie významným spôsobom dopĺňa a skvalitňuje medzinárodnoprávna úprava konštituujúca procesnú rovinu práva na životné prostredie. Táto úprava je neporovnateľne bohatšia ako medzinárodná právna úprava hmotnej roviny práva na životné prostredie. Jej základom je myšlienka, že hmotné právo na životné prostredie je možné najúčinnejšie chrániť prostredníctvom troch špecializované procesných environmentálnych práv. Ide o právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, právo na účasť v rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia, ako aj právo na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia. Účelom týchto práv má byť najmä možnosť brániť sa konaniam a rozhodnutiam, ktoré poškodzujú životné prostredie v rámci vnútroštátnych právnych poriadkov jednotlivých štátov. Medzinárodné právo životného prostredia však poskytuje i subsidiárne možnosti domáhať sa ochrany týchto práv i na medzinárodnej úrovni. [15]Procesné environmentálne práva sa podobne ako právo na životné prostredie objavujú najprv v nezáväzných medzinárodnoprávnych dokumentoch. Prvé nepriame náznaky týchto práv sa objavujú vo viacerých ustanoveniach Svetovej charty prírody (1982) prijatej ako Deklarácia Valného zhromaždenia OSN č. 37/7 (1982).[16] Precízne zakotvenie týchto práv je obsiahnuté v zásade 10 Deklarácie o životnom prostredí a rozvoji z Rio de Janeira (1992).
Vo veľmi krátkom časovom odstupe a takmer súbežne so zakotvením procesných environmentálnych práv v nezáväzných dokumentoch dochádza k ich postupnému zakotvovaniu v záväzných univerzálnych medzinárodných dohovoroch, ale i v regionálnych dohovoroch.[17] Medzinárodnoprávna úprava procesných environmentálnych práv je však v súčasnosti najkomplexnejšie prezentovaná v ustanoveniach už spomenutého regionálneho Aarhuského dohovoru, ktorý bude detailnejšie analyzovaný v nasledujúcej časti tohto príspevku.
Ochrana procesných environmentálnych práv v medzinárodnom práve je, rovnako ako v prípade hmotného práva na životné prostredie, doplnená možnosťami nepriamej ochrany prostredníctvom ľudských práv zakotvených existujúcich ľudsko-právnych dohovoroch OSN či Rady Európy. Najrozsiahlejšiu judikatúru v tejto oblasti vyvinul Európsky súd pre ľudské práva, ktorý pre ochranu procesných environmentálnych práv použil ľudské práva zakotvené v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950) ako napr. právo na spravodlivý súdny proces resp. s ním súvisiace práva (článok 6), právo na informácie (článku 10) a právo na efektívny opravný prostriedok v súvislosti s uvedenými právami (článok 13). [18]
6.3 Ochrana ľudského práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práv prostredníctvom Aarhuského dohovoru.
Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (1998, ďalej Aarhuský dohovor), bol prijatý v rámci Hospodárskej komisie OSN pre Európu[19] dňa 25. júna 1998 v dánskom meste Aarhus na Štvrtej ministerskej konferencii v rámci procesu „Životné prostredie pre Európu“. Je otvorený prístupu členským štátom Európskej hospodárskej komisie OSN, jej pozorovateľom a európskym hospodárskym integračným organizáciám založeným členskými štátmi komisie. Zmluvnými stranami dohovoru sú preto i niektoré krajiny bývalého Sovietskeho zväzu z priestoru Strednej Ázie, ktoré sú členmi Hospodárskej komisie OSN pre Európu.[20]
Aarhuský dohovor vo všeobecnosti stojí na troch základných pilieroch. Prvý pilier Aarhuského dohovoru deklaruje právo verejnosti na prístup k informáciám o životnom prostredí. Druhý pilier Aarhuského dohovoru je o práve účasti verejnosti na rozhodovacom procese. Tretí pilier Aarhuského dohovoru sa týka prístupu k spravodlivosti v záležitostiach
životného prostredia a vytvára garancie na to, aby každý, koho environmentálne práva boli porušené, mal možnosť spravodlivého posúdenia nezávislými orgánmi (napr. súdmi). Aarhuský dohovor bol doplnený Protokolom o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok (2003). Ide o prvý právne záväzný medzinárodný nástroj, ktorého cieľom je umožniť prístup verejnosti k informáciám prostredníctvom založenia koherentných národných registrov únikov a prenosov znečisťujúcich látok.[21] Zmluvné strany sa zaviazali vytvoriť takéto registre. Na druhom stretnutí zmluvných strán, ktoré sa konalo 25. – 27. mája 2005 v Alma-Ate (Kazachstan), sa dospelo k dohode o zmenách a doplneniach Aarhuského dohovoru týkajúcich sa geneticky modifikovaných organizmov (GMO).[22] Oficiálny anglický názov tohto dokumentu je Amendment to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters. Oficiálny slovenský preklad tohto názvu zatiaľ ešte nie je k dispozícii. Pre potreby tohto príspevku je možné tento názov preložiť ako Dodatok k Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia. Účelom tohto dodatku je doplniť Aarhuský dohovor o článok 6 bis zakotvujúci povinnosť štátov zabezpečiť informácie a účasť verejnosti pred rozhodnutím o povolení pustiť do životného prostredia a umiestniť na trh geneticky modifikované organizmy, ako aj Prílohu I bis, ktorá podrobnejšie rozpracúva záväzky štátov v tejto súvislosti. Tento dodatok ešte nenadobudol medzinárodnoprávnu záväznosť. K tomu je potrebných 27 ratifikácií zo strany štátov, ktoré boli zmluvnou stranou Aarhuského dohovoru v čase prijatia protokolu. Dodatok síce získal 27 ratifikácií avšak len 22 z nich je zo strany štátov, ktoré boli zmluvnou stranou Aarhuského dohovoru v čase prijatia protokolu.[23]
Pri podrobnom skúmaní samotného Aarhuského dohovoru je možné dospieť k celému radu dôležitých záverov. Aarhuský dohovor zakotvuje hmotné právo na životné prostredie už v rámci preambuly dohovoru v rámci formulácie „…každý človek má právo na život v životnom prostredí, ktoré je postačujúce na zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu…“
Ďalej je toto právo uvedené v článku 1 dohovoru nazvaného „Cieľ“, v rámci formulácie „Každá Strana bude zaručovať práva na prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru, s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, žiť v životnom prostredí, ktoré je postačujúce pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu. Tento článok vytvára veľmi špecifickú formu ochrany hmotného práva na životné prostredie. V druhej časti uvedeného článku je zreteľné deklaratórne uznanie hmotného práva na životné prostredie. Z jeho prvej časti však zreteľne vyplýva, že ochrana tohto práva bude uskutočňovaná prostredníctvom troch procesných práv, ktoré je možné nazvať procesnými environmentálnymi právami. Tento prístup oslabuje možnosť vynútenia ochrany hmotného práva na životné prostredie v rámci kontrolného mechanizmu dohovoru, v rámci ktorého je možné dovolávať sa iba procesných environmentálnych práv. [24]Aarhuský dohovor teda chráni hmotné právo na životné prostredie avšak špecifickým spôsobom prostredníctvom všetkých troch procesne chápaných práv – práva na prístup k environmentálnym informáciám, práva na účasť verejnosti na rozhodovaní o otázkach životného prostredia a práva na prístup k právnej ochrane v záležitostiach životného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru, vrátane možnosti napádať rozhodnutia a akty vnútroštátnych orgánov v oblasti aplikácie ich vnútroštátnej úpravy. Aarhuský dohovor vo svojom obsahu stanovuje potrebné definície, všeobecné ustanovenia, podrobnú právnu úpravu všetkých troch spomenutých procesných environmentálnych práv a vytvára priestor pre postupné dotváranie kontrolných mechanizmov dohovoru.
Právo na prístup k environmentálnym informáciám je detailnejšie rozpracované v článku 4 Aarhuského dohovoru.[25] Základom úpravy tohto práva je záväzok zmluvných strán v duchu článku 4 ods.1, podľa ktorého zmluvné strany zaistia, aby štátne orgány na žiadosť o environmentálne informácie sprístupnili informácie o životnom prostredí verejnosti v rámci vnútroštátnej legislatívy, vrátane kópií existujúcej dokumentácie obsahujúcej alebo zahrňujúcej tieto informácie v prípadoch, keď o nich požiadané.
Právo na účasť verejnosti na rozhodovaní o otázkach životného prostredia je upravené v článkoch 6 – 8 Dohovoru, ktoré podrobne upravujú najdôležitejšie podmienky a predpoklady aplikácie práva na účasť verejnosti na rozhodovaní o otázkach životného prostredia. Účasť verejnosti sa predpokladá najmä pri rozhodovaní o špecifických činnostiach v oblasti životného prostredia, pri tvorbe plánov, programov a politík týkajúcich sa životného prostredia a pri príprave vykonávacích predpisov a všeobecne použiteľných právne záväzných normatívnych nástrojov.[26] Ako už bolo spomenuté v duchu Dodatku k Aarhuskému dohovoru (2005) bude Aarhuský dohovor, po zavŕšení ratifikačného procesu uvedeného dodatku, doplnený o článok 6 bis zakotvujúci povinnosť štátov zabezpečiť informácie a účasť verejnosti pred rozhodnutím o povolení pustiť do životného prostredia a umiestniť na trh geneticky modifikované organizmy, ako aj Prílohu I bis, ktorá podrobnejšie rozpracúva záväzky štátov v tejto súvislosti.
Právo na prístup k právnej ochrane v záležitostiach životného prostredia je konkretizované v článku 9 Dohovoru. Toto právo zahŕňa viacero záväzkov štátov. Primárne je to záväzok zmluvných strán zaistiť zainteresovanej verejnosti možnosť preskúmania postupu správneho orgánu v prípade v súvislosti s poskytnutím práva na informácie o životnom prostredí, pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom. Ďalej je to záväzok zmluvných strán zaistiť možnosť členov zainteresovanej verejnosti dosiahnuť preskúmanie aktov alebo opomenutí správnych orgánov v oblasti životného prostredia pred súdom alebo iným nezávislým alebo nestranným orgánom zriadeným zo zákona a napadať vecne a procedurálne zákonnosť akýchkoľvek rozhodnutí správnych orgánov vo oblasti životného prostredia. Napokon je to záväzok zmluvných strán zaistiť aby členovia zainteresovanej verejnosti mali prístup k správnym a súdnym konaniam a aby mohli vznášať námietky proti konaniam, aktom alebo opomenutiam zo strany súkromných osôb alebo štátnych orgánov, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami ich vnútroštátneho práva týkajúceho sa životného prostredia.[27]
Kontrolné mechanizmy dohovoru sú vytvárané v duchu článkov 10 ods.2, 12, 14 a 15. Článok 10 ods. 2 v prvej vete zakotvuje „…Strany budú na svojich stretnutiach uskutočňovať priebežné hodnotenie napĺňania tohto dohovoru na základe pravidelných správ Strán…“. Ide tu o spravodajskú procedúru podobnú spravodajským procedúram ľudsko-právnych dohovorov OSN. Článok 12 vytvára osobitný orgán Aarhuského dohovoru Sekretariát. Článok 14 vytvára ďalší osobitný medzinárodný orgán Aarhuského dohovoru – Stretnutie zmluvných strán dohovoru. Do momentu nadobudnutia medzinárodnoprávnej záväznosti Aarhuského dohovoru úlohu tohto zasadnutia plnili stretnutia signatárskych strán (prebehli dve stretnutia).[28] Po tom Aarhuský dohovor nadobudol medzinárodnoprávnu záväznosť prebehli štyri stretnutia zmluvných strán dohovoru.[29] Okrem týchto stretnutí sa konajú aj stretnutia zmluvných strán k Protokolu o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok. Prvé stretnutie zmluvných strán Aarhuského dohovoru k Protokolu o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok, sa konalo v Ženeve, v Paláci národov, v dňoch 20. – 22. 4. 2010.
Článok 15 ďalej zakotvuje, že „…Na stretnutí strán sa na základe súhlasnej vôle všetkých Strán vytvoria nepovinné mechanizmy pre posúdenie súladu s ustanoveniami tohto dohovoru, ktoré majú nekonfrontačný, mimosúdny a konzultačný charakter. Tieto mechanizmy musia umožniť primeranú účasť verejnosti a môžu tiež zahŕňať možnosť posúdiť stanoviská členov verejnosti k záležitostiam týkajúcim sa tohto dohovoru.“ Uvedené mechanizmy boli v priebehu času vytvorené. V rámci stretnutí zmluvných strán bol vytvorený celý rad orgánov. Z hľadiska kontroly dodržiavania ustanovení dohovoru je zrejme najvýznamnejší tzv. Výbor pre súlad (angl. Compliance Committee) známy aj pod názvom Aarhuský výbor[30] vytvorený na základe Rozhodnutia č. 1/7 (2002) o preskúmavaní súladu stretnutia strán. Mechanizmus tohto výboru (ďalej Aarhuský výbor) je možné spustiť, podaním jednej zmluvnej strany ohľadom dodržiavania dohovoru inou zmluvnou stranou, podaním zmluvnej strany týkajúcim sa dodržiavania dohovoru z jeho strany, odkazom sekretariátu zasadnutia zmluvných strán Aarhuského výboru, oznámeniami verejnosti ohľadom dodržiavania dohovoru štátom. Navyše Aarhuský výbor môže skúmať dodržiavanie dohovoru z vlastnej iniciatívy, robiť odporúčania, pripravovať správy o dodržiavaní dohovoru na požiadanie stretnutia strán a monitorovať, posúdiť a napomáhať implementácii požiadaviek na spravodajskú procedúru zo strany štátov podľa článku 10 ods.2. Detaily ohľadom realizácie spravodajskej procedúry boli rozpracované v rámci Rozhodnutia č.1/8 (2002) o spravodajských požiadavkách stretnutia strán. V rámci tejto procedúry má okrem Aarhuského výboru významnú úlohu Sekretariát.
Vzhľadom na nedávne vytvorenie Aarhuského výboru nie je v odbornej literatúre dostatok informácií, ktoré by umožnili úplne jednoznačne charakterizovať povahu tohto orgánu. Existuje tu však potenciál vytvorenie kvázi súdneho mechanizmu.[31] Podľa najnovších informácií z činnosti Aarhuského výboru vyplýva, že sa sľubne rozbieha akceptácia právomocí tohto výboru zo strany štátov. Do súčasnosti žiadna zo zmluvných strán nepožiadala o vyňatie z jeho procedúr. Aarhuský výbor do súčasnosti eviduje jedno podanie od štátu smerujúce proti inému štátu, celkovo 49 oznámení od verejnosti (jednotlivcov) proti štátu. Vo viacerých prípadoch konštatoval nesúlad s ustanoveniami Aarhuského dohovoru.[32] V rámci procedúry oznámení verejnosti podľa článku 15 Aarhuský výbor v minulosti riešil i jedno oznámenie proti Slovenskej republike. V nadväznosti na toto, už vyriešené oznámenie rieši i druhé oznámenie. Prvé oznámenie[33] podal proti SR Dr. Klaus Kastenhofer riaditeľ mimovládnej organizácie GLOBAL 2000/Friends of the Earth Austria pričom namieta, že SR porušilo článok 6 ods. 1, 4, 10 a článok 9 ods.2, 3 a 4.v súvislosti s nedostatočnou účasťou verejnosti na rozhodovacom procese o povolení výstavby dvoch nových jadrových reaktorov v Mochovciach. Aarhuský výbor prijal vo veci zistenia a odporúčania 17.decembra 2010. [34]Konštatoval, že zmluvná strana zlyhala pri zabezpečení včasnej a účinnej účasti verejnosti na rozhodovaní v kontexte rozhodnutí Úradu jadrového dozoru (ÚJD) z rokov 2008 č. 246/2008, č. 266/2008 a č.267/2008 zo 14. augusta 2008 vo vzťahu k jadrovej elektrárni Mochovce. Týmto dotyčná zmluvná strana podľa Aarhuského výboru nedodržala s články 6 ods. 4 a 6 ods.10 Arhuského dohovoru.[35] Druhé súvisiace oznámenie[36] podal rovnaký subjekt ako v predchádzajúcom prípade spolu s dvoma slovenskými mimovládnymi organizáciami Greenpeace Slovensko a Via Iuris. V tomto oznámení sťažovatelia uvádzajú, že SR porušila články 9 ods.2,3,4 v súvislosti so skutočnosťou, že neumožnila mimovládnym organizáciám zúčastniť sa na povoľovacom procese pre dostavbu blokov III a IV jadrovej elektrárne Mochovce a vzniesť prípadné námietky ako aj článok 6 ods. 2 (d)(vi) tým že zmenou legislatívy v oblasti jadrovej energetiky obmedzila prístup k informáciám v tejto oblasti. Toto oznámenie je v štádiu riešenia.
Medzičasom sa rozbehla i spravodajská procedúra. V rámci tejto procedúry Slovenská republika podala Prvá národná správa o implementácii Aarhuského dohovoru za Slovenskú republiku bola pripravená v roku 2008 k 3. zasadnutiu zmluvných strán Dohovoru (Riga, Lotyšsko). Druhá národná správa o implementácii Aarhuského dohovoru za Slovenskú republiku bola pripravená v roku 2011 k 4. zasadnutiu zmluvných strán Dohovoru (Kišiňov, Moldavsko). V procese prípravy je Návrh tretej národnej implementačnej správy, ktorý bude predložený na 5. zasadnutí zmluvných strán Dohovoru, ktoré sa bude konať v Maastrichte v Holandsku 29.6. – 4.7.2014.[37]
Správy sú smerované Sekretariátu, ktorý ich posúdi a pripraví syntetickú správu, kde zhodnotí pokrok daného štátu a identifikuje významné trendy, výzvy a načrtne riešenia problémov. Úroveň správ z hľadiska dodržiavania predpísaných požiadaviek monitoruje Aarhuský výbor. Kontrolný mechanizmus Aarhuského dohovoru, podľa nášho názoru, je príkladom zmluvného kontrolného mechanizmu dodržiavania záväzkov, ktorý umožňuje dosiahnuť rovnaké ciele ako inštitút zodpovednosti štátov za protiprávne správanie, ale oveľa „mäkšími“ a veľmi pragmatickými prostriedkami.[38]
Novým momentom v rámci vývoja Aarhuského dohovoru bolo prijatie Protokolu o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok (2003 – ďalej Protokol). Protokol je dosť obsiahlym dokumentom. Má 30 článkov a štyri prílohy. Z hľadiska potrieb tohto príspevku uvedieme len informáciu o cieli Protokolu poľa jeho článku 1, ktorý charakterizuje jeho zameraní. Cieľom Protokolu podľa článku 1 je skvalitniť prístup verejnosti k informáciám vytvorením koherentných, integrovaných celoštátnych registrov únikov a prenosov znečisťujúcich látok (angl. pollutant release and transfers registers) v súlade s ustanoveniami tohto protokolu, ktoré by mohli uľahčiť účasť verejnosti na rozhodovaní o záležitostiach životného prostredia a prispieť k prevencii a znižovaniu znečisťovania životného prostredia.
Z hľadiska kontrolných mechanizmov systému Protokolu je potrebné dodať, že v rámci prvého stretnutia zmluvných strán k Protokolu v roku 2010 bola prijatá Ženevská deklarácia a súbor rozhodnutí vytvárajúcich rámec pre budúce aktivity podľa protokolu zhŕňajúci procesné pravidlá, preskúmavanie súladu, finančné úpravy, spravodajské a implementačné mechanizmy. Je zaujímavé, že tieto mechanizmy zhŕňajú aj vytvorenie ďalšieho osobitného Výboru pre súlad (angl. Compliance Committee) s veľmi podobnými právomocami ako má Aarhuský výbor vrátane procedúry oznámení od verejnosti či zmluvných strán. Tento výbor pri svojej činnosti môže spolupracovať s Aarhuským výborom či inými orgánmi vytvorenými v duchu Aarhuského dohovoru.[39]
8.4 Miesto a spôsob aplikácie Aarhuského dohovoru v rámci Európskej únie
Ochrana ľudského práva na životné prostredie a s ním súvisiacich procesných environmentálnych práv sa v európskom práve vyvíjala v rámci európskeho práva životného prostredia, prostredníctvom noriem sekundárneho európskeho práva. Postupne však dochádza k procesu prepájania tejto problematiky s problematikou ochrany ľudských práv podobne ako v medzinárodnom verejnom práve. Ochrana ľudského práva na životné prostredie resp. procesných environmentálnych práv sa v európskom práve objavuje prvýkrát v starších normách európskeho sekundárneho práva z obdobia pred podpisom a ratifikáciou Aarhuského dohovoru (1998) Európskym spoločenstvom. V súčasnosti sa presadzuje najmä v nadväznosti na spomenutý Aarhuský dohovor (1998) na ktorý nadväzuje viacero noriem sekundárneho práva, ako aj prostredníctvom ďalších noriem sekundárneho práva z oblasti európskeho práva životného prostredia. V európskom práve existuje i potenciál ochrany hmotného práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práv prostredníctvom rešpektovania Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950) a nepriamo i prostredníctvom niektorých ustanovení Charty základných práv Európskej únie (2000). V nadväznosti na ciele tohto príspevku sa v tejto časti príspevku zameriame na miesto a spôsob aplikácie Aarhuského dohovoru v rámci európskeho práva, ktorý predstavuje akési „srdce“ všetkých úprav európskeho práva v danej oblasti.
Právny život Aarhuského dohovoru v rámci európskeho práva začal aktmi podpisu a ratifikácie Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom.[40] Európske spoločenstvo, ktoré je v súčasnosti nahradené nástupníckym integračným zoskupením Európskou úniou je v súčasnosti plnoprávnou zmluvnou stranou tohto dohovoru. Všetky členské štáty Európskej únie sú taktiež zmluvnými stranami Aarhuského dohovoru. Akt ratifikácie Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom vytvoril novú právnu situáciu. Podobne ako v iných prípadoch, sa vo vzťahu k aplikácii Aarhuského dohovoru vytvorila situácia tzv. zdieľanej právomoci (angl. shared competence) medzi orgánmi Európskej únie a členskými štátmi. Táto situácia spôsobila i určité konflikty najmä pokiaľ sa týka prístupu k spravodlivosti vo veciach životného prostredia.[41] V konečnom dôsledku sa členským štátom rozšírili záväzky, pričom z úrovne EÚ majú povinnosť implementovať všetku sekundárnu legislatívu prijatú v nadväznosti na Aarhuský dohovor a na vlastnej národnej úrovni prijímajú právne normy na implementáciu samotného Aarhuského dohovoru. [42]Samotná Európska únia má v nadväznosti na Aarhuský dohovor primárne záväzok prijať legislatívne, administratívne a iné opatrenia, vrátane opatrení na zaistenie súladu s ustanoveniami Aarhuského dohovoru podľa jeho článku 3 rovnako ako ostatné zmluvné strany, ako aj záväzok podrobiť sa kontrolným mechanizmom podľa článku 10 ods.2 a článku 15 Aarhuského dohovoru.
Na vykonanie Aarhuského dohovoru bolo prijatých viacero noriem sekundárneho práva. Proces vydávania týchto smerníc sa začal už po podpise Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom t.j. ešte pred aktom ratifikácie. Primárne je to Smernica 2003/4/ES o verejnom prístupe k informáciám o životnom prostredí a zrušení smernice 90/313/EHS.[43]Táto smernica predstavuje implementáciu prvého piliera Aarhuského dohovoru – práva na informácie o životnom prostredí. Prispôsobuje európske právo v danej oblasti do takej podoby aby bolo v súlade s Aarhuským dohovorom. Nadväzuje na staršiu smernicu 90/313/EHS, ktorú ruší, pričom rozširuje prístup k informáciám o životnom prostredí stanovený v jej rámci. Jej základnými cieľmi podľa článku 1 je zabezpečiť právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, ktoré uchovávajú verejné orgány, alebo ktorým sú určené, zakotviť základné pojmy a podmienky a praktické úpravy pre jeho výkon a zabezpečiť aby environmentálne informácie boli progresívne dostupné a šírené na verejnosti. V článku 2 je uvedený celý rad najdôležitejších definícií vrátane pojmov ako je pojem „environmentálna informácia“, „verejný orgán“, „žiadateľ“, „verejnosť“ a pod. Komplexný článok 3 zakotvuje pravidlá pre prístup k informáciám o životnom prostredí na požiadanie. Článok 4 upravuje výnimky, v rámci ktorých je možné žiadosť o informáciu o životnom prostredí odmietnuť.[44] V rámci článku 5 sú v stručnej podobe uvedené pravidlá pre určovanie poplatkov za uvedené informácie. Veľmi dôležitý je článok 6, ktorý upravuje právo na prístup k spravodlivosti v prípade ak žiadosť o informáciu o životnom prostredí bola ignorovaná, nesprávne odmietnutá, neadekvátne zodpovedaná alebo akokoľvek inak riešená v rozpore s článkami 3,4 a 5. Členské štáty v uvedenom zmysle zabezpečia možnosť preskúmania uvedených aktov verejných orgánov iným verejným orgánom alebo nezávislým a nestranným orgánom vytvoreným podľa zákona. Navyše zmluvné štáty zabezpečia prístup k odvolacím procedúram pred zákonnými súdmi, či inými nezávislými a nestrannými orgánmi, v rámci ktorých je možné preskúmať akty, či opomenutia verejných orgánov, pričom ich rozhodnutia vo veci sú konečné. Článok 7 upravuje záväzky štátov v oblasti šírenia informácií o životnom prostredí v rámci činnosti verejných orgánov vrátane povinnosti vytvárať elektronické aktualizované databázy všetkých relevantných informácií o životnom prostredí, textov medzinárodných zmlúv, národných, regionálnych či miestnych právnych noriem, politík, správ a iných dát v danej oblasti. V nadväznosti na tento článok ďalší článok 8 upravuje záväzok zabezpečiť aby informácie o životnom prostredí boli aktuálne, presné a porovnateľné. Vo vzťahu k smernici 2003/4/ES je možné zaregistrovať i viacero prípadov v rámci konania Súdneho dvore Európskej únie.[45]Ilustráciu prístupu Súdneho dvora Európskej únie k problematike práva na prístup k informáciám o životnom prostredí je osobitne zaujímavý prípad Commune de Sausheim v. Pierre Azelvandre (2009).[46] V tomto prípade sa francúzsky občan pán Azelvandre chcel dozvedieť informáciu o umiestnení testov geneticky modifikovaných organizmov, ktoré boli uskutočňované na základe Smernice 2001/18/ES o zámernom vypúšťaní geneticky modifikovaných organizmov do životného prostredia a o zrušení Smernice 90/220/EEC.[47]Po tom, čo mu bolo poskytnutie informácie zamietnuté Starostom obce Sausheim, postúpil vec na francúzskemu správnemu súdnictvu. V rámci konania vo veci sa francúzska Štátna rada sa obrátila na Súdny dvor Európskej únie s otázkou (podľa článku 234 zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, v súčasnosti článku 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie), či je možné aby štátny orgán zatajil informáciu o umiestnení pozemkov, kde sa konajú uvedené pokusy z dôvodu ochrany verejného poriadku a iných záujmov chránených právom. Súdny dvor vo veci dospel názoru, že táto informácia nemôže byť utajená vzhľadom na skutočnosť, že ide o informáciu, ktorá sa týka odhadu rizika v oblasti životného prostredia. Súdny dvor ďalej s odkazom na smernicu 2003/4/ES uviedol, že štát sa nemôže dovolávať výnimky ustanovenej smernicami ohľadom slobody prístupu k informáciám o životnom prostredí pokiaľ majú byť prístupné verejnosti.
Smernica 2003/35/ES o verejnej účasti vo vzťahu k vytváraniu určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia a zmene smerníc 85/337/EHS a 96/61/ES ohľadom účasti verejnosti a prístupu k spravodlivosti[48] predstavuje implementáciu druhého piliera Aarhuského dohovoru – práva na účasť verejnosti v rozhodovaní vo veciach životného prostredia. Je o. i. významná i z hľadiska nepriameho uznania hmotného práva na životné prostredie. V odseku 6 preambuly tejto smernice sa uvádza, že „medzi cieľmi Aarhuského dohovoru je želanie garantovať práva verejnej účasti v rozhodovaní o záležitostiach životného prostredia, tak aby sa prispelo k ochrane práva žiť v životnom prostredí, ktoré je primerané zdraviu jednotlivca a jeho blahu.“ Toto ustanovenie, podľa nášho názoru, indikuje deklaratórne uznanie existencie hmotného práva na životné prostredie. Základným cieľom smernice podľa článku 1 je prispieť k implementácii Aarhuského dohovoru prostredníctvom vytvorenia podmienok pre účasť verejnosti vo vzťahu k príprave plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia ako aj vytvoriť podmienky pre zlepšenie účasti verejnosti a prístupu k spravodlivosti v rámci smerníc 85/337/EHS a 96/61/ES. V nadväznosti na tieto ciele článok 2 upravuje podmienky pre účasť verejnosti v oblasti plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia, článok 4 vykonáva príslušné potrebné zmeny smernice 85/337/EHS a článok 4 mení smernicu 96/61/ES. Článok 5 zakotvuje spravodajskú povinnosť Komisie vo vzťahu k Európskemu parlamentu a Rade ohľadom efektivity tejto Smernice.. V nadväznosti na článok 5 smernice 2003/35/ES bola vypracovaná Správa Komisie Rade, Európskemu parlamentu, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov o uplatňovaní a účinnosti smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/35/ES Z 26. mája 2003, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia, a ktorou sa menia a dopĺňajú s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES.[49]
I vo vzťahu k smernici 2003/35/ES sa už taktiež vyskytli prípady riešené Súdnym dvorom Európskej únie. V prípadoch Komisia proti Luxembursku (2007),[50] Komisia proti Belgicku (2007)[51] a Komisia proti Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska (2008)[52]Súdny dvor Európske únie (v tom čase Súdny dvor Európskych spoločenstiev) konštatoval porušenie povinnosti Luxemburska, Belgicka i Spojeného kráľovstva podľa článku 226 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (v súčasnosti článok 258 Zmluvy o fungovaní Európskej únie) prijať v rámci predpísanej lehoty, zákony, úpravy a správne ustanovenia nevyhnutné pre súlad so smernicou 2003/35/ES.
V prípade Komisia proti Írskej republike (2009)[53] súdny dvor konštatoval porušenie povinnosti prijať vnútroštátne ustanovenia nutné pre implementáciu článku 3 ods. 3 až 7 a článku 4 ods. 2 až 4 ako aj celého článku 6 smernice 2003/35/ES. Prípad Združenie Djurgärden-Lilla Värtans pre ochranu životného prostredia proti Štokholmu (2009)[54] sa týkal práva na účasť verejnosti vo vzťahu k plánu postaviť tunel pre podzemné umiestnenie elektrických káblov a taktiež prác smerujúcich k odvodneniu kopca, cez ktorý mal príslušný tunel viesť. Súdnemu dvoru vec postúpil švédsky súd (Hägsta domstolen) ako žiadosť o predbežnú otázku podľa článku 234 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (v súčasnosti článok 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie). Z hľadiska procesného environmentálneho práva na účasť verejnosti v rozhodovaní vo veciach životného prostredia je dôležitá formulácia rozsudku podľa ktorej členovia dotknutej verejnosti v rámci znenia článku 1 ods.2 a 10 a Smernice 85/337 zmenenej smernicou 2003/35, musia mať možnosť prístupu k procedúre preskúmania aby mohli napadnúť rozhodnutie, ktorým orgán zákonného súdu členského štátu rozhodol žiadosť o súhlas s výstavbou daného diela, bez ohľadu na to akú úlohu by hrali pri posúdení tejto žiadosti, pričom by mali mať možnosť zúčastniť sa konania pred týmto orgánom a vyjadriť svoje názory.[55]Na vykonanie tretieho piliera Aarhuského dohovoru – práva na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia bol pripravený návrh Smernice o prístupe k spravodlivosti vo veciach životného prostredia (2003).[56] Tento návrh smernice okrem obligátnych definícií zakotvuje právo členov verejnosti a tzv. kvalifikovaných entít, ktorými sú rôzne asociácie, organizácie, či skupiny majúce za cieľ chrániť životné prostredie, napadnúť akty a opomenutia súkromných osôb, ktoré sú v rozpore z právom životného prostredia. Ďalej obsahuje pravidlá upravujúce právnu pozíciu členov verejnosti a kvalifikovaných entít, kritériá pre uznávanie kvalifikovaných entít, a rámcové pravidlá pre konanie v uvedených veciach v rámci správneho konania členských štátov. Tento návrh však doposiaľ nebol pre odpor mnohých členských krajín schválený.[57]
Ďalšou významnou normou obsahujúcou procesné environmentálne práva je Nariadenie 1367/2006/EC o aplikácii Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v rámci inštitúcií a orgánov spoločenstva.[58] Toto nariadenie sa týka všetkých troch pilierov – práv zakotvených Aarhuskom dohovore. Vytvára priestor pre aplikáciu všetkých troch environmentálnych práv v rámci všetkých inštitúcií a orgánov Spoločenstva a stanovuje podmienky ich aplikácie. Ďalej požaduje od inštitúcií a orgánov Spoločenstva vytvoriť podmienky pre účasť verejnosti na príprave, zmene, či preskúmavaní plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia. Nariadenie taktiež umožňuje environmentálnym mimovládnym organizáciám, ktoré spĺňajú stanovené kritériá požiadať interné preskúmanie prijatých aktov a opomenutí orgánov a inštitúcií Spoločenstva podľa európskeho práva životného prostredia.[59]
Na vykonanie tohto nariadenie boli vydané dve rozhodnutia Komisie. Rozhodnutie Komisie 2008/50/ES, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru vzťahujúcich sa na žiadosti o vnútorné preskúmanie správneho aktu z 13. decembra 2007,[60] a Rozhodnutie Komisie 2008/401/ES,Euratom, ktorým sa mení a dopĺňa jej rokovací poriadok v súvislosti s podrobnými pravidlami uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva z 30. apríla 2008.[61]
V nadväznosti na záväzok Európskej únie podrobiť sa kontrolným mechanizmom Aarhuského dohovoru Európska únia realizuje spravodajskú procedúru podľa článku 10 ods.2. tohto dohovoru a vytvorila i priestor pre realizáciu oznámení v zmysle článku 15 dohovoru. Ako už bolo spomenuté Európska únia podala dve správy podľa článku 10 ods.2 o implementácii Aarhuského dohovoru v rámci druhého a tretieho cyklu správ v roku 2008 a 2011.[62] V nadväznosti na kontrolné procedúry podľa článku 15 je sú v súčasnosti evidované tri staršie oznámenia verejnosti proti Európskym spoločenstvám,[63] dve proti Európskej únii a jedno spoločné oznámenie proti Európskej únii[64] a Spojenému kráľovstvu.[65] Dve časovo ostané podania sú v štádiu riešenia. V rámci prvých dvoch prípadov Aarhuský výbor nekonštatoval porušenie Aarhuského dohovoru. V zvyšných dvoch prípadoch však vývor zistil porušenia Aarhuského dohovoru. V oznámení podanom zástupkyňou mimovládnej organizácie Klient Zem bolo namietané, že podmienka preukázania záujmu zo strany mimovládnych organizácii ako podmienky pre napadnutie rozhodnutí EÚ podľa článku 263 ZFEÚ nie je v súlade s článkom 9 ods.2,3,4,6 Aarhuského dohovoru. Aarhuský výbor v tejto súvislosti konštatoval porušenie článku 9 ods. 3a 4 zo strany súdov EÚ. V oznámení podanom írskym občanom pánom Patom Swordsom[66] bolo namietané porušenie článkov 5 a 7 Aarhuského dohovoru zo strany EÚ vo vzťahu nedostatkov v oblasti prístupu k informáciám o írskej energetickej politike. Aarhuský výbor konštatoval porušenie článku 7 zo strany E’U tým, že nezabezpečila vhodný regulačný rámec a jasné inštrukcie pre implementáciu článku 7 Aaruského dohovoru a tým, že dôsledne nemonitorovala implementáciu tohto článku zo strany Írska v nadväznosti prijatie írskeho Národného obnovujúceho energetického programu (NREAP). Uvedené porušenia podľa výboru spôsobil zároveň aj porušenie článku 3 ods.1 Aarhuského dohovoru.
Pre úplnosť je potrebné dodať, že na prijatie Protokolu o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok (2003) k Aarhuskému dohovoru Európska únia reagovala prijatím Rozhodnutie Rady č. 2006/61/ES o uzatvorení Protokolu EHK OSN o registroch únikov a prenosov znečisťujúcich látok v mene Európskeho spoločenstva a prijatím Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 166/2006/ES o zriadení Európskeho registra únikov a prenosov znečisťujúcich látok (E-PRTR) a ktorým sa menia a dopĺňajú smernice Rady 91/689/EHS a 96/61/ES.
Uvedený prehľad právnej úpravy Európskej únie nadväzujúcej na Aarhuský dohovor a súvisiacej judikatúry indikuje relatívne dynamický vývoj ochrany hmotného ľudského práva na životné prostredie v európskom práve, prostredníctvom detailného zakotvenie procesných environmentálnych práv. Ochrana ľudského práva na životné prostredie v hmotnom chápaní sa osobitne nerozvíja. Existencia tohto práva v európskom práve je však deklaratórne uznaná v nadväznosti na akt podpisu a ratifikácie Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom a v rámci Smernice 2003/35/ES.
8.5 Podiel Aarhuského dohovoru na procese regionalizácie medzinárodného práva
Pojem regionalizmus v medzinárodnom práve sa objavuje vo vede medzinárodného práva a vo vede príbuzných vedných odborov (medzinárodné vzťahy) v druhej polovici 20. storočia.[67] Najaktuálnejším dokumentom, ktorý túto problematiku mapuje relatívne komplexne je správa Študijnej skupiny Komisie OSN pre medzinárodné právo finalizovaná profesorom Koskeniemim nazvaná Fragmentácia medzinárodného práva: Ťažkosti vznikajúce z diverzifikácie a expanzie medzinárodného práva z roku 2006.[68] V duchu tejto správy je pojem regionalizmus v kontexte medzinárodného práva chápaný vo viacerých rovinách a to ako súbor prístupov a metód pre skúmanie medzinárodného práva, ako spôsob tvorby medzinárodného práva a ako sledovanie geografických výnimiek vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva. Osobitný priestor je v správe venovaný Európskej únii, ktorá sa podieľa na procese regionalizácie medzinárodného práva osobitným spôsobom.
Aarhuský dohovor je možné skúmať z hľadiska uvedených troch rovín. Rovnako je možné skúmať ho i z hľadiska aplikácie práva Európskej únie, ktorého je Aarhuský dohovor súčasťou. Pokiaľ budeme skúmať Aarhuský dohovor v kontexte súboru prístupov a metód skúmania medzinárodného práva môžeme dospieť k nasledovným záverom. Regionalizmus ako súbor prístupov a metód skúmania medzinárodného práva prestavuje podľa Koskeniemiho osobitnú orientáciu právneho myslenia a kultúry, pričom v tejto súvislosti uvádza „Anglo-americkú“ či „kontinentálnu“ tradíciu, historickú „Sovietsku“ doktrínu, „prístupy krajín tretieho sveta“, historickú „Americkú“ tradíciu medzinárodného práva, súčasnú „Európsku“ tradíciu medzinárodného práva či špeciálne prístupy a metódy skúmania medzinárodného práva v Afrike, Ázii či Latinskej Amerike.[69] Aarhuský dohovor je v uvedenom kontexte produktom normotvornej činnosti Hospodárskej komisie OSN pre Európu, ktorá predstavuje orgán OSN s európskou regionálnou pôsobnosťou. Je otvorený prístupu členským štátom Európskej hospodárskej komisie OSN, jej pozorovateľom a európskym hospodárskym integračným organizáciám založeným členskými štátmi komisie. Tento dohovor teda primárne vychádza v rámci regulovanej problematiky z univerzálnych prístupov k danej problematike. Prístupy a metódy skúmania medzinárodnoprávnej úpravy obsiahnutej v rámci Aarhuského dohovoru teda vychádzajú z inšpiratívnych prístupov a metód skúmania predmetnej matérie vytvorených na univerzálnej úrovni v rámci OSN. V tomto smere teda nevybočuje z rámca prístupov a metód OSN a nereprezentuje špecifické prístupy a metódy vyvinuté v rámci európskeho priestoru. Tieto prístupy a metódy však sú, vzhľadom na vysoký počet ratifikácií, zreteľne akceptovateľné pre európske štáty a preto je možné konštatovať, že Aarhuský dohovor vyhovuje európskej právnej tradícii a svojou konštrukciou je jej prispôsobený. Pre úplnosť je potrebné dodať, že Aarhuský dohovor je otvorený k prístupu európskym regionálnym hospodárskym integračným medzinárodným organizáciám (zmluvnou stranou dohovoru je aj EÚ), čím sa posilňuje jeho napojenie na európsku právnu kultúru. Na druhej strane členstvo v Hospodárskej komisii OSN pre Európu, majú i USA, Kanada, Izrael a stredoázijské krajiny, ktoré historicky boli súčasťou bývalého Sovietskeho zväzu. Zmluvnými stranami Aarhuského dohovoru z tejto skupiny štátov sa medzičasom stali Kazachstan, Kirgizsko, Tadžikistan, Turkménsko. V tomto kontexte získava Aarhuský dohovor „nadregionálny“ rozmer, ktorý umožňuje tento dohovor nazývať aj partikulárnym medzinárodným dohovorom. Je však pravdou, že prevažujúcimi členmi sú európske štáty. Je preto vysoko pravdepodobné, že aplikačný proces tohto dohovoru bude obsahovať prvky európskej právnej tradície.
Regionalizmus ako spôsob tvorby medzinárodného práva podľa Koskeniemiho vychádza z predstavy, že medzinárodné právo by malo byť rozvíjané v regionálnom kontexte vzhľadom na relatívnu homogenitu záujmov a predstáv regionálnych aktérov, ktorá zabezpečuje efektívnejšiu a rovnoprávnu implementáciu relevantných noriem.[70] Pokiaľ sa na Aarhuský dohovor pozrieme cez rovinu spôsobu tvorby medzinárodného práva tu je potrebné konštatovať, v nadväznosti na uvedené, že tento dohovor je potrebné vnímať skôr ako produkt normotvorby OSN „prenesený“ do priestoru Európy a menšej časti ázijského regiónu. Je však do určitej miery prispôsobený európskej právnej kultúre, tak aby bol aplikovateľný vo všetkých európskych štátoch. O vysokej miere prispôsobenia tohto dohovoru európskej právnej kultúre svedčí i skutočnosť, že jeho zmluvnou stranou sa stala EÚ. Vzhľadom na skutočnosť, že Aarhuský dohovor nemá celosvetovú pôsobnosť môže predstavovať, z hľadiska svojho predmetu úpravy a vysokej úrovne špecializácie v porovnaní so zmluvnými normami univerzálneho charakteru, inšpiráciu pre univerzálne zmluvné normy v danej oblasti. Precíznosť s akou je v rámci Aarhuského dohovoru rozpracovaná problematika, napr. procedurálnych environmentálnych práv nemožno spozorovať v žiadnom z existujúcich univerzálnych dohovorov obsahujúcich niektoré ustanovenia prekrývajúce sa s ustanovenia Aarhuského dohovoru. V tomto smere môžu byť ustanovenia Aarhuského dohovoru nápomocné aj pri výklade niektorých univerzálnych zmluvných noriem zakotvujúcich procesné environmentálne práva, ktorých ustanovenia v tejto oblasti sú obsahovo podstatne chudobnejšie.
Regionalizmus ako sledovanie geografických výnimiek vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva Koskeniemi chápe v kontexte možnej existencie noriem, ktoré platia iba v konkrétnom regióne alebo takých noriem, ktoré limitujú použitie univerzálnych pravidiel či princípov. Pokiaľ sa na Aarhuský dohovor pozrieme z pohľadu geografických výnimiek vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva tu je potrebné konštatovať, že Aarhuský dohovor možno chápať ako tvorivé rozpracovanie problematiky ochrany hmotného ľudského práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práv. Vzhľadom na fragmentárnu univerzálnu úpravu v danej oblasti tu nemožno hovoriť o nejakých geografických výnimkách vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva. V tejto súvislosti je však možné konštatovať, že dlhodobé používanie najmä hmotnoprávnych ustanovení Aarhuského dohovoru a presvedčenie štátov o ich právnej záväznosti môže prispieť k vytvoreniu regionálnych obyčajových pravidiel. Existenciu regionálnych obyčajových pravidiel veda medzinárodného práva nevylučuje aj keď ich existenciu je veľmi ťažké identifikovať tak ako je to zrejmé z rozsudku Medzinárodného súdneho dvora vo veci Azylový prípad (1950).[71]
Ak Aarhuský dohovor skúmame z pohľadu práva Európskej únie je potrebné zopakovať, že tento dohovor sa stal jeho súčasťou. Vzhľadom na konštrukciu práva Európskej únie je však potrebné dodať, že účelom tohto práva je regulovať vzťahy existujúce v rámci Európskej únie. Preto akýkoľvek vývoj práve EÚ v nadväznosti na Aarhuský dohovor, ktorý nepochybne nastal má charakter inter alios acta a týka sa len členských štátov EÚ. [72]V procese aproximácie práva kandidátskych krajín sa však tieto úpravy môžu stáť základom pre vnútroštátne právne normy ďalších európskych štátov.
8.6 Záver
Právo na životné prostredie má svoj pôvod v medzinárodnom práve verejnom. Teoretici medzinárodného práva zaraďujú do tretej generácie ľudských práv, ktorá sa doposiaľ vyznačuje relatívne nízkym stupňom ochrany a vynútiteľnosti. Existujúca medzinárodnoprávna úprava týkajúca sa práva na životné prostredia nám umožňuje identifikovať medzinárodné dokumenty zakotvujúce hmotné právo na životné prostredie i jeho procesné verzie tzv. procesné environmentálne práva. Zakotvenie hmotného práva na životné prostredie, podľa mnohých názorov chápaného ako základné ľudského práva, je zreteľné v rámci Deklarácie Štokholmskej konferencie OSN o ľudskom životnom prostredí (1972) a niektorých ďalších dokumentoch OSN, či iných medzinárodných organizácií ale aj v rámci záväzných dohovorov regionálnej povahy v priestore Ameriky, Afriky i Európy vrátane Aarhuského dohovoru. Zakotvenie práva na životné prostredie v uvedených normách medzinárodného práve však nie je veľmi dôsledné a má iba deklaratórnu povahu. Štáty neboli schopné dohodnúť na obsahu hmotného práva na životné prostredie. Z tohto istého dôvodu zrejme na úrovni medzinárodného práva chýba záväzný univerzálny dohovor daného zamerania. Potreba chrániť právo na životné prostredie je však väčšine štátov sveta. Z tohto dôvodu boli v medzinárodnom práve vyvinuté tzv. procesné environmentálne práva, ktoré sú pokladané za jeden z prostriedkov ochrany hmotného práva na životné prostredie. Tieto procesné práva sú upravené v celom rade záväzných dohovorov vrátane Aarhuského dohovoru.
Podľa vedeckej i odbornej spisby a tiež judikatúry medzinárodných súdnych a kvázi súdnych orgánov v oblasti ochrany ľudských práv vytvorených najmä v rámci Organizácie spojených národov a Rady Európy je možná i nepriama ochrana, ako hmotného práva na životné prostredie, tak i procesných environmentálnych práv, prostredníctvom iných kodifikovaných a uznaných ľudských práv, najmä prvej generácie (občianske a politické práva). Medzinárodné súdne a kvázi súdne orgány v oblasti ochrany ľudských práv reagujú na proces formovania hmotného práva na životné prostredie i procesných environmentálnych práv v rámci svojej judikatúry formou rozšíreného výkladu niektorých iných hmotných a procesných práv.
Aarhuský dohovor predstavuje najkomplexnejšiu úpravu ochrany hmotného práva na životné prostredie a procesných environmentálnych práva v európskom priestore. Tento dohovor deklaratórne zakotvuje hmotného práva na životné prostredie a ako prostriedok jeho ochrany zakotvuje právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, právo na účasť v rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia, ako aj právo na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia, ktoré sú chápané aj ako procesné varianty hmotného práva na životné prostredie resp. procesné environmentálne práva. Tento dohovor má viaceré kontrolné procedúry, ktoré v praxi realizuje orgán kvázi – súdnej povahy Výbor pre súlad známy aj pod názvom Aarhuský výbor. V praxi sa realizuje najmä spravodajská procedúra a procedúra individuálnych oznámení. V nadväznosti na spravodajskú procedúru podľa článku 10 ods. 2 Slovenská republika podala Výboru pre súlad zatiaľ dve správy a v procese prípravy je správa tretia. V nadväznosti na procedúru oznámení verejnosti podľa článku 15 Výbor pre súlad v súčasnosti riešil i jedno oznámenie proti Slovenskej republike vo vzťahu ku ktorému konštatoval porušenie článkov 6 ods. 4 a 10 Arhuského dohovoru.
Osobitnú dimenziu právneho života Aarhuského dohovoru vyvinula Európska únia v rámci noriem sekundárneho práva. Na vykonanie Aarhuského dohovoru bolo prijatých viacero noriem sekundárneho práva. Proces vydávania týchto smerníc sa začal už po podpise Aarhuského dohovoru Európskym spoločenstvom t.j. ešte pred aktom ratifikácie. Základnými právnymi úpravami v tomto smere sú Smernicu 2003/4/ES o verejnom prístupe k informáciám o životnom prostredí a zrušení smernice 90/313/EHS a Smernica 2003/35/ES o verejnej účasti vo vzťahu k vytváraniu určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia a zmene smerníc 85/337/EHS a 96/61/ES ohľadom účasti verejnosti a prístupu k spravodlivosti. Vo vzťahu k týmto smerniciam je už možné zaregistrovať judikatúru Súdneho dvora Európskej únie. Na vykonanie Aarhuského dohovoru bolo prijaté i Nariadenie 1367/2006/EC o aplikácii Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v rámci inštitúcií a orgánov spoločenstva. Na vykonanie tretieho piliera Aarhuského dohovoru – práva na prístup k spravodlivosti vo veciach životného prostredia bol pripravený návrh Smernice o prístupe k spravodlivosti vo veciach životného prostredia (2003). Tento návrh však doposiaľ nebol pre odpor mnohých členských krajín schválený.
Pojem regionalizmus v medzinárodnom práve sa objavuje vo vede medzinárodného práva a vo vede príbuzných vedných odborov (medzinárodné vzťahy) v druhej polovici 20. storočia. Najaktuálnejším dokumentom, ktorý túto problematiku mapuje relatívne komplexne je správa Študijnej skupiny Komisie OSN pre medzinárodné právo finalizovaná profesorom Koskeniemim nazvaná Fragmentácia medzinárodného práva: Ťažkosti vznikajúce z diverzifikácie a expanzie medzinárodného práva z roku 2006. V duchu tejto správy je pojem regionalizmus v kontexte medzinárodného práva chápaný vo viacerých rovinách a to ako súbor prístupov a metód pre skúmanie medzinárodného práva, ako spôsob tvorby medzinárodného práva a ako sledovanie geografických výnimiek vo vzťahu k univerzálnym normám medzinárodného práva. Osobitný priestor je v správe venovaný Európskej únii, ktorá sa podieľa na procese regionalizácie medzinárodného práva osobitným spôsobom. Aarhuský dohovor je možné skúmať z hľadiska uvedených troch rovín. Rovnako je možné skúmať ho i z hľadiska aplikácie práva Európskej únie, ktorého je Aarhuský dohovor súčasťou. Pri analýze jednotlivých aspektov skúmaných rovín chápania regionalizmu je možné, podľa nášho názoru, dospieť k viacerým záverom. V tejto súvislosti je, podľa nášho názoru, potrebné osobitne upozorniť na závery týkajúce sa Aarhuského dohovoru v kontexte regionalizmu chápaného ako spôsob tvorby medzinárodného práva. V tejto rovine je Aarhuský dohovor potrebné vnímať ako produkt normotvorby OSN „prenesený“ do priestoru Európy a menšej časti ázijského regiónu, ktorý je však do určitej miery prispôsobený európskej právnej kultúre, tak aby bol aplikovateľný vo všetkých európskych štátoch. O vysokej miere prispôsobenia tohto dohovoru európskej právnej kultúre svedčí i skutočnosť, že jeho zmluvnou stranou sa stala Európska únia. Vzhľadom na skutočnosť, že Aarhuský dohovor nemá celosvetovú pôsobnosť môže predstavovať, z hľadiska svojho predmetu úpravy a vysokej úrovne špecializácie v porovnaní so zmluvnými normami univerzálneho charakteru, inšpiráciu pre univerzálne zmluvné normy v danej oblasti. Precíznosť s akou je v rámci Aarhuského dohovoru rozpracovaná problematika, napr. procedurálnych environmentálnych práv nemožno spozorovať v žiadnom z existujúcich univerzálnych dohovorov obsahujúcich niektoré ustanovenia prekrývajúce sa s ustanovenia Aarhuského dohovoru. V tomto smere môžu byť ustanovenia Aarhuského dohovoru nápomocné aj pri výklade niektorých univerzálnych zmluvných noriem zakotvujúcich procesné environmentálne práva, ktorých ustanovenia v tejto oblasti sú obsahovo podstatne chudobnejšie.P
Autor
JUDr. Juraj Jankuv PhD.