Základnou a prevažujúcou metódou úpravy súkromnoprávnych vzťahov s cudzím prvkom ostáva v slovenskom medzinárodnom práve súkromnom kolízna metóda. Pri tejto metóde sa používajú špeciálne právne normy, kolízne normy, ktoré samotné neustanovujú pravidlá správania sa účastníkov súkromnoprávnych vzťahov s cudzím, medzinárodným prvkom, t.j. neurčujú im konkrétne práva a povinnosti v tomto vzťahu, len určujú, ktorý z kolidujúcich právnych poriadkov sa má na riešenie tohto vzťahu použiť.1 Kolízne normy teda uskutočňujú výber rozhodného práva, určujú právnymi normami ktorého z kolidujúcich právnych poriadkov sa bude riadiť určitý súkromnoprávny vzťah s cudzím, medzinárodným prvkom. Príkladom kolíznej normy je napríklad ustanovenie § 17 zákona č. 97/1963 Zb. o medzinárodnom práve súkromnom a procesnom (ďalej len „ZMPSP“), podľa ktorého sa dedičské právne pomery spravujú právnym poriadkom štátu, ktorého bol poručiteľ príslušníkom v čase smrti.

V súvislosti so znením kolíznej normy je podstatnou otázka, ako sa bude chápať odkaz kolíznej normy, či ako odkaz len na hmotné právo alebo ako odkaz na celý právny poriadok. V prípade chápania odkazu vlastnej kolíznej normy ako odkazu na celý právny poriadok môže dôjsť k spätnému odkazu (remisii) alebo k odkazu na ďalší zákon (transmisii). Základnou otázkou súvisiacou s problematikou remisie a transmisie je teda otázka, pred ktorú je postavený súd, prípadne iný orgán riešiaci súkromnoprávny vzťah s cudzím, medzinárodným prvkom, a to či má príkazu vlastnej kolíznej normy rozumieť tak, že musí aplikovať len cudzie hmotné právo, alebo či musí zohľadňovať a brať do úvahy celý právny poriadok na ktorý odkazuje kolízna norma, t.j. či má brať do úvahy aj kolízne normy tohto právneho poriadku.2 V prípade, že by sa odkaz vlastnej kolíznej normy chápal len ako odkaz na hmotné právo, neprichádzala by v týchto prípadoch remisia a transmisia vôbec do úvahy.3 Justičný orgán príslušného štátu by rozhodol vo veci na základe hmotnoprávnych predpisov právneho poriadku toho štátu, na ktoré ho odkázala vlastná kolízna norma (napr. keby v Slovenskej republike právny poriadok chápal odkaz vlastnej kolíznej normy ako odkaz len na hmotné právo, a teda by absolútne vylučoval prijatie remisie a transmisie, vo všetkých prípadoch rozhodovania o dedičských právnych pomeroch, by sa rozhodovalo na základe hmotnoprávnych ustanovení právneho poriadku štátu, ktorého bol poručiteľ včase smrti príslušníkom, bez ohľadu na skutočnosť, či by sa napr. nehnuteľnosť, ktorá je predmetom dedičstva nachádzala v Slovenskej republike a či kolízna norma právneho poriadku štátu, ktorého bol poručiteľ príslušníkom neodkazuje na použitie právneho poriadku toho štátu, v ktorom sa nehnuteľnosť nachádza). V prípade, že sa bude prihliadať aj na kolízne normy právneho poriadku (odkaz kolíznej normy sa bude teda chápať ako odkaz len na hmotné právo) na ktorý odkazuje vlastná kolízna norma, situácia sa bude odlišovať.

Príčinou vzniku remisie a transmisie je, popri chápaní odkazu vlastnej kolíznej normy ako odkazu na celý právny poriadok vrátane kolíznych noriem, aj rozdielnosť medzinárodného práva súkromného jednotlivých krajín, rozdielnosť jeho kolíznych noriem, rozdielnosť hraničných kritérií používaných v týchto kolíznych normách,4 teda rozdiel v nadviazaní kolíznych noriem jednotlivých právnych poriadkov.5 Kolízne normy jednotlivých štátov upravujúce rovnaký okruh právnych otázok sa môžu od seba líšiť. Môžu tak k rovnakému rozsahu (k rovnakému okruhu právnych pomerov patriacich do rozsahu) pripájať iné nadviazanie, resp. použiť v ňom iné hraničné kritérium. Napríklad slovenské medzinárodné právo súkromné používa pri úprave dedenia nehnuteľných vecí ako hraničné kritérium štátnu príslušnosť poručiteľa v čase smrti, zatiaľ čo niektoré iné krajiny používajú pri úprave dedenia nehnuteľností ako hraničné kritérium miesto, kde sa nehnuteľnosť nachádza.

Remisia (spätný odkaz) je situácia, ak kolízna norma právneho poriadku štátu B, na ktorý odkázala riešenie právneho pomeru kolízna norma štátu A, vracia riešenie tohto právneho pomeru na právny poriadok štátu A, ktorý tento spätný odkaz prijme a rozhodne vo veci podľa vlastných hmotnoprávnych noriem.6

Transmisia (odkaz na ďalší zákon) je situácia, ak kolízna norma právneho poriadku štátu B, na ktorý odkázala riešenie právneho pomeru kolízna norma štátu A, odkáže riešenie tohto právneho pomeru do právneho poriadku štátu C, pričom právny poriadok právny poriadok štátu A tento odkaz prijme a rozhodne vo veci podľa hmotnoprávnych noriem štátu C.7

V súvislosti s prijatím remisie alebo transmisie je potrebné zdôrazniť, že aby bolo možné remisiu alebo transmisiu v konkrétnom právnom poriadku prijímať, musí takéto prijímanie pripúšťať právny poriadok (vo väčšine právnych poriadkov sú stanovené určité konkrétne pravidlá (medze) prijímania remisie a transmisie). V podstate ide o to, že právny poriadok musí prijatie remisie alebo transmisie pripúšťať, aby ju mohol justičný orgán skutočne v danom konkrétnom prípade prijať. Každý štát si sám určuje, za akých podmienok (prípadne či vôbec) bude v rámci svojho medzinárodného práva súkromného pripúšťať remisiu a transmisiu. Postojom k prijatiu, resp. odmietnutiu remisie alebo transmisie štát v podstate určí mieru, akou môže remisia a transmisia ovplyvniť konečné určenie rozhodného práva a tým v mnohých prípadoch aj konečné rozhodnutie vo veci.

Súčasný vnútroštátny predpis – ZMPSP prijímanie spätného odkazu a odkazu na ďalší zákon upravuje vo svojom § 35, ktorý znie: „Ak sa má podľa ustanovení tohto zákona použiť právny poriadok, ustanovenia ktorého odkazujú späť na právo slovenské alebo ďalej na právo iného štátu, možno takýto odkaz prijať, ak to zodpovedá rozumnému a spravodlivému usporiadaniu vzťahu, o ktorý ide“. V dôvodovej správe k tomuto ustanoveniu je uvedené nasledovné:

Požiadavkou rozumného usporiadania sa musí súd riadiť aj v prípade spätného a ďalšieho odkazu. Ide o prípady, kedy naša kolízna norma prikazuje aplikovať cudzie právo a kolízna norma tohto cudzieho práva zasa prikazuje aplikovať naše právo alebo právo tretieho štátu. Pre náš súd vznikne otázka, či má príkazu vlastnej kolíznej normy rozumieť tak, že sa má aplikovať priamo cudzie hmotné právo, alebo predovšetkým cudzia kolízna norma. Aj v tomto prípade ukazuje prax, že by nebolo správne, dávať jednoznačný príkaz pre prijatie alebo odmietnutie spätného odkazu. Naša kolízna norma prikazuje napr. v otázke spôsobilosti na právne úkony riadiť sa právnym poriadkom určeným podľa štátneho občianstva tej ktorej osoby. V iných štátoch je smerodajný domicil alebo bydlisko. Keby dotyčná osoba mala u nás bydlisko, nebolo by rozumné, aby sme trvali na tom, že sa jej spôsobilosť na právne úkony má posudzovať podľa jej štátneho občianstva, a prijali by sme spätný odkaz na naše právo. Na druhej strane však v prípadoch, kedy z úmyslu účastníkov, či už výslovne alebo mlčky prejaveného – vyplýva, že mali na mysli len hmotné právo určitého štátu, nezodpovedalo by rozumnému usporiadaniu právneho vzťahu, aby sa aplikovali aj kolízne normy druhého štátu. V tomto prípade (napr. pri dojednaní rozhodného práva v kúpnej zmluve) nemá spätný odkaz miesto. V prípade voľby práva sa teda neprihliada na kolízne ustanovenia zvoleného právneho poriadku, ako je to výslovne uvedené v § 9 ods. 2 zákona č. 97/1963 Zb.

Ako to vyplýva aj zo znenia dôvodovej správy vyplýva, zákonodarca nedáva na prijatie alebo odmietnutie remisie a transmisie jednoznačný príkaz, ale ponechal otázku, či prijať alebo neprijať spätný odkaz alebo odkaz na ďalší zákon, súdnej praxi, prípadne praxi iných orgánov aplikujúcich právo. Aj keď by citované ustanovenie vzhľadom na pružnosť svojej formulácie mohlo byť vykladané tak, že sa prijímanie spätného a ďalšieho odkazu ponecháva plne na ľubovôli súdnej praxe, toto nie je pravda a pri jeho výklade a aplikácii treba prihliadať na nasledujúce skutočnosti. Ustanovenie § 35 ZMPSP je kogentným ustanovením a preto je podľa Kučeru8 potrebné ho aplikovať vždy z úradnej povinnosti. Z toho vyplýva, že v každom prípade, kedy sa má podľa ZMPSP použiť právny poriadok cudzieho štátu, sa musí konajúci orgán zaoberať dvoma základnými otázkami, a to jednak otázkou, či kolízne normy tohto právneho poriadku neodkazujú riešenie právneho pomeru späť na právo slovenské alebo ďalej na právo iného štátu (je teda zrejmé, že slovenské medzinárodné právo súkromné chápe odkaz vlastnej kolíznej ako odkaz na celý právny poriadok daného štátu vrátane jeho kolíznych noriem) a tiež musí skúmať, či by prijatie takéhoto odkazu zodpovedalo rozumnému a spravodlivému usporiadaniu vzťahu, o ktorý ide.9 Ak sa teda má cudzie právo používať z úradnej povinnosti, je potrebné z úradnej povinnosti v zmysle § 35 ZMPSP skúmať aj jeho kolízne ustanovenia. Orgán prejednávajúci súkromnoprávny pomer s cudzím, medzinárodným prvkom musí teda skúmať kolízne normy právneho poriadku, na ktorý odkazuje riešenie danej veci slovenská kolízna norma, z úradnej povinnosti a z úradnej povinnosti musí v prípade, že kolízna norma tohto právneho poriadku odkazuje riešenie daného právneho pomeru späť na právo slovenské alebo ďalej na právo iného štátu, skúmať aj otázku, či by prijatie takéhoto spätného odkazu alebo odkazu na ďalší zákon bolo v súlade s rozumným a spravodlivým usporiadaním vzťahu, o ktorý ide.

Rozumnosti a spravodlivosti usporiadania veci z kolízneho hľadiska zodpovedá použitie práva, ktoré sa z hľadiska kolíznej úpravy, t.j. z hľadiska výberu rozhodného práva z kolidujúcich právnych poriadkov, javí ako rozumné a spravodlivé. Pokiaľ je teda splnená podmienka rozumnosti a spravodlivosti usporiadania veci v kolíznom zmysle, má byť spätný alebo ďalší odkaz prijatý. Pre úvahy o prijatí či neprijatí spätného odkazu a odkazu na ďalší zákon sú teda relevantné len tie skutkové a právne okolnosti, ktoré môžu mať vplyv na výber rozhodného práva, ale už nie tie, ktoré môžu mať vplyv na jej konkrétne hmotnoprávne riešenie. Tento argument, okrem toho že je výrazom požiadavky právnej istoty a vnútornej rozhodovacej harmónie, vyplýva aj priamo zo samotného účelu zákona o medzinárodnom práve súkromnom a procesnom. Jeho účelom (účelom jeho noriem) nie je hmotnoprávne upraviť súkromnoprávne vzťahy s cudzím medzinárodným prvkom, ale určiť, ktorým právnym poriadkom sa spravujú občianskoprávne, rodinné, pracovné a iné im podobné vzťahy s medzinárodným prvkom. V prípadoch, keby mohla aplikácia cudzieho rozhodného práva spôsobiť určitú nespravodlivosť v … …

Celé znenie článku nájdete na nižšie uvedenom zdroji.

Autor
doc. JUDr. Mgr. Michal Ďuriš PhD.

Zdroj
https://www.flaw.uniba.sk/fileadmin/praf/Veda/Konferencie_a_podujatia/milniky_zborniky_2011_2018/Zbornik_Milniky_2011.pdf

1 ÚVOD

„Každý má právo na život. Ľudský život je hodný ochrany už pred narodením.“1 Právo na život predstavuje jedno zo základných ľudských práv, ktoré zaručuje v článku 15 i samotná Ústava Slovenskej republiky, ako hierarchicky najvyššie postavený právny predpis nášho štátu, ako dokument najväčšej právnej sily. Život ako taký je chránený širokým spektrom právnych predpisov z rôznych oblastí nášho právneho poriadku. „Každý má právo na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života.“2

Ochranu osobnosti každej fyzickej osoby upravuje aj náš najvýznamnejší súkromnoprávny predpis – Občiansky zákonník (ďalej v texte len „OZ“), a to formou všeobecnej úpravy – generálnej klauzuly. „Fyzická osoba má právo na ochranu svojej osobnosti, najmä života a zdravia, občianskej cti a ľudskej dôstojnosti, ako aj súkromia, svojho mena a prejavov osobnej povahy.“3 V rámci tejto všeobecnej úpravy, ktorá sa týka zabezpečenia ochrany osobnosti fyzickej osoby ako celku, zároveň na objasnenie syntetického pojmu uvádza výslovne a príkladmo niektoré jednotlivé typické hodnoty osobnosti fyzickej osoby – život, zdravie, občiansku česť, ľudskú dôstojnosť, súkromie, meno a prejavy osobnej povahy, ktorých ochranu je potrebné v oblasti občianskeho práva zaistiť pred inými subjektmi s rovnakým právnym postavením. Z toho vyplýva, že občianskoprávna ochrana jednotlivých hodnôt osobnosti fyzickej osoby nie je obmedzená iba na hodnoty výslovne uvedené v zákone (skutočnosť, že ide len o demonštratívny výpočet vyplýva z použitia pojmu „najmä“ pred uvedením jednotlivých hodnôt). Popri práve na ochranu života, zdravia, občianskej cti, svojho mena a prejavov osobnej povahy sem možno zaradiť aj právo na ochranu osobnej slobody, osobného súkromia, svojej podoby, pseudonymu atď. Zákon neposkytuje ochranu proti akémukoľvek zásahu, ale len proti takému, ktorý je protiprávny.

O neoprávnený zásah nejde, ak ten, kto sa ho dopúšťa, plní svoju právnu povinnosť alebo vykonáva svoje právo. Na toto ustanovenie nadväzujú ďalšie, ktoré upravujú najmä rozsah nárokov, ktoré má právo poškodený prípadne ďalšie osoby, ktorým je priznané právo uplatňovať si právo na ochranu poškodenej osoby. Oprávnenými osobami sú manžel, deti, a ak ich niet, rodičia. Výpočet týchto osôb je taxatívny, a tak toto právo prináleží len osobám výslovne uvedeným v zákone. V tejto práci by som sa ďalej chcela venovať najmä inštitútu náhrady imateriálnej ujmy v prípadoch, v ktorých došlo k vzniku ujmy nepriamej a ktorému, podľa môjho názoru, v našich podmienkach nebola venovaná dostatočná pozornosť.

2 INŠTITÚT NÁHRADY IMATERIÁLNEJ UJMY V PENIAZOCH

2.1 Definícia pojmu ujma

Pojem ujmy patrí kzákladným pojmom súkromného práva, pričom vzásade rozlišujeme medzi ujmou materiálnou a imateriálnou. Občiansky zákonník pracuje najmä s pojmom škoda, ktorý sa však používa najmä v prípade škody majetkovej, škody na zdraví. „Škodou je majetková ujma, ktorú možno vyjadriť v peniazoch.“4 Pojem ujma sa často používa v súvislosti s ujmou imateriálnou, ktorá je dôsledkom neoprávneného zásahu do osobnostných práv. Tá vzniká najmä v dôsledku porušenia právnej povinnosti v inej než majetkovej sfére, pričom jej obsah nie je právnym poriadkom vymedzený.

Imateriálne hodnoty predstavujú jednak určité hodnoty ľudskej osobnosti (život, zdravie, podoba, hlas, meno, intímna sféra a pod.), na hmotnom substráte zachytené prejavy osobnosti človeka (napr. podobizne, obrazové snímky, písomnosti osobnej povahy, zvukové záznamy a pod.) a tiež výsledky duševnej tvorivej činnosti človeka (autorské dielo, vynález, zlepšovací návrh a pod.)5
Pojem ujma je širší ako pojem škoda, keďže zahŕňa okrem prípadov, keď niekto následkom určitej skutočnosti utrpel ujmu na svojom majetku alebo majetkovej stránke osobnostného vzťahu, aj ujmu utrpenú na iných právom chránených záujmoch imateriálneho charakteru. O imateriálnej ujme môžeme hovoriť tam, kde v dôsledku neoprávneného zásahu do osobnosti došlo k jej porušeniu. Ide o ujmu, ktorá sa nijak nepremieta do majetkovej sféry poškodeného, a ktorú v tomto dôsledku nie je možné presne vyjadriť v peniazoch. Na strane pôvodcu tejto ujmy, neoprávneného zásahu, teda vzniká zodpovednosť za imateriálnu ujmu.

Škoda na zdraví alebo na živote má u nás osobitné postavenie. Odškodňuje sa bolesť poškodeného a sťaženie jeho spoločenského uplatnenia. Vznik škody a jej rozsah musí vždy preukázať poškodený. Skôr ako o náhrade alebo odškodnení za spôsobenú ujmu je presnejšie hovoriť o poskytnutí primeraného zadosťučinenia, satisfakcie za spôsobenú imateriálnu ujmu. „Peňažná čiastka poskytnutá ako satisfakcia tak nenahrádza vzniknutú nemajetkovú ujmu, ale ju iba určitým spôsobom primerane zmierňuje.“

Pri kompenzáciách za imateriálne ujmy možno spomenúť, že naša úprava je oproti právnej úprave iných európskych štátov značne úzka (vrátane Českej republiky – k čomu sa dostanem ďalej v texte). Zahraničná právna úprava aj judikatúra ukazuje trend smerujúci ku kompenzáciám za rôzne druhy ujmy ako sú napríklad „strata šance“ („loss of chance“), čistá ekonomická ujma („pure economic loss“) alebo náhrada ujmy nepriamo poškodených osôb, ktorým vznikla ujma odvodená (tzv. „dommage par richochet“). „Občiansky zákonník nerozlišuje pojem tzv. morálna škoda, nerozlišuje ani tzv. škody priame a nepriame.“ 6

2.2 Vznik zodpovednostného vzťahu za imateriálnu ujmu

Súčasťou právnej istoty je právo každého dovolať sa právnej ochrany svojho subjektívneho práva rovnako ako aj istota, že sa mu takejto ochrany zo strany štátu dostane. Táto zásada však vychádza z ústavne zakotveného práva každého domáhať sa zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde. Ako však postupovať v prípade, že naturálna reštitúcia, a teda navrátenie do pôvodného stavu, neprichádza do úvahy?!

Osobnostné práva človeka upravené v §11 – §16 OZ predstavujú základ súkromnoprávnej úpravy osobnostného práva. Vzhľadom na to, že obsah týchto ustanovení má značne „široký záber“, ucelená úprava neexistuje.7 Medzi tzv. všeobecné osobnostné práva, ktoré patria bez rozdielu každému zaraďujeme najmä právo na ochranu života a zdravia, občianskej cti a ľudskej dôstojnosti, ako aj súkromia, svojho mena a prejavov osobnej povahy.8

Je nutné poznamenať, že zákon neposkytuje ochranu proti akémukoľvek zásahu, ale len proti takému, ktorý nie je v súlade s objektívnym právom. Takýto neoprávnený zásahu musí byť spôsobilý privodiť ujmu na osobnosti fyzickej osoby. Osoba, ktorá vdôsledku svojho protiprávneho konania, zasiahla do osobnostných práv iného jednotlivca, zodpovedá za vznik škody.9 Predpokladmi vzniku takéhoto zodpovednostného vzťahu je jednak preukázané porušenie právnej povinnosti, pričom je irelevantné, či došlo k porušeniu povinnosti uloženej zákonom, zmluvou alebo inou právnou skutočnosťou, ďalej vznik škody a kauzálny nexus, a teda preukázanie príčinnej súvislosti medzi porušením právnej povinnosti a vznikom škody.

Vychádzajúc z občianskoprávnej ochrany osobnosti, ktorá je na rozdiel od administratívnej a trestnoprávnej, založená na objektívnom zodpovednostnom princípe, na vznik zodpovednosti podľa noriem občianskeho práva, nie je potrebný subjektívny predpoklad spočívajúci vzavinení. Na uplatnenie práva na ochranu osobnosti je aktívne legitimovaná osoba, voči ktorej takýto neoprávnený zásah smeroval. Ako však postupovať v prípade, že takejto osoby niet?! V súlade s ust. § 15 OZ „Po smrti fyzickej osoby patrí uplatňovať právo na ochranu jej osobnosti manželovi a deťom, a ak ich niet, jeho rodičom.“ Avšak čo v prípade, keď takáto právna skutočnosť nastala v dôsledku konania inej osoby?! V tom prípade je potrebné upriamiť pozornosť aj na tých, ktorí boli v dôsledku tejto právnej skutočnosti poškodení, avšak nepriamo.

V texte sa ďalej venujem zodpovednosti za ujmu imateriálnu – nehmotnú, ideálnu – takú, ktorú z hľadiska de lege lata nie je možné kvantifikovať, čo však nevylučuje, že súd môže jednotlivcovi priznať náhradu takejto imateriálnej ujmy v peniazoch.

Podľa § 13 ods. 3 OZ „Výšku náhrady podľa odseku 2 určí súd s prihliadnutím na závažnosť vzniknutej ujmy a na okolnosti, za ktorých k porušeniu práva došlo.“10 V tomto prípade je dôkazné bremeno na žalobcovi, a teda tom, kto sa domáha náhrady imateriálnej ujmy v peniazoch. V mnohých prípadoch, najmä, keď blízka osoba zahynula tragicky – vinou či nedbanlivostným konaním žalovaného, môže byť pre žalobcu nesmierne ťažké preukazovať, čo pre neho usmrtená osoba znamenala. Tým chcem povedať, že snažiť sa súdu dokázať, že táto nemajetková ujma existuje, môže spôsobovať žalobcovi psychický tlak, ktorý môže a nemusí zvládnuť.

Predpokladom úspešného uplatnenia nároku na náhradu nemajetkovej ujmy je konštatovanie súdu, že došlo k neoprávnenému zásahu do práva na ochranu osobnosti žalobcu, konkrétne do práva na súkromie a rodinný život. Ďalej je nevyhnutné prihliadnuť, ako som už spomínala, nielen na závažnosť takejto ujmy, ale aj na všetky okolnosti, za ktorých k porušeniu práva došlo. Je tiež potrebné dôkladne poznať väzby žalobcu kosobe, ktorá následkom takéhoto protiprávneho konania zahynula. Závažnosť ujmy sa posudzuje najmä z hľadiska „odčiniteľnosti“ takéhoto zásahu. Domnievam sa, že takýmto činom dôjde k tak neodčiniteľnej ujme a deštrukcii rodinných a vôbec interpersonálnych vzťahov, že na škále „závažnosti“ od 1 do 10, kde 10 je maximum, si „zaslúži“ 10. Súdy niekoľkokrát konštatoval, že náhrada imateriálnej ujmy v peniazoch nie je náhradou za život, ale slúži len na zmiernenie následkov vzniknutej ujmy, pričom pri stanovení jej výšky je smerodajných niekoľko faktorov, a to či bol žalovaný pôvodcom takéhoto zásahu, či k zásahu do práv došlo úmyselne alebo z nedbanlivosti tak ako aj to, ako bol žalobca uspokojený v trestnom konaní. Je nepochybné, že žiadna suma, priznaná súdom, nie je dostatočná vzhľadom na spôsobenú ujmu ani na to, aby nahradila život človeka. Ako som už spomenula, tento inštitút si kladie za cieľ túto ujmu zmierniť, a to najmä v prípadoch, kedy navrátenie do pôvodného stavu neprichádza do úvahy. Tu možno vidieť podobnosť s dávnejšie pertraktovaným názorom, že peniaze v tomto prípade majú umožniť „citové obveselenie.“

2.3 Žaloba na ochranu osobnosti

V prípade, že nedošlo k mimosúdnemu vyrovnaniu, poškodený sa môže so svojim nárokom obrátiť na príslušný súd. Ak nemožno podať reštitučnú žalobu (t.j. odstránenie následkov neoprávnených zásahov), je možné podať žalobu satisfakčnú, ktorej účelom je poskytnúť primerané zadosťučinenie v prípadoch, v ktorých obnovenie pôvodného stavu nie je možné. O priznaní primeraného zadosťučinenia môže rozhodnúť súd len na návrh oprávneného, t.j. ide výlučne o návrhové konanie. Pred uplatnením žaloby o náhradu imateriálnej ujmy, nie je nevyhnutné uplatniť žalobou právo na poskytnutie morálnej satisfakcie. Tento typ žaloby je určený na ochranu osobnosti fyzickej osoby, najmä jej života a zdravia, občianskej cti a ľudskej dôstojnosti, ako aj súkromia, mena a prejavov osobnej povahy a tiež zložiek akými sú napr. osobná sloboda, teda na ochranu pred zásahmi do osobnej integrity fyzickej osoby, a to nielen telesnej. Žalobou na ochranu osobnosti sa fyzická osoba môže domáhať nielen toho, aby sa upustilo od neoprávnených zásahov, ale aj toho, aby sa odstránili následky týchto zásahov a aby jej bolo priznané primerané finančné zadosťučinenie. Z hľadiska poskytnutia ochrany je pritom bezvýznamné, či neoprávnený zásah bol spôsobený zavinene či nezavinene, alebo vedome či nevedome. Predmetom žaloby na ochranu osobnosti teda môže byť akýkoľvek neoprávnený zásah do osobnostných práv fyzickej osoby, spôsobilý vyvolať ohrozenie alebo narušenie týchto chránených práv.

Uplatňovanie nárokov z titulu náhrady imateriálnej ujmy v peniazoch je a bolo, ako som už v texte uviedla, spojené s mnohými prekážkami. Jednou z mnohých bola aj výška a úhrada súdneho poplatku. Žalobca by mal postupovať v súlade s platnou zásadou „eat iudex ultra petita partium“, t.j. že súd nemôže z vlastnej ľubovôle priznať peňažnú satisfakciu v sume vyššej, než je uvedená v návrhu. Je lepšie žiadať viac ako menej, avšak nie je vhodné žiadať premrštenú sumu. Zákonom č. 621/2005 Z.z. došlo k novelizácii zákona č. 71/1992 Zb. o súdnych poplatkoch, a tak v zmysle § 4 ods. 2 písm. i) od súdneho poplatku je oslobodený „navrhovateľ v konaní o náhradu škody alebo nemajetkovej ujmy, ktoré mu boli spôsobené trestným činom.“

3 JUDIKATÚRA VO VECIACH NÁHRADY IMATERIÁLNEJ UJMY V PENIAZOCH

3.1 Judikatúra – Slovenská republika

Žalobkyňa sa domáhala na súde 11 titulom náhrady nemajetkovej ujmy zaplatenia čiastky 200.000,- Sk od žalovaného za to, že spôsobil dopravnú nehodu. Pri vedení svojho … …

Celé znenie článku nájdete na nižšie uvedenom zdroji.

Autor
Bc. Lucia Budinská

Zdroj
https://www.flaw.uniba.sk/fileadmin/praf/Veda/Konferencie_a_podujatia/milniky_zborniky_2011_2018/Zbornik_Milniky_2011.pdf

1 POJEM DEDIČSKÁ ZMLUVA

Na pojem dedičská zmluva existujú v teórii rôzne, ale zároveň treba povedať, že dosť podobné definície.

Významný slovenský právnik 20. Storočia Š. Luby považoval dedičskú zmluvu za dvojstranný právny úkon, ktorým jedna strana robí posledné poriadky a druhá strana jej prejav prijíma.1 Iný autor ju poníma ako dvojstranný právny úkon pre prípad smrti, ktorým jedna strana ustanovuje druhú stranu za svojho dediča, a to buď celej pozostalosti alebo jej pomernej časti a druhá strana toto prijíma.2 V Českej republike, kde sa momentálne nachádza návrh nového Občianskeho zákonníka (ďalej len „OZ“) v pripomienkovom konaní, sa počíta so znovuzavedením dedičskej zmluvy ako dvojstranného právneho úkonu, ktorým jedna strana povoláva druhú stranu bezodplatne alebo za odplatu za dediča svojej pozostalosti alebo jej časti a druhá strana svoje ustanovenie za dediča prijíma.3

Z vyššie uvedených definícií možno vyvodiť nasledovné základné pojmové znaky dedičskej zmluvy:

Dvojstranný právny úkon – dedičská zmluva tak na rozdiel od testamentu ako jednostranného právneho úkonu vyžaduje prejav vôle dvoch strán, a to poručiteľa ako stranu, ktorá ustanovuje, alebo lepšie povedané, navrhuje druhej zmluvnej strane uzavretie dedičskej zmluvy, a druhej strany, ktorá tento návrh prijíma. K vzniku dedičskej zmluvy ako právneho vzťahu musí teda dôjsť k dvom prejavom vôle, ako to už z vyššie uvedeného vyplýva, k návrhu zmluvy a jej prijatiu.

Bezodplatnosť alebo odplatnosť – táto podmienka závisí od konkrétneho právneho poriadku, ale musím podotknúť, že zahraničné právne poriadky, s ktorými som sa pri skúmaní tejto problematiky dostal do styku (s výnimkou Ukrajiny a Maďarska), nevyžadovali tento znak ako obligatórnu náležitosť a nechávali ustanovenie odplatnosti alebo bezodplatnosti dedičskej zmluvy na dohode zmluvných strán. V prípade bezodplatnosti dedičskej zmluvy by sa dalo v podstate uvažovať o podobnosti s inštitútom darovania pre prípad smrti (donatio mortis causa), ktorý je v súčasnosti na Slovensku v zmysle § 628 OZ považovaný za neplatný právny úkon.

Smrť poručiteľa – tento znak je pre dedičskú zmluvu príznačný v tom zmysle, že na to, aby došlo k prechodu majetku, pozostalosti poručiteľa na druhú zmluvnú stranu – budúceho dediča, je potrebné, aby došlo k právnej udalosti – smrti poručiteľa. Ináč povedané, platnosť dedičskej zmluvy nastáva dohodou zmluvných strán o jej obsahových náležitostiach, pričom jej „plná účinnosť“ nastáva až po smrti zmluvnej strany – poručiteľa, kedy vzniká druhej strane nárok na majetok poručiteľa, ktorý existoval ku dňu jeho smrti, príp. na jeho určitú zmluvne dohodnutú časť.

Jednostranná nezrušiteľnosť – k zrušeniu dedičskej zmluvy ako dvojstranného úkonu nemôže dôjsť na základe jednostranného prejavu vôle, ale len na základe dohody zmluvných strán. Iba výnimočne pripúšťajú právne poriadky jednostranné zrušenie zmluvy.

Forma dedičskej zmluvy – aj keď to z uvedených definícií dedičskej zmluvy jednoznačne nevyplýva, je potrebné, aby dedičská zmluva bola uzavretá v zákonom stanovenej forme. Väčšina právnych poriadkov vyžaduje písomnú formu, prípadne formu notárskej zápisnice. Pre väčšiu právnu istotu sa napríklad vo Švajčiarsku vyžaduje aj uzavretie dedičskej zmluvy v prítomnosti dvoch svedkov.

V teórii dedičského práva sa podľa niektorých právnych expertov4 rozlišujú dva druhy dedičských zmlúv:

a) pozitívna dedičská zmluva, ktorou je dedičská zmluva ako bola definovaná vyššie, teda ako dohoda pre prípad smrti, ktorou jedna strana ustanovuje druhú stranu za svojho dediča,
b) negatívna dedičská zmluva, v ktorej sa zákonný dedič vzdáva svojho budúceho dedičského nároku, za čo mu spravidla poručiteľ poskytne tzv. odstupné.

1.1 Právna úprava v niektorých štátoch

Nemecká právna úprava okrem dedičskej zmluvy ako dvojstranného právneho úkonu, hovorí o tomto dedičskom inštitúte aj ako o tzv. „jednostrannej“ dedičskej zmluve, kde sa zmluvne zaväzuje iba poručiteľ, ktorý tak disponuje so svojím majetkom pre prípad smrti, pričom druhá strana tento prejav iba prijíma, bez nejakej ďalšej povinnosti, napr. strýko povolá v dedičskej zmluve svojho synovca za jediného dediča.5 Za dvojstrannú dedičskú zmluvu potom nemecká právna teória považuje zmluvu, kde sa zmluvné strany navzájom ako poručitelia ustanovujú za dedičov svojich pozostalostí. Prípustné sú aj viacstranné dedičské zmluvy, kde viaceré osoby uskutočňujú dispozície svojím majetkom pre prípad smrti.6 Dedičskú zmluvu môže v Nemecku uzatvoriť poručiteľ výlučne osobne, pričom musí byť plne spôsobilý na právne úkony, výnimku pripúšťa iba § 2275 ods. 2 BGB, kedy v prípade uzavretia dedičskej zmluvy medzi manželmi alebo snúbencami môže byť jeden manžel (snúbenec) ako poručiteľ obmedzený vo svojej spôsobilosti na právne úkony, avšak vyžaduje sa k tomuto právnemu úkonu súhlas jeho zákonného zástupcu, a ak je ním poručník, tak aj súhlas poručenského súdu. Druhá zmluvná strana môže byť aj zastúpená. K zrušeniu dedičskej zmluvy môže dôjsť zmluvou medzi osobami, ktoré dedičskú zmluvu uzavreli, avšak po smrti i jednej z nich je táto možnosť vylúčená. Dedičskú zmluvu možno zrušiť za podmienok stanovených v BGB aj testamentom poručiteľa, ale len ak s tým súhlasí druhá zmluvná strana, pričom tento súhlas si vyžaduje notárske overenie a je neodvolateľný.

Dedičská zmluva podľa švajčiarskeho Zivilgesetzbuch (ZGB) musí mať formu tzv. verejného testamentu, pričom uzavretie musí byť pred príslušným úradníkom uskutočnené v prítomnosti dvoch svedkov, čím sa táto úprava odlišuje od nemeckej, kde takáto podmienka nie je stanovená. K zrušeniu tejto zmluvy môže dôjsť tak, ako je to stanovené v iných právnych poriadkoch, predovšetkým vzájomnou dohodou zmluvných strán. Zároveň čl. 513 ZGB pripúšťa aj jednostranné zrušenie zmluvy zo strany poručiteľa, ak sa dedič dopustil konania, ktoré zakladá právo poručiteľa na vydedenie dediča. Taktiež prichádza do úvahy odstúpenie od zmluvy, ak zmluvná strana, ktorá sa na základe dedičskej zmluvy zaviazala k určitému plneniu, nesplnila svoj záväzok.

Rakúsky občiansky zákonník ABGB na rozdiel od Nemecka a Švajčiarska vymedzuje dedičskú zmluvu najužšie. S tým následne súvisí aj pomerne zriedkavá využiteľnosť tohto inštitútu ako dedičského titulu, ako uvádzajú aj niektorí rakúski právni experti.7 Táto skutočnosť spočíva najmä v tom, že dedičskú zmluvu v Rakúsku môžu uzatvoriť iba manželia alebo snúbenci za predpokladu, že uzavrú manželstvo. Nie je možné uzatvoriť dedičskú zmluvu v prospech tretej osoby. Obmedzené je taktiež dedičstvo, ktorým možno v dedičskej zmluve disponovať – v zmysle ustanovení ABGB sa môže dedičská zmluva týkať najviac 3⁄4 budúcej pozostalosti. Zvyšná 1⁄4 musí ostať k dispozícii pre možnosť dedenia z testamentu, prípadne zo zákona.

Dedičská zmluva sa v Ukrajine uzatvára taktiež ako v iných štátoch v písomnej forme a podlieha notárskemu overeniu. Na majetok, ktorý je predmetom dedičskej zmluvy je notár overujúci zmluvu povinný uložiť zákaz jeho scudzenia. Poručiteľ (ukrajinský občiansky zákonník používa pojem prevodca) má právo určiť osobu na kontrolu splnenia dedičskej dohody pre prípad svojej smrti. Ak takáto osoba nie je určená, túto kontrolu je povinný vykonávať notár. Predmetom dedičskej dohody môže byť aj majetok patriaci do bezpodielového spoluvlastníctva manželov. V tomto prípade však musí zmluva obsahovať ustanovenie, že v prípade smrti jedného z manželov dedičstvo prechádza na druhého manžela. A až po smrti tohto manžela prechádza majetok do vlastníctva dediča určeného v dedičskej zmluve.8

2 DEDIČSKÁ ZMLUVA V PRÁVNOM PORIADKU SLOVENSKEJ REPUBLIKY – ÚVAHY DE LEGE FERENDA

Na Slovensku sa s dedičskou zmluvou ako ďalším dedičským titulom ráta aj v pripravovanom OZ, o čom svedčí Legislatívny zámer Občianskeho zákonníka9 (ďalej len „legislatívny zámer“), ktorý bol schválený ešte v roku 2009 vládou SR. Je to posun oproti predošlému zneniu legislatívneho zámeru, v ktorom sa pôvodne pripúšťali dve alternatívy, a to ponechanie dvoch doterajších dedičských titulov alebo ich doplnenie o tretí dedičský titul – dedičskú zmluvu.10

2.1 Dedičská zmluva – možné zdroje úpravy?

Základnú otázku, ktorú si treba ako jednu z prvých položiť pri koncipovaní úpravy dedičskej zmluvy je to, odkiaľ možno čerpať (aspoň čiastočne) informácie, resp. presnejšie povedané, ktorou právnou úpravou iného štátu sa možno inšpirovať.

Na túto otázku odpovedá český návrh OZ pomerne jednoznačne, keď ustanovuje, že česká právna úprava vychádza pri úprave dedičskej zmluvy zo švajčiarskeho ZGB.11 Podobný názor existuje aj na Slovensku, pričom sa navrhuje taktiež ako inšpirácia švajčiarsky ZGB vrátane zohľadnenia starej právnej úpravy pred rokom 1951 prispôsobenej súčasným pomerom.12

Nemožno súhlasiť s názorom, aby dedičská zmluva bola upravená podobne ako je to v rakúskom ABGB, teda len medzi manželmi, resp. medzi snúbencami.13 Nezdá sa úplne vhodné obmedziť právo poručiteľa disponovať svojím majetkom pre prípad smrti len voči druhému manželovi, resp. snúbencovi. Inštitút dedičskej zmluvy by mal umožňovať poručiteľovi disponovať so svojím majetkom pre prípad smrti aj voči iným osobám, či už príbuzným, alebo aj voči osobám, s ktorými nie je v príbuzenskom pomere. Nie sú zriedkavé prípady, kedy poručiteľ aj súhrou rôznych okolností nemá svojho zákonného dediča a v prípade smrti by jeho dedičstvo pripadlo štátu ako tzv. odúmrť. Preto by mal mať možnosť (okrem závetu) uzavrieť dedičskú zmluvu aj s inou osobou ako manželom, snúbencom a tým pádom naložiť so svojím majetkom pre prípad svojej smrti tak, ako uzná za vhodné. Taktiež nie sú vylúčené prípady, ak sa poručiteľ rozhodne … …

Celé znenie článku nájdete na nižšie uvedenom zdroji.

Autor
Mgr. Marek Kolodzej

Zdroj
https://www.flaw.uniba.sk/fileadmin/praf/Veda/Konferencie_a_podujatia/milniky_zborniky_2011_2018/Zbornik_Milniky_2011.pdf

Úvod

Z historického hľadiska finančné právo a správne právo sa č asto prelínali a to nielen v oblasti vedy ale aj v oblasti výučby na právnických fakultách2. Súčasťou finančného práva

bolo dlhodobo aj daňové právo. Finančné právo aj v oblasti teórie práva si získalo postavenie samostatného odvetvia právneho poriadku Slovenskej republiky, obdobne ako aj správne právo. Až neskôr dochádza k názorom na vyčlenenie daňového práva ako samostatného právneho odvetvia. Tento názor však zatiaľ nie je prezentovaný celou teoretickou obcou. Tiež v súčasnosti sú rôzne názory na zaradenie daňového konania v tom, či je správnym konaním. Mnohí autori z oblasti správneho práva sú názoru, že daňové konanie, resp. správa daní patrí do správneho procesného práva[1]. Vývoj však ukazuje, že správa daní sa stáva oblasťou, ktorú podrobne skúmajú teoretici finančného práva a daňového práva. Uvedený trend je namieste a to aj z toho dôvodu, že správa daní a jej súčasť daňové konanie plnia osobitné úlohy pri zabezpečení fiškálneho záujmu štátu. Účel správy daní smeruje v konečnom dôsledku k realizácii fiškálnej funkcie daní[2]. Správne konanie v zásade takýto účel nemá, jeho cieľom je spravidla vydanie správneho rozhodnutia v konkrétnych konaniach a snaha upraviť pomery účastníka konania.

1. Procesné predpisy daňového práva a správneho práva ako súčasť verejného práva

Činnosť súvisiaca s rozhodovaním, predkladaním dôkazov, ale aj postavením účastníka konania v právnom poriadku Slovenskej republiky je rôzna a to vzhľadom na skutočnosť, či ide o procesný postup v oblastí verejného práva, resp. o procesný postup podľa predpisov súkromného práva. Júda uvádza, že verejné právo je jedným z dvoch podsystémov, na ktoré sa právo člení. V tomto členení, ktoré má pôvod v rímskom práve, rozlišujúcim ius publicum a ius privatum[3], sa verejné právo vyznačuje dominantným postavením štátu. Preto sú vzájomné vzťahy medzi subjektami v odvetviach verejného práva vzťahmi nadriadenosti a podriadenosti (subordinačné vzťahy). Medzi odvetvia verejného práva sa najčastejšie zaraďuje: štátne právo (resp. ústavné právo), finančné právo, trestné právo, správne právo (tiež v niektorých štátoch označované ako administratívne právo) a medzinárodné právo verejné. Súkromné právo upravuje vzťahy osobnej povahy. V odvetviach súkromného práva majú subjekty práva rovnocenné postavenie (koordinačné vzťahy). Štát je len jedným zo subjektov súkromnoprávnych vzťahov. Medzi odvetvia súkromného práva sa najčastejšie zaraďujú: občianske právo, obchodné právo, medzinárodné právo súkromné, rodinné právo, právo duševného vlastníctva. Rozdiel medzi verejným a súkromným právom možno vymedziť nasledovne: a) verejnoprávna a súkromnoprávna úprava sa rozlišuje mierou ingerencie štátu do občianskej spoločnosti a vzťahom subjektov práva, b) pre verejnoprávnu úpravu sú charakteristické kategorické (kogentné) právne normy, naproti tomu pre súkromnoprávnu úpravu právne normy dispozitívne, c) právne vzťahy vo verejnom práve sú konštruované právnymi aktmi s prezumpciou ich správnosti, pre odvetvia súkromného práva sú typické právne úkony, d) rozdielny obsah zodpovednosti vo verejnom a súkromnom práve.[4]

Dlhodobo bolo súčasťou finančného práva aj daňové právo ako jeho podsystém. V súčasnosti sa daňové právo profiluje ako samostatné právne odvetvie, čo je výsledkom vedeckého bádania najmä tzv. košickej školy. Babčák uvádza, že vzťah daňového práva a finančného práva je determinovaný najmä týmito aspektmi: a) daňové právo bolo dlhé desaťročia považované za súčasť finančného práva, b) blízkosťou spoločenských vzťahov, ktoré daňové právo a finančné právo upravuje, c) príbuznými charakteristickými znakmi daňovo-právnych a finančno-právnych noriem. Už v roku 2000 Babčák uvádzal, že v súčasnosti má daňové právo ambície vyčleniť sa z línie finančného práva. Podľa autora je to prirodzený, zákonitý a nezvratný proces. Bujňáková v roku 2004 uviedla, že opodstatnenosť existencie daňového práva ako samostatného odvetvia práva je v súčasnom stave nášho právneho poriadku namieste a všetky dôvody, resp. argumenty oponentov z praxe neobstoja.[5] Do dnešného dňa však základná otázka či daňové právo je súčasťou finančného práva, resp. je samostatným právnym odvetvím nie je jednoznačná. Napríklad Šmihula v roku 2010 nezaraďuje daňové právo medzi odvetvia verejného práva, uvádza len finančné právo pričom do verejného práva zaraďuje aj všetky odvetvia procesného práva.[6] Vyčlenenie daňového práva ako samostatného právneho odvetvia sa doteraz v teórii práva nezakorenilo, mnohí teoretici štátu a práva ho stále zaraďujú do finančného práva. Možno sa však stotožniť s názorom, že daňové právo procesné, ako aj správne právo procesné ale aj iné procesné predpisy sú súčasťou verejného práva. Uvedený záver, že právna úprava konania orgánov verejnej správy je súčasťou verejného práva, v zásade vyplýva aj z čl. II. ods. 2 ústavného zákona č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava Slovenskej republiky“). Podľa tohto článku štátne orgány (ale podľa Drgonca[7] na základe extenzívneho výkladu aj obce) môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Pre tieto procesy nie je daná zmluvná voľnosť strán medzi účastníkmi konania ako je to v súkromnom práve.

Daňové právo možno rozčleniť na hmotnoprávnu úpravu a procesnoprávnu úpravu. Hmotnoprávnu časť právnej úpravy predstavujú najmä zákony: zákon č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov, zákon č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov, zákon č. 106/2004 Z. z. o spotrebnej dani z tabakových výrobkov v znení neskorších predpisov, zákon č. 222/2004 Z. z. o dani z pridanej hodnoty v znení neskorších predpisov, zákon č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady v znení neskorších predpisov, zákon č. 609/2007 Z. z. o spotrebnej dani z elektriny, uhlia a zemného plynu a o zmene a doplnení zákona č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov, zákon č. 530/2011 Z. z. o spotrebnej dani z alkoholických nápojov v znení neskorších predpisov, zákon č. 361/2014 Z. z. o dani z motorových vozidiel a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 253/2015 Z. z., zákon č. 447/2015 Z. z. o miestnom poplatku za rozvoj a o zmene a doplnení niektorých zákonov a zákon č. 213/2018 Z. z. o dani z poistenia a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Medzi procesné predpisy daňového práva patrí predovšetkým zákon č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „Daňový poriadok“). Medzi procesné predpisy je potrebné zaradiť najmä v súčasnosti celkom nový zákon č. 35/2019 Z. z. o finančnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý upravuje a) právomoc a pôsobnosť Ministerstva financií Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo financií“) v oblasti daní, poplatkov a colníctva, b) postavenie, organizáciu, právomoc a pôsobnosť Finančného riaditeľstva Slovenskej republiky (ďalej len „finančné riaditeľstvo“), daňových úradov, colných úradov a Kriminálneho úradu finančnej správy, c) postavenie, povinnosti a oprávnenia príslušníka finančnej správy pri plnení úloh finančnej správy, d) štátnu službu príslušníkov finančnej správy a právne vzťahy súvisiace so vznikom, zmenami a skončením služobného pomeru a ktorý zákon zrušil okrem iných predpisov aj zákon č. 479/2009 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti daní a poplatkov a o zmene a doplnení niektorých zákonov a zákon č. 333/2011 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti daní, poplatkov a colníctva.

Pre daňové právo[8] je v súčasnosti charakteristické, že procesná úprava sa nachádza aj v hmotnoprávnych daňových zákonoch, Potom Daňový poriadok je všeobecným právnym predpisom (lex generalis) a procesná úprava, ktorá sa použije pri konkrétnej dani upravenej tým-ktorým hmotnoprávnym predpisom, je osobitnou právnou úpravou (lex specialis). Pre daňové právo sú v súčasnosti charakteristické časté zmeny daňových zákonov a to buď schválením nových zákonov, resp. zmeny uskutočnením prostredníctvom novelizácií. Tak napríklad Daňový poriadok, ktorý nadobudol účinnosť dňom 1. januára 2012 bol novelizovaný cca 30 krát, čo je často predmetom diskusií nielen teoretikov daňového práva ale aj odbornej verejnosti, vzhľadom na možnosť poznania právnej úpravy a to nielen správcami daní ale aj povinnými daňovými subjektami.

Daňový poriadok je základný procesný predpis daňového práva. Zo slovníka cudzích slov vyplýva, že slovo proces je latinského pôvodu a možno ním označiť jednak zákonitý priebeh, postup diania, vývinu a pod. a tiež z pohľadu práva súdne, úradné konanie; riešenie sporu stránok pred súdom.[9] Potom Daňový poriadok ako predpis vzťahujúci sa na proces je možné označiť ako procesný predpis, napriek tomu, že predmetom jeho úpravy je správa daní, práva a povinnosti daňových subjektov a iných osôb, ktoré im vzniknú v súvislosti so správou daní, a nielen otázky týkajúce sa daňového konania. Daňový poriadok obsahuje legálne vymedzenie daňového konania v Daňovom poriadku a podľa neho daňovým konaním je konanie, v ktorom sa rozhoduje o právach a povinnostiach daňových subjektov. Potom možno konštatovať, že rozhodnutie musí byť vždy výsledkom daňového konania. Ako Daňové konanie je v rámci systematiky Daňového poriadku označená štvrtá časť, čo môže zvádzať k tomu, že pri iných postupoch správcu dane, t. j. mimo postupov zahrnutých do štvrtej časti Daňového poriadku sa o právach a povinnostiach daňových subjektov nerozhoduje. Uvedené označenie štvrtej časti Daňového poriadku nie je na mieste, pretože aj pri iných činnostiach správcu dane (mimo štvrtej časti Daňového poriadku) sa vydáva rozhodnutie, a teda s použitím legálnej definície daňového konania, vždy musí ísť o daňové konanie ak výsledkom je vydanie rozhodnutia. V daňovom konaní rozhodujú správcovia dane, ktorými sú daňové úrady, colné úrady a obec. Rozhodnutia však môžu vydávať aj osoby zúčastnené na správe daní ako druhostupňový orgán, ak je ním 1. finančné riaditeľstvo vo veciach, v ktorých v prvom stupni rozhoduje správca dane a 2. ministerstvo vo veciach v ktorých rozhoduje finančné riaditeľstvo.

Z Daňového poriadku vyplýva, že na daňové konanie sa nevzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní[10], odkaz je na zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) (ďalej len „Správny poriadok“). Potom, keďže Daňový poriadok dal z aplikácie Správneho poriadku pre daňové konanie výluku, v daňovom konaní (je potrebné vziať do úvahy legálne vymedzenie pojmu daňové konanie v Daňovom poriadku) sa použije len Daňový poriadok, prípadne procesné ustanovenia hmotnoprávnych daňových zákonov.

Vo veciach správy daní daňové úrady a colné úrady, ako aj druhostupňové orgány, konajú ako štátne (správne) orgány, resp .spolu s Ministerstvom financií SR ako orgány štátnej finančnej správy; obce ako miestne (správne) orgány, resp. ako miestne (územné) samosprávne orgány.

Správne právo je dlhodobo považované za samostatné odvetvie právneho poriadku Slovenskej republiky. Správne právo je súčasťou verejného práva. Pre správne právo[11] je charakteristické, že v rámci osobitnej časti obsahuje inštitúty platné len pre niektoré odvetvie alebo sféru verejnej správy – osobitné inštitúty má najmä vnútorná správa, policajná správa, správa školstva, správa zdravotníctva, správa daní a poplatkov[12], správa obrany, správa zahraničných vecí, správa kultúry, správa živnostenského podnikania, správa životného prostredia, správa katastra nehnuteľností, správa justície alebo správa dopravy.[13] Pre tieto sféry verejnej správy platia osobitné predpisy, ktoré upravujú nielen hmotnoprávne aspekty, ale obsahujú často aj procesnú úpravu. V týchto osobitných predpisoch, v prípade ak neupravujú kompletne procesné postupy, sa spravidla subsidiárne použije Správny poriadok, resp. sa použije sa Správny poriadok a v osobitostiach sa použije osobitná právna úprava. Medzi osobitné druhy správneho konania patria napríklad konanie podľa zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon), konanie na úseku katastra nehnuteľností podľa zákona č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností a o zápise vlastníckych a iných práv k nehnuteľnostiam (katastrálny zákon), priestupkové konanie upravené v zákone č. 372/1990 Z. z. o priestupkoch, konanie na úseku sťažností podľa zákona č. 9/2010 Z. z. o sťažnostiach, živnostenské konanie podľa zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon), konanie na úseku správnych poplatkov podľa zákona č. 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch, konanie v cestnej doprave podľa zákona č. 56/2012 Z. z. o cestnej doprave, konanie podľa zákona podľa zákona č. 513/2009 Z. z. o dráhach a o zmene a doplnení niektorých zákonov, konanie v civilnom letectve podľa zákona č. 143/1998 Z. z. o civilnom letectve (letecký zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov, konanie vo vodnej doprave podľa zákona č. 338/2000 Z. z. o vnútrozemskej plavbe a o zmene a doplnení niektorých zákonov, resp. konanie v námornej plavbe podľa zákona č. 435/2000 Z. z. o námornej plavbe.[14]

V správnych veciach konajú orgány štátnej správy a samosprávy, pričom tieto dve zložky tvoria verejnú správu. Medzi orgány štátnej správy možno zaradiť vládu a ústredné orgány štátnej správy, ktorých pôsobnosť je vymedzená zákonom č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústredných orgánov štátnej správy, miestne orgány štátnej správy s právnou úpravou v zákone č 180/2013 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov, obidva v znení neskorších predpisov.

Daňový poriadok rozlišuje správcu dane, ktorým je daňový úrad, colný úrad a obec a ďalej uvádza osoby zúčastnené na správe daní, ktorými sú: a) príslušník finančnej správy, zamestnanec, ktorého zamestnávateľom je finančné riaditeľstvo alebo obec (ďalej len „zamestnanec správcu dane“), b) druhostupňový orgán, ktorým je 1. finančné riaditeľstvo vo veciach, v ktorých v prvom stupni rozhoduje správca dane, 2. ministerstvo vo veciach, v ktorých rozhoduje finančné riaditeľstvo. Pri správe daní rozhodnutie vydáva správca dane, resp. druhostupňový orgán.

V Správnom poriadku sa uvádza, že správnym orgánom je štátny orgán, orgán územnej samosprávy, orgán záujmovej samosprávy, fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorej zákon zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy[15].

Daňový poriadok a Správny poriadok sú rovnocenné normatívne právne akty rovnakej právnej sily zákona, preto nie je možné uprednostňovať jeden zákon pred druhým.

2. Pojmy „verejná správa“ a „finančná správa“

Podľa Škultétyho verejná správa vo svojej vlastnej podstate predstavuje správu verejných záležitostí, ktorá sa realizuje ako prejav výkonnej moci v štáte. Pre túto výkonnú moc je charakteristické, že ide predovšetkým o verejnú mc, ktorou nedisponuje len štát ale aj ďalšie neštátne subjekty, ktoré vykonávajú správu verejných záležitostí. Verejná správa – ako správa verejných záležitostí – je správou vo verejnom záujme a subjekty, ktoré ju vykonávajú, realizujú ju ako právom uloženú povinnosť, a to zo svojho právneho postavenia verejnoprávnych subjektov. Na to, aby sa ďalej rozvíjal prvok iniciatívy vo verejnej správe, je potrebné verejnú správu chápať ako službu „sui generis“ (service public). Verejná správa sa skladá z dvoch základných zložiek, a to zo štátnej správy a samosprávy, pričom verejnoprávne inštitúcie (korporácie) predstavujú jeden zo základných pojmov verejnej správy. [16]

Subjekty verejnej správy však vymedzuje aj základný rozpočtový zákon. Podľa zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov subjektmi verejnej správy sú právnické osoby zapísané v registri organizácií vedenom Štatistickým úradom Slovenskej republiky podľa osobitného predpisu[17] a zaradené vo verejnej správe v súlade s jednotnou metodikou platnou pre Európsku úniu, a to a) v ústrednej správe, b) v územnej samospráve, c) vo fondoch sociálneho poistenia a fondoch zdravotného poistenia. V ústrednej správe sa vykazujú štátne rozpočtové organizácie a štátne príspevkové organizácie, štátne účelové fondy (ďalej len „štátny fond“) a Slovenský pozemkový fond. V ústrednej správe sa vykazujú aj verejné vysoké školy a ďalšie subjekty, ktoré sú zapísané a zaradené v registri v ústrednej správe. V územnej samospráve sa vykazujú obce a vyššie územné celky a nimi zriadené rozpočtové organizácie a príspevkové organizácie, ako aj ďalšie subjekty, ktoré sú zapísané a zaradené v registri v územnej samospráve. Vo fondoch sociálneho poistenia a fondoch zdravotného poistenia sa vykazuje Sociálna poisťovňa a zdravotné poisťovne. Ak nahliadneme do registra subjektov verejnej správy oproti klasickému vymedzeniu verejnej správy a j ej subjektov podľa teoretikov správneho práva, sú v tomto registri zapísané aj všeobecné súdy[18]. V registri subjektov verejnej správy je zaradené aj Finančné riaditeľstvo

Slovenskej republiky, ktoré je rozpočtovou organizáciou[19] zapojenou na štátny rozpočet prostredníctvom rozpočtovej kapitoly ministerstva financií, t. j. má právnu subjektivitu. Daňové úrady a colné úrady, ktoré sú správcami dane sú preddavkovými organizáciami zapojenými na rozpočet finančného riaditeľstva, Obdobne Kriminálny úrad finančnej správy je preddavkovou organizáciou zapojenou na rozpočet finančného riaditeľstva.

Domnievam sa, že vymedzenie subjektov ako subjektov verejnej správy v základnom rozpočtovom zákone bolo nešťastné. Totiž nie všetky označené subjekty (napr. všeobecné súdy) , sú subjektami verejnej správy podľa dlhoročných charakteristík v správnom práve. Ako sa uvádza v odbornej literatúre správneho práva základnou črtou štátnej správy je aj oddelenie orgánu štátnej správy, ktorá je oddelená od iných organizačných jednotiek v štátnom aparáte, napríklad od zastupiteľských orgánov, súdov, prokuratúry, ak aj od iných štátnych orgánov[20].

Dňa 1. júla 2019 nadobudol v celosti účinnosť zákon č. 35/2019 Z. z. o finančnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Samotný zákon necharakterizuje, čo je finančná správa, len uvádza, že jej základnou úlohou je ochrana fiškálnych a obchodno-politických záujmov Slovenskej republiky a Európskej únie a plnenie úloh pri ochrane vnútorného trhu Európskej únie[21] a že ju tvorí Finančné riaditeľstvo, daňové úrady, colné úrady a Kriminálny úrad finančnej správy, pričom tieto zložky sú súčasne orgánmi finančnej správy[22]. Potom finančná správa je len označenie, ktorého obsahovou zložkou je jednak organizačné poňatie, t. j. sústava subjektov[23], ktoré ju tvoria a jednak funkčnom poňatí, t. j. v predmete ich činnosti.

Ministerstvo financií SR, finančné riaditeľstvo, daňové úrady, colné úrady a Kriminálny úrad finančnej správy sú orgánmi štátnej správy v oblasti daní, poplatkov a colníctva[24], teda sú súčasťou štátnej správy ako zložky verejnej správy a súčasne sú súčasťou finančnej správy, ktorá plní osobitné úlohy v rámci štátnej správy.

3. Pôsobnosť Daňového poriadku a pôsobnosť Správneho poriadku

V úvodnom ustanovení Daňového poriadku (§ 1) je upravený predmet a rozsah pôsobnosti zákona nasledovne: Tento zákon upravuje správu daní, práva a povinnosti daňových subjektov a iných osôb, ktoré im vzniknú v súvislosti so správou daní (ods. 1). Správou daní podľa vymedzenia základných pojmov v Daňovom poriadku sa rozumie postup súvisiaci so správnym zistením dane a zabezpečením úhrady dane a ďalšie činnosti podľa tohto zákona alebo osobitných predpisov. Daňový poriadok je finančno-právnou normou, ktorá je normou kogentnou, normou procesnoprávnou, normou taxatívnou[25]. Finančno-právne normy sú charakteristické stanovením sankcie, prostredníctvom ktorej je daný donucovací charakter finančno-právnych noriem. V prípade finančného práva a daňového práva ide o verejnoprávne sankcie, pri ktorých je zakotvená predovšetkým finančná zodpovednosť a primerané finančné sankcie (úrok, úrok z omeškania, penále), ale aj majetková zodpovednosť (zabezpečenie veci, prepadnutie veci). Síce v úvodnom ustanovení sa uvádza, že zákon upravuje práva a povinnosti daňových subjektov a iných osôb, ktoré im vzniknú v súvislosti so správou daní, je potrebné povedať, že Daňový poriadok vo veľkej väčšine prípadov upravuje práve povinnosti týchto osôb a s tým spojené sankcie. Práva daňových subjektov a iných osôb vyplývajú najmä zo zásad Daňového poriadku (napríklad zásada zákonnosti[26]), ale aj napríklad zo zákonného práva daňových subjektov a ich zástupcov nazerať do spisov[27], práva uskutočniť úkonv správcom dane v primeraných lehotách (napríklad vykonanie daňovej kontroly v lehote najviac jeden rok, resp. v mimoriadnych situáciách s predĺžením najviac o 12 mesiacov[28]) a pod.. Podľa tohto zákona sa postupuje, ak osobitné predpisy neustanovujú inak (ods. 2). Osobitnými predpismi uvedeným v poznámke pod čiarou sú: Zákon č. 373/2012 Z. z. o núdzových zásobách ropy a ropných výrobkov a o riešení stavu ropnej núdze a o doplnení zákona č. 309/2009 Z. z. o podpore obnoviteľných zdrojov energie a vysoko účinnej kombinovanej výroby a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a hmotnoprávne daňové predpisy ako sú už vymenované vyššie.

Daňový poriadok sa však použije podporne, ak tak ustanovuje osobitný predpis, napríklad zákon č. 384/2011 Z. z. o osobitnom odvode vybraných finančných inštitúcií a o doplnení niektorých zákonov, resp. zákon č. 235/2012 Z. z. o osobitnom odvode z podnikania v regulovaných odvetviach a o zmene a doplnení niektorých zákonov. V Daňovom poriadku sa stále uvádza, že ustanovenia tohto zákona sa primerane použijú na odvod časti poistného[29] v súlade so zákonom č. 39/2015 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 339/2016 Z. z.. Tu je však potrebné poukázať na nový zákon č. 213/2018 Z. z. o dani z poistenia a o zmene a doplnení niektorých zákonov, v ktorom sa v § 13 ods. 3 uvádza, že poisťovateľ, ktorému vznikla povinnosť odviesť odvod časti poistného z odvetví neživotného poistenia, sa stáva odo dňa účinnosti tohto zákona daňovým subjektom registrovaným pre daň. Ak poisťovateľ podľa prvej vety nemá daňové identifikačné číslo, daňový úrad je povinný mu vydať osvedčenie o registrácii pre daň, prideliť a oznámiť mu daňové identifikačné číslo najneskôr do 28. februára 2019. V tejto súvislosti je však potrebné povedať, že aj keď sa Daňový poriadok primerane použije aj na predpisy ustanovujúce osobitné odvody, tieto osobitné odvody sa nepovažujú za daň.

V úvodnom ustanovení (§ 1) Správneho poriadku je rozsah pôsobnosti určený nasledovne: Tento zákon sa vzťahuje na konanie, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb, ak osobitný zákon neustanovuje inak (ods. 1). Rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach zákon priznáva len správnym orgánom vo verejnej správe[30]. Správnym orgánom je štátny orgán, orgán územnej samosprávy, orgán záujmovej samosprávy, fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorej zákon zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy (ods. 2). Správnymi orgánmi sa podľa odbornej literatúry rozumejú[31] a) štátne orgány, b) orgány územnej samosprávy, c) orgány záujmovej samosprávy, d) fyzické osoby a právnické osoby, vo všetkých prípadoch za podmienky, že im zákon zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb.

Základný rozdiel medzi pôsobnosťou vymedzenou v Daňovom poriadku a v Správnom poriadku je v tom, že Daňový poriadok upravuje správu daní, ktorý pojem je nesporne širší ako daňové konanie. Pod pojem správa daní patria viaceré činnosti správcov dane a osôb zúčastnených na správe daní. Daňový poriadok neobsahuje výslovné vymedzenie týchto činností v definícii správy daní. Pri použití gramatického a logického výkladu týmito činnosťami treba rozumieť všetky činnosti správcu dane, prípadne iných na to oprávnených subjektov, upravené v Daňovom poriadku, v hmotnoprávnych daňových predpisoch, prípadne iných predpisoch. Podľa dnes už zrušeného zákona č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov správou daní sa rozumela evidencia a registrácia daňových subjektov a ich vyhľadávanie, overovanie podkladov potrebných na správne a úplné zistenie dane, daňové konanie, daňová kontrola, evidovanie daní a preddavkov, vrátane vysporiadania daňových preplatkov a daňových nedoplatkov, daňové exekučné konanie a ďalšie činnosti správcu dane, resp. iných oprávnených osôb. Často sa hovorí, že vymedzenie správy daní v starom zákone bolo síce demonštratívne, ale aspoň bolo zrejmé, ktoré činnosti sú súčasťou správy daní a teda aj to, že daňové konanie je len jedna činnosť v rámci správy daní.

Rozdielom je tiež skutočnosť, že podľa Správneho poriadku správnym orgánom je fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorej zákon zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Podľa Daňového poriadku rozhoduje len správca dane, resp. odvolací orgán[32].

Správny poriadok sa „vzťahuje na konanie, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb, ak osobitný zákon neustanovuje inak.

Orgány, ktoré rozhodujú v rámci správneho konania, Správny poriadok potom označuje ako správne orgány. Sobihrad uvádza, že štátne orgány, ktoré plnia funkciu správnych orgánov, predstavujú najpočetnejšiu skupinu orgánov. Ide o zložitú štruktúru orgánov s rôznym postavením a diferencovanou pôsobnosťou. Do kategórie štátnych orgánov zaraďujeme dve skupiny orgánov, a to: a) orgány štátnej správy, b) ostatné štátne orgány. Vzhľadom na potrebu orientácie v sústave orgánov štátnej správy, ktoré pri rozhodovaní postupujú podľa Správneho poriadku, uvádza aj ich aktuálny prehľad a člení ich na A. Ministerstvá, B. Ostatné ústredné orgány štátnej správy, C. Orgány s celoštátnou pôsobnosťou, kde zaraďuje a) regulačné a dozorové orgány, b) dekoncentrované orgány štátnej správy a c) inšpekčné orgány. D. Orgány miestnej štátnej správy, kde zaraďuje a) orgány s krajskou a regionálnou pôsobnosťou, b) orgány s okresnou a obvodnou pôsobnosťou. Ďalšou skupinou sú teritoriálne orgány, ide o miestne orgány štátnej správy. Autor uvádza, že do skupiny správnych orgánov patria aj orgány stojace mimo organizačnej štruktúry štátnej správy (napríklad Najvyšší kontrolný úrad). Správnym orgánom je aj orgán územnej samosprávy. Pri týchto subjektoch ide o decentralizovanú formu výkonu verejnej správy subjektami neštátneho charakteru (obce, vyššie územné celky). Orgány záujmovej samosprávy predstavujú subjekty korporatívneho charakteru pôsobiace spravidla na profesijnom základe (napríklad Slovenská advokátska komora). Špecifickou kategóriou subjektov, ktoré konajú a rozhodujú podľa správneho poriadku a nemožno ich zaradiť do žiadnej z uvedenej sústavy orgánov sú verejnoprávne inštitúcie (napríklad verejné vysoké školy). Osobitné zákony zverujú rozhodovanie o právnych pomeroch určitých subjektov výnimočne aj fyzickým osobám alebo právnickým osobám (pri fyzických osobách napríklad rozhodovanie riaditeľa školy), pri právnických osobách ide o subjekty zriadené príslušným štátnym orgánom (napríklad na úseku sociálnej starostlivosti).[33]

Vzhľadom ku skutočnosti, že Správny poriadok sa vzťahuje na konanie a s tým súvisiace postupy ale aj iné skutočnosti, ktoré aj podrobne upravuje, domnievam sa, že je možné v niektorých prípadoch použiť aj Správny poriadok pri činnostiach správcu dane a to na základe skutočnosti, že Daňový poriadok vylučuje aplikáciu Správneho poriadku len na daňové konanie a nie na iné činnosti správy daní a to potom na základe analogie legis[34], pretože najbližším predpisom k Daňovému poriadku je Správny poriadok. Tak napríklad Daňový poriadok uvádza, že doručenie verejnou vyhláškou sa vykoná v mieste posledného pobytu alebo sídla adresáta tak, že obec na žiadosť správcu dane vyvesí po dobu 15 dní spôsobom v mieste obvyklým oznámenie o mieste uloženia písomnosti s jej presným označením[35], pričom obvyklým miestom potom v súlade so Správnym poriadkom bude úradná tabuľa správneho orgánu[36].

4. Zásady, na ktorých je budovaný Daňový poriadok a Správny poriadok

Postup, resp. konanie subjektov právneho vzťahu je ovládané princípmi a zásadami. Vymedzenie pojmu princíp a zásada v odbornej literatúre nie je jednoznačné. Podľa slovníka cudzích slov princípom je základná myšlienka a zásadou to, čo sa týka podstaty dačoho.[37] Princíp je vedúca idea, ktorá platí bezozvyšku, nepripúšťa výnimku, a preto má absolútne určenie.[38] V odbornej literatúre sa v tejto súvislosti hovorí o „per analogiam iuris“ – analógii práva tak, že ide o postup celkom výnimočný, kedy sa právnymi normami výslovne neupravený prípad posúdi podľa právnych princípov príslušného právneho odvetvia alebo všeobecných právnych princípov.[39] K zásadám sa uvádza, že zásady sú vedúce myšlienky, ktoré sú pre konanie záväzné, určujúce a nezastupiteľné.[40] Tiež sa uvádza, že zásady vyjadrujú neodkladný postup pre dosiahnutie cieľa [41] resp., že zmyslom a účelom základných zásad je preniesť základné princípy právneho štátu definované ústavnými zákonmi do konkrétnych ustanovení jednoduchého práva tak, aby tieto mohli plniť funkciu všeobecného pravidla, ktoré budú ďalšími procesnými ustanoveniami ďalej konkretizované a rozvedené.[42] Význam ústavných princípov[43] ako aj daňových zásad je nesporný. Všeobecné súdy, ako aj Ústavný súd Slovenskej republiky veľmi často zakladajú svoje rozhodnutia na ústavných princípoch, resp. zásadách. Princípy právneho štátu musia byť nadradené zásadám uvedeným v procesných predpisoch.

Medzi zásady správy daní (a teda aj daňového konania) deklarované v Daňovom poriadku patria: zásada zákonnosti, zásada súčinnosti správcu dane a daňového subjektu, zásada poučovacia, zásada bezodkladného vybavenia veci správcom dane, zásada voľného hodnotenia dôkazov, zásada neverejnosti správy daní, zásada oficiality, zásada neformálnosti, resp. zásada prednosti obsahu pred formou, zásada rovnakého postavenia daňových subjektov, zásada rovnakého zaobchádzania (ktoré sa podľa Daňového poriadku považujú za základné zásady), a iné zásady, najmä zásada povinnosti komunikovať pri správe daní v slovenskom jazyku, zásada daňového tajomstva, zásada písomnosti, zásada vyhľadávacia, zásada oficiality a dispozičná zásada, zásada zistenia skutkového stavu (stavu veci) v daňovom konaní, zásada dvojstupňovitosti daňového konania, zásada možnosti preskúmať rozhodnutie súdom a zásada prednosti medzinárodnej zmluvy[44].

Základné zásady v Daňovom poriadku[45] sú koncipované takto:

1) Pri správe daní sa postupuje podľa všeobecne záväzných právnych predpisov, chránia sa záujmy štátu a obcí a dbá sa pritom na zachovávanie práv a právom chránených záujmov daňových subjektov a iných osôb.

2) Správca dane postupuje pri správe daní v úzkej súčinnosti s daňovým subjektom a inými osobami a poskytuje im poučenie o ich procesných právach a povinnostiach, ak tak ustanoví tento zákon. Správca dane je povinný zaoberať sa každou vecou, ktorá je predmetom správy daní, vybaviť ju bezodkladne a bez zbytočných prieťahov a použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu určeniu a vyrubeniu dane.

3) Správca dane hodnotí dôkazy podľa svojej úvahy, a to každý dôkaz jednotlivo a všetky dôkazy v ich vzájomnej súvislosti, pritom prihliada na všetko, čo pri správe daní vyšlo najavo.

4) Správa daní je neverejná okrem úkonov, ktorých povaha to neumožňuje. Z úkonov pri správe daní sa nesmú zverejňovať obrazové, zvukové alebo obrazovo-zvukové záznamy.

5) Správca dane je povinný vykonať úkony pri správe daní aj z vlastného podnetu, ak sú splnené zákonné podmienky pre vznik alebo existenciu daňovej pohľadávky, a to aj vtedy, ak daňový subjekt nesplnil riadne alebo vôbec svoje povinnosti.

6) Pri uplatňovaní osobitných predpisov pri správe daní sa berie do úvahy skutočný obsah právneho úkonu alebo inej skutočnosti rozhodujúcej pre zistenie, vyrubenie alebo vybratie dane. Na právny úkon, viacero právnych úkonov alebo iné skutočnosti uskutočnené bez riadneho podnikateľského dôvodu alebo iného dôvodu, ktorý odráža ekonomickú realitu, a ktorých najmenej jedným z účelov je obchádzanie daňovej povinnosti alebo získanie takého daňového zvýhodnenia, na ktoré by inak nebol daňový subjekt oprávnený, sa pri správe daní neprihliada.

7) Daňové subjekty majú pri správe daní rovnaké práva a povinnosti.

8) Právom aj povinnosťou daňových subjektov a iných osôb pri správe daní je úzko spolupracovať so správcom dane.

9) Správca dane dbá na to, aby pri rozhodovaní v skutkovo zhodných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.

Naviac je potrebné poukázať na ďalšie ustanovenia Daňového poriadku, v ktorých sú zakotvené niektoré z uvedených zásad, a to:

10) Pri správe daní sa používa štátny jazyk a písomnosti správcu dane sa vyhotovujú a podania daňového subjektu musia byť v štátnom jazyku[46] (zásada komunikácie v slovenskom jazyku).

11) Daňové tajomstvo je povinný zachovávať každý, kto sa ho dozvedel, a môže byť použité len na plnenie úloh podľa tohto zákona, osobitných predpisov alebo medzinárodnej zmluvy, ktorou je Slovenská republika viazaná[47] (zásada dodržiavania daňového tajomstva).

12) Podanie možno urobiť písomne alebo ústne do zápisnice[48]; O ústnom pojednávaní alebo vykonaní úkonu spíše príslušný orgán zápisnicu[49] (zásada písomnosti).

13) Ustanovenia tohto zákona sa použijú, ak medzinárodná zmluva, ktorou je Slovenská republika viazaná, neustanovuje inak[50].

Správny poriadok označuje oddiel 2 ako Základné pravidlá konania. Škultéty uvádza, že medzi zásady správneho konania patria zásada zákonnosti, zásada materiálnej pravdy, zásada aktívnej súčinnosti účastníkov konania, zásada rovnosti účastníkov konania (všetci účastníci konania majú rovnaké procesné práva a povinnosti, zásada dvojstupňového konania, zásada voľného hodnotenia dôkazných prostriedkov a zásada informovanosti.[51] Sobihrad naviac uvádza ešte zásadu týkajúcu sa práva používať jazyk národnostnej menšiny, zásadu dispozičnú a zásadu oficiality, zásada verejnosti konania a zásada neverejnosti konania, zásada písomnosti a zásada ústnosti konania, zásada koncentrácie (účastníci môžu svoje pripomienky uplatniť len do určitého času).[52] Aj v správnom procese musí platiť zásada možnosti preskúmať rozhodnutie súdom a zásada prednosti medzinárodnej zmluvy.

Správny poriadok základné zásady konania[53] označené ako základné pravidlá konania uvádza takto:

1) Správne orgány postupujú v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi. Sú povinné chrániť záujmy štátu a spoločnosti, práva a záujmy fyzických osôb a právnických osôb a dôsledne vyžadovať plnenie ich povinností.

2) Správne orgány sú povinné postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami, ktorých sa konanie týka, a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy. Účastníkom konania, zúčastneným osobám a iným osobám, ktorých sa konanie týka, musia správne orgány poskytovať pomoc a poučenia, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu.

3) Občan Slovenskej republiky, ktorý je osobou patriacou k národnostnej menšine, a ktorý má právo používať jazyk národnostnej menšiny podľa osobitného predpisu, má právo v obciach vymedzených osobitným predpisom konať pred správnym orgánom v jazyku národnostnej menšiny. Správne orgány podľa prvej vety sú povinné mu zabezpečiť rovnaké možnosti na uplatnenie jeho práv.

4) Správne orgány sú povinné svedomite a zodpovedne sa zaoberať každou vecou, ktorá je predmetom konania, vybaviť ju včas a bez zbytočných prieťahov a použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci. Ak to povaha veci pripúšťa, má sa správny orgán vždy pokúsiť o jej zmierne vybavenie. Správne orgány dbajú na to, aby konanie prebiehalo hospodárne a bez zbytočného zaťažovania účastníkov konania a iných osôb.

5) Rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.

6) Správne orgány sú povinné na úradnej tabuli správneho orgánu, na svojom webovom sídle, ak ho majú zriadené alebo aj iným vhodným spôsobom zrozumiteľne a včas informovať verejnosť o začatí, uskutočňovaní a o skončení konania vo veciach, ktoré sú predmetom záujmu verejnosti alebo o ktorých to ustanovuje osobitný zákon. Pritom sú povinné ochraňovať práva a právom chránené záujmy účastníkov konania a iných osôb. Úradná tabuľa správneho orgánu musí byť nepretržite prístupná verejnosti.

Ďalšie zásady sú obsahom nasledujúcich ustanovení Správneho poriadku ako napríklad:

7) Konanie sa začína na návrh účastníka konania alebo na podnet správneho orgánu[54] (zásada dispozičná a zásada oficiality).

8) O ústnych podaniach a o dôležitých úkonoch v konaní, najmä o vykonaných dôkazoch, o vyjadreniach účastníkov konania, o ústnom pojednávaní a o hlasovaní správny orgán spíše zápisnicu[55] (zásada písomnosti).

9) Správny orgán je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Pritom nie je viazaný len návrhmi účastníkov konania[56] (zásada zistenia skutočného stavu).

V Daňovom poriadku sa uvádza, že pri uplatňovaní osobitných predpisov pri správe daní sa berie do úvahy skutočný obsah právneho úkonu alebo inej skutočnosti rozhodujúcej pre zistenie, vyrubenie alebo vybratie dane. Na právny úkon, viacero právnych úkonov alebo iné skutočnosti uskutočnené bez riadneho podnikateľského dôvodu alebo iného dôvodu, ktorý odráža ekonomickú realitu, a o ktorých najmenej jedným z účelov je obchádzanie daňovej povinnosti alebo získanie takého daňového zvýhodnenia, na ktoré by inak nebol daňový subjekt oprávnený, sa pri správe daní neprihliada.[57] V odbornej literatúre[58] sa v tejto súvislosti hovorí aj o zásade zákazu účelového zneužívania práva pri správe daní, pričom v rámci právnej úpravy možno vidieť viacero sporných skutočností.

V Daňovom poriadku sa uvádza, že správca dane hodnotí dôkazy podľa svojej úvahy, a to každý dôkaz jednotlivo a všetky dôkazy v ich vzájomnej súvislosti, pritom prihliada na všetko, čo pri správe daní vyšlo najavo.61 Zásadu voľného hodnotenia dôkazov je však potrebné chápať v širšej súvislosti a to tak, že správca dane by mal hodnotiť nielen dôkazy predložené daňovými subjektami, ale v záujme zistenia správneho určenia dane by sa mal snažiť získať a následne hodnotiť všetky dôkazy, ktoré by mohli mať vplyv na zistenie a objasnenie skutočností rozhodujúcich pre správne zistenie dane. Preto za účelom správnosti zistenia dane je správca dane povinný zhodnotiť dôkazy a ich pravdivosť tak, aby zistil čo najlepšie skutkový stav, pričom musí prihliadať na všetky skutočnosti, ktoré pri správe daní vyšli najavo.[59] Táto zásada však neukladá správcovi dane zistiť skutočný stav veci, správca dane prihliada len na to, čo pri správe daní vyšlo najavo, teda zisťuje skutkový stav veci. Z Daňového poriadku nevyplýva, že by vedenie dokazovania znamenalo, že je povinnosťou správcu dane preukazovať skutočnosti potrebné pre správne určenie dane. Dokazovanie pri správe daní je špecifické tým, že dôkazné bremeno zaťažuje daňový subjekt. S dôkazným bremenom a jeho unesením súvisí splnenie dôkaznej povinnosti daňového subjektu, t. j. preukázanie skutočností, na ktorých preukázanie je daňový subjekt povinný v súlade so zákonom. Daňový poriadok stanovuje, ktoré skutočnosti je daňový subjekt povinný preukazovať, a to:

– skutočnosti, ktoré majú vplyv na správne určenie dane;

– skutočnosti, ktoré je daňový subjekt povinný uvádzať v daňovom priznaní alebo v iných podaniach, ktoré je povinný podávať podľa osobitných predpisov;

– skutočnosti, na ktorých preukázanie bol vyzvaný správcom dane v priebehu daňovej kontroly alebo daňového konania;

– vierohodnosť, správnosť a úplnosť evidencií a záznamov, ktoré je povinný viesť.

Správcovi dane Daňový poriadok stanovuje povinnosť preukazovať skutočnosti len o úkonoch vykonaných voči daňovému subjektu, ktoré sú rozhodné pre správne určenie dane.[60] Tiež je potrebné poukázať aj na povinnosť správcu danie viesť dokazovanie, pričom je povinný dbať na to, aby skutočnosti nevyhnutné na účely správy daní boli zistené čo najúplnejšie a nie je pritom viazaný iba návrhmi daňových subjektov[61].

Domnievam sa, že ani fiškálny záujem štátu by nemal správcovi dane stanoviť povinnosť v rámci dokazovania len preukazovať skutočnosti o úkonoch vykonaných voči daňovému subjektu, ktoré sú rozhodné pre správne určenie dane, t. j. preukazovať len postup daný Daňovým poriadkom a osobitnými hmotnoprávnymi zákonmi. Všetko ostatné podľa existujúcej slovenskej právnej úpravy preukazuje daňový subjekt. Pri správe daní podľa Daňového poriadku sa postupuje podľa všeobecne záväzných právnych predpisov, chránia sa záujmy štátu a obcí a dbá sa pritom na zachovávanie práv a právom chránených záujmov daňových subjektov a iných osôb[62], a preto by pri zisťovaní skutkového stavu konkrétnej veci, t. j. najmä pri dokazovaní mal základný procesný predpis stanoviť aj povinnosti pre správcu dane a to zvlášť z dôvodu, že nedodržanie povinnosti pri správe daní je spravidla sankcionované. Je napríklad nelogické, aby daňový subjekt preukazoval skutočnosť, že účelovo zneužil právo pri správe daní. Za zásadný problém pri realizácii zásady zákazu zneužitia práve v daňovom práve je najmä vágnosť ustanovení a možnosť ich ľahkého zneužitia, a to aj zo strany správcu dane na úkor daňových subjektov[63]. Dovolím si poukázať na staré a objektívne aj dnes použiteľné latinské výroky ako napríklad : Dolus non praesumitur[64] (zlý úmysel sa nepredpokladá – preto ho vždy treba dokázať), resp. Ei incumbit probatio, qui dicit, non qui negat (dokazovanie ťaží toho, kto tvrdí, nie kto popiera[65], alebo Factum negantis nulla probatio sit[66] (popierajúci nemusí dokazovať – kto popiera čin, nemusí dokazovať, že ho neurobil). Ústavný súd Slovenskej republiky v roku vyslovil názor, že „v právnom štáte právny poriadok nechráni štátu moc pred občanmi. Právny poriadok v právnom štáte určuje postup orgánov verejnej správy tak, aby neboli porušované práva občanov“[67]. V prípade uplatnenia zásady zákazu účelového zneužitia práva správcami dane, však ochrana oprávnených záujmov daňových subjektov nemusí byť vždy rešpektovaná a to vzhľadom na existujúcu právnu úpravu a čiastočne aj zaužívanú prax. Obdobne Štrkolec k tomu uvádza, že zodpovedanie otázky, čo je alebo nie je zneužitím práva, môže byť v hraničných situáciách mimoriadne náročné, a orgány daňovej správy môže zvádzať k jednoduchému riešeniu, ktorým sa priklonia k tomu, že ide o zneužitie práva[68]. V tejto súvislosti možno poukázať na právnu úpravu dokazovania v Českej republike podľa Daňového rádu, kde správca dane preukazuje

a) oznámenie vlastných písomností

b) skutočnosti rozhodujúce pre použitie právnej domnienky alebo právnej fikcie,

c) skutočnosti vyvracajúce vierohodnosť, preukázateľnosť, správnosť či úplnosť povinných evidencií, účtovných záznamov, ako aj i iných záznamov, listín a ďalších dôkazných prostriedkov uplatnených daňovým subjektom,

d) skutočnosti rozhodujúce pre posúdenie skutočného obsahu právneho konania alebo inej skutočnosti,

e) skutočnosti rozhodujúce pre uplatnenie následku za porušenie povinnosti pri správe daní,

f) skutočnosti rozhodujúce pre posúdenie účelu právneho konania a iných skutočností rozhodujúcich pre správu daní, ich prevládajúcich účelom je získanie daňovej výhody v rozpore so zmyslom a účelom daňového právneho predpisu.

Správca dane podľa českej právnej úpravy je povinný po prevedení dôkazov určiť, ktoré skutočnosti považuje za preukázané a ktoré nie a na základe ktorých dôkazných prostriedkov; o hodnotení dôkazov spíše úradný záznam, pokiaľ sa toto hodnotenie neuvádza v inej písomnosti založenej v spise. [69] Preto sa domnievam, že aj na Slovensku by mal správca dane preukazovať, že daňový subjekt skutočne zneužil právo a akým spôsobom. Nemôže v tomto prípade daňový subjekt preukazovať to, čo tvrdí, že neurobil. Zvlášť ak následkom takého konania môže byť (zrejme pre neunesenie dôkazného bremena daňovým subjektom) zníženie nároku na vyplatenie nadmerného odpočtu, resp. zvýšenie daňovej povinnosti a z toho plynúce sankcie. Nesporne by v tomto prípade, najmä pri ukladaní sankcií, mala prichádzať do úvahy aj zásada vyšetrovacia.

V správnom poriadku sa uvádza, že rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci [70], že správny orgán je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie[71], resp. že na dokazovanie možno použiť všetky prostriedky, ktorými možno zistiť a objasniť skutočný stav veci a ktoré sú v súlade s právnymi predpismi[72]. Predmetom dokazovania podľa Správneho poriadku je všetko, čo môže smerovať ku skutočnému a pravdivému zisteniu skutočností rozhodných pre posúdenie a následné rozhodnutie v danej veci.

Na tomto mieste je potrebné spomenúť aj skutočnosť, že Správny poriadok v Slovenskej republike vo vyhlásenom znení nadobudol účinnosť 1. januára 1968, t. j. pred viac ako 50-timi rokmi. Síce bol viackrát novelizovaný, avšak ako sa uvádza v odbornej literatúre išlo len o čiastkové zmeny. V Českej republike došlo k prijatiu nového správneho poriadku v roku 2004, a to zákonom č. 500/2004 Sb.. Dôvodová správa k tomuto zákonu priamo uvádza, že návrh správneho poriadku je v súlade s dokumentmi Rady Európy, ktoré boli využívané pri jeho príprave. Správny poriadok na Slovensku obsahuje v § 3 a § 4 princípy správneho konania a ďalšie princípy a zásady sú zrejmé aj z ďalších ustanovení, aj keď nie sú v Správnom poriadku priamo vyjadrené. Napriek tomu, že dokumenty Rady Európy mali na všeobecnú časť správneho konania minimálny vplyv, v aplikačnej praxi je potrebné prihliadať aj na princípy a zásady správneho konania v súvislosti s týmito dokumentami. 76 77

Čo sa týka Daňového poriadku možno povedať, že predpis je pomerne nový. Daňový poriadok nadobudol účinnosť 1. januára 2012. Návrh nového procesného zákona pre oblasť správy daní bol súčasťou Reformy daňovej a colnej správy s výhľadom zjednotenia výberu daní, cla a poistných odvodov, ktorá mala byť realizovaná prostredníctvom programu UNITAS. Programovým zámerom tejto reformy bola Koncepcia reformy daňovej a colnej správy s výhľadom zjednotenia výberu daní, cla a poistných odvodov schválená uznesením [73] [74] vlády č. 285 zo 7. mája 2008.[75] Možno však povedať, že program UNITAS ani v súčasnosti nebol ukončený, došlo k vytvoreniu spoločného Finančného riaditeľstva Slovenskej republiky oproti dovtedy existujúceho Daňového riaditeľstva Slovenskej republiky a Colného riaditeľstva Slovenskej republiky. Výber zdravotných a sociálnych odvodov však stále zabezpečujú zdravotné poisťovne a Sociálna poisťovňa. V tejto súvislosti je potrebné poukázať na nový zákon č. 35/2019 Z. z. o finančnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý uvádza princípy štátnej služby príslušníkov finančnej správy[76], t. j. platia pre príslušníkov, ktorými sú aj zamestnanci daňových a colných úradov. Ide o princíp politickej neutrality[77], princíp zákonnosti[78], princíp efektívneho riadenia[79], princíp nestrannosti[80], princíp profesionality[81] a princíp stability[82]. Podľa zákona č. 35/2019 Z. z. o finančnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov daňové úrady[83] (a teda aj ich zamestnanci) vykonávajú správu daní podľa Daňového poriadku, colné úrady rozhodujú a vykonávajú úkony vo veciach správy spotrebných daní[84], ak osobitné predpisy neustanovujú inak, pričom ustanovenie dáva demonštratívne odkaz na zákon č. 98/2004 Z. z. v znení neskorších predpisov, zákon č. 106/2004 Z. z. v znení neskorších predpisov, zákon č. 199/2004 Z. z. v znení neskorších predpisov, zákon č. 609/2007 Z. z. v znení neskorších predpisov, zákon č. 563/2009 Z. z. v znení neskorších predpisov, zákon č. 39/2011 Z. z. v znení neskorších predpisov, zákon č. 530/2011 Z. z. v znení neskorších predpisov. Z Daňového poriadku vyplýva, že sa vzťahuje aj na správu spotrebných daní a podľa Daňového poriadku sa postupuje, ak osobitné predpisy (odkaz je aj na zákony o spotrebných daniach) neustanovujú inak[85].

Zásadné rozdiely medzi právnou úpravou v rámci stanovených zásad v Daňovom poriadku a Správnom poriadku, až na uvedené skutočnosti, nie sú. Aj správca dane podľa Daňového poriadku a aj správny orgán podľa Správneho poriadku hodnotia dôkazy podľa svojej úvahy, a to každý dôkaz jednotlivo a všetky dôkazy v ich vzájomnej súvislosti[86],[87]. Daňový poriadok vymenúva skutočnosti, ktoré preukazuje daňový subjekt (správca dane preukazuje len skutočnosti o úkonoch vykonaných voči daňovému subjektu)[88], Správny poriadok uvádza, že na dokazovanie možno použiť všetky prostriedky, ktorým možno zistiť a objasniť skutočný stav veci a ktoré sú v súlade s právnymi predpismi[89]. [90] [91] [92]. Uvedené znamená, že správca dane v súlade s Daňovým poriadkom zisťuje skutkový stav veci najmä z dôkazov predložených daňovým subjektom a to v záujme správneho zistenia dane a zabezpečenia úhrady dane a správny orgán podľa Správneho poriadku by mal zistiť skutočný stav veci. Pre správu daní je charakteristická povinnosť dodržiavania daňového tajomstva, pričom daňovým tajomstvom je informácia o daňovom subjekte, ktorá sa získa pri správe daní. Za daňové tajomstvo sa nepovažuje informácia, ktorá bola alebo je verejne prístupná, a informácia o tom, či prebieha alebo prebiehala daňová kontrola alebo daňové exekučné konanie.94 95 Naproti tomu v Správnom poriadku patrí medzi základné zásady aj zásada informovanosti, ktorá znamená, že správne orgány sú povinné na úradnej tabuli správneho orgánu, na internete, ak majú k nemu prístup, prípadne aj iným vhodným spôsobom zrozumiteľne a včas informovať o začatí, uskutočňovaní a skončení konania vo veciach, ktoré sú predmetom záujmu verejnosti alebo o ktorých to ustanovuje osobitný zákon.

5. Daňové konanie a správne konanie

V odbornej literatúre sa uvádza, že v našom daňovom systéme upravila daňové konanie jedna spoločná norma po prvý raz v roku 1953 a to vyhláška ministra financií z 2. júna 1953, č. 162 Ú. L. (č. 197 Ú. v.), ktorou sa upravovalo konanie vo veciach daňových a vydávali sa spoločné predpisy na vykonanie daňových zákonov. Dovtedy bolo daňové konanie upravené v rámci zákonov upravujúcich jednotlivé dane. Takým bol napríklad zákon o priamych daniach z roku 1927, podľa ktorého daňové konanie bolo považované za správne konanie zvláštnej povahy. Charakteristickou črtou zmien uskutočnených v roku 1962 vyhláškou č. 16/1962 zb. o konaní vo veciach daní a poplatkov bolo, že upravovala iba tie skutočnosti, ktoré boli spojené s výrubom a vyberaním daní a poplatkov. Ostatné skutočnosti bolo treba posudzovať z hľadiska platnej právnej úpravy správneho konania, t. j. podľa vládneho nariadenia č. 91/1960 Zb. o správnom konaní. Išlo napríklad o otázky doručenia, čestného vyhlásenia, poučenia o opravných prostriedkoch atď.. Išlo teda o špeciálnu normu, pri ktorej sa treba podporne opierať o všeobecné ustanovenia zákona o správnom konaní. Je potrebné ešte spomenúť, že vyhláška ministerstva financií č. 16/1962 Zb. bola vo svojom pôvodnom znení, t. j. bez akejkoľvek zmeny v účinnosti skoro 30 rokov (od 28. 2. 1962 do 31. 12. 1992). [93]

V odbornej literatúre sa tiež uvádza, že daňové konanie je špecifickým konaním, ktoré za existencie československého štátu a neskôr v podmienkach samostatného Slovenska prešlo vlastným vývojom. Pôvodne ho upravovali samostatné finančno-právne procesné normy nezávisle od procesnoprávnych noriem iných odvetví práva[94]. Táto samostatnosť sa však postupne narušovala, najskôr takým spôsobom, že procesné normy iných právnych odvetví sa používali podporne, neskôr nadobudli v daňovom konaní rozhodujúce postavenie (napr. zákon o správnom konaní, čiastočne aj Občiansky súdny poriadok). Tak sa stalo, že otázky daňového konania upravovali vyše dvadsať rokov tri právne normy. Bola to predovšetkým vyhláška Ministerstva financií č. 16/1962 Zb. o konaní vo veciach daní a poplatkov a Správny poriadok, ktoré mali povahu ius generalis. Ďalej to bol zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok ako ius subsidiaris. Okrem toho niektoré, často veľmi významné procesné otázky daňovo- právnych vzťahov (aj keď prevažne špecifické) upravovali priamo konkrétne daňové zákony, teda normy daňového práva hmotného. Táto roztrieštenosť právnej úpravy konania vo veciach daní a poplatkov do značnej miery komplikovala realizáciu daňového procesu v praxi. Závažným nedostatkom vyhlášky o konaní vo veciach daní a poplatkov bolo, že mnohé jej ustanovenia boli v rozpore s ustanoveniami zákona o správnom konaní.[95]

Z pohľadu právnej sily normatívnych právnych aktov zákony ako normatívne právne akty sú normy vyššej právnej sily ako podzákonné normy, ktorými sú napríklad aj vyhlášky. Táto skutočnosť tiež mohla spôsobovať problémy v aplikácii právnych noriem v rámci daňového procesu. Z týchto dôvodov bolo nevyhnutné upraviť daňové konanie formou zákonnej úpravy.

Od 1. januára 1993 sa zrejme aj z týchto dôvodov už uplatňoval zákon č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov (ďalej len „zákon č. 511/1992 Zb.“). Vládne nariadenie č. 91/1960 Zb. o správnom konaní bolo s účinnosťou k 1. januáru 1968 zrušené a nahradené zákonom č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok), ktorý po niekoľkých novelách platí dodnes.[96]

Napriek tomu, že s účinnosťou od 1. januára 2012 bol zákon 511/1992 Zb. zrušený Daňovým poriadkom, daňové konanie bolo vymedzené v obidvoch predpisoch rovnako[97] a to ako konanie, v ktorom sa rozhoduje o právach a povinnostiach daňových subjektov.

V právnej úprave daňového konania v Daňovom poriadku možno poukázať na spornú (nešťastnú) systematiku Daňového poriadku. Totiž podľa systematiky Daňového poriadku je ako Daňové konanie označená IV. časť zákona, pričom mimo štvrtej časti Daňového poriadku označenej ako Daňové konanie Daňový poriadok obsahuje aj ďalšie „veci“, v ktorých rozhoduje správca dane, prípadne finančné riaditeľstvo a teda, ako už bolo uvedené, nesporne ide o daňové konanie, pretože v daňovom konaní sa rozhoduje o právach a povinnostiach daňových subjektov. Mimo štvrtej časti označenej v Daňovom poriadku ako Daňové konanie sa vydávajú rozhodnutia s rôznymi následkami. Ide napríklad o prípady:

– ak vzniknú pochybnosti o určení vecnej príslušnosti medzi daňovým úradom a colným úradom, rozhoduje o vecnej príslušnosti finančné riaditeľstvo (§ 6 ods. 2);

– ak vzniknú pochybnosti o určení miestnej príslušnosti medzi daňovými úradmi alebo ak vzniknú pochybnosti o určení miestnej príslušnosti medzi colnými úradmi, rozhoduje o miestnej príslušnosti finančné riaditeľstvo (§ 7 ods. 4);

– rozhodnutie o delegovaní druhostupňový orgán doručí daňovému subjektu a príslušným dotknutým správcom dane. Proti tomuto rozhodnutiu nie sú prípustné opravné prostriedky (§ 8 ods. 2);

– rozhodnutie o ustanovení zástupcu môže správca dane vydať len s predchádzajúcim súhlasom navrhovaného zástupcu (§ 9 ods. 6),

– ak opatrovník nie je ustanovený súdom, ustanoví na účely správy daní zástupcu rozhodnutím správca dane (§ 9 ods. 1);

– proti rozhodnutiu o zabezpečení veci možno podať odvolanie; odvolanie však nemá odkladný účinok (§ 41 ods. 2);

– povinnosť viesť a predkladať záznamy ukladá správca dane rozhodnutím, proti ktorému nemožno podať odvolanie (§ 51 ods. 2);

– rozhodnutie o zastavení daňového konania podľa odseku 1 písm. b) a c) § 62 Daňového poriadku, t. j. ak daňový subjekt zanikol bez právneho nástupcu, alebo sa zistí v priebehu daňového konania, že navrhovateľ nie je oprávnenou osobou, sa nedoručuje; toto rozhodnutie sa zakladá v spisovom materiáli správcu dane (§ 62 ods. 2);

– rozhodnutie o ustanovení zástupcu môže správca dane vydať len s predchádzajúcim súhlasom navrhovaného zástupcu (§ 9 ods. 6);

– proti rozhodnutiu o určení spoločného zástupcu nemožno podať odvolanie (§ 9 ods. 10);

– rozhodnutie o vylúčení zástupcu sa doručuje tomuto zástupcovi a príslušnému daňovému subjektu. Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať odvolanie (§ 10 ods. 2);

– ak správca dane uhradil náklady podľa ods. 2 § 12 Daňového poriadku, ktoré vznikli v dôsledku nečinnosti alebo nesplnenia zákonných povinností daňového subjektu alebo inej osoby, môže správca dane rozhodnutím uložiť povinnosť daňovému subjektu alebo inej osobe tieto náklady uhradiť (§ 12 ods. 4);

– ak osobitný predpis neustanovuje inak, proti rozhodnutiu o žiadosti o predĺženie lehoty nie sú prípustné opravné prostriedky (28 ods. 4);

– proti rozhodnutiu o žiadosti o odpustenie zmeškania lehoty nie sú prípustné opravné prostriedky (§ 29 ods. 3);

– správca dane, ktorý vec zabezpečil, vydá rozhodnutie o zabezpečení veci, v ktorom uvedie dôvody zabezpečenia; proti tomuto rozhodnutiu možno podať odvolanie; odvolanie nemá odkladný účinok (§ 41 ods. 2);

– rozhodnutie o zabezpečení veci sa zruší právoplatným rozhodnutím o prepadnutí veci. Rozhodnutie o zabezpečení veci sa zruší aj vtedy, ak v odvolacom konaní bolo zrušené rozhodnutie o prepadnutí veci, pričom vec, ktorá bola predmetom zabezpečenia sa vráti, ak to jej povaha a osobitný predpis pripúšťa (41 ods. 6);

– správca dane môže počas daňovej kontroly, počas určovania dane podľa pomôcok alebo pri miestnom zisťovaní na zabezpečenie ich účelu alebo ak je odôvodnená obava, že nesplatná daň alebo nevyrubená daň nebude v dobe jej splatnosti uhradená alebo bude nevymožiteľná alebo že v tejto dobe bude vymáhanie dane spojené so značnými ťažkosťami, v rozsahu nevyhnutne potrebnom uložiť rozhodnutím daňovému subjektu, aby niečo vykonal, niečoho sa zdržal alebo niečo strpel, a to najmä, aby a) zložil peňažnú sumu na účet správcu dane, b) nenakladal s vecami alebo právami určenými v rozhodnutí . Ak hrozí, že peňažná suma podľa odseku 1 písm. a) § 50 Daňového poriadku nebude v lehote určenej správcom dane zložená, je rozhodnutie o uložení predbežného opatrenia vykonateľné dňom vydania. Správca dane súčasne vhodným spôsobom vyrozumie daňový subjekt o vydaní rozhodnutia o uložení predbežného opatrenia. Rozhodnutie o uložení predbežného opatrenia týkajúceho sa nehnuteľnosti správca dane doručí daňovému subjektu a príslušnému orgánu štátnej správy na úseku katastra nehnuteľností. Rozhodnutie o uložení predbežného opatrenia, ktoré sa týka motorového vozidla, správca dane doručí daňovému subjektu a Policajnému zboru. Správca dane oznámi katastru nehnuteľností a Policajnému zboru, kedy nadobudlo zaslané rozhodnutie o uložení predbežného opatrenia právoplatnosť (§ 50 ods. 1, 2 a 3);

– povinnosť viesť a predkladať záznamy ukladá správca dane rozhodnutím, proti ktorému nemožno podať odvolanie (§ 51 ods. 2) ;

– odklad platenia dane alebo platenie dane v splátkach môže správca dane povoliť najskôr odo dňa doručenia rozhodnutia o povolení odkladu platenia dane alebo rozhodnutia o povolení platenia dane v splátkach (§ 57 ods. 3);

– o námietke zaujatosti rozhodne jeho najbližšie nadriadený vedúci zamestnanec, ktorý môže rozhodnúť o vylúčení zamestnanca aj z vlastného podnetu. Proti rozhodnutiu o námietke zaujatosti podľa odseku 6 nie sú prípustné opravné prostriedky (§ 60 ods. 6, 7).

Z uvedeného vyplýva určitá nejednoznačnosť v tom, či ide o daňové konanie (ak tieto možnosti rozhodovať nie sú obsiahnuté v IV. časti Daňového poriadku) a tiež je sporné, že ak sa rozhoduje o právach a povinnostiach iných osôb ako daňových subjektov, či ide o daňové konanie a teda sa nepoužije Správny poriadok. Totiž podľa § 163 Daňového poriadku sa všeobecný predpis o správnom konaní nevzťahuje len na daňové konanie.

Vzhľadom na vymedzenie daňového konania je potrebné ustáliť, že daňovým konaním je každý postup správcu dane upravený v Daňovom poriadku, resp. v osobitných hmotnoprávnych predpisoch, ak jeho výsledkom je vydanie rozhodnutia, ktoré sa dotýka práv alebo povinností daňového subjektu. Postup, resp. činnosti správcu dane, ktoré nekončia vydaním rozhodnutia, nie sú daňovým konaním. Tak napríklad daňovým konaním nemôže byť daňová kontrola a určenie dane podľa pomôcok[98], pri ktorých správca dane vystavuje protokol. Obdobne je sporné, či daňovým konaním je aj konanie, ak účastníkom konania je iná osoba ako daňový subjekt. Účastníkom daňového konania[99] je podľa Daňového poriadku daňový subjekt, pričom na daňovom konaní sa môže zúčastniť aj iná osoba, ktorú správca dane na daňové konanie prizve. Práva a povinnosti účastníka daňového konania má podľa Daňového poriadku aj ten, na koho podľa tohto zákona alebo osobitného predpisu prešla z dlžníka povinnosť alebo na koho prešli podľa osobitného predpisu záväzky za daňového dlžníka, alebo od koho možno podľa tohto zákona vyžadovať plnenie za daňového dlžníka. Vzhľadom na vymedzenie účastníka daňového konania tak, že ním môže byť aj iná osoba ako daňový subjekt v časti IV. Daňového poriadku s názvom Daňové konanie, možno ustáliť, že aj v týchto prípadoch, t. j. ak je účastníkom iná osoba ako daňový subjekt, je potrebné postupovať v intenciách Daňového poriadku a použitie Správneho poriadku je vylúčené.

Legálna definícia daňového konania vymedzená v základných pojmoch (§ 2 písm. c)) síce musí mať prednosť pred systematikou zákona[100], ale vzhľadom na využívanie tohto predpisu nielen právnickou komunitou sa domnievam, že postačilo, aby zákonodarca štvrtú časť nazval konaním a nie daňovým konaním.

Zo Správneho poriadku vyplýva, že sa Správny poriadok vzťahuje na konanie, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb, ak osobitný zákon neustanovuje inak.

Podľa Daňového poriadku[101] je účastníkom daňového konania daňový subjekt (ktorým je osoba, ktorej tento zákon alebo osobitné predpisy ukladajú povinnosti alebo priznávajú práva[102]). Na daňovom konaní sa môže zúčastniť aj iná osoba, ktorú správca dane na daňové konanie prizve. Práva a povinnosti účastníka daňového konania má aj ten, na koho podľa tohto zákona alebo osobitného predpisu prešla z dlžníka povinnosť alebo na koho prešli podľa osobitného predpisu záväzky za daňového dlžníka, alebo od koho možno podľa tohto zákona vyžadovať plnenie za daňového dlžníka.

Podľa Správneho poriadku[103] je účastníkom konania je ten, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté; účastníkom konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak. Účastníkom konania je aj ten, komu osobitný zákon také postavenie priznáva.

Rozdiely medzi vymedzením účastníka vyplývajú z charakteru a účelu tohto ktorého právneho predpisu. Účelom správy daní a teda aj právnej úpravy v Daňovom poriadku je správne zistenie dane a zabezpečenie úhrady dane a ďalšie činnosti podľa tohto zákona alebo osobitných predpisov. Uvedené znamená, že v zásade medzi účastníkom daňového konania prebieha konanie týkajúce sa neplnenia jeho povinností voči správcovi dane a vo väčšine prípadov ide o vymoženie daňového nedoplatku. Samozrejme v niektorých prípadoch môže ísť aj o konanie, ktoré sa týka práv a oprávnených záujmov daňových subjektov. Z týchto dôvodov Daňový poriadok uvádza, že práva a povinnosti účastníka daňového konania má aj ten, na koho podľa tohto zákona alebo osobitného predpisu prešla z dlžníka povinnosť alebo na koho prešli podľa osobitného predpisu záväzky za daňového dlžníka, alebo od koho možno podľa tohto zákona vyžadovať plnenie za daňového dlžníka. Ide napríklad o dediča, ručiteľa a pod.. V konaní podľa Správneho poriadku sa v zásade nevymáhajú pohľadávky, ale rozhoduje sa o iných skutočnostiach, a preto Správny poriadok uvádza, že účastníkom je aj ten, kto môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý.

Podľa Daňového poriadku[104] daňové konanie začína a) na návrh účastníka daňového konania, b) z podnetu orgánu príslušného konať vo veci podľa tohto zákona alebo osobitných predpisov. Daňové konanie je začaté dňom doručenia podania daňového subjektu orgánu príslušnému konať vo veci alebo dňom, keď daňový subjekt na výzvu tohto príslušného orgánu doručil doplnené podanie. Ak daňové konanie začína z podnetu orgánu príslušného konať vo veci, konanie sa začína dňom, keď tento orgán vykonal voči daňovému subjektu alebo inej osobe, voči ktorej je podľa tohto zákona oprávnený konať, prvý úkon. Pre daňové konanie je rozhodujúci obsah podania, aj keď je podanie nesprávne označené.

Podľa Správneho poriadku[105] konanie sa začína na návrh účastníka konania alebo na podnet správneho orgánu. Konanie je začaté dňom, keď podanie účastníka konania došlo správnemu orgánu príslušnému vo veci rozhodnúť. Pokiaľ sa konanie začína na podnet správneho orgánu, je konanie začaté dňom, keď tento orgán urobil voči účastníkovi konania prvý úkon. O začatí konania správny orgán upovedomí všetkých známych účastníkov konania; ak mu účastníci konania alebo ich pobyt nie sú známi, alebo pokiaľ to ustanovuje osobitný zákon, upovedomí ich o začatí konania verejnou vyhláškou.

Rozdiel medzi právnou úpravou začatia konania podľa Daňového poriadku a Správneho poriadku je v tom, že podľa Správneho poriadku musí správny orgán upovedomiť všetkých známych účastníkov konania. Túto povinnosť správca dane nemá, čo však ani nie je možné, pretože v tomto prípade spravidla ide o jedného účastníka – daňový subjekt a len výnimočne ich môže byť viac. Veta, že pre daňové konanie je rozhodujúci obsah podania, aj keď je podanie nesprávne označené korešponduje s ustanovením[106] Správneho poriadku, podľa ktorého sa podanie posudzuje podľa jeho obsahu. Rozdiel je tiež v skutočnosti, že podľa Daňového poriadku konanie začína len dňom, keď daňový subjekt na výzvu tohto príslušného orgánu doručil doplnené podanie (teda keď odstránil nedostatky podania), pričom podľa Správneho poriadku správny orgán konanie preruší[107], ak bol účastník konania vyzvaný, aby v určenej lehote odstránil nedostatky podania, alebo ak účastník konania nemá zákonného zástupcu alebo ustanoveného opatrovníka, hoci ho má mať, alebo ak tak ustanovuje osobitný zákon.

Podľa Daňového poriadku[108] správca dane daňové konanie a) preruší, ak má vedomosť, že sa začalo konanie o predbežnej otázke, b) môže prerušiť, ak sa začalo konanie o inej skutočnosti rozhodujúcej na vydanie rozhodnutia alebo je potrebné získať informácie spôsobom podľa osobitného predpisu. Správca dane môže daňové konanie prerušiť najdlhšie na 30 dní, ak to z dôležitých dôvodov zhodne navrhnú účastníci daňového konania; túto lehotu môže správca dane predĺžiť na nevyhnutný čas. Konanie je prerušené dňom uvedeným v rozhodnutí o prerušení konania. Tento deň nemôže byť skorší ako deň, kedy bolo rozhodnutie odovzdané na poštovú prepravu alebo odoslané elektronickými prostriedkami, v prípade doručovania rozhodnutia zamestnancami správcu dane tento deň nemôže byť skorší ako deň jeho doručenia. Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať odvolanie. Správca dane pokračuje v daňovom konaní z vlastného podnetu alebo na podnet účastníka daňového konania, ak pominuli dôvody, pre ktoré sa konanie prerušilo, alebo ak uplynula lehota uvedená v odseku 2. Pokračovanie v daňovom konaní správca dane písomne oznámi účastníkom konania. Ak je daňové konanie prerušené, lehoty podľa tohto zákona neplynú. Ustanovenia o prerušení daňového konania sa vzťahujú rovnako aj na daňové konanie vedené finančným riaditeľstvom alebo ministerstvom.

Podľa Správneho poriadku[109] správny orgán konanie preruší, ak sa začalo konanie o predbežnej otázke alebo ak bol účastník konania vyzvaný, aby v určenej lehote odstránil nedostatky podania, alebo ak účastník konania nemá zákonného zástupcu alebo ustanoveného opatrovníka, hoci ho má mať, alebo ak tak ustanovuje osobitný zákon. Správny orgán môže tiež konanie prerušiť najdlhšie na dobu 30 dní, ak to z dôležitých dôvodov zhodne navrhnú účastníci konania. Proti rozhodnutiu o prerušení konania sa nemožno odvolať. Správny orgán v konaní pokračuje z vlastného podnetu alebo na podnet účastníka konania, len čo pominuli prekážky, pre ktoré sa konanie prerušilo, prípadne len čo uplynula lehota uvedená v odseku 2. Pokiaľ je konanie prerušené, lehoty podľa tohto zákona neplynú.

Rozdiel medzi právnou úpravou podľa Daňového poriadku a Správneho poriadku je minimálny. V obidvoch konaniach musí správca dane a aj správny orgán konanie prerušiť, ak sa začalo konanie o predbežnej otázke, pričom správny orgán musí konanie prerušiť aj v prípade, ak bol účastník konania vyzvaný na odstránenie nedostatkov podania. V obdivoch prípadoch sa proti rozhodnutiu o prerušení konania nemožno odvolať.

Podľa Daňového poriadku[110] ak tento zákon alebo osobitný predpis neustanovuje inak, daňové konanie sa zastaví, ak a) navrhovateľ vzal späť svoj návrh skôr, ako bolo o ňom rozhodnuté, b) je právnym nástupcom daňového subjektu Slovenská republika, okrem konania o dani z nehnuteľností, c) daňový subjekt zanikol bez právneho nástupcu, d) sa zistí v priebehu daňového konania, že navrhovateľ nie je oprávnenou osobou, e) daňový subjekt zmeškal lehotu, ktorú nemožno predĺžiť ani odpustiť jej zmeškanie, f) bolo vo veci už právoplatne rozhodnuté, g) príslušný orgán zistí, že pred podaním návrhu začalo konanie na súde, h) odpadol dôvod daňového konania. Rozhodnutie o zastavení daňového konania podľa odseku 1 písm. b) a c) sa nedoručuje; toto rozhodnutie sa zakladá v spisovom materiáli správcu dane. Proti rozhodnutiu podľa odseku 1 písm. a) až c) a g) nemožno podať odvolanie.

Podľa Správneho poriadku správny orgán konanie zastaví, ak a) zistí, že ten, kto podal návrh na začatie konania, nie je účastníkom konania a nejde o konanie, ktoré môže začať správny orgán, b) účastník konania vzal svoj návrh na začatie konania späť a konanie sa netýka iného účastníka konania alebo ostatní účastníci konania súhlasia so späťvzatím návrhu a nejde o konanie, ktoré môže začať správny orgán, c) účastník konania zomrel, bol vyhlásený za mŕtveho alebo zanikol bez právneho nástupcu a konanie sa týkalo len tohto účastníka konania, d) účastník konania na výzvu správneho orgánu v určenej lehote neodstránil nedostatky svojho podania a bol o možnosti zastavenia konania poučený, e) zistí, že nie je príslušným na konanie a vec nemožno postúpiť príslušnému orgánu, f) zistí, že vo veci už začal konať iný príslušný správny orgán, ak sa správne orgány nedohodli inak, g) zistí, že pred podaním návrhu vo veci začal konať súd, ak osobitný zákon neustanovuje inak, h) odpadol dôvod konania začatého na podnet správneho orgánu, i) v tej istej veci sa právoplatne rozhodlo a skutkový stav sa podstatne nezmenil, j) tak ustanoví osobitný zákon. Proti rozhodnutiu o zastavení konania podľa odseku 1 písm. b), c), f), g) a h) sa nemožno odvolať. Rozhodnutie o zastavení konania podľa odseku 1 písm. b) a c) sa iba vyznačí v spise.

Rozdiely v skutočnostiach, ktoré majú za následok zastavenie daňového konania a správneho konania vyplývajú najmä z podstaty jednotlivých konaní. Ako už bolo uvedené, v daňovom konaní ide spravidla o zistenie, či daňový subjekt si plní svoje peňažné a nepeňažné povinnosti a v správnom konaní ide spravidla o vydávanie povolení, súhlasov, obmedzení a pod.. Ako už bolo uvedené, Daňový poriadok upravuje aj nulitné rozhodnutie, a preto nie je potrebné zastaviť daňové konanie, ak sa zistí, že návrh podala, resp. účastník konania nie je tá osoba, ktorá má byť účastníkom. Obdobne podľa Daňového poriadku správca dane konanie zastaví, ak daňový subjekt zanikol bez právneho nástupcu, resp. ak právnym nástupcom je Slovenská republika (neexistuje dedič, resp. osoba dedičstvo odmietla), a teda majetok aj so záväzkami ako odúmrť pripadol Slovenskej republike. Samozrejme ak ide o daň z nehnuteľností, v tom prípade je správcom obec a nástupca (teda spravidla nový vlastník) je povinný daň platiť.

Rozdiel medzi právnou úpravou daňového konania a správneho konania je v tom, že Daňový poriadok sa nezaoberá len daňovým konaním, čo vyplýva aj z názvu zákona ako zákon o správe daní a Správny poriadok upravuje výslovne správne konanie, čo vyplýva aj z označenia zákona ako zákon o správnom konaní.

Osobitosťou daňového konania je aj skutočnosť, že Daňový poriadok uvádza tzv. Osobitné daňové konania, medzi ktoré zaraďuje registračné konanie[111], vyrubovacie konanie[112], skrátené vyrubovacie konanie[113], konanie o úľave na dani alebo odpustenia daňového nedoplatku na dani[114], odvolacie konanie[115] (v rámci ktorého je zahrnutá aj obnova konania a preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania) a osobitne je upravené aj daňové exekučné konanie[116]. Domnievam sa, že v týchto prípadoch ide vždy o daňové konanie, a to vzhľadom na legálnu definíciu daňového konania[117], nakoľko o daňové konanie ide vždy, ak sa podľa Daňového poriadku vydáva rozhodnutie, t. j. o daňové konanie ide aj v prípadoch pri rozhodnutí o zabezpečení veci, rozhodnutí o uložení sankcie a pod.. V správnom konaní však hovoríme o osobitných druhoch správneho konania, napríklad o stavebnom konaní, priestupkovom konaní a pod.[118].

V odbornej literatúre sa daňové konanie definuje ako relatívne samostatný, osobitný a rovnocenný druh právneho procesu, ktorý je upravený procesnoprávnymi normami spadajúcimi pod oblasť daňového práva. V súčasnosti mu patrí pevné a nenahraditeľné miesto v sústave právom regulovaných konaní. Daňové konanie v tomto smere predstavuje všeobecné označenie pre konanie, v ktorom sa rozhoduje o právach a povinnostiach daňových subjektov.[119]

Nesporné je, že daňové konanie aj správne konanie sú dva samostatné konania, v rámci ktorých rozhodujú orgány verejnej správy. Zásadný rozdiel je v skutočnosti, že na daňové konanie sa nevzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní, t. j. Správny poriadok, ktorého použitie v daňovom konaní vylúčil výslovne Daňový poriadok[120]. V osobitných druhoch správneho konania sa spravidla Správny poriadok použije, resp. použije sa podporne. Pôsobnosť Správneho poriadku je daná tak, že tento zákon sa vzťahuje na konanie, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb, ak osobitný zákon neustanovuje inak. V tomto kontexte potom z vylúčenia Správneho poriadku na daňové konanie nemožno dovodiť, že pri daňovom konaní nejde o oblasť verejnej správy a že nerozhoduje správny orgán. Práve naopak výslovné vylúčenie Správneho poriadku len znamená, že osobitný predpis Daňový poriadok ustanovuje iné pravidlá pre daňové konanie, ale že ide o správne konanie. Uvedenému by mohol zodpovedať aj fakt, že Daňový poriadok hovorí o správnych deliktoch a nie o daňových deliktoch.[121] Na druhej strane však nemožno spochybniť ani záver, podľa ktorého sa daňové konanie začalo vnímať ako samostatné a rovnocenné právne relevantné konanie, a nie ako osobitný druh správneho konania.[122] Tiež nemožno spochybniť ani názor, podľa ktorého sa jednoznačne vyjadriť k otázke, či daňové konanie je správnym konaním, je problematické. Existujú argumenty na zaradenie daňového práva pod správne konanie (daňové konanie je jedným z rozhodovacích procesov v oblasti verejnej správy, rozhodujú o ňom správne orgány), ale na druhej strane sú aj argumenty, ktoré toto tvrdenie vyvracajú (dochádza pri ňom k aplikácii hmotnoprávnej úpravy daňového práva, nie správneho práva a na jeho realizáciu sa všeobecný predpis o správnom konaní nemôže použiť ani subsidiárne)[123]. Pre samotné vyriešenie tejto otázky preto bude dôležité, či odborná verejnosť (teda aj teoretici z oblasti teórie a práva) a následne celá verejnosť prijme názor, že daňové právo je samostatným odvetvím právneho poriadku Slovenskej republiky, pričom daňové právo už v súčasnosti má svoju hmotnoprávnu a aj procesnoprávnu úpravu.

6. Rozhodnutie podľa Daňového poriadku a podľa Správneho poriadku

V teórii práva sa aplikáciou práva rozumie špecifický spôsob realizácie práva, ktorý uskutočňujú štátne orgány a iné orgány verejnej moci s príslušnou právomocou a kompetenciou vydávaním individuálnych právnych aktov v súlade s právnymi predpismi. Aplikácia práva je právom upravený postup orgánov s príslušnou právomocou a kompetenciou vydávať na základe normatívnych právnych aktov individuálne právne akty, ktorými sú rozhodnutia príslušných orgánov, ktoré zakladajú, menia alebo rušia právny vzťah konkrétnych subjektov práva.[124] Uvádza sa, že poznáme tieto druhy individuálnych právnych aktov:

a) rozhodnutia sporov (vydávajú najmä súdy),

b) uloženia trestu a ochranného opatrenia (vydávajú ich súdy, orgány verejnej správy),

c) správne akty (orgány verejnej správy),

d) akty kontroly (orgány verejnej správy vrátane osobitných orgánov, orgány dozoru a dohľadu).

Nesporne právomoc a kompetenciu vydávať individuálne právne akty (akty aplikácie práva) majú orgány verejnej moci. Činnosť orgánov verejnej moci pri rozhodovaní o subjektívnych právach a povinnostiach pri aplikácii noriem, nie je proces jednoduchý, mechanický, len formálne logický. Ide o proces zložitý, zahrňujúci rôzne procesy poznávacie, logické, interpretačné, hodnotiace a rozhodovacie. V procese rozhodovania konkrétneho prípadu je potrebné rozlíšiť:

a) zistenie skutkového stavu riešeného prípadu (quaestio facti),

b) zistenie právnych noriem, podľa ktorých má byť prípad riešený a výklad (interpretáciu) týchto noriem (quaestio iuris),

c) po zistení skutkového stavu a po určení právnej normy pristúpi štátny orgán k vydaniu rozhodnutia vo veci samej. [125]

Rozhodnutie zaraďujeme medzi formy správnej činnosti s právotvornými účinkami, pretože sa ním zakladá, mení, respektíve vzniká nový právny vzťah. Každé rozhodnutie musí obsahovať a) obsahové, podstatné (esenciálne) náležitosti a b) formálne náležitosti.[126]

Rozhodnutie podľa Babčáka vo všeobecnosti znamená logické vyvrcholenie činnosti príslušného orgánu štátu. Predstavuje výsledok aplikácie práva ako jednej z foriem realizácie práva na konkrétne právne vzťahy. Právno-aplikačný akt (akt aplikácie práva) je aktom cieleného a cieľového použitia právnej normy na konkrétny prípad a na právne pomery toho subjektu, ktorý je jeho adresátom. Z tohto pohľadu má takýto akt povahu individuálneho právneho aktu. K tomu, aby bol príslušný individuálny právny akt perfektný, musí vyhovovať týmto požiadavkám: musí byť vydaný v súlade so zákonom, musí byť vydaný oprávneným orgánom, musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného skutkového stavu a musí mať predpísané náležitosti. Rozhodnutie v daňovom konaní považujeme za individuálny daňovo-právny akt (akt aplikácie daňového práva), ktorý vydáva správca dane v konkrétnej daňovej veci fyzickej alebo právnickej osoby (príp. osoby, ktorá nie je v zmysle práva ani fyzickou osobou ani právnickou osobou). Týmto aktom sa aplikuje daňovo-právna norma na určitý konkrétny prípad.[127]

Rozhodnutie predstavuje finálne štádium správneho konania. V ňom dochádza na základe výsledkov z predchádzajúcich štádií k meritórnemu vybaveniu veci na danom stupni. Rozhodnutie zároveň predstavuje najvýznamnejšie štádium správneho konania, v ktorom je vyjadrený účel a zmysel celého rozhodovacieho procesu. Potom možno skonštatovať, že výsledkom daňového konania a aj správneho konania je individuálny správny akt, ktorým je rozhodnutie.[128]

Na rozdiel od Správneho poriadku Daňový poriadok[129] upravuje aj tzv. nulitné rozhodnutie. Také rozhodnutie nemá právne účinky a hľadí sa naň, akoby nebolo vydané. Pri správe daní je nulitným rozhodnutím rozhodnutie, ktoré a) vydal orgán na to vecne nepríslušný; ak ide o správcu dane, ktorým je obec, za nulitné sa považuje aj rozhodnutie, ktoré vydal správca dane na to miestne nepríslušný, b) bolo vydané omylom inej osobe, c) nadväzuje na nulitné rozhodnutie. Nulitu rozhodnutia posudzuje z vlastného podnetu alebo iného podnetu druhostupňový orgán, a to kedykoľvek; ak ide o rozhodnutie ministerstva, posudzuje také rozhodnutie minister financií Slovenskej republiky (ďalej len „minister“) na základe návrhu ním určenej osobitnej komisie.

Správny poriadok[130] nulitné rozhodnutie nepozná. Podľa Správneho poriadku však správny orgán konanie zastaví, ak a) zistí, že ten, kto podal návrh na začatie konania, nie je účastníkom konania a nejde o konanie, ktoré môže začať správny orgán, e) zistí, že nie je príslušným na konanie a vec nemožno postúpiť príslušnému orgánu. Podľa Správneho poriadku[131] však platí, že rozhodnutie musí byť v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, musí ho vydať orgán na to príslušný, musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci a musí obsahovať predpísané náležitosti.

Zakotvenie nulitného rozhodnutia do Daňového poriadku je určite správnym krokom, totiž pri právoplatnom a vykonateľnom rozhodnutí už konanie nemožno zastaviť, možno sa domáhať nápravy len mimoriadnymi opravnými prostriedkami, resp. v správnom súdnictve.

Podľa Daňového poriadku rozhodnutie musí vychádzať zo stavu veci zisteného v daňovom konaní, musí obsahovať náležitosti ustanovené týmto zákonom a musí byť vydané príslušným orgánom, ak tento zákon alebo osobitný predpis neustanovuje inak. Ustanovenie určuje náležitosti rozhodnutia, ktoré majú charakter formálnych náležitostí a obsahových náležitostí.

Podľa Daňového poriadku[132] rozhodnutie, ako osobitný predpis neustanovuje inak, musí obsahovať:

a) označenie orgánu, ktorý rozhodnutie vydal,

b) číslo a dátum rozhodnutia,

c) meno, priezvisko, adresu trvalého pobytu fyzickej osoby, o ktorej právach a povinnostiach sa rozhodovalo, alebo obchodné meno a sídlo právnickej osoby, o ktorej právach a povinnostiach sa rozhodovalo, identifikačné číslo organizácie a identifikačné číslo daňového subjektu, ak mu bolo pridelené pri registrácii, alebo iný identifikátor pridelený správcom dane, ak fyzická osoba nemá povinnosť registrácie alebo nemá povinnosť evidencie podľa osobitného predpisu, ak ide o zahraničnú fyzickú osobu dátum narodenia alebo iný údaj identifikujúci túto osobu a ak ide o zahraničnú právnickú osobu, ktorá nemá identifikačné číslo organizácie, použije sa iný údaj identifikujúci túto právnickú osobu,

d) výrok, ktorý obsahuje údaje podľa písmena c), rozhodnutie vo veci s uvedením ustanovenia právneho predpisu, podľa ktorého sa rozhodovalo, lehotu plnenia, ak sa ukladá povinnosť plniť, rozhodnutie o náhrade nákladov správy daní ak ide o peňažné plnenie, aj sumu a číslo účtu, na ktorý má byť suma zaplatená,

e) poučenie o mieste, lehote a forme podania odvolania s upozornením na prípadné vylúčenie odkladného účinku,

f) vlastnoručný podpis oprávnenej osoby s uvedením jej mena, priezviska a funkcie a odtlačok úradnej pečiatky; ak sa rozhodnutie vyhotovuje v elektronickej podobe, neobsahuje vlastnoručný podpis a odtlačok úradnej pečiatky, ale sa autorizuje podľa osobitného predpisu.

Z Dôvodovej správy k návrhu Daňového poriadku vyplýva, že rozhodnutie musí obsahovať formálne náležitosti uvedené v odseku 3 písm. a) až c), a f), ďalej výrok, odôvodnenie a poučenie. Odôvodnenie nie je potrebné, ak sa navrhovateľovi vyhovuje v plnom rozsahu. Poučenie sa neuvádza napríklad v osvedčení o registrácii.

Rozhodnutie podľa Správneho poriadku[133] musí obsahovať výrok, odôvodnenie a poučenie o odvolaní (rozklade). Odôvodnenie nie je potrebné, ak sa všetkým účastníkom konania vyhovuje v plnom rozsahu; V písomnom vyhotovení rozhodnutia sa uvedie aj orgán, ktorý rozhodnutie vydal, dátum vydania rozhodnutia, meno a priezvisko fyzickej osoby a názov právnickej osoby. Rozhodnutie musí mať úradnú pečiatku a podpis s uvedením mena, priezviska a funkcie oprávnenej osoby. Ak sa rozhodnutie vyhotovuje v elektronickej podobe podľa osobitného predpisu o elektronickej podobe výkonu verejnej moci, neobsahuje úradnú pečiatku a podpis, ale je správnym orgánom autorizované podľa osobitného predpisu o elektronickej podobe výkonu verejnej moci. Osobitné právne predpisy môžu ustanoviť ďalšie náležitosti rozhodnutia.

Zásadným rozdielom medzi právnou úpravou podľa Daňového poriadku a Správneho poriadku je najmä skutočnosť, že podľa Daňového poriadku rozhodnutie musí vychádzať zo stavu veci zisteného v daňovom konaní a podľa Správneho poriadku rozhodnutie musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Naviac podľa Správneho poriadku[134] je správny orgán je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Uvedené možno vykladať tak, že v daňovom konaní sa prihliada na dôkazy, ktoré sa nachádzajú v spise, t. j. ktoré predložil najmä daňový subjekt a v konaní podľa Správneho poriadku by mal správny orgán sám z vlastnej iniciatívy zistiť skutočný stav veci.

Rozdielom sú aj povinné údaje o identifikácii osôb v rozhodnutí podľa Daňového poriadku a Správneho poriadku. Podľa Daňového poriadku správca dane musí uviesť viac údajov, ktoré identifikujú konkrétnu osobu, podľa Správneho poriadku postačuje uviesť meno a priezvisko fyzickej osoby a názov právnickej osoby. Domnievam sa však, že aj pri rozhodnutí podľa Správneho poriadku správny orgán musí uviesť aj bydlisko fyzickej osoby a sídlo právnickej osoby a to z dôvodu, aby nedošlo k zámene osôb a v konečnom dôsledku na ich adresy doručuje písomnosti.

Opravnými prostriedkami[135] podľa Daňového poriadku sú námietka, odvolanie, obnova konania a preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania.

Podľa Správneho poriadku rozhodnutie možno preskúmať v odvolacom konaní, v rámci obnovy konania, resp. preskúmaním mimo odvolacieho konania. Podľa Správneho poriadku[136] možno podať námietky len proti jednotlivým úkonom a opatreniam spojeným s výkonom rozhodnutia.

Rozdielom medzi opravnými prostriedkami je skutočnosť, že námietku možno podať aj pri iných postupoch správcu dane, nielen v rámci výkonu rozhodnutia. Nesporne rozdielom je aj lehota na podanie odvolania, kde podľa Daňového poriadku odvolanie možno podať do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia, podľa Správneho poriadku odvolanie treba podať v lehote 15 dní odo dňa oznámenia rozhodnutia, ak inú lehotu neustanovuje osobitný zákon. Ako vidno podľa Daňového poriadku sa lehota počíta odo dňa doručenia rozhodnutia, podľa Správneho poriadku odo dňa oznámenia rozhodnutia. Správny poriadok však obsahuje ustanovenie[137], podľa ktorého sa rozhodnutie účastníkovi konania oznamuje doručením písomného vyhotovenia tohto rozhodnutia, ak zákon neustanovuje inak. Deň doručenia rozhodnutia je potom dňom jeho oznámenia. Rozdielom v právnej úprave je aj lehota na podanie odvolania v prípade chybných údajov v poučení o odvolaní. Podľa Daňového poriadku[138], ak chýba v rozhodnutí poučenie o odvolaní alebo v rozhodnutí bolo nesprávne uvedené poučenie, že proti rozhodnutiu nemožno podať odvolanie, alebo ak bola skrátená lehota na podanie odvolania alebo nie je v poučení určená lehota vôbec, odvolanie možno podať do šiestich mesiacov po doručení rozhodnutia; to neplatí, ak rozhodnutie podľa tohto zákona nemusí obsahovať poučenie. Podľa Správneho poriadku[139] pokiaľ účastník konania v dôsledku nesprávneho poučenia alebo pre to, že nebol poučený vôbec, podal opravný prostriedok po lehote, predpokladá sa, že ho podal včas, ak tak urobil najneskôr do 3 mesiacov odo dňa oznámenia rozhodnutia.

Záver

Daňový poriadok a Správny poriadok sú normatívne právne akty a ako zákony sú normy rovnakej právnej sily. Daňový poriadok nad rámec daňového konania upravuje správu daní, ktorej súčasťou je aj daňové konanie. Správny poriadok naproti tomu je len normou, ktorá upravuje správne konanie. Daňový poriadok je pomerne nový právny predpis, ktorý je prepracovanejší, ako dá sa povedať už starý, viac ako 50-ročný Správny poriadok. Daňový poriadok, aj keď ide o pomerne nový predpis, bol už viackrát novelizovaný, čo vnáša neistotu nielen do činnosti orgánov finančnej správy, ale aj problémy pri plnení povinnosti vyplývajúcich z daňových predpisov daňovými subjektami. Na daňové konanie sa Správny poriadok nepoužije, jeho použitie je vylúčené priamo v Daňovom poriadku. V súčasnosti sa daňové právo vyčleňuje ako samostatné právne odvetvie, avšak tento názor nezdieľa celá teoretická obec a najmä ho nezdieľajú teoretici teórie práva. Aj z týchto dôvodov medzi odbornou verejnosťou nepanuje jednoznačný názor, či daňové konanie je osobitným druhom správneho konania, alebo nie. Je nesporné, že aj v daňovom konaní ale aj v správnom konaní rozhodujú orgány verejnej správy, avšak daňové konanie a celá správa daní smeruje k správnemu zisteniu dane a zabezpečeniu úhrady dane a teda ich realizácia má za cieľ naplnenie verejných rozpočtov, čím sa napĺňa najmä fiškálny záujem štátu. V správnom konaní sa tento cieľ neprejavuje. Osobne sa domnievam, že v súčasnosti, pokiaľ nedôjde k jednoznačnému vymedzeniu daňového práva ako samostatného právneho odvetvia právneho poriadku Slovenskej republiky, ide o správne konanie zvláštnej povahy. Takéto označenie daňového konania ako konania zvláštnej povahy je podľa môjho názoru vhodnejšie ako nazvať daňové konanie osobitným druhom správneho konania, pretože daňové konanie nemožno zaradiť medzi tzv. osobitné druhy správneho konania, akým je stavebné konanie, konanie o poplatkoch a pod.. Zodpovedať na otázku, či samostatná právna úprava – kodifikovaná právna úprava daňového procesu v Daňovom poriadku je namieste a či by nepostačovala úprava uvedená v Správnom poriadku, možno jednoznačne a to tak, že samostatný procesný kódex pre správu daní je v súčasnom období nevyhnutnosťou. Rozdiely a hlavne účel správy daní je tak odlišný od iných správnych konaní, že si zasluhuje osobitnú právnu úpravu a osobitnú pozornosť.

Autor
Doc. JUDr. Soňa Kubincová PhD.

Zdroj
https://www.prf.umb.sk/katedry/katedra-financneho-a-spravneho-prava/zborniky-katedry/2019/financne-pravo-danove-pravo-a-spravne-pravo-v-europskom-priestore.html

Úvod

V právnom systéme Slovenskej republiky existuje veľa právnych predpisov, v ktorých možno nachádzať prieniky verejného a súkromného záujmu. Vo všeobecnosti možno

konštatovať, že charakter súkromného práva, ktoré stojí na niekoľkých základných pilieroch – zásadách, je ingerenciami verejného práva vo väčšom či menšom rozsahu narúšaný. Podstatné je nájsť, kde je miera, pri zachovaní charakteru súkromného práva, konfrontovaním jednotlivých princípov súkromného práva s ingerenciami verejnoprávnej povahy, aby v čo najmenšom rozsahu dochádzalo k narušeniu týchto princípov. Tu je dôležité určiť, kedy ide o ingerenciu do súkromnoprávneho vzťahu, a kedy ešte nie. Zodpovedať túto otázku je náročné aj z dôvodu, že existuje veľké množstvo právnych noriem, pri ktorých sa hranice verejného a súkromného práva nedajú presne určiť, rozdiely sa stierajú.

1. Vlastnícke právo konfrontované s verejným právom

Vlastnícke právo ako jedno zo základných subjektívnych práv požíva ochranu na ústavnej úrovni. Článok 20 Ústavy Slovenskej republiky určuje základný rámec obsahu vlastníckeho práva, a zároveň vymedzuje možnosti jeho obmedzenia (upravuje aj vyvlastnenie ako najsilnejší verejnoprávny zásah do vlastníckeho práva).

Vlastnícke právo je zložené z niekoľkých častí. Jednotlivé čiastkové oprávnenia sú označované aj ako vlastnícka tripartícia. Každá z týchto zložiek v sebe zahŕňa ďalšie aspekty, ktoré je potrebné brať na zreteľ pre správne chápanie obsahu takého dôležitého vecného práva ako je právo vlastnícke. V niektorých prípadoch právna teória rozlišuje i ďalšie, možno ich označiť ako nadstavbové zložky, ktorých výkon je podmienený tým, že ich musí zákon dovoliť (resp. nesmie ich zakázať). Takou zložkou je napríklad právo vec scudzovať (ius alienandi) a práve toto právo je azda naj reprezentatívnej ší m zo všetkých rozoznávaných zložiek.[1] Túto zložku vlastníckeho práva možno v rámci výkladu §123 Občianskeho zákonníka zaradiť pod oprávnenie s vecou nakladať (ius disponendi).

Za najdôležitejšiu zo všetkých čiastkových zložiek vlastníckeho práva je možné považovať práve túto zložku, pretože sama v sebe inkorporuje možnosť nadobúdať vlastníctvo prostredníctvom subjektov, ktoré prejavia vôľu svoje vlastnícke právo previesť (vec scudziť) a umožnia tak inému subjektu stať sa vlastníkom. Naplnenie alebo vykonanie tejto zložky vlastníckeho práva je potom realizované pomocou právnych úkonov a tvorí základ na realizáciu hospodárskych hodnôt inak, než spotrebovaním alebo len užívaním daného predmetu vlastníckeho práva.[2]

Ingerencia do oprávnenia nakladať s vecou ako jednej zo zložiek vlastníckeho práva, je vážnym zásahom do vlastníckeho práva ako takého. Zásahy do súkromnoprávnych vzťahov znamenajú, že tento nie je založený na systéme „čo nie je zakázané, je dovolené“, ale je do neho zasiahnuté prostredníctvom povinnosti splniť konkrétne podmienky, príp. dodržať postup, ktoré medzi účastníkmi v rámci ich slobodnej tvorby obsahu a úpravy práv a povinností vo vzťahu, ktorý medzi sebou zakladajú, neboli dohodnuté, ale prichádzajú na podklade kogentných ustanovení predpisov verejnoprávnej povahy.

Podľa Havlana, o ústavnej úprave vlastníckeho práva možno povedať, že pri zachovaní jeho rysov ako práva osobného nesie i výrazné rysy práva sociálneho. To znamená, že funkcia vlastníctva je v zásade koncipovaná nie len individualisticky, ale z hľadiska záujmov občanov štátu ako celok.[3]

Ako bolo spomenuté vyššie, jedným zo základných princípov súkromného práva je zmluvná voľnosť. Uvedený princíp spočíva v slobodnej možnosti nakladať s majetkom, majetkovými hodnotami a právami.[4] Zmluvná sloboda je nevyhnutným predpokladom plnohodnotného a širokého rozvoja podnikateľskej iniciatívy ľudí, ktorá vyžaduje čo najširšiu možnosť slobodného nakladania subjektov s majetkom. Význam tohto princípu potvrdil aj Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky[5], v ktorom okrem iného vyjadril, že zmluvná voľnosť je jeden z právnych princípov umožňujúci zmluvným stranám upraviť si vzájomné pomery tak, aby to čo najlepšie vyhovovalo ich potrebám a záujmom, čo zodpovedá ústavnému princípu autonómie konania subjektov práva[6], ktorý vytvára priestor pre čo najširšie uplatnenie sebarealizácie jednotlivca pri uspokojovaní jeho právom chránených potrieb a záujmov v demokratickej spoločnosti.

Štát prostredníctvom orgánov verejnej správy zabezpečuje ochranu subjektívnych práv ako primárny cieľ právneho systému, ktoré v zákonom stanovených prípadoch musia ustúpiť verejnému záujmu, celospoločenským cieľom. Knapp k tejto problematike uvádza, že dispozičná voľnosť je primárne, nie však absolútne neobmedzená, je obmedzená tam, kde ju obmedzuje zákon.[7] V rámci tejto problematiky je prioritné nájsť mieru vzájomnej vyrovnanosti obidvoch rovín. Touto problematikou, aj keď v kontexte legálnej držby zbraní, sa zaoberal aj Súdny dvor EÚ. Tvrdenie, že vlastnícke právo (v zmysle čl. 17 Charty základných práv EÚ) nie je absolútnym právom, je možné nájsť v bode 104 stanoviska generálnej advokátky, kde tvrdí že vlastnícke právo občanov EÚ môže byť obmedzené za účelom verejného záujmu (v tomto prípade vlastnícke právo legálnych držiteľov niektorých zbraní za účelom boja EÚ proti terorizmu). Ako naznačuje odkaz zo stanoviska gen. advokátky, vychádza z judikatúry súdneho dvora, tzn. z rozsudku zo dňa 13. júna 2017, Florescu a dalšie, C-258/14, EU:C:2017:448, body 49 až 51.

Štát vydáva právne normy, ktoré regulujú spoločenské vzťahy, pričom účelom prijatia takejto normy je zabezpečenie istoty a stability právnych vzťahov pri zabezpečení dodržania princípov a zásad daného právneho systému. Štát týmto spôsobom zabezpečuje ochranu subjektívnych práv účastníkov. Pre legislatívu je jednou zo základných požiadaviek všestranne zaistiť predpoklad k tomu, aby navrhovaná právna úprava bola efektívna. Táto efektívnosť je ovplyvnená súčasným pôsobením objektívnych a subjektívnych činiteľov a v určitej situácii a v určitom čase.[8]

V prípade vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam, jeho jednotlivých zložiek je súkromný záujem (zmluvná voľnosť) vo veľkej miere ovplyvnený rozhodovacou (posudzovacou, povoľovacou) činnosťou orgánov verejnej správy. Táto sa prejavuje vo viacerých oblastiach. Dôvodom je najmä zabezpečenie zachovania účelového učenia pozemkov, snaha o zdôraznenie celospoločenskej hodnoty pozemkov a v neposlednom rade aj snaha o zabezpečenie celistvého hodnoverného systému evidencie nehnuteľností, kde príslušné orgány verejnej správy vstupujú do procesu nadobúdania vlastníckych práv k nehnuteľnostiam. Povoľovacia činnosť orgánov verejnej správy je zreteľná aj pri zabezpečení ochrany určitých druhov nehnuteľností, v rámci ktorých sa prelínajú súkromnoprávne a verejnoprávne prvky.

2. Rozhodovacia právomoc správnych orgánov

Ak je predmetom zmluvného vzťahu vlastnícke právo k nehnuteľnosti, jeho nadobudnutie podlieha rozhodovacej právomoci zo strany príslušného správneho orgánu.[9] V prvej fáze – z dôvodu naplnenia záväzkovoprávneho aspektu – dochádza k uzatvoreniu právneho úkonu v písomnej forme s potrebnými náležitosťami upravenými v Občianskom zákonníku a v Katastrálnom zákone[10] (v prípade určených nehnuteľností je potrebné rešpektovanie aj ďalších náležitostí podľa osobitných právnych predpisov). V prvej fáze dochádza k založeniu obligačného vzťahu medzi subjektami za dohodnutých podmienok.

V druhej fáze – pre naplnenie vecnoprávnych účinkov – k obligačnému vzťahu pristupuje rozhodnutie príslušného správneho orgánu. Tu sa prejavuje povoľovací režim, pristupujúci k súkromnoprávnemu vzťahu, teda k platnému uzatvoreniu právneho úkonu pristupuje ešte rozhodnutie príslušného správneho orgánu v rámci správneho konania. Začatie správneho konania (konania o povolení vkladu) je založené na dispozičnej zásade, tzn. návrh na začatie konania podávajú účastníci konania, ktorí žiadajú, aby príslušný správny orgán vydal rozhodnutie, ktorým vklad do katastra nehnuteľností povoľuje. Na konanie sa uplatňujú predpisy Katastrálneho zákona a subsidiárne sa použijú ustanovenia Správneho poriadku.

V rámci konania príslušný správny orgán posudzuje jednak splnenie formálnych náležitostí a taktiež obsahových náležitostí právneho úkonu. Medzi skúmanie formálnych náležitostí možno zaradiť skúmanie náležitostí návrhu na vklad, predloženie potrebných príloh[11], formálne náležitosti zmluvy, najmä, či zmluva obsahuje označenie účastníkov právneho úkonu, je podpísaná, datovaná, či obsahuje označenie nehnuteľností tak, ako vyžaduje právny predpis, či je úkon urobený v predpísanej forme. Z obsahovej stránky príslušný správny orgán preskúmava zmluvu z hľadiska, či obsahuje podstatné náležitosti zmluvy, či je úkon urobený v predpísanej forme, či je prevodca oprávnený nakladať s nehnuteľnosťou, či sú prejavy vôle dostatočne určité a zrozumiteľné, či zmluvná voľnosť alebo právo nakladať s nehnuteľnosťou nie sú obmedzené, či zmluva neodporuje zákonu, či zákon neobchádza a či sa neprieči dobrým mravom. Pri rozhodovaní o vklade prihliada aj na skutkové a právne skutočnosti, ktoré by mohli mať vplyv na povolenie vkladu.

Ak sú všetky podmienky na povolenie vkladu splnené, správny orgán vydá rozhodnutie, ktorým vklad povolí. Keďže v takomto prípade vyhovie návrhu podaného účastníkmi konania, voči rozhodnutiu nie je prípustné odvolenie[12], rozhodnutie nadobúda právoplatnosť jeho vydaním. Na základe právoplatného rozhodnutia o povolení vkladu vykoná správny orgán zápis do katastra nehnuteľností. Príslušný správny orgán vykoná zápis v deň, ktorým rozhodnutie o povolení vkladu nadobudlo právoplatnosť, najneskôr však v nasledujúci pracovný deň. V prípade zápisu sa jedná len o administratívny úkon, ktorý nespôsobuje pri vkladovom konaní žiadne právne účinky.

V prípade, ak predložená listina obsahujúca právny úkon, nespĺňa skúmané náležitosti, správny orgán konanie zastaví[13] alebo návrh zamietne.[14] V prípade, ak bude konanie zastavené, môže dôjsť k situácii, že bude existovať platne uzatvorený právny úkon, ktorý ale nenadobudne vecnoprávne účinky, a teda nedôjde k zmene vlastníctva. K vzniku takejto situácie stačí, ak účastník konania nepredloží listinu žiadanú správnym orgánom, prípadne neodstráni formálnu náležitosť či už samotnej listiny o právnom úkone alebo návrhu na vklad. Na základe uvedeného môže nastať situácia, že účastník disponuje platnou listinou o právnom úkone, napriek čomu nedôjde k vecnoprávnej zmene.

Pre porovnanie, pri scudzení hnuteľnej veci pozostáva druhá fáza z prevzatia veci/jej odovzdania. Až jej vykonaním zmluvná strana, ktorá vec prevzala, túto nadobudne do svojho vlastníctva a dochádza k naplneniu účelu zmluvy, teda prevedeniu vlastníckeho práva k predmetu zmluvy.

Zásah verejného práva je v prípade nehnuteľností možné vidieť v podmienke, že k nadobudnutiu vecnoprávnych účinkov súkromnoprávneho úkonu je potrebné vykonanie vkladového konania, pokiaľ by príslušný správny orgán vydal negatívne stanovisko (vklad nebude povolený), vlastnícke právo nebude prevedené.

Uvedený postup je kogentne ustanovený v zákone[15] – ide teda o povinnosť verejnoprávnej povahy, ktorá vyplýva zo zákona a ktorá modifikuje záväzkový vzťah medzi zmluvnými stranami.

Zmluva je dvojstranným, prípadne viacstranným právnym úkonom, ktorý sám o sebe nemá translačný účinok, pretože len samotnou zmluvou nedochádza k prevodu vlastníctva, ak zákon alebo dohoda zmluvných strán neustanoví pri prevode hnuteľných vecí inak. Pri prevode nehnuteľností (evidovaných v katastri nehnuteľností) platí záver o absencii translačného účinku u zmluvy vždy. Zmluva ako taká totiž v zásade obsahuje len obligačný záväzok prevodcu previesť na nadobúdateľa vlastníctvo k prevádzanej veci. Druhú fázu zmluvného prevodu, teda spôsob nadobudnutia vlastníctva, je závislý od toho, či ide o hnuteľnú alebo nehnuteľnú vec.[16]

Podstata tohto zásahu spočíva v presune nadobudnutia vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam na právoplatné rozhodnutie príslušného správneho orgánu o povolení vkladu, čo sa v komparácii s jednoduchým a jednoznačným nadobúdaním vlastníckeho práva k hnuteľným veciam javí ako ingerencia. Táto ingerencia spočíva v zásahu správneho orgánu do priebehu prevodu vlastníckeho práva k nehnuteľnej veci (do súkromnoprávneho vzťahu), a to v podobe ingerencie rozhodovacej činnosti správnych orgánov v rámci konania o povolení vkladu práva v súlade s ustanovením §133 ods. 2 Občianskeho zákonníka. Tento právny režim platí iba od 1. januára 1993. Do konca roku 1950 platil pri nadobúdaní vlastníctva k nehnuteľnostiam princíp intabulačný, t.j. vlastníctvo vzniklo až vkladom do pozemkovej knihy. Občiansky zákonník z roku 1950 odstránil intabulačný princíp a zaviedol konsenzuálny princíp nadobúdania vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam (vlastníctvo sa nadobúdalo už uzavretím zmluvy). Čisto konsenzuálny princíp platil však len krátky čas, pretože od 1. júla 1951 zaviedol zákon č. 65/1951 Zb. o prevodoch nehnuteľností a prenájmoch poľnohospodárskej a lesnej pôdy ako podmienku prevodu vlastníctva k nehnuteľnosti okrem uzavretia zmluvy aj privolenie vtedajšieho okresného národného výboru. Občiansky zákonník z roku 1964 zaviedol tzv. registračný princíp nadobúdania vlastníctva k nehnuteľnostiam, ktorý platil až do 31. decembra 1992. K zmluve o prevode nehnuteľností bola potrebná jej registrácia štátnym notárstvom. Až registráciou zmluvy sa nadobúdalo vlastnícke právo. Zápis vlastníckeho práva do evidencie nehnuteľností v strediskách geodézie podľa zákona č. 22/1964 Zb. o evidencii nehnuteľností mal iba evidenčný charakter, ktorý preto nepodmieňoval vznik vlastníckeho práva.[17]

Pri hľadaní odpovede na otázku, či v prípade právnych úkonov týkajúcich sa nehnuteľností podľa §133 ods. 2 Občianskeho zákonníka aká je rovnováha medzi súkromnoprávnymi a verejnoprávnymi zásadami, a teda zdôvodnenie vstupu do štandardného mechanizmu prevodu vlastníckeho práva, v podobe absolvovania katastrálneho konania, nutnosti predložiť návrh na vklad, nutnosti zaplatiť správny poplatok, možno sa prikloniť k názoru, že sa o určitý zásah do súkromnoprávneho vzťahu jedná. Zdôvodnenie ustanovenia §2 zákona č. 162/1995 Z.z. v platnom znení (ďalej aj ako „Katastrálny zákon“), že účelom evidencie sú okrem ochrany práv k nehnuteľnostiam aj účely daňové, poplatkové, ochrana životného prostredia, lesného a pôdneho fondu a niektoré iné, môže zakladať pochybnosť o takomto zásahu pri súkromnoprávnych vzťahoch. Obhájiteľný by určite bol dôvod vedenia evidencie nehnuteľností za účelom chrániť právne vzťahy k nehnuteľnostiam. Evidencia za účelom vyrubovania daní je typickým verejnoprávnym účelom, a tu sa vynára otázka, ktorý zo zákonom stanovených účelov evidovania práv k nehnuteľnostiam je možné považovať za najvýznamnejší. Účely daňové a poplatkové je možné subsumovať pod pojem verejný záujem, keďže aj podľa už spomenutého výkladu tohto pojmu Ústavným súdom SR ide o ciele bezpochyby všeobecne prospešné, a z filozofického i právneho hľadiska stojace vyššie ako ochrana subjektívnych práv jednotlivca.

Na to, aby kataster ako štátny evidenčný systém mohol slúžiť všetkým spomenutým cieľom, najmä k ochrane vlastníckych vzťahov, je potrebné aby zápisy robené na základe právne relevantných podkladov, ktoré sú v súlade s údajmi katastrálneho operátu, boli zapisované s určitou odbornou starostlivosťou, k čomu majú prispieť vyššie uvedené postupy. Uvedený postup sa nedotýka bezvýhradne všetkých nehnuteľných vecí, v prípade inžinierskych stavieb a drobných stavieb, podľa §6 odseku 2 Katastrálneho zákona, sa tieto do katastra nehnuteľností spravidla nezapisujú. Uvedené druhy nehnuteľností sa spravujú režimom obdobným pre režim nadobúdania hnuteľných vecí, keďže pri prevode vlastníckeho práva k nim absentuje ingerencia verejnoprávneho charakteru v podobe vkladovej povinnosti. Podľa Halamu táto nepresnosť v praxi spôsobuje problémy, keďže síce zákon konštatuje, že pre určité druhy nehnuteľností existuje výnimka z vkladovej povinnosti, avšak zákon nestanovil kritériá, podľa ktorých by sa rozhodlo, či sa vlastnícke právo k takej stavbe do katastra nehnuteľností vloží a výnimka sa uplatní.[18]

Napriek všetkým vyššie uvedeným postupom, ktoré z určitého pohľadu môžu sa javiť ako zásahy verejnej moci do súkromnoprávnych vzťahov, je podľa nášho názoru toto obmedzenie resp. „formálna“ procesná právna úprava, pri nadobúdaní vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam potrebná. Jedným zo základných dôvodov je zabezpečenie istoty a stability právnych vzťahov tak, ako je uvedené v §2 Katastrálneho zákona (kataster slúži aj ako informačný systém, najmä na ochranu práv k nehnuteľnostiam), v §71 ods. 1 Katastrálneho zákona (záväzné údaje katastra sa používajú najmä na ochranu práv k nehnuteľnostiam), v §71 ods. 2 Katastrálneho zákona (záväzné údaje katastra slúžia ako podklad na písomné vyhotovenie verejných listín a iných listín). Poplatkový a daňový rozmer je možné chápať ako druhotný účel, ktorý sa následne odvíja od evidencie nehnuteľností. V historickom priereze, keď nedochádzalo k centrálnemu zápisu práv k nehnuteľnostiam, možno nájsť hlavné príčiny „právneho chaosu“, keďže v spoločnosti dochádzalo k uzatváraniu právnych úkonov, ktoré sa ale neevidovali, a teda častokrát sa dôkazy o zmene vlastníckeho práva ani nezachovali, a to napriek reálnemu užívaniu nehnuteľností inou osobou ako tou, ktorá je v pôvodnej evidencii zapísaná ako vlastník. Do dnešného dňa tieto nezrovnalosti nie sú vyriešené. Jedným z legislatívnych riešení čo najmenšej intervencie do súkromnoprávnych vzťahov by bola možnosť, aby právne úkony týkajúce sa nehnuteľností mohli spisovať len osoby odborne spôsobilé[19], ktoré by garantovali ich súlad s právnymi predpismi, a ktoré by zároveň zmeny z nich vyplývajúce registrovali v centrálnom systéme. K tomuto spôsobu sa čiastočne priblížilo zavedením spisovania zmlúv autorizovaných advokátmi a notárskými zápisnicami.

3. Opatrenia proti drobeniu z pohľadu zásahov verejného práva

Pozemky ako špecifické objekty vlastníckeho práva sa vyznačujú určitými znakmi, ktoré vychádzajú z reálnej možnosti existencie obmedzeného množstva pozemkov a celospoločenského význam ich hospodárskeho vyžitia. Tieto znaky predpokladajú racionálne hospodárenie s pozemkami, a preto verejná moc – štát, resp. jeho orgány do výkonu oprávnení vlastníka pozemku zasahujú oveľa častejšie, ako je to v prípade vlastníctva iných vecí.[20]

Pozemkové vlastníctvo v podmienkach Slovenskej republiky je charakteristické svojou rozdrobenosťou. Táto rozdrobenosť je daná veľkým počtom pozemkov, často s veľmi malými výmerami, veľkým počtom spoluvlastníkov k jednému pozemku, pričom na spoluvlastnícky podiel pripadá veľakrát výmera menšia ako 1m2. Negatívnym prejavom drobenia je aj rozptyl vlastníka v určenej oblasti na rôznych miestach, a to vo veľmi malých výmerách. Takýto stav pozemkového vlastníctva spôsobuje problémy pri využití účelu pozemkov, pri ich obhospodarovaní. Veľký počet podielových spoluvlastníkov pri jednom pozemku znemožňuje racionálne využívanie takéhoto pozemku, keďže uzatvorenie akéhokoľvek záväzkovoprávneho vzťahu je v takomto prípade značne komplikované. Hlavným dôvodom vzniku takéhoto stavu v podmienkach Slovenskej republiky bola v minulosti možnosť voľného nakladania vlastníka so svojim vlastníckym právom k pozemkom, a najmä absencia regulácie pri dedičskom konaní, v rámci čoho bolo možné zákonné rozdelenie dedičských podielov pre každého potomka, teda každé dieťa poručiteľa mohlo nadobudnúť svoj zákonný podiel na každom pozemku poručiteľa. Historickým vývojom spoločenských pomerov na Slovensku došlo aj k vzniku vysokej miery neusporiadanosti pozemkového vlastníctva. Postupná obnova a riadne usporiadanie vzťahov k lesným i poľnohospodárskym pozemkom, rovnako tak i zamedzenie nezmyselnej miery ich drobenia, je potrebná na plné a ničím nerušené využívanie predmetných majetkov ich vlastníkmi a zabezpečenie ich riadneho využitia v súlade s ich účelom.[21]

Problematiku drobenia upravoval zákon č. 139/1947 Zb. o rozdelení pozostalosti s poľnohospodárskymi podnikmi a o zamedzení drobenia poľnohospodárskej pôdy, ktorý nadobudol účinnosť 05. septembra 1947, časť týkajúca sa rozdelenia pozostalosti s poľnohospodárskymi podnikmi na území Slovenskej republiky 01. januára 1950. Podľa uvedeného právneho predpisu za regulované poľnohospodárske pozemky sa považovali pozemky podľa ich bonity a oblasti, kde sa nachádzali (napr. oblasť obilninárska, zemiaková a pod.). Pri týchto pozemkoch bola určená najmenšia prípustná výmera. Uvedené limity sa vzťahovali aj na veľkosť spoluvlastníckych podielov. Zákaz drobenia poľnohospodárskej pôdy bol riešený v §17, pričom zákaz takéhoto drobenia sa vzťahoval jednak na právne úkony a taktiež na dedičské rozhodnutia.[22] Najnižšia prípustná hranica bola daná výmerou pozemku – 0,50 ha (5000 m2) a dodržaním podmienky obhospodarovania daného pozemku (šírka pozemku musela byť aspoň 15m a musel byť k nemu stály prístup). Výnimky z tohto zákazu boli riešené podobne ako v súčasnej právnej úprave, a teda sa tieto limity nevzťahovali na prípady, ak sa delili pozemky:

• pre stavebné účely,

• pre účely, na ktoré je možné pozemok vyvlastniť vo verejnom záujme,

• ak sa rozdelením pozemku zväčší výmera susediacich pozemkov,

• k deleniu dochádza za účelom arondácie alebo v pozemkových úpravách (sceľovacie konanie).

Za drobenie sa taktiež nepovažovalo, ak spoluvlastnícky podiel, na ktorý prislúcha výmera menšia ako 0,50 ha, nadobudla jedna osoba. Zákon predpokladal, že medzi účastníkmi právneho úkonu dôjde k dohode v súlade s uvedenými pravidlami, v prípade dedičského konania, že sa dedičia v súlade s týmito pravidlami ohľadom pozostalosti vysporiadajú. V prípade, ak k takejto dohode nedošlo, v zmysle ods. 5 uvedeného zákona bolo potrebné pred skončením dedičského konania pozemok resp. spoluvlastnícky podiel predať v dobrovoľnej dražbe. Uvedený model by bol veľmi zaujímavým riešením aj v dnešnom právnom systéme. Je dobre predstaviteľná situácia, pri ktorej v prípade, ak účastníci právneho úkonu nebudú schopní uzatvoriť dohodu rešpektujúc ustanovenia o zákaze drobenia, predmetný pozemok by sa predal v rámci dobrovoľnej dražby (tu je zaručené prostredie nadobudnutia čo najvyššej sumy za predaj takéhoto pozemku v rámci zachovania zásady transparentnosti) a následné rozdelenie získaných peňažných prostriedkov podľa veľkosti spoluvlastníckych (resp. dedičských) podielov. Takýmto legislatívnym riešením by sa predišlo nezhodám v dedičskom konaní a prípadne ďalším konaniam v rámci preskúmavacej právomoci súdov.

V súčasnosti je problematika drobenia upravená v zákone č.180/1995 Z.z. o niektorých opatreniach na usporiadanie vlastníctva k pozemkom v znení neskorších predpisov (ďalej ako „zákon č. 180/1995 Z.z. v platnom znení“), v rámci ktorej možno nájsť obmedzenia týkajúce sa niektorých zložiek vlastníckeho práva. Zásahy tam uvedené sú zaradené pod opatrenia proti drobeniu určených pozemkov. Opodstatnenosť takejto právnej úpravy vychádzala zo snahy štátu o zachovanie celistvosti určených pozemkov z dôvodu ich lepšieho obhospodarovania. Pozemky s veľmi malou výmerou sa stávajú až hospodársky nevýznamnými, čo potom oslabuje výkon vlastníckych oprávnení v kontraste s vlastníctvom iných vecí a výkonom čiastkových zložiek vlastníckeho práva k nim.[23]

Dôvody prijatých zásahov proti drobeniu pozemkov upravené v §22 až 24 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení pramenia z vysokého stupňa rozdrobenosti pozemkového vlastníctva v extraviláne a sú snahou o obmedzenie pokračovania a rozširovania tohoto stavu. Zákon č. 180/1995 Z.z. v platnom znení nadväzuje na v minulosti platný zákon č. 139/1947 Zb. o rozdelení pozostalosti s poľnohospodárskymi podnikmi a zamedzenie drobenia poľnohospodárskej pôdy, ktorý drobenie poľnohospodárskej pôdy taktiež obmedzoval, dokonca ktorého kvantitatívne limity povoľujúce drobenie pôdy boli ďaleko prísnejšie ako je tomu dnes. V minulosti boli legislatívnym prostriedkom určeným na zabránenie drobenia poľnohospodárskej pôdy tzv. komasácie. Podstatou komasácií bolo sceľovanie pozemkov do väčších parciel s cieľom efektívnejšieho využitia územia na požadovaný účel. Následky extrémnej rozdrobenosti pozemkov boli následne dôvodom zvýšeného počtu komasácií a prijatia súvisiacej právnej úpravy zamedzujúcej drobenie pozemkov nachádzajúcich sa mimo zastavaného územia obce.

Pod pojmom komasácia rozumieme sceľovanie pozemkov spravidla spojené s preusporiadaním vlastníckych vzťahov v určitom územnom obvode (napr. v celom katastrálnom území). Účelom komasácie je prerozdeliť pozemky tak, aby sa dali čo najlepšie využívať a obrábať. Namiesto veľkého počtu malých pozemkov roztrúsených po území obce vlastník dostane jeden veľký pozemok, prípadne mu býva inak poskytnutá náhrada. Komasácie sú súčasťou pozemkových úprav.[24] Komasácie po roku 1908 boli charakteristické tým, že ako základ pre určenie majetkového nároku sa brala skutočná držba a zápis v pozemkovej knihe. Ak pozemková kniha nebola usporiadaná, vykonala sa najprv náprava. Vymeriavacie práce sa vykonávali v trigonometrickej sieti a mapy sa vyhotovovali v ohraničených listoch v katastrálnej sústave. Do roku 1948 sa zrealizovali podľa starých právnych predpisov približne 220 komasácií na celom území Slovenska.

V súvislosti so spoločenskými a politickými zmenami v roku 1948 bolo vlastnícke právo potlačené na úkor užívacích vzťahov súvisiacich s nehnuteľnosťami. Evidencia pozemkov sa vytvárala na základe elaborátov jednotnej evidencie pôdy vykonávanej podľa uznesenia vlády č. 192 z 25. januára 1956. Založenie jednotnej evidencie pôdy sa vykonávalo na základe miestneho šetrenia skutočného užívania bez evidovania vlastníckych vzťahov.

Takto vytvorené provizóriá sa riešili až po prijatí zákona č. 22/1964 Zb. o evidencii nehnuteľností obnovou operátu po novom mapovaní. Tento zákon zároveň zaviedol aj evidenciu právnych vzťahov v intraviláne a iba výnimočne v extravilánoch, ktoré sa od 1.1.1951 do 1.4.1964 nemuseli nikde evidovať. Budovaná evidencia nehnuteľností však nenahrádzala konštitutívnosť pozemkovej knihy.[25]

Drobenie pozemkov spôsobovalo aj problémy pri dedičských konaniach, v rámci ktorých všetci zákonní dedičia častokrát požadovali pri vydaní rozhodnutia o dedičstve nadobudnutie pozemkov vo veľkosti svojich dedičských podielov. Pôvodná právna úprava obmedzujúca drobenie pozemkov pri vyporiadaní dedičstva obsiahnutá v zákone č. 139/1947 Zb. už nepostačovala a nevyhovovala meniacim sa spoločenským pomerom, na základe čoho došlo k prijatiu zákona Slovenskej národnej rady č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách ktorý ustanovoval: „pri vyporiadaní dedičstva podľa doterajších predpisov pred 1. januárom 1990 došlo k nadobudnutiu poľnohospodárskych alebo lesných pozemkov poručiteľa len jedným z dedičov zo zákona a tento nebol zaviazaný na výplatu dedičských podielov ostatných dedičov z tohto majetku alebo bol viazaný na takúto výplatu len pre prípad vyvlastnenia alebo iného prechodu alebo prevodu do socialistického vlastníctva, a to len v súvislosti s tým, že išlo o pozemky v bezplatnom užívaní poľnohospodárskeho alebo lesného podniku podľa osobitných predpisov a došlo tým k zníženiu podielu ostatných dedičov v porovnaní s podielom toho, ktorý uvedené pozemky prevzal, vyporiada toto zníženie dedičských podielov štátne notárstvo bezplatne na návrh podaný do šiestich mesiacov odo dňa účinnosti tohto zákona, ak sa dedičia alebo ich právni nástupcovia nedohodnú inak.“

Vyššie uvedená právna úprava sa týkala nielen prevodov, ale aj prechodov vlastníckeho práva k poľnohospodárskym a lesným pozemkom, a rovnako tak i viniciam, ktoré by sa nachádzali mimo zastavaného územia obce (teda v extraviláne). V prípade, ak sa právne úkony, rozhodnutia súdov, štátnych orgánov týkali vyššie uvedených pozemkov, bolo možné postupovať podľa ustanovení uvedeného právneho predpisu. Už tu možno pozorovať určitý vstup či reguláciu správnych orgánov do súkromnoprávnej sféry týkajúcej sa dispozície s vlastným majetkom, keďže k všeobecnému a základnému predpisu súkromného práva – Občianskemu zákonníku – pristupuje iný predpis prinášajúci obmedzenie a reguláciu do tohoto súkromnoprávneho vzťahu.

Zásahy verejného práva do súkromnoprávnej oblasti týkajúce sa drobenia pozemkov tak, ako sú upravené v tretej časti zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení, nepostihujú všetky pozemky, ale len vybrané druhy pozemkov, a to poľnohospodárske a lesné pozemky, pričom sa tieto pozemky musia nachádzať výlučne mimo zastavaného územia obce (v extraviláne), čím zákonodarca sledoval zabezpečenie funkčnosti poľnohospodárskej a lesnej výroby. Výmery uvedené v §22 ods. 1 a §23 ods. 1 zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení vychádzajú zo zovšeobecnenia doterajších skúseností s vydávaním pozemkov v rámci zjednodušeného postupu (§15 zákona SNR č. 330/1991 Zb.) a u lesnej pôdy z možností užívania jednotiek priestorového rozdelenia lesa.

Hlavným účelom zákonných obmedzení určených v zákone č. 180/1995 Z.z. v platnom znení je určenie minimálneho limitu veľkosti pozemku, ktorý môže prevodom alebo prechodom vlastníckeho práva, vzniknúť. Zákonná regulácia poľnohospodárskych druhov pozemkov obmedzuje fyzické a právnické osoby, aby na základe právneho úkonu alebo rozhodnutia súdu pri vyporiadaní spoluvlastníctva alebo rozhodnutí o dedičstve bol už existujúci pozemok rozdelený tak, že by vznikol pozemok s výmerou menšou ako 2000m2.[26]

Početná rozdrobenosť pozemkového vlastníctva často dosahujúca extrémne zlomkové vyjadrenia vyvoláva stav, keď predmet vlastníctva – pozemok sa dá len ťažko alebo sa nedá vôbec technicky evidovať (čo je základná podmienka pre právne nakladanie s pozemkom) a stáva sa v jednotlivých prípadoch nepatrnou hospodárskou hodnotou bez reálneho motivačného pôsobenia alebo znemožňujúcou prijatie potrebného rozhodnutia spoluvlastníkov, čo vo svojom súhrne oslabuje právne záruky vlastníctva a možnosť výkonu vlastníckych oprávnení. Okrem toho stavia vlastníkov poľnohospodárskych a lesných pozemkov do nerovnoprávneho postavenia v porovnaní s vlastníkmi iných vecí, znevýhodňuje podnikanie v poľnohospodárstve a lesníctve oproti iným odvetviam podnikania.[27]

Legislatívne prijatie opatrení proti drobeniu pozemkov zákonom č. 180/1995 Z.z. v platnom znení spôsobilo nesúhlas laickej aj odbornej verejnosti. Vzápätí po jeho prijatí bol tento právny predpis napadnutý na Ústavom súde SR, čo bolo zdôvodnené najmä porušením Ústavy SR a Listiny základných práv a slobôd, a to v časti “znevýhodňujúceho” režimu pre vlastníkov poľnohospodárskeho prípadne lesného pozemku a značne obmedzenej možnosti dedenia. Pri riešení týchto otázok Ústavný súd SR zameral svoju pozornosť na posúdenie toho, či opatrenia proti drobeniu pozemkov obmedzujú vlastníkov pozemkov a či sú opodstatnené z hľadiska verejného záujmu. Ústavný súd SR prezentoval názor, že zákaz drobenia určitých druhov pozemkov je verejný záujem.[28] Ústavný súd SR v predmetnom náleze vychádzal z čl. 20 ods. 1 Ústavy SR, v zmysle ktorého má každý právo vlastniť majetok, vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Modifikácie obsahu vlastníckeho práva sú podľa názoru Ústavného súdu SR možné, ak priamo vyplývajú zo zákonov. Za jedno takéto obmedzenie je možné považovať aj súhrn opatrení proti drobeniu pozemkov, keďže je určená minimálna výmera, ktorej sa právne úkony môžu týkať, a teda tieto ustanovenia majú priamy vplyv na zložky vlastníckeho práva. Ústavný súd sa priklonil k názoru, že v prípade vzniku konkrétnej situácie, znaky ktorej sú vopred upravené v tretej časti citovaného zákona, sa vo všetkých týchto prípadoch určuje zákonný obsah vlastníckeho práva.[29] S týmto názorom sa ale nemôžeme úplne stotožniť pri dedení. Vychádzajúc z princípov dedičského práva sa dedičstvo nadobúda smrťou poručiteľa a dedičia vstupujú do jeho práv a povinností na základe deklaratórneho rozhodnutia súdu resp. súdneho komisára, a teda tu nevzniká nová právna situácia. V prípade záväzkovoprávnych úkonov dochádza k vzniku nového právneho vzťahu. Riešiť túto situáciu má snahu §23 ods. 2 a 6 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení, v zmysle ktorého ak nedôjde medzi dedičmi k dohode akceptujúc podmienky zákazu drobenia, pozemky nadobudne dedič, u ktorého sú najlepšie predpoklady na ich obhospodarovanie, pričom zároveň musí byť rozhodnuté o povinnosti vysporiadať sa s ostatnými dedičmi. Ods. 6 uvedeného ustanovenia upravuje zabezpečenie takto vzniknutej pohľadávky, ktoré je riešené vo viacerých rovinách:

• určenie premlčacej lehoty – 10 rokov a

• vznik zákonného záložného práva k predmetnému pozemku, pričom zákonodarca zašiel až tak ďaleko, že ustanovil zákonnú prednosť tohto záložného práva pred skorším záložným právom,

• predkupné právo záložného veriteľa (ustupujúceho spoludediča) týkajúce sa

pozemku, ku ktorému sa viaže vyššie uvedené záložné právo.

Uvedená prednosť záložného práva pred skoršími záložnými právami je podľa nášho názoru v rozpore so znením § 151k Občianskeho zákonníka, ktorá zaviedla rovnocenné postavenie záložných práv k jednej veci, poradie je určené výlučne časom registrácie v registri záložných práv (v prípade nehnuteľností v katastri nehnuteľností).[30] Opatrenia prijaté proti drobeniu určených druhov pozemkov na jednej strane obmedzujú disponovanie s vlastníckym právom vlastníkov týchto pozemkov, na strane druhej zákon určuje spôsob, akým majú byť právne vzťahy riešené a priznáva im osobitnú ochranu. Kontrola nad dodržiavaním uvedených opatrení je rozdelená do viacerých úrovní:

1. Zákon spája s porušením týchto opatrení absolútnu neplatnosť právnych úkonov – uvedené skúma príslušný Okresný úrad, katastrálny odbor.

2. V prípade porušenia opatrení proti drobeniu je štát oprávnený podať návrh na určenie neplatnosti takéhoto úkonu.

Ústavný súd Slovenskej republiky pri posudzovaní súladu, resp. nesúladu navrhovateľom namietaných ustanovení zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení s Ústavou SR a s Listinou základných práv a slobôd konštatoval, že opatrenia proti drobeniu pozemkov síce nepochybne určujú väčší rozsah povinností, a zároveň obmedzujú vlastníkov pozemkov nachádzajúcich sa mimo zastavaného územia obce, avšak predmetom posúdenia bolo hľadisko verejného záujmu na využití poľnohospodárskej pôdy.

Zákon č. 180/1995 Z.z. v §21 ods. 1 deklaruje záujem zamedziť drobeniu poľnohospodárskych a lesných pozemkov, i keď tento záujem nie je výslovne expresis verbis deklarovaný ako verejný záujem. V citovanom ustanovení, resp. ani v inom ustanovení síce citovaný zákon nevyjadril takýto verejný záujem, avšak existenciu záujmu, ktorý možno považovať za verejný na vykonávaní opatrení zamedzujúcich drobenie poľnohospodárskych a lesných pozemkov v Slovenskej republike možno odvodiť z cieľov a celkového zmyslu a podstaty zákona č. 180/1995 Z.z. Vzhľadom na to, že optimálne fungovanie predovšetkým poľnohospodárskej výroby možno považovať za verejný záujem, má zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 180/1995 Z.z. a v ňom upravené usporiadanie pozemkového vlastníctva z uvedeného hľadiska významný ústavný aspekt spočívajúci v tom, že usporiadanie pozemkového vlastníctva ako predpoklad optimálneho fungovania poľnohospodárskej, ale aj lesnej výroby možno považovať za relevantný cieľ (čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky) i za relevantný verejný záujem (čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky).[31]

Ústavný súd posudzoval predmetné ustanovenia zákona aj z hľadiska rovnosti pred zákonom, pričom navrhovateľ namietal, že vlastníci pozemkov, ktorých sa dotýka zákaz drobenia nehnuteľností a odvodová povinnosť v podľa ustanovenia §24 sú voči iným vlastníkom nehnuteľností v nevýhodnom postavení, a to z dôvodu, že zákon im ich vlastnícke právo obmedzuje. Ústavná direktíva vyplývajúca z tohto ustanovenia, t.j. „zákonné obmedzenia ústavných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky“, zaväzuje jednak zákonodarcu na jej rešpektovanie pri prijímaní zákona a ďalej všetky subjekty verejnej správy, aby v rámci svojej rozhodovacej, resp. aplikačnej praxe dôsledne postupovali v súlade s ňou. Inak povedané, zákon môže obsahovať iba také obmedzenia, ktoré sa rovnako vzťahujú na všetky individuálne (konkrétne) prípady, ktoré sú druhovo rovnaké. Ústavný súd SR tak dospel k záveru, že nemožno považovať za porušenie či. 13 ods. 3 Ústavy SR skutočnosť, že zákon upravuje pre vlastníkov poľnohospodárskych a lesných pozemkov nachádzajúcich sa mimo zastavaného územia a obce určité obmedzenia. Tieto zásahy platia pre všetkých týchto vlastníkov ex nunc v skupine druhovo rovnakých prípadoch. Nemožno tak tvrdiť, že by dochádzalo porušovania ústavných princípov rovnosti pred zákonom a nedotknuteľnosti vlastníckeho práva.

Opatrenia proti drobeniu pozemkov upravené v §22 ods. 1 a v §23 ods. 1 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení sa vzťahujú na všetky nové prípady (po účinnosti zákona) týkajúce sa právnych úkonov alebo rozhodnutí súdov, bez možnosti uplatnenia výnimiek spočívajúcich v osobe, v postavení alebo v dôsledku existencie iných znakov týkajúcich sa účastníkov konania podľa tretej časti tohto zákona. K porušeniu ústavnej zásady rovnosti v skupine presne určených vlastníkov pozemkov by mohlo dôjsť iba vtedy, ak by zákon obsahoval také ustanovenia, ktoré by umožňovali postupovať v druhovo rovnakej skupine vlastníkov v rôznych individuálnych prípadoch rozdielne, čím by mohli vznikať rôzne z hľadiska „výhod“, resp. „nevýhod“ nerovnaké skupiny vlastníkov.

Najrozšírenejšími typmi právnych úkonov, pri ktorých predmetné ustanovenie zákona obmedzuje zmluvnú voľnosť zmluvných strán, sú všetky typické scudzovacie úkony, a to najmä kúpna a darovacia zmluva v zmysle ustanovení §588 a §628 Občianskeho zákonníka. Zámenná zmluva by bola týmto spôsobom obmedzená len v prípade, ak by zámenou dochádzalo k prevodu časti poľnohospodárskeho alebo lesného pozemku, prípadne ak by sa predmet prevodu delil medzi viacero účastníkov zmluvy a tým by vznikali podiely na nehnuteľnostiach menšej výmery ako ustanovuje zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení. Rovnakým spôsobom pôsobia ustanovenia zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení aj voči účastníkom dohôd o vyporiadaní podielového spoluvlastníctva a dohôd o vyporiadaní bezpodielového spoluvlastníctva manželov. Tieto dohody sú upravené ustanoveniami Občianskeho zákonníka, avšak v prípadoch, ak je predmetom dohody lesný alebo poľnohospodársky pozemok nachádzajúci sa v extraviláne, vzťahujú sa na nakladanie s takýmto predmetom ustanovenia obmedzujúce drobenie pozemkov.

Práve pri vyporiadaní spoluvlastníctva má zákon č. 180/1995 Z.z. v platnom znení asi najvážnejšie dôsledky. V prípade, ak sa spoluvlastníci nedohodnú na vyporiadaní podielového spoluvlastníctva, prichádza do úvahy možnosť vyporiadania spoluvlastníctva súdom na návrh ktoréhokoľvek spoluvlastníka. Súd pri rozhodovaní povinne prihliada na veľkosť podielov a na účelné využitie veci. Ak nie je rozdelenie veci dobre možné, prikáže súd vec za primeranú náhradu jednému alebo viacerým spoluvlastníkom; prihliadne pritom na to, aby sa vec mohla účelne využiť. V intenciách vlastníctva poľnohospodárskeho alebo lesného pozemku, bude v takomto prípade súd nútený posúdiť, ktorý zo spoluvlastníkov má najlepšie možnosti pre nakladanie s takýmto pozemkom a jeho účelné využitie, čo v súčasnosti, kedy sa len obmedzené množstvo osôb venuje poľnohospodárskej alebo inej obdobnej činnosti, môže spôsobovať aplikačné problémy. Podľa uznesenia Najvyššieho súdu SR: „Účelom zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení vo všeobecnosti je zamedzenie nežiaducemu stavu, ktorý spočíva v drobení poľnohospodárskych a lesných pozemkov. Dôvodom tejto právnej úpravy je snaha vedúca k zabezpečeniu funkčnosti poľnohospodárskej a lesnej výroby, preto v zmysle vyššie citovaných ustanovení zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení dochádza k obmedzeniu nielen vlastníkov takýchto pozemkov v podobe obmedzenia ich zmluvnej voľnosti v rámci ich právnych úkonov, ale aj k obmedzeniu súdu v spôsobe rozhodnutia, či už v rámci konania o zrušenie a vyporiadanie podielového spoluvlastníctva, alebo v konaní o dedičstve.[32]

Značná rozdrobenosť extravilánových pozemkov, prípadne existencia malých spoluvlastníckych podielov k pozemkom, má nemalý dopad aj na realizáciu investičných zámerov podnikateľov a spôsobuje komplikácie pri budovaní líniových stavieb. Rozdrobenosť vlastníckej štruktúry pozemkov mnohokrát spôsobuje nemožnosť vyporiadania podielového spoluvlastníctva dohodou a to z dôvodu, že spoluvlastník nevie nájsť a osloviť ostatných spoluvlastníkov, prípadne pre neochotu niektorého zo spoluvlastníkov uzatvoriť dohodu o vyporiadaní spoluvlastníctva. Aj z týchto dôvodov bolo ako výnimka zo zákazu drobenia ustanovená možnosť, aby v prípade realizácie vyvlastnenia mohli vzniknúť pozemky s menšou výmerou ako ustanovuje zákon č. 180/1995 Z. z. v platnom znení.

Ustanovenie §24 ods. 3 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení upravuje aj výnimky z postupu a obmedzení ustanovení §22 a 23. Prvou výnimkou je rozdelenie pozemku na účely výstavby alebo na iné účely, na ktoré by ho bolo možné vyvlastniť, alebo sa pozemok rozdeľuje podľa projektu pozemkových úprav. V poradí druhou výnimkou je prípad, ak ide o bezplatný prevod alebo prechod pozemkov podľa osobitného predpisu. Týmto osobitným predpisom je zákon č. 229/1991 Z.z. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov alebo zákon č. 503/2003 Z.z. o navrátení vlastníctva k pozemkom a o zmene a doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č.180/1995 Z. z. o niektorých opatreniach na usporiadanie vlastníctva k pozemkom v znení neskorších predpisov.

Odčlenenie časti pozemku od pozemku, ktorý je uvedený v ustanovení §1 ods. 1, a táto časť sa pričleňuje k susednému pozemku, pričom sa nevytvára samostatný nový pozemok, predstavuje ďalšiu z výnimiek vylučujúcu aplikáciu noriem obsiahnutých v §22 a 23 predmetného predpisu. Posledná výnimka súvisí s prípadom zriadenia záhrad na záhradkárske a rekreačné účely na základe územného plánu obce.

Niektoré zo zákonných obmedzení proti drobeniu pozemkov upravené v pôvodne prijatom znení zákona č. 180/1955 Z.z., boli na základe rozhodnutia Ústavného súdu SR PL. ÚS 36/95 vyhlásené za protiústavné, ostatné časti zákona boli vyhlásené za neodporujúce ústave a jej princípom.

Obmedzenia, ktoré sa dotýkali vzniku nových pozemkov alebo spoluvlastníckych podielov k nim patriacich, sú podľa tohto vyjadrenia Ústavného súdu SR v súlade s ústavnými princípmi, ak zákonodarca obmedzí určitú skupinu vybraných druhov pozemkov, najmä ak má toto obmedzenie význam, v prípade poľnohospodárskych a lesných pozemkov má takéto obmedzenie verejný záujem a z týchto obmedzení neexistujú výnimky týkajúce sa vlastníkov pozemkov. Za protiústavnú nemožno považovať ani skutočnosť, že zákonodarca obmedzil nakladanie s určitým druhom pozemkov. Za protiústavné nemožno považovať ani to, že sa týkajú len pozemkov poľnohospodárskych alebo lesných, a to preto, lebo z hľadiska vyššie uvedeného relevantného cieľa zákona sú podstatné práve tieto druhy pozemkov.[33]

Ďalším zo zásahov verejného práva do súkromnoprávnej oblasti týkajúcej sa nehnuteľností pri problematike drobenia pozemkov, je samotné vkladové konanie, ktorým sa nadobúda vlastnícke právo, a to či už vkladom alebo záznamom. Opatreniu proti drobeniu pozemkov môžu mať dosah na obidve tieto konania. V prípade vkladového konania, príslušný správny orgán skúma či zmluva, ktorá je prílohou návrhu na vklad, spĺňa všetky podmienky povolenia vkladu v zmysle §31 ods. 1 zákona č. 162/1995 Z.z. o katastri nehnuteľností a o zápise vlastníckych a iných práv k nehnuteľnostiam (ďalej ako „Katastrálny zákon“).

V zmysle ustanovení katastrálneho zákona zamestnanec oprávnený rozhodovať o vklade preskúmava aj splnenie obmedzení resp. povinností ustanovených §23 ods. 1 alebo §24 ods. 1 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení. Podľa §31 ods. 1 Katastrálneho zákona okresný úrad preskúma zmluvu z hľadiska, či obsahuje podstatné náležitosti zmluvy, či je úkon urobený v predpísanej forme, či je prevodca oprávnený nakladať s nehnuteľnosťou, či sú prejavy vôle dostatočne určité a zrozumiteľné, či zmluvná voľnosť alebo právo nakladať s nehnuteľnosťou nie sú obmedzené, či zmluva neodporuje zákonu, či zákon neobchádza a či sa neprieči dobrým mravom. Pri rozhodovaní o vklade prihliada okresný úrad aj na skutkové a právne skutočnosti, ktoré by mohli mať vplyv na povolenie vkladu. Porušenie povinnosti resp. zákazu rozdrobenia pozemkov pod zákonom ustanovenú hranicu spôsobí, že okresný úrad takýto návrh na vklad zamietne v zmysle §31 ods. 3 Katastrálneho zákona. Okresný úrad preskúma aj ďalšie listiny a podklady pripojené k návrhu na vklad a v prípade, ak dospeje k záveru, že rozdrobenie pozemku sa odvíja od zákonom ustanovenej výnimky vyplývajúcej z §24 ods. 3 písm. a), b) a c) zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení tak, ako boli popísané vyššie, návrh na vklad povolí.

Ak sa mení vlastnícke právo na základe verejnej listiny, príslušný správny orgán posudzuje takúto listinu odlišne od súkromných listín. Pri zápise vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností záznamom, okresný úrad posudzuje podľa §36 Katastrálneho zákona predloženú verejnú listinu alebo inú listinu, či je bez chýb v písaní, počítaní a bez iných zrejmých nesprávností a či má náležitosti podľa katastrálneho zákona.

Z uvedeného vyplýva, že príslušný správny orgán nemá oprávnenie vyžadovať zdôvodnenie splnenia podmienok týkajúcich sa zákazu drobenia, ani zápis odmietnuť. Pri posudzovaní záznamu katastrálny skúma vecnú správnosť predloženej listiny. V prípade, ak aj správny orgán dospeje k zisteniu, že vydaním listiny boli porušené ustanovenia zákona upravujúce drobenie pozemkov, záznam musí vykonať napriek tomu, že listina predložená na zápis záznamom nerešpektuje kogentné ustanovenia zákona. Tieto prípady sa najčastejšie stávajú pri rozhodnutiach o dedičstve vydané notárom alebo na základe rozhodnutia súdu o vyporiadaní podielového alebo bezpodielového spoluvlastníctva manželov. Záznam sa napriek uvedeným ustanoveniam vykoná bez ohľadu na možné drobenie pozemkov, avšak v zmysle ustanovenia §27 Katastrálneho zákona, okresné úrady oznamujú príslušným štátnym orgánom skutočnosť nasvedčujúcu, že došlo k porušeniu všeobecne záväzného právneho predpisu, o ktorej sa dozvedeli pri výkone štátnej správy. Zamestnanci okresných úradov vykonávajúcich záznamy sú teda povinní oznámiť skutočnosť, ak došlo k porušeniu všeobecne záväzného právneho predpisu.

K výnimkám sui generis z obmedzení týkajúcich sa drobenia pozemkov možno zaradiť zákonnú úpravu, že dedičstvo sa nadobúda okamihom smrti,35 čo znamená, že v konaní o dedičstve vzhľadom na túto skutočnosť, treba postupovať a pri vydaní meritórneho rozhodnutia rešpektovať, ustanovenia hmotnoprávnych predpisov platných účinných v čase smrti poručiteľa. Pôvodná právna úprava zákona č. 180/1995 Z.z. uvádzala, že tieto obmedzenia sa vzťahujú i na všetky neprávoplatne rozhodnuté dedičské veci k pozemkom uvedeným v § 21 ods. 1 citovaného zákona, keď poručiteľ zomrel pred 1. septembrom 1995, t. j. pred nadobudnutím účinnosti zákona č. 180/1995 Z. z., čím dochádzalo k jeho priamej spätnej pôsobnosti vo vzťahu k vybraným vlastníckym vzťahom. Uvedené ustanovenie bolo nálezom Ústavného súdu SR vyhlásené za protiústavné a stratilo platnosť a účinnosť. V súčasnosti je všeobecne akceptovanou praxou, ak sa v dedičských konaniach po osobách, ktoré zomreli pred účinnosťou zákona č. 180/1995 Z.z. spoluvlastnícke podiely k určeným nehnuteľnostiam drobia aj pod zákonom ustanovenú výmeru limitujúcu drobenie pozemkom, a to vzhľadom na hmotnoprávny charakter tohoto právneho predpisu a princípy zákazu retroaktivity právnych predpisov.

Z ustanovenia §23 ods. 2 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení vyplýva, že ak dedičia neuzatvoria medzi sebou dohodu o tom, kto poľnohospodárske pozemky alebo lesné pozemky nachádzajúcich sa mimo zastavaného územia obce nadobudne, a nemôže dôjsť k potvrdeniu nadobudnutia dedičstva podľa dedičských podielov, súd rozhodne, že pozemky nadobúdajú dedičia, u ktorých sú najlepšie predpoklady na ich obhospodarovanie. V súvislosti s tým musí notár toto svoje rozhodnutie riadne odôvodniť, teda určiť na základe akých skutočností a dôkazov dospel k záveru, na základe ktorého vyporiadal dedičstvo, určil ako vlastníka konkrétneho dediča a vyhodnotil jeho predpoklady obhospodarovania nehnuteľností. V prípade, ak by notár vo svojom rozhodnutí zdôvodnenie svojho rozhodnutia opomenul alebo nedostatočne odôvodnil, v zmysle ustálenej judikatúry Najvyššieho súdu Slovenskej Republiky, Ústavného súdu Slovenskej republiky a najvyšších súdnych autorít EÚ, je takéto rozhodnutie v rozpore s právnymi predpismi.

Najvyšší súd SR k otázke odôvodnenia rozhodnutia, ktorým sa pozemky nachádzajúce mimo zastavaného územia obce potvrdia len jednému dedičov bez vysvetlenia, z akých skutočností sa vychádzalo, je takýto postup súdu potrebné považovať za postup v rozpore s ustanoveniami Občianskeho súdneho poriadku a tiež s príslušnou judikatúrou. Najvyšší súd SR považuje takéto rozhodnutie z dôvodu porušenia civilných procesných kódexov a [34] nerešpektovaním hmotnoprávnej úpravy obsiahnutej v zákone č. 180/1995 Z.z. za tak chybné, že bolo porušené právo účastníka konania na spravodlivý súdny proces. Právo na spravodlivý súdny proces je základným právom účastníka súdneho konania a je garantované tak Ústavou Slovenskej republiky (čl. 46 a nasl.), Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd (čl. 6 ods. 1), ako i zákonmi Slovenskej republiky. Podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (napr. Ruiz Torija c/a Španielsko z 9. decembra 1994), Komisie (napr. stanovisko vo veci E.R.T. c/a Španielsko z roku 1993, sťažnosť č. 18390/91) i Ústavného súdu Slovenskej republiky (nález z 12. mája 2004, sp.zn. I. ÚS 226/2003) sa za porušenie práva na spravodlivé súdne konanie považuje i nedostatok riadneho a vyčerpávajúceho odôvodnenia súdneho rozhodnutia.

Osobitným spôsobom, ktorým je možné nerešpektovať obmedzenia týkajúce sa zákazu drobenia pozemkov je nadobudnutie vlastníckeho práva na základe vydržania. V praxi sa totiž možno stretnúť s takým postupom katastra nehnuteľností, ktorý znemožňuje drobenie pozemkov na základe vydržania s odkazom na tretiu časť zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení.

Vydržanie patrí k všeobecným originárnym spôsobom nadobudnutia vlastníckeho práva a pojmovo predstavuje nadobudnutie vlastníckeho práva dlhodobou, pokojnou držbou oprávnenou osobou ktorá nie je vlastníkom.[35] Občiansky zákonník stanovuje pre nehnuteľnosti, teda aj pozemky, 10-ročnú vydržaciu dobu. Po splnení všetkých zákonom stanovených podmienok vydržateľ nadobúda vlastnícke právo k veci, a to okamihom uplynutia vydržacej lehoty, priamo zo zákona. K vydržaniu v prípade spornosti musí pristúpiť aj rozhodnutie na to povolaného orgánu o splnení všetkých náležitostí vydržania, a to rozhodnutie súdu na základe určovacej žaloby. Toto rozhodnutie má deklaratórnu povahu. Podanie určovacej žaloby prichádza do úvahy najmä v prípade, ak je vlastnícke právo k veci medzi účastníkmi sporné. Pri nesporových veciach slúži ako poklad na zápis vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností osvedčenie o vydržaní vlastníckeho práva, vydané vo forme notárskej zápisnice, ktoré po splnení podmienok stanovených predovšetkým Občianskym zákonníkom a Notárskym poriadkom v zmysle ustanovenia §63 zákona č. 323/1992 Zb. o notároch a notárskej činnosti (Notársky poriadok). Ustanovenie §132 ods. 1 Občianskeho zákonníka zakotvuje, že „vlastníctvo veci možno nadobudnúť kúpnou, darovacou alebo inou zmluvou, dedením, rozhodnutím štátneho orgánu alebo na základe iných skutočností ustanovených zákonom“.

Vydržanie vlastníckeho práva však nie je právny úkon, ale právna skutočnosť spočívajúca v splnení zákonom požadovaných podmienok pre vydržanie vlastníctva k veci. Z uvedeného vyplýva, že ak ustanovenia §22 až §24 zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení taxatívne uvádzajú, na základe ktorých spôsobov nadobudnutia vlastníctva je drobenie pozemkov zakázané, vydržanie ako osobitný spôsob prechodu vlastníckeho práva k pozemkom nemožno subsumovať ani pod jeden z týchto dôvodov. Z tohto dôvodu možno vyvodiť záver, že zákonné obmedzenia drobenia pozemkov sa na vydržanie vlastníckeho práva k nim nevzťahujú. Podkladom pre vydanie notárskej zápisnice, osvedčujúcej vydržanie vlastníckeho práva je vyhlásenie účastníka (vydržateľa), že došlo k splneniu podmienok pre nadobudnutie vlastníckeho práva vydržaním podľa osobitného predpisu.[36] Vo vyhlásení notár, na základe vyhlásenia účastníka uvedie, na základe akých okolností došlo ku skutočnostiam, ktoré odôvodňujú okamih začatie oprávnenej držby, dĺžku jej trvanie a nepretržitosť držby. Účastník je povinný na preukázanie svojich tvrdení doložiť taxatívne uvedené listiny a to:

– vyjadrenia osôb, ktorým posledný zápis v katastri nehnuteľností preukazuje vlastnícke právo k nehnuteľnosti alebo právo zodpovedajúce vecnému bremenu, alebo ich právnych nástupcov, ak sú tieto osoby známe, že nemajú k vzniku vlastníckeho práva alebo práva zodpovedajúceho vecnému bremenu výhrady; pravosť podpisu osôb na vyjadrení musí byť úradne osvedčená,

– vyjadrenie obce, v ktorej katastrálnom území sa nehnuteľnosť nachádza, že vznikom vlastníckeho práva alebo práva zodpovedajúceho vecnému bremenu nie sú dotknuté jej oprávnené záujmy,

– vyjadrenie právnickej osoby, ktorá je príslušná na správu nehnuteľností podľa osobitného predpisu6a alebo má právo nakladať s nehnuteľnosťami podľa osobitného predpisu, že nemá k vzniku vlastníckeho práva alebo práva zodpovedajúceho vecnému bremenu výhrady, ak ide o nehnuteľnosti mimo zastavaného územia obce,

– označenie dôkazov, ktoré boli notárovi predložené na potvrdenie osvedčovaných skutočností,

– uvedenie dňa, ktorým účastník nadobudol vydržaním vlastnícke právo k nehnuteľnosti alebo právo zodpovedajúce vecnému bremenu.

V prospech drobenia pozemkov na základe vydržania vlastníckeho práva svedčí aj tá skutočnosť, že pri vydaní osvedčenia o vydržaní vlastníckeho práva, je uvedenie dňa, ktorým účastník nadobudol vydržaním vlastnícke právo k nehnuteľnosti alebo právo zodpovedajúce vecnému bremenu, pričom takýmto dňom je uvedenie dátumu 01.04.1984, kedy nadobudla účinnosť novela Občianskeho zákonníka č. 131/1982 Zb., ktorá opätovne ustanovila možnosť nadobudnúť vlastnícke právo vydržaním. Uvedený dátum teda svojou účinnosťou predchádza účinnosti zákona č. 180/1995 Z. z. V platnom znení.

Ak berieme do úvahy verejný záujem a stotožníme sa s názorom Ústavného súdu prezentovaného v Náleze Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 36/95 postupné zavádzanie opatrení proti drobeniu určených pozemkov môžeme hodnotiť pozitívne. Napriek snahe o zabezpečenie prednosti celospoločenského (verejného) záujmu pred záujmami jednotlivca, možno niektoré ustanovenia právnych predpisov hodnotiť negatívne. Ustanovenia upravujúce zákaz drobenia, nepokrývajú všetky právne situácie, takáto úprava absentuje pri vydržaní, taktiež pri nadobúdaní vlastníckeho práva príklepom na verejnej dražbe. Uvedené prípady podľa nášho názoru nie je možné podradiť ani pod jeden definovaný spôsob nadobudnutia vlastníckeho práva. Problematiku prednosti pohľadávky ustupujúceho spoludediča v rámci záložného práva k predmetnému pozemku je taktiež potrebné riešiť v kontexte Občianskeho zákonníka, dochádza tu podľa nášho názoru k nezrovnalostiam. Uplatnenie celospoločenského (verejného) záujmu v prípade platenia odvodov za vznik pozemkov týkajúci sa vzniku určitých výmer, je možné chápať ako nekoncepčné, účelové ustanovenie, pri ktorom je ich zavedenie z dôvodu dosiahnutia účelu verejného záujmu ťažko preukázateľné.

3.1 Zásah štátu prostredníctvom prokurátora

Ďalší zásah verejnej moci do súkromnoprávnej sféry možno abstrahovať zo znenia v ustanovenia §24 ods. 2 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení, podľa ktorého, ak na základe právneho úkonu vznikol spoluvlastnícky podiel, ktorý je v rozpore s obmedzeniami, ktoré sú upravené §22 a 23 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení, je štát oprávnený podať návrh na súd na určenie jeho neplatnosti. Za Slovenskú republiku podáva žalobu prokurátor, ktorý v konaní následne zastupuje štát. Toto oprávnenie bolo prokuratúre priznané novelou zákona s účinnosťou od septembra 2002. Prokurátor však môže podať žalobu len v prípade, ak došlo k porušeniu zákona právnym úkonom, teda na základe zmluvy alebo dohody účastníkov. Zákonodarca tým rozšíril možnosti, ako môže prokuratúra riešiť prípadné porušenie zákona týkajúce sa drobenia pozemkov, keďže prokurátor môže napadnúť právny úkon, ktorým došlo k drobeniu pozemkov a ktorého vklad do katastra nehnuteľností bol príslušným správnym orgánom povolený aj prostredníctvom protestu prokurátora, čo sa s ohľadom na vec javí ako najhospodárnejší a najrýchlejší spôsob nápravy vzniknutého protiprávneho stavu.

4. Vznik odvodovej povinnosti ako zásah do súkromnoprávneho vzťahu

V predchádzajúcej časti boli analyzované minimálne limity výmer poľnohospodárskych a lesných pozemkov, ktoré môžu byť predmetom jednak súkromnoprávnych, ale aj verejnoprávnych listín. Zákon č. 180/1995 Z. z. v platnom znení určuje aj limity výmer, ktoré sú síce dovolené byť predmetom súkromnoprávnych a verejnoprávnych listín, ale takéto drobenie pozemkov nad tieto určené limity výmer je postihnuté platením odvodov. V prípadoch, ak by na základe právneho úkonu alebo rozhodnutia súdu vznikol pozemok väčší ako 2000 m2 ale menší ako 20000 m2, vzniká nadobúdateľovi takého pozemku v zmysle ustanovení §22 zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení, tzv. odvodová povinnosť. Uvedené sa týka len lesných a poľnohospodárskych pozemkov v extraviláne.

Napriek jasnému verejnému záujmu možno o odvodovej povinnosti hovoriť ako o sankcii za rozdelenie pozemku. Táto sankcia v podobe platenia odvodov do štátneho rozpočtu je v poradí ďalším zo zásahov verejného práva do oblasti súkromnoprávnych vzťahov a zmluvnej voľnosti účastníkov zmlúv. Od odvodovej povinnosti sú teda oslobodené len pozemky s výmerou väčšou ako 20000 m2, teda ak na základe právneho úkonu alebo rozhodnutia súdu vznikne pozemok o väčšej výmere.

Výška stanovenej odvodovej povinnosti je určená ako percento z hodnoty dotknutej nadobudnutej poľnohospodárskej pôdy alebo lesného pozemku a j ej výmery po rozdelení právnym úkonom. Hodnota pozemku je stanovená na základe osobitného predpisu a to vyhláškou Ministerstva pôdohospodárstva Slovenskej republiky č. 38/2005 Z.z. o určení hodnoty pozemkov a porastov na nich na účely pozemkových úprav. Zákon ustanovuje dve sadzby odvodov, a to 20% alebo 10% z hodnoty poľnohospodárskej pôdy, či lesného pozemku. Použitie konkrétnej sadzby poplatku závisí od výmery pozemku, ktorý vzniká na základe prevodu alebo prechodu vlastníckeho práva. Ak vznikom nového pozemku vznikne pozemok v rozmedzí od 2001 m2 do 5000 m2, vzniká novému vlastníkovi povinnosť zaplatiť odvod vo výške 20% z hodnoty pozemku. Odvod vo výške 10% hodnoty pozemku sa platí, ak má novovzniknutý pozemok výmeru od 5001 m2 do 20 000 m2.[37] V zmysle dôvodovej správy k zákonu č. 180/1995 Z.z. v platnom znení má byť odvodová povinnosť ekonomickým nástrojom na obmedzenie drobenia pozemkov a nadobúdateľov novovzniknutých pozemok, má motivovať k takým právnym úkonom, na základe ktorých budú vznikať pozemky v čo najväčšej výmere. Odvod je možné uhradiť poštovou poukážkou alebo prevodom z účtu platiteľa prostredníctvom

Štátnej pokladnice na účet Ministerstva pôdohospodárstva SR, pričom ako variabilný symbol treba uviesť parcelné číslo deleného pozemku. V minulosti niektoré okresné úrady žiadali ku vkladovému konaniu aj predloženie ocenenia nehnuteľností vo forme znaleckého posudku. Výška odvodu je presne stanovená právnym predpisom na základe čoho nie je nutné určovať hodnotu pozemku formou znaleckého posudku. Na určenie výšky odvodu je potrebné požiadať príslušný pozemkový úrad alebo katastrálny odbor Okresného úradu, ktorý je miestne príslušný, teda v obvode ktorého sa predmetný pozemok nachádza, o určenie bonitovanej pôdno- ekologickej jednotky (BPEJ). Výška odvodu tak bude stanovená na základe prílohy č.1 vyhlášky MP SR č. 38/2005 Z. z., v zmysle ktorej je stanovená jednotková hodnota pozemku. Výška odvodu bude stanovená na základe súčinu jednotkovej hodnoty s výmerou pozemku, ktorý právnym úkonom vznikne v závislosti na veľkosti pozemku buď v sadzbe 10 alebo 20%.

Odvod za rozdelenie pozemku možno na podľa niektorých názorov považovať ako sankciu za nadobudnutie presne určeného majetku a ingerenciu do súkromnoprávneho vzťahu s nemalým finančným dosahom na jeho nadobúdateľa. Zároveň nemožno opomenúť aj preventívny charakter odvodu, ktorý môže na nadobúdateľa pozemku vplývať až do tej miery, že odradí nadobúdateľa od uzatvorenia takého úkonu, na základe ktorého by mu vznikla odvodová povinnosť. Zákon pritom nerozlišuje, či sa využitie predmetného pozemku jeho reálnym rozdelením, zmení. Z tohoto pohľadu by bolo účelné, aby zákon rozlišoval využitie pozemku, teda či bude novovzniknutý pozemok naďalej slúžiť poľnohospodárskemu využitiu, a nebral do úvahy len jeho výmeru.

Možno konštatovať, že vyššie opísané legislatívne obmedzenia, ako aj následné finančné postihy – poplatky predstavujú výrazné zásahy do sféry súkromného práva, a to nielen do jednej z parciálnych zložiek vlastníckeho práva – práva veci vlastniť/nadobúdať, ale aj práva s vecou nakladať, a teda predstavujú výrazný nepriamy zásah do zmluvnej voľnosti strán právneho úkonu. Podstatu týchto zásahov definuje dôvodová správa k tomuto zákonu, kde je vysvetlená snaha o zamedzenie ďalšieho drobenia určitých druhov pozemkov, čo má vplývať na ochranu výkonu vlastníckych práv k nim. Podľa nášho názoru odvodová povinnosť nechráni vlastnícke právo. Možno tu hovoriť aj o stave, kedy súčasná legislatíva v rámci ustanovených odvodov – povinností finančného charakteru, odrádza potencionálnych nadobúdateľov vybraných druhov pozemkov od uzatvorenia takého zmluvného vzťahu, ktorého predmet by bol dodatočne sankcionovaný v podobe platenia takéhoto odvodu. Ústavný súd Slovenskej republiky sa zoberal predmetnými ustanoveniami zákona. Navrhovateľ vo svojom návrhu uviedol, že odvodová povinnosť „…je vlastne skrytou daňovou povinnosťou, ktorá sa vzťahuje na určitú skupinu občanov, a to vždy v prípade, ak nastanú podmienky ustanovené zákonom. Štát týmto zásahom jednoznačne znevýhodnil tieto skupiny občanov, pričom ani z dôvodovej správy nie je zrejmé, že tak urobil z dôvodov verejného záujmu a pre verejné blaho.“[38] V danom prípade navrhovateľ žiadal vysloviť nesúlad ustanovení zákona č. 180/1995 Z.z. s článkom 59 Ústavy Slovenskej republiky. Článok 59 upravuje rámcové možnosti ukladania daní a poplatkov. Výkladom daného ustanovenia Ústavy Slovenskej republiky sa zaoberá možnosťou a úpravou ukladania daní a poplatkov. V prípade jeho doslovného výkladu možno dospieť k záveru, že ukladať možno len a jedine daň alebo poplatok a teda pod tento článok v prípade doslovného chápania nie je možné zaradiť iné finančné povinnosti – v našom prípade odvod určitého percenta z hodnoty poľnohospodárskej pôdy. Nie je pri tom rozhodujúce, či takáto iná dávka (odvod) je uložená na základe zákona alebo nie.[39]

Ústavný súd SR dospel k záveru, že odvodová povinnosť, tak ako ju ustanovuje zákon č. 180/1995 Z. z. v platnom znení, je v súlade s Ústavou SR, konkrétne s článkom číslo 59 odsekom 2 Ústavy SR. V odôvodnení uviedol, že sa jedná o poplatok uložený zákonom, pričom argumentáciu navrhovateľa, že by tento poplatok bol sankčnej povahy neuznal, a to z toho dôvodu, že nepredstavuje sankciu alebo následok porušenia povinnosti uloženej právnym predpisom, ale je dôsledkom právoplatného rozhodnutia príslušného orgánu.[40] Ústavný súd SR sa nestotožnil ani s tvrdením, že odvodová povinnosť je vlastne skrytou daňovou povinnosťou a predstavuje určitú sankciu alebo je za sankciu považovaná a odvodovú povinnosť posúdil ako konformnú so znením článku 59 Ústavy Slovenskej republiky. Ústavný súd SR v tejto otázke dospel k názoru, že článok 59 nemožno vykladať doslovne. Napriek argumentácií Ústavného súdu SR povinnosť platiť odvod pri drobení nehnuteľnosti, bude táto povinnosť zo strany subjektov, ktoré sú povinné odvod platiť, pričom vo viacerých prípadoch sa nejedná o malé čiastky, chápaná ako sankcia za konkrétny úkon vo sfére súkromného práva a ich zmluvnej voľnosti.

5. Intervencie verejného práva pri pozemkových spoločenstvách

Spoločnou nehnuteľnosťou sa na účely zákona č. 97/2013 Z. z. o pozemkových spoločenstvách (ďalej ako „zákona o pozemkových spoločenstvách“) rozumie jedna nehnuteľná vec, ktorá môže pozostávať z viacerých pozemkov a na ktorej vlastníctvo a nakladanie s ním vzťahujú osobitné predpisy. Podielové spoluvlastníctvo spoločnej nehnuteľnosti možno zrušiť a vyporiadať podľa osobitného predpisu,[41] týmto osobitným predpisom je zákon č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách. Spoločnou nehnuteľnosťou v zmysle platných právnych prepisov, nemôže byť stavba. Spoločná nehnuteľnosť je až na výnimky nedeliteľná. Obdobne ako pri pozemkoch nachádzajúcich sa v extraviláne, aj v prípade pozemkových spoločenstiev existujú limity pre drobenie týchto nehnuteľností. Podľa ustanovenia §2 ods. 3 zákona o pozemkových spoločenstvách pri prevode a prechode podielu k spoločnej nehnuteľnosti nesmie vzniknúť spoluvlastnícky podiel na spoločenskej nehnuteľnosti, ktorému zodpovedá výmera menšia ako 2000 m2. Spoluvlastníci spoločnej nehnuteľnosti však môžu v zmluve o založení spoločenstva alebo vo vyhlásení určiť aj väčšiu výmeru, a teda tento zákonný limit rozšíriť.

Zákaz drobenia spoločnej nehnuteľnosti však nie je absolútny a zákon o pozemkových spoločenstvách v určitých prípadoch pripúšťa výnimky. Od pozemku alebo pozemkov patriacich do spoločnej nehnuteľnosti možno na základe rozhodnutia spoluvlastníkov spoločnej nehnuteľnosti na zhromaždení oddeliť novovytvorený pozemok. Oddelená časť spoločnej nehnuteľnosti prestáva byť spoločnou nehnuteľnosťou dňom zápisu v katastri nehnuteľností. Oddelená časť spoločnej nehnuteľnosti sa stáva spoločne obhospodarovanou nehnuteľnosťou, ak jej vlastníci nerozhodnú inak, teda ak vlastníci spoločnej nehnuteľnosti neprevedú vlastnícke právo na inú osobu. Oddelená časť spoločnej nehnuteľnosti prestáva byť zápisom v katastri súčasťou spoločnej nehnuteľnosti. Takto vzniknutý pozemok má potom vlastnícku štruktúru vo forme podielového spoluvlastníctva, ktoré možno vyporiadať dohodou spoluvlastníkov alebo rozhodnutím súdu podľa ustanovení Občianskeho zákonníka o vyporiadaní podielového spoluvlastníctva. Vlastnícke právo podielových spoluvlastníkov spoločnej nehnuteľnosti ostáva aj v prípade oddelenia časti spoločnej nehnuteľnosti zachované, samotným oddelením nedochádza k zmene vlastníckeho práva. Prípadné ďalšie právne úkony týkajúce sa oddelenej časti spoločnej nehnuteľnosti sa spravujú ustanoveniami Občianskeho zákonníka upravujúcimi podielové spoluvlastníctvo. Právo na nakladanie s touto nehnuteľnosťou pozemkovému spoločenstvu zaniká. Oddelením časti spoločnej nehnuteľnosti dochádza k zníženiu celkovej výmery pozemkov tvoriacich pozemkové spoločenstvo, nie k vytvoreniu ďalšieho spoluvlastníckeho podielu na spoločnej nehnuteľnosti. Dôvodová správa k zákonu č. 110/2018 Z.z., ktorým bol zmenený zákon o pozemkových spoločenstvách, uvádza k zmene charakteristického pojmu pozemkového spoločenstva a to jeho nedeliteľnosti nasledovné: “Najzásadnejšími zásahmi do platného zákona je odstránenie princípu nedeliteľnosti spoločnej nehnuteľnosti s ponechaním princípu nemožnosti zrušenia a vysporiadania jej spoluvlastníctva s výnimkou postupu definovanom pri pozemkových úpravách. Dlhodobá tendencia vo vlastníckych pomeroch spoločných nehnuteľností ukazuje, že neustále vzrastá počet ich spoluvlastníkov, pričom zároveň klesá počet spoluvlastníkov, ktorí sú ochotní zúčastňovať sa aktívne činnosti pozemkových spoločenstiev a kandidovať do ich volených orgánov.”[42] Zákonodarca tak zmenil právnu úpravu, ktorá znemožňovala delenie spoločnej nehnuteľnosti, a to až na výnimky, ktorými bolo možné oddeliť časť spoločnej nehnuteľnosti. Od pozemku alebo pozemkov patriacich do spoločnej nehnuteľnosti bolo možné oddeliť novovytvorený pozemok, avšak len na základe rozhodnutia zhromaždenia za splnenie taxatívne stanovených podmienok, a to v prípadoch ak:

– ide o prevod vlastníckeho práva k pozemku zastavanému stavbou povolenou podľa osobitného predpisu, ak nejde o neoprávnenú stavbu,

– sa mení účelové využitie spoločnej nehnuteľnosti alebo jej časti podľa osobitných predpisov,

– ide o prechod vlastníckeho práva k pozemkom vyvlastnením alebo na účel, na ktorý možno pozemok vyvlastniť,

– tak ustanovuje osobitný predpis alebo

– ide o prevod vlastníckeho práva k pozemku v chránenom území alebo jeho ochrannom pásme podľa osobitného predpisu.

Táto právna úprava však nevyhovovala potrebám aplikačnej praxe a teda na základe novely zákona o pozemkových spoločenstvách došlo k upraveniu možnosti oddelenia pozemkov zo spoločnej nehnuteľnosti tak ako je uvedené vyššie. Aplikácia ustanovení o zrušení a vyporiadaní podielového spoluvlastníctva je v prípade pozemkových spoločenstiev vylúčená. Takýto úkon by bol v zmysle ustanovenia §39 Občianskeho zákonníka absolútne neplatným právnym úkonom. Na základe uvedeného všetky prevody spoluvlastníckeho podielu na spoločnej nehnuteľnosti, na základe ktorých vznikne spoluvlastnícky podiel s výmerou menšou ako 2000 m2, ako aj prevody, ktoré nebudú rešpektovať dohodu spoluvlastníkov spoločnej nehnuteľnosti o väčšej výmere ustanovenej v zmluve o založení pozemkové spoločenstva, budú považované za neplatné právne úkony.

Podielový spoluvlastník spoločnej nehnuteľnosti nesmie spraviť úkon, ktorým by prevádzal len časť podielu na spoločnej nehnuteľnosti alebo len niektoré pozemky tvoriace spoločnú nehnuteľnosť a to ani v prípade, ak by bol podiel tohoto spoluvlastníka väčší ako 2000 m2. Zákaz prevodu len niektorých pozemkov tvoriacich spoločnú nehnuteľnosť má okrem drobenia vlastníckej štruktúry aj praktický význam spočívajúci v zamedzení nekontrolovateľného rozbíjania listov vlastníctva, na ktorých sú evidované pozemky tvoriace spoločnú nehnuteľnosť. Spoluvlastník spoločnej nehnuteľnosti teda môže disponovať so svojim podielom len v celosti, prípadne s časťou spoluvlastníckeho podielu k spoločnej nehnuteľnosti avšak obsahujúcej všetky pozemky. V súlade s princípmi, ktoré tvoria základ vlastníctva spoločných nehnuteľností sa obmedzenie nadobudnutia podielu s väčšou výmerou nevzťahuje na prípady, ak nadobúdateľ podielu už podiel na spoločnej nehnuteľnosti vlastní a prevodom alebo prechodom vlastníckeho práva nadobudne podiel menší ako 2000 m2, avšak v súčte so svojim už existujúcim podielom bude tento zákonný limit prekračovať. Uvedené zákonné ustanovenia podľa nášho názoru vychádzajú z celkového špecifického charakteru spoločnej nehnuteľnosti, kde jednotlivé pozemky tvoriace spoločnú nehnuteľnosť v podstate nie sú samostatnými predmetmi právnych vzťahov. Za určitým spôsobom obmedzujúce sa môže javiť stanovenie výmery spoluvlastníckeho podielu, pod limit ktorý nie je možné platne uzatvoriť právny úkon, skutočnosť ktorá ale podľa nášho názoru vyplýva z účelového určenia spoločnej nehnuteľnosti.

5.1 Zásahy v prípade dedenia podielu k spoločnej nehnuteľnosti

Prijatím novely – zákonom č. 110/2018 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 97/2013 Z. z. o pozemkových spoločenstvách, ktorá nadobudla účinnosťou dňom 01.07.2018, boli doplnené ustanovenia, ktorých účelom bolo spresniť znenie zákona a upraviť prechod vlastníckeho práva k spoločnej nehnuteľnosti, ktorý nastáva na základe právnej skutočnosti, ktorou je smrť vlastníka podielu na spoločnej nehnuteľnosti. Zásadná zmena nastala v ustanovení §2 ods. 3 zákona č. 97/2013 Z. z., do ktorého bolo doplnené, že zákaz drobenia sa vzťahuje nielen na prevod, ale aj na prechod vlastníckeho práva. Na základe rozhodnutia o dedičstve vydaného notárom tak nesmie vzniknúť podiel na spoločnej nehnuteľnosti, ktorý by bol menší ako 2000 m2. Uvedené ustanovenie tak bráni tomu, aby v prípade dedičských rozhodnutí boli uzatvárané dohody dedičov, v rámci ktorých si spoločnú nehnuteľnosť rozdelia podľa zákonných podielov, čím by dochádzalo k neúmernému drobeniu vlastníckych podielov na spoločnej nehnuteľnosti.

Ďalší nevyhnutný zásah do úpravy ustanovení o nakladaní s podielom spoločnej nehnuteľnosti si vyžiadalo neustále ignorovanie základného znaku spoločnej nehnuteľnosti (jedna spoločná vec pozostávajúca z viacerých parciel) v prípade prechodu vlastníctva, t. j. najmä pri dedení. Preto návrh zákona ustanovoval, že pri prevode a ani pri prechode nemôže dôjsť k zmene vlastníctva podielov spoločnej nehnuteľnosti len na niektorých jej parcelách, ale vždy na všetkých. Z obdobného dôvodu sa novou právnou úpravou zasahuje aj do úpravy obmedzenia drobenia podielov spoločnej nehnuteľnosti.[43]

Druhou podstatnou zmenou bola novelizácia ustanovenia §9 ods. 9 zákona č. 97/2013 Z. z., v zmysle ktorého bol zriadený zákaz prechodu len k niektorým pozemkom tvoriacim spoločnú nehnuteľnosť. Dedičia preto nebudú môcť uzatvoriť dohodu o vyporiadaní dedičstva, v zmysle ktorej by na niektorých dedičov prechádzali len niektoré pozemky. Prípustná je teda len dohoda, v rámci ktorej si síce spoločnú nehnuteľnosť rozdelia avšak len za predpokladu rešpektovania zákazu drobenia spoločnej nehnuteľnosti a každý z dedičov získa po poručiteľovi časť podielu na všetkých pozemkoch tvoriacich spoločnú nehnuteľnosť.

Ak podiel poručiteľa na spoločnej nehnuteľnosti nebude predstavovať takú výmeru, aby mohla byť prerozdelená medzi všetkých dedičov, dohoda o vyporiadaní dedičstva bude musieť rešpektovať veľkosť podielu poručiteľa na spoločnej nehnuteľnosti a to aj v prípade, ak by predmetný podiel mal nadobudnúť iba jeden z dedičov. Dedičia sú v týchto prípadoch nútený uzatvoriť dohodu, ktorá bude rešpektovať ustanovenia zákona 97/2013 Z. z. v platnom znení.

V prípade, ak by dedičia odmietli uzatvoriť dohodu a podiel poručiteľa v pozemkovom spoločenstve by nebol deliteľný, notár ako poverený súdny komisár budem musieť rozhodnúť, ktorému z dedičov uvedený podiel pripadne, a akým spôsobom budú vyporiadané nároky ustupujúcich spoludedičov. Ak je viac dedičov, zákon č. 161/2015 Z. z. Civilný mimosporový poriadok dáva prednosť postupu, aby sa dedičia o vyporiadaní dedičstva uzatvorili dohodu. Táto dohoda podlieha schváleniu súdom, v prípade dedičského konania notárom ako súdnym komisárom. Dohoda dedičov nesmie odporovať kogentným ustanoveniam zákona a jej obsah nesmie byť v rozpore s dobrými mravmi. Ak sa dedičia nedohodnú o tom, ako by sa mal majetok z dedičstva medzi nich rozdeliť alebo ak ich dohodu súd neschváli, súd potvrdí nadobudnutie dedičstva podľa dedičských podielov tým dedičom, ktorých dedičské právo bolo v konaní preukázané. Súd v uznesení o dedičstve potvrdí nadobudnutie dedičstva podľa dedičských podielov, ak medzi účastníkmi nedôjde k dohode alebo vykoná vyporiadanie medzi dedičmi a rozhodne o tom, čo ktorý z dedičov nadobudol. Ak je predmetom dedičstva vec, ktorá môže byť reálne rozdelená prípadne k nej možno zriadiť spoluvlastníctvo notár vykoná vyporiadania dedičstva týmto spôsobom.

6. Ingerencie pri nadobúdaní poľnohospodárskeho pozemku

Poľnohospodárska pôda podlieha zo strany štátu osobitnej ochrane. Dôvodom takéhoto prístupu je skutočnosť, že sa jedná o vzácne a osobitné aktívum, je tu snaha štátu, aby bol tento druh pozemkov využívaný v súlade s jeho charakterom a určením. Účelom osobitného postupu pri jeho prevode je verejný záujem spočívajúci v snahe o zachovanie spoločného bohatstva občanov a zabezpečenie účelného využitia, keďže sa jedná o „neobnoviteľný prírodný zdroj“.[44] Táto problematika je v zmysle pravidiel Európskej únie ponechaná na úpravu každého členského štátu samostatne. Poľnohospodárska pôda ako osobitný predmet vlastníckych vzťahov podlieha zvýšenej ochrane, a to najmä z dôvodu zabezpečenia racionálneho hospodárenia. Preto verejná moc – štát resp. jeho orgány do výkonu oprávnení vlastníka pozemkov zasahujú oveľa častejšie, ako je to v prípade vlastníctva iných vecí.[45] Hlavnými dôvodmi takýchto zásahov je jednak chrániť poľnohospodárske určenie takéhoto druhu pozemkov, čo je zabezpečené najmä zákonom č. 220/2004 Z.z. o ochrane a využívaní poľnohospodárskej pôdy, ale aj snaha o zachovanie pôdy v režime spoločného bohatstva občanov štátu, keďže sa jedná o neobnoviteľný prírodný zdroj.

Do 01.06.2014 bola ochrana poľnohospodárskej pôdy,[46] s ohľadom na nadobúdajúce subjekty, zabezpečená zákonom č. 202/1995 Z.z. Devízový zákon, kde §19a vylúčil nadobúdanie vlastníckeho práva k poľnohospodárskej pôde nachádzajúcej sa v extraviláne obce cudzozemcami. Výnimkou bolo nadobúdanie osobami, ktoré boli občanmi SR alebo štátnymi príslušníkmi členského štátu EÚ a mali na základe registrácie právo na prechodný pobyt (uvedená povinnosť bola s účinnosťou od 01.05.2004 zrušená, prechodný pobyt sa občanovi EÚ/EHP neudeľoval[47]), za predpokladu, že na tejto poľnohospodárskej pôde hospodárili najmenej tri roky po nadobudnutí platnosti Zmluvy o pristúpení SR k EÚ. Pojem poľnohospodárska výroba bola definovaná v §12 zákona č. 105/1990 Zb. o súkromnom podnikaní občanov v znení neskorších predpisov. Splnenie tejto podmienky sa preukazovalo osvedčením obce o zápise do evidencie podľa vyššie uvedeného právneho predpisu. Pre úplnosť je potrebné doplniť, že výnimku z tohto postupu tvorilo dedenie.

Slovenská republika po vstupe do EÚ si podobne ako Česká republika uplatnila na nákup poľnohospodárskej a lesnej pôdy cudzincami sedemročné obdobie v zmysle Aktov o podmienkach pristúpenia Slovenskej republiky k Európskej únii. Slovenská republika si na rozdiel od Českej republiky (podobne ako Poľsko a Maďarsko), ponechala lehotu na rozhodnutie, či požiada o predĺženie vyššie uvedeného prechodného obdobia. Slovenská republika v zmysle Aktu o podmienkach pristúpenia do EÚ si uplatnila pôvodne iba 7-ročnú lehotu na toto prechodné obdobie, 14. apríla 2011 bolo však vydané rozhodnutie Komisie 2011/241/EÚ, ktorým sa predĺžilo prechodné obdobie týkajúce sa nadobúdania poľnohospodárskej pôdy občanmi členských štátov EÚ do 30. apríla 2014. Ďalšie predĺženie prechodného obdobia, resp. novela v tom smere, že by bolo plošne zakázané nadobúdať vlastníctvo poľnohospodárskej resp. lesnej pôdy občanmi členských štátov EÚ už nie je prípustná.[48] Po tomto termíne došlo k vzniku vákua, kedy prevod poľnohospodárskej pôdy nepodliehal žiadnym obmedzeniam s ohľadom na nadobúdajúce subjekty, a to až do 01.06.2014.

Toto vákuum bolo v podmienkach Slovenskej republiky ukončené prijatím zákona č. 140/2014 Z.z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku, ktorý danú oblasť riešil. Uvedený právny predpis reguloval subjekty spôsobilé nadobudnúť vlastnícke právo k určenému poľnohospodárskemu pozemku a taktiež určoval postup pri jeho nadobúdaní. Podľa dôvodovej správy k vyššie citovanému zákonu tento v zásade nevylučoval nikoho z možnosti nadobudnúť do vlastníctva poľnohospodársku pôdu. V prijatom znení tohto právneho predpisu bola táto zásada vyplývajúca z čl. 20 ods. 1 a 2 Ústavy SR síce zachovaná, v určitom zmysle však modifikovaná, keďže zákon v prijatom znení preferoval stanovené kategórie osôb oprávnených nadobúdať vlastnícke právo k určeným poľnohospodárskym pozemkom, určoval kategórie osôb, ktoré boli vylúčené z nadobúdania poľnohospodárskej pôdy a určoval podmienky, ktoré museli osoby oprávnené nadobudnúť vlastnícke právo k takýmto pozemkom spĺňať.

Z procesu nadobúdania vlastníckeho práva k určeným poľnohospodárskym pozemkom sú (aj podľa súčasnej právne úpravy) úplne vylúčené štáty a osoby – fyzické osoby s pobytom a právnické osoby so sídlom v štáte, ktorého právny poriadok neumožňuje občanom Slovenskej republiky, fyzickým osobám s pobytom v Slovenskej republike ani právnickým osobám so sídlom v Slovenskej republike nadobúdať vlastníctvo k poľnohospodárskemu pozemku. Z tohto pravidla sú vyňaté prípady dedenia a štáty (aj osoby s pobytom/sídlom) Európskej únie, Európskeho hospodárskeho priestoru, Švajčiarsko a štáty, pre ktoré to vyplýva z medzinárodnej zmluvy, ktorou je Slovenská republika viazaná.[49]

Uvedený právny predpis sa od svojej účinnosti stretol s kritikou a v podstate spôsobil stagnáciu trhu s poľnohospodárskou pôdou z dôvodu, že došlo k úprave podmienok a postupu pri nadobúdaní poľnohospodárskej pôdy tým spôsobom, že bol definovaný poľnohospodársky pozemok, ktorý podlieha tejto regulácii a boli určené kritériá osôb oprávnených nadobudnúť vlastnícke právo k určeným poľnohospodárskym pozemkom.

Právny predpis zaviedol najmä:

■ úpravu postupu pri prevode určenej poľnohospodárskej pôde,

■ určil subjekty, ktoré majú prednosť určený poľnohospodársky pozemok nadobudnúť do vlastníctva,

■ vylúčil niektoré subjekty z právnych vzťahov nadobudnutia vlastníckeho práva k určenému poľnohospodárskemu pozemku.[50]

Obmedzenia prijaté týmto právnym predpisom sa týkali len prevodov (nie prechodu) vlastníckeho práva, pričom §3 ods. 1 vymedzil konkrétne druhy právnych úkonov, ktoré postupu zákona č. 140/2014 Z.z. podliehali:

■ odplatný prevod podľa §588 až 610 Občianskeho zákonníka – kúpna zmluva

■ bezodplatný prevod podľa §628 až 630 Občianskeho zákonníka – darovacia zmluva

■ prevod na účely výkonu záložného práva

■ prevod na účely výkonu zabezpečovacieho prevodu práva

Zámenná zmluva ako dvojstranný právny úkon bola upravená až novelou, osobitným spôsobom.[51]

Pri určení osôb, ktoré mohli nadobudnúť vlastníckeho práva k určenému poľnohospodárskemu pozemku boli rozhodujúce nasledovné kritériá, ktoré museli byť splnené kumulatívne:

– kritérium trvalého pobytu resp. sídla nadobúdateľa na území SR stanovenú dobu

– kritérium poľnohospodárskej činnosti ako predmetu podnikateľskej činnosti. Tieto všeobecné kritériá neboli jedinou určujúcou podmienkou pri nadobúdajúcich subjektoch. V spojitosti s uvedeným sa uplatňovala zásada prednosti. Prostredníctvom zásady prednosti boli podrobnejšie definované nadobúdajúce osoby. Absolútnu prednosť mala osoba, ktorá realizovala výkon podnikateľskej činnosti (poľnohospodársku výrobu) v obci, v ktorej sa predmetný pozemok nachádzal. Prednosť v ďalšom rade mala osoba, ktorá mala miesto podnikania (poľnohospodárska výroba) v obci susediacej s obcou, v ktorej sa prevádzaný pozemok nachádzal. Až v ďalšom rade to bola osoba bez ohľadu na miesto podnikania. Ak záujem o nadobudnutie vlastníckeho práva k určenému poľnohospodárskemu pozemku vyjadrila osoba, ktorá spĺňala kritérium pobytu/sídla, kritérium poľnohospodárskej činnosti ako podnikania a taktiež bolo splnené kritérium prednosti, teda túto určenú činnosť vykonávala v obci, v ktorej sa poľnohospodársky pozemok nachádzal, nebolo potrebné aplikovať osobitný postup podľa zákona č. 140/2014 Z.z.[52]. Táto výnimka sa vzťahovala aj na spoluvlastníka ako nadobúdajúcu osobu a osoby, ktoré boli v blízkom alebo príbuzenskom vzťahu podľa §116 a 117 Občianskeho zákonníka. V prípade, ak žiadna z vyššie určených osôb nevyjadrila vôľu uzatvoriť právny úkon, bol vlastník oprávnený previesť vlastnícke právo na akúkoľvek osobu, ktorá spĺňa podmienku trvalého pobytu alebo sídla na území SR najmenej 10 rokov. K uzatvoreniu právneho úkonu mohlo v takomto prípade ale dôjsť len po uplynutí 6 mesiacov ako bola zverejnená ponuka v Registri zverejňovaných ponúk. Povinnosť zverejňovať úmysel previesť určený poľnohospodársky pozemok do vlastníctva určených osôb bol zákonom stanovený postup, ktorý bolo potrebné aplikovať pred uzatvorením samotného právneho úkonu.

Pred uzatvorením právneho úkonu, ak sa nejednalo o výnimky upravené v zákone, bolo potrebné zámer previesť vlastnícke právo k určenému poľnohospodárskemu pozemku zverejniť v Registri zverejňovaných ponúk a súčasne na úradnej tabuli v obci, kde sa pozemok nachádzal, a to na 15 dní. Jednalo sa o elektronický systém Ústredného portálu verejnej správy na webovom sídle Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR. Prostredníctvom tohto systému vyjadrovali určené osoby svoj záujem na kúpu pozemku. Splnenie podmienok sa preukazovalo Osvedčením vydaným Okresným úradom, v obvode ktorého sa pozemok nachádzal.[53] Vydanie takéhoto osvedčenia bolo podľa nášho názoru možné chápať ako povoľovací, kontrolný systém zo strany štátu pri regulácii prevodov určenej poľnohospodárskej pôdy. Ťažisko posudzovania splnenia podmienok prevodu poľnohospodárskeho pozemku spočívalo síce na pozemkovom a lesnom odbore okresného úradu, keďže do jeho právomoci patrilo vydávanie osvedčenia o splnení podmienok nadobúdania vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku, ale určité povinnosti vyplývali aj pre katastrálny odbor okresného úradu. Ak by uvedené prílohy neboli k návrhu na vklad priložené, príslušný správny orgán bol povinný konanie o návrhu na vklad prerušiť a vyzvať účastníkov konania, aby príslušnú prílohu k návrhu na vklad doložili. V prípade, ak účastníci konania príslušnú prílohu k návrhu na vklad ani po prerušení konania nedoložili, katastrálny odbor okresného úradu konanie o návrhu na vklad zastavil.[54]

Z predmetného postupu bol zrejmý administratívny dohľad nad súkromnoprávnymi vzťahmi, keď predmetom bol určený poľnohospodársky pozemok. V prvom rade sa jednalo o vydanie potrebného osvedčenia správnym orgánom, následne ešte kontrola pri povolení vkladu do katastra nehnuteľností v rámci posudzovania podmienok, ktoré museli byť splnené. Uvedený právny predpis zašiel až tak ďaleko, že v prípade zmlúv autorizovaných advokátom alebo notárom vo forme notárskej zápisnice, pri ktorých správny orgán neposudzuje ich obsah (len kontroluje súlad s údajmi katastra nehnuteľností), sa splnenie podmienok na povolenie vkladu do katastra nehnuteľností vzťahovalo aj na tieto formy zmlúv. V ďalšej fáze teda splnenie podmienok skúmal príslušný správny orgán pri vkladovom konaní. Splnenie týchto podmienok a postupov mal význam aj pri dovŕšení vecnoprávnych aspektov nadobudnutia vlastníckeho práva, ktoré v konečnom štádiu skúmal Okresný úrad, katastrálny odbor pri predložení zmluvy o prevode vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností v rámci konania o povolení vkladu.

Za najväčší nedostatok v rámci dosiahnutia splnenia cieľov, ktoré si prijatý právny predpis stanovil dosiahnuť, možno považovať práve neadekvátny zásah verejnej moci do súkromnoprávnych vzťahov, pričom napriek takémuto výraznému obmedzeniu sa sledovaný cieľ nepodarilo naplniť. Keďže právny predpis taxatívne určoval právne úkony, ktoré tomuto právnemu predpisu podliehali, bolo možné realizovať nadobudnutie určeného poľnohospodárskeho pozemku prostredníctvom iných právnych úkonov (napr. zámenná zmluva), čo bolo následne prijatou novelou odstránené. 14. mája 2014 bol prijatý zákon č.122/2015 Z.z., ktorým sa zákon č. 140/2014 Z.z. novelizoval, pričom táto novela v princípe nepriniesla žiadne výrazné zmeny, prostredníctvom nej došlo k malým úpravám týkajúcich sa procesu registrácie zverejňovania ponúk na stránke Ministerstva a k doplneniu ďalšieho právneho úkonu, ktorý podlieha danej právnej úprave (zámenná zmluva).[55]

K týmto zrejmým medzerám sa pridával aj zdĺhavý formálny administratívny proces predchádzajúci uzatvoreniu takéhoto právneho úkonu. Ďalej sa pridružila elektronická forma tohto procesu (prostredníctvom e-občianskeho preukazu), ktorá mohla byť bežným vlastníkom, nie tým, ktorý sa problematike takýchto prevodov venujú profesionálne, spôsobovať komplikácie. Zarážajúci bol pri tom rozsiahly zásah do zmluvnej voľnosti. Tento zásah sa netýkal len určenia okruhu osôb, na ktoré môže byť určená poľnohospodárska pôda prevedená, ale napríklad aj v možnom porušení zásad trhového mechanizmu, keďže do Registra zverejňovaných ponúk sa určovala aj cena pozemku za m2, a teda bolo proti princípom trhového mechanizmu, ak by záujem o nadobudnutie pozemku chcela vyjadriť osoba v druhom rade prednostného postavenia, aj keď za cenu vyššiu ako je cena akceptovaná prednostným subjektom, nemožnosť takúto ponuku zo strany vlastníka prijať.

6.1 Legislatíva Európskej únie

V apríli 2016 Európska komisia podala listy ako formálne upozornenia krajinám: Bulharsko, Maďarsko, Litva a Lotyšsko. Následne po obdržaní odpovedí od týchto krajín Európska komisia stále namietala nesúlad vnútroštátnych úprav týkajúcich sa nadobúdania poľnohospodárskej pôdy s legislatívou EÚ, kde ako hlavná námietka pre Slovenskú republiku bola uvedená podmienka dlhodobého rezidenta (trvalého pobytu) v krajine ako jedna z podmienok nadobudnutia poľnohospodárskej pôdy, čo podľa názoru Komisie diskriminuje iných občanov EÚ. Na porovnanie tento istý nedostatok bol vyčítaný aj Bulharsku. Maďarsko zašlo až tak ďaleko, že v rámci vnútroštátnej úpravy má prijatý zákon, na základe ktorého dochádza ku kompletnému zákazu nadobúdania pôdy právnickým osobám a taktiež ustanovuje podmienku pre kupujúceho, ktorý je povinný obhospodarovať nadobúdanú poľnohospodársku pôdu priamo osobou kupujúceho.[56] Európska komisia zároveň priznala národnú autonómiu krajinám, v rámci čoho majú byť tieto schopné primerane regulovať trh s poľnohospodárskou pôdou na zabezpečenie jej využitia a zabezpečenia miestneho rozvoja. Európska komisia namietala vnútroštátne predpisy z hľadiska reštriktívnych a diskriminačných podmienok pri nadobúdaní poľnohospodárskej pôdy, čím dochádza k zablokovaniu investovania do poľnohospodárskeho rozvoja.[57]
Problematike poľnohospodárskej pôdy, jej nadobúdania, sa v roku 2017 Komisia Európskej únie venovala znova vo svojom Výkladovom oznámení č. 2017/C 350/05, ktoré bolo zverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie dňa 18.10.2017. V uvedenom vyjadrení Komisia v rámci všeobecnej roviny vyjadrila súhlas s „administratívnymi povoleniami“ ešte pred nadobudnutím pôdy, a to najmä požiadavky, že nadobúdateľ poľnohospodárskej pôdy musí pôdu sám obhospodarovať, mať kvalifikáciu v oblasti poľnohospodárstva a mať pobyt alebo podnikať v danej krajine. Podľa názoru Komisie členské štáty majú právomoc a voľnosť regulovať svoje trhy s pôdou, musia pri tom rešpektovať základné zásady zmluvy, predovšetkým základné slobody a nediskriminácie na základe štátnej príslušnosti. Pokiaľ ide o režim predchádzajúceho povolenia, podľa ktorého sa povolenie mohlo udeľovať za „iných okolností“, Súdny dvor dospel k záveru, že takéto kritériá pre povolenie sú príliš vágne a neumožňujú jednotlivcom, aby sa oboznámili s rozsahom svojich práv a povinností vyplývajúcich zo zásad voľného pohybu kapitálu.[58] Podľa názoru Komisie sú takéto vnútroštátne opatrenia nediskriminačné, ak sú odôvodnené prevažujúcim verejným záujmom, pričom nesmú presahovať mieru potrebnú na dosiahnutie tohoto cieľa v rámci zásady proporcionality.

Súdny dvor uznal osobitnú povahu poľnohospodárskej pôde. Vo svojich rozhodnutiach o nadobúdaní poľnohospodárskych nehnuteľností uznal viacero cieľov verejnej politiky, ktorými sa v zásade môžu odôvodniť obmedzenia investícií do poľnohospodárskej pôdy. Podľa názoru Súdneho dvora je vecou vnútroštátnych orgánov, aby preukázali, že ich právne predpisy sú v súlade so zásadou proporcionality. To znamená, že právne predpisy musia byť vhodné a potrebné na dosiahnutie deklarovaného cieľa, a že cieľ by nebolo možné dosiahnuť zákazmi či obmedzeniami, ktoré sú menej rozsiahle alebo ktoré menej narúšajú obchod v rámci Európskej únie. Pokiaľ ide o režim predchádzajúceho povolenia, podľa ktorého sa povolenie mohlo udeľovať za „iných osobitných okolností“, Súdny dvor dospel k záveru, že je neprimerané uložiť ako podmienku k nadobudnutiu povinnosť mať „dostatočnú väzbu s obcou“, ktorú predmetný zákon v tejto veci vymedzil tak, že nadobúdateľ „na základe významnej a dlhodobej okolnosti si vytvoril s obcou pracovnú, rodinnú, sociálnu alebo hospodársku väzbu.“[59]

Európska komisia zároveň požiadala okrem iných krajín aj Slovenskú republiku, aby dodržiavala pravidlá Európskej únie týkajúce sa nadobúdania poľnohospodárskej pôdy, v súvislosti s čím mala Slovenská republika upraviť vnútroštátny predpis týkajúci sa nadobúdania poľnohospodárskej pôdy tak, aby bol zabezpečený voľný pohyb kapitálu a slobody usadiť sa a nebola zamedzená možnosť cezhraničného investovania.[60]

6.2 Ústavný rozmer problematiky

Vychádzajúc zo skutočnosti, že pôda je neobnoviteľný prírodný zdroj so širokým významom pre občanov SR, bola pochopiteľná snaha zo strany štátu vylúčiť resp. obmedziť jej nadobúdanie zahraničnými subjektami a osobami, ktoré sa poľnohospodárskej výrobe ako podnikateľskej činnosti nevenujú. Uvedený názor je podporený aj dôvodovou správou k zákonu č. 140/2014 Z.z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku, v rámci ktorej je deklarovaná pôda ako spoločné bohatstvo občanov štátu a dedičstvo budúcich generácií, je základným a neobnoviteľným zdrojom, preto musí byť starostlivo ochránená pred poškodením a neodôvodneným znižovaním jej výmery, kvality a objemu, ochrana a využívanie poľnohospodárskych pozemkov je verejným záujmom (verejným dobrom). Podľa dôvodovej správy skutočnosť, že trh s poľnohospodárskou pôdou je vo vzťahu k schopnostiam nadobúdateľa obhospodarovať túto pôdu úplne liberálny, neprispieva k jej ochrane a riadnemu obhospodarovaniu.[61] Z uvedeného sa javí prvotný úmysel zákonodarcu podporiť miestnych podnikateľov so zameraním sa na poľnohospodársku činnosť, udržať a zachovať dlhodobý charakter takýchto pozemkov.

Princípy prijaté týmto právnym predpisom podľa nášho názoru zaviedli obmedzenia priamo ovplyvňujúce trhový mechanizmus pri poľnohospodárskych pozemkoch. Podľa nášho názoru prijatý právny predpis zasahoval aj do základných princípov súkromného práva, ktorým je aj zmluvná voľnosť, možno mať pochybnosti o rešpektovaní tohto princípu pri prevodoch vlastníckeho práva k poľnohospodárskej pôde. Význam tohto princípu potvrdil aj Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky[62], v ktorom okrem iného vyjadril, že zmluvná voľnosť je jeden z právnych princípov umožňujúci zmluvným stranám upraviť si vzájomné pomery tak, aby to čo najlepšie vyhovovalo ich potrebám a záujmom, čo zodpovedá ústavnému princípu autonómie konania subjektov práva[63], ktorý vytvára priestor pre čo najširšie uplatnenie sebarealizácie jednotlivca pri uspokojovaní jeho právom chránených potrieb a záujmov v demokratickej spoločnosti. Rozsiahle obmedzenia, ktoré zaviedol zákon č. 140/2014 Z.z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku podľa nášho názoru túto zásadu porušovali. Neobstojí tvrdenie uvedené v dôvodovej správe, že skúsenosti s realizáciou opatrení zakotvených predpismi verejného práva v oblasti starostlivosti o poľnohospodársku pôdu nie sú schopné dosiahnuť ochranu poľnohospodárskej pôdy, pretože tieto opatrenia vychádzajú zo skutočného stavu. Podľa tejto správy bolo potrebné prijať právny predpis, ktorý umožní chrániť poľnohospodársku pôdu a zamedzí špekulatívnym nákupom.[64] Myslíme si, že účel, ktorý si tento právny predpis dal za cieľ dosiahnuť, v tejto forme nebol dostatočne naplnený. Okrem iných zrejmých nedokonalostí neobstojí ani podmienka trvalého pobytu/sídla nadobúdateľa poľnohospodárskeho pozemku, keďže nič nebráni cudzincom prostredníctvom nadobudnutia obchodného podielu pri spoločnosti, ktorá spĺňa resp. v čase nadobudnutia vlastníckeho práva spĺňala zákonom stanovené podmienky, určený poľnohospodársky pozemok nadobudnúť. V súvislosti s problematikou zmluvy o prevode vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku je v prvom rade potrebné uviesť, že predmetný zákon v §1 písm. a) zúžil svoju aplikovateľnosť iba na prevody poľnohospodárskych pozemkov, aj to len na niektoré druhy, zákonodarca umožnil prechod vlastníctva poľnohospodárskych pozemkov dedením, či nadobudnutie vlastníctva poľnohospodárskych pozemkov na základe dražby.[65]

Predmetná právna úprava nebola dokonalá vo viacerých smeroch, jednak ako bolo spomenuté vyššie umožňovala nadobudnutie poľnohospodárskej pôdy väčšej výmery na základe dražby, dedenia a taktiež na základe zmluvy o predaji podniku.

Vyššie uvedenými výhradami v rámci vnútroštátneho práva sa zaoberal aj Ústavný súd SR, ktorý veľmi podrobne analyzoval predmetný právny predpis, čo vyústilo do zrušenia niektorých jeho ustanovení Nálezom Ústavného súdu SR sp.zn.: PL. ÚS 20/2014 – 80. Ústavný súd SR posudzoval proporcionalitu, či uvedený právny predpis zachoval dodržanie primeranosti pri obmedzení základného práva vlastniť majetok vo vzťahu k všeobecnému záujmu spoločnosti. Ústava SR zakotvila požiadavku ochrany poľnohospodárskej pôdy, vlastnícky ju však nevyhradila štátu. Podľa názoru Ústavného súdu SR poľnohospodárska pôda z hľadiska súkromnoprávneho predstavuje vec spôsobilú byť predmetom vlastníckoprávnych vzťahov a vlastníckych dispozícií. Ohľadom verejného záujmu sa Ústavný súd SR vyjadril: „Verejný záujem na ochrane produkčného potenciálu poľnohospodárskej pôdy je z ústavného pohľadu plne akceptovateľný. Dokazuje to predovšetkým zmena ústavy vykonaná ústavným zákonom č. 137/2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej len „novelizácia ústavy“), ktorá poľnohospodársku pôdu charakterizuje ako neobnoviteľný prírodný zdroj (čl. 44 ods. 5 ústavy) a výslovne formuluje záväzok štátu dbať o jej osobitnú ochranu (čl. 44 ods. 4 a 5 ústavy). Nadväzne tu ústavný súd pripomína právny názor ESĽP, podľa ktorého rámec voľnej úvahy ponechaný zákonodarcovi pri uskutočňovaní sociálnej a hospodárskej politiky by mal byť široký, preto je potrebné rešpektovať zákonodarcu v jeho predstave, čo je verejný záujem, s výnimkou prípadu, keď by jeho úsudku zjavne chýbal rozumný základ (rozsudok ESĽP z 21.2. 1986 vo veci James a ostatní proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 8793/79, § 46). Ochranu produkčného potenciálu poľnohospodárskej pôdy teda nemožno za žiadnych okolností považovať za verejný záujem, ktorého spôsobilosť byť dôvodom na obmedzenie základných práv a slobôd je výsledkom nerozumnosti v úvahe zákonodarcu.“[66]

Podľa názoru Ústavného súdu SR je ochrana poľnohospodárskej pôdy už dostatočne zabezpečená v zákone o ochrane pôdy, ktorý obsahuje právnu úpravu administratívneho procesu pri odňatí poľnohospodárskej pôdy, prípadne zmeny druhu pozemku, a teda tento právny predpis obsahuje dostatočnú platformu na zabezpečenie účelnosti ochrany poľnohospodárskej pôdy a jej potenciálu. V rámci tohto konania disponujú príslušné správne orgány dostatočnými administratívnoprávnymi prostriedkami, keďže v aplikačnej rovine individuálne rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v súvislosti s poľnohospodárskou pôdou.

Ústavný súd SR v predmetnom náleze veľmi direktívne odlišuje verejný záujem, ochranu vlastníckeho práva a vstup do súkromnoprávnych vzťahov za účelom zabezpečiť ochranu potenciálu poľnohospodárskym pozemkom. Pri zdôvodnení nálezu sa obracia aj na svoje skoršie rozhodnutia, v rámci ktorých vyjadril názor stabilizovaného významu vlastníckeho práva, keďže vlastnícke právo na podklade historického vývoja charakterizoval ako súčasť jadra personálnej autonómie jednotlivca vo vzťahu k verejnej moci.[67]

Ústavný súd SR jednoznačne vyjadril názor, že zákon č. 140/2014 Z.z. vylučuje možnosť zohľadnenia individuálnych pomerov prostredníctvom administratívnej aktivity orgánu verejnej správy a normatívne zasahuje do dispozičného práva vlastníkov poľnohospodárskych pozemkov. Preto jeho zásahový charakter je podstatne citeľnejší.[68]

Citujúc záver predmetného nálezu: „Ochrana poľnohospodárskej pôdy a jej produkčného potenciálu je verejným záujmom, ktorého povaha legitimizuje štátne regulatívne zásahy do prostredia trhu s poľnohospodárskymi pozemkami. Poľnohospodárska pôda je súčasťou pozemkov, teda nehnuteľností, ktoré tvoria predmet vlastníckeho práva aj iných vecných práv a záväzkovo – právnych vzťahov. Z načrtnutých dvoch charakteristík logicky vyplýva potreba ústavne súladného skĺbenia požiadavky ochrany produkčného potenciálu poľnohospodárskej pôdy (verejný záujem) a základného práva zaručeného čl. 20 ods. 1 ústavy osôb, ktoré sú vlastníkmi poľnohospodárskych pozemkov.“[69]

V súčasnej dobe na základe nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 20/2014-80 boli zrušené podstatné ustanovenia zákona č. 140/2014 Z.z., predmetný právny predpis zostal „blanketný“ a väčšina v platnosti ponechaných ustanovení je bezpredmetných, keďže v prijatom znení boli naviazané na ustanovenia, ktoré boli vyhlásené za protiústavné. Za jedine aplikovateľné ustanovenie vo vzťahu k súkromnoprávnym úkonom možno považovať ustanovenie §7, ktoré definuje subjekty s absolútnym zákazom nadobúdania určenej poľnohospodárskej pôdy.[70]

V súvislosti s touto problematikou bude zaujímavé ďalej sledovať ako sa Slovenská republika vysporiada s momentálne síce stále účinným zákonom upravujúcim nadobúdanie poľnohospodárskej pôdy, ktorý ale nie je možné v zamýšľanom rozsahu aplikovať a taktiež, či sa podarí dosiahnuť zabezpečenie ochrany poľnohospodárskej pôdy z hľadiska jej účelového určenia a najmä udržania v rukách občanov SR v období, kedy už následky skorších právnych úprav spôsobili veľa nezvrátiteľných škôd.

Záver

V príspevku sa autor zaoberal vybranými právnymi predpismi správneho práva, v rámci posudzovania efektivity použitia týchto právnych noriem vo vzťahu k súkromnoprávnym vzťahom, sa snažil nájsť odpoveď na otázku, ktoré postupy a legislatívne upravené obmedzenia ovplyvňujú zmluvnú voľnosť a právo nakladať so svojim vlastníckym právom vo vzťahu k nehnuteľnostiam. Významným medzníkom bol analyzovaný Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 20/2014-80 z 14. novembra 2018, v ktorom je rozsiahlym spôsobom riešená otázka proporcionality medzi zabezpečením verejného záujmu a individuálnymi právami jednotlivca. Aj podľa tohoto nálezu je potrebné, aby štát ako nositeľ verejnej moci uniesol zodpovednosť za funkčnosť mechanizmov nastavených zákonodarcom, a neprenášal túto svoju úlohu na adresátov verejnej moci, bezmedzným prijímaním obmedzení, ktoré priamo či nepriamo zasahujú do súkromnoprávnych vzťahov. V rámci testu proporcionality je podľa nášho názoru potrebné takéto zásahy posúdiť, či stále smerujú k zabezpečeniu verejného záujmu alebo už bezdôvodne zasahujú do individuálnych práv jednotlivca. Ako bolo spomenuté v niektorých podkapitolách tohoto príspevku, určité obmedzenia a zásahy je potrebné posúdiť ako vhodné práve z dôvodu zachovania právnej istoty jednotlivca (napr. vkladové konanie a následný zápis do katastra nehnuteľností) alebo zachovania a udržania potenciálu určených pozemkov (napr. niektoré opatrenia proti drobeniu).

Autor
JUDr. Andrea Barancová PhD.

Zdroj
https://www.prf.umb.sk/katedry/katedra-financneho-a-spravneho-prava/zborniky-katedry/2019/financne-pravo-danove-pravo-a-spravne-pravo-v-europskom-priestore.html

Úvod

Doručovanie znamená odovzdanie zásielky tomu, komu je určená[1], t. j. odovzdanie zásielky adresátovi. Doručiť zásielku možno niekoľkými spôsobmi. V záujme zachovania právnej istoty osôb, ktorým má byť zásielka doručená, ako aj osôb, ktoré zásielku doručujú, bolo nutné inštitút doručovania právne upraviť. Doručovanie je typickým procesnoprávnym inštitútom, jeho úprava je obsiahnutá v zásade vo všetkých kódexoch procesného práva. V rámci správy daní je právna úprava doručovania obsiahnutá v zákone č. 563/2009 Z. z. správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Daňový poriadok“).

Pre právnu úprava doručovania obsiahnutú v Daňovom poriadku je na rozdiel od predchádzajúcej právnej úpravy typické, že je založená na uprednostňovaní elektronického doručovania dokumentov. Táto „inovácia“ je dôsledkom vývoja spoločnosti nielen v oblasti komunikačných a informačných technológií, ale aj v oblasti komunikácie orgánov daňovej správy s daňovými subjektmi. Pre pochopenie existujúcej právnej úpravy doručovania pri správe daní je však dobré vychádzať nielen z jej teoretickej analýzy, prípadne súčasnej aplikačnej praxe, ale aj z historických súvislostí, ktoré viedli k vzniku tejto právnej úpravy.

1. Historické aspekty právnej úpravy doručovania pri správe daní

Pri historickom exkurze právnej úpravy doručovania v rámci správy daní možno konštatovať, že právna úprava doručovania sa v období posledných deväťdesiatych rokov s výnimkou nástupu elektronizácie zásadným spôsobom nezmenila. Vychádza, resp. je založená na podobných princípoch ako úprava zákona o priamych daniach, ktorý od roku 1927 platil nielen na území Čiech, Moravy a Sliezska, ale aj na Slovensku a v Podkarpatskej Rusi.

1.1 Právna úprava doručovania v zákone o priamych daniach z roku 1927

Úprava doručovania bola v zákone o priamych daniach obsiahnutá v rámci spoločných ustanovení (konkrétne išlo o ustanovenia §§ 257-258) a možno konštatovať, že bola pomerne prepracovaná, najmä po novele, ktorá nadobudla účinnosť 1. januára 1937.

Prvé znenie právnej úpravy doručovania v zákone o priamych daniach 1927 bolo v zásade[2] prevzaté zo zákona o osobních daních, ktorý platil na území Čiech (na Slovensku a v Podkarpatskej Rusi bolo do prijatia zákona o priamych daniach doručovanie upravené nariadením – § 108 zák. čl. XI/1909). V rámci vyhláseného znenia zákona o priamych daniach (zverejneného v Sbírke zákonú narízení štátu československého zo dňa 1. júla 1927) bolo stanovené, že písomné „zdelenia“, najmä platobné rozkazy sa doručujú na potvrdenie do vlastných rúk adresáta alebo jeho zákonného zástupcu alebo splnomocnenca úradným orgánom, obecným úradom alebo poštou. Ak nebola osoba, ktorej sa malo doručovať, zastihnutá, mohol byť dopis doručený platne do rúk náhradného príjemcu, t. j. do rúk doručiteľovi známej „dorostlej“ osoby patriacej k adresátovej rodine (resp. rodine zákonného zástupcu alebo splnomocnenca). Ak sa nezastihol advokát alebo verejný notár, ktorému sa ako splnomocnencovi strany doručovalo v jeho kancelárii, bolo možné dopis platne doručiť každému oprávnenému zriadencovi advokáta alebo notára tam prítomnému a doručovateľovi známemu. Ak osoba, ktorej mohlo byť platne doručené, odoprela doručovaný dopis prijať, dopis sa zanechal s účinkom doručenia buď na mieste doručenia alebo ak to nebolo možné u obecného alebo poštového úradu. Tento spôsob doručenia potvrdzoval na doručenke doručiteľ, pokiaľ išlo o obecný alebo poštovný úrad. Poplatníkom, ktorých bydlisko alebo pobyt neboli známe a adresátom, ktorým dopis nemohol byť doručený z iných dôvodov, ako odoprenie prijatia, poštou ani iným spôsobom, ukladal sa dopis u obecného úradu ich posledného známeho bydliska. Obecný úrad vyhlasoval uloženie spôsobom v mieste obvyklým s výzvou, aby sa adresát (zákonný zástupca, splnomocnenec) prihlásil u neho z dôvodu vydania dopisu. Doručenie sa pokladalo za vykonané, ak od vyhlásenia prešli 4 nedele. Ak sa však adresát (zákonný zástupca, splnomocnenec) prihlásil po tejto lehote o vydanie dopisu a preukázal, že bez svojho zavinenia sa nehol prihlásiť o vydanie dopisu v uvedenej 4-nedelnej lehote, pokladal sa deň, kedy mu dopis bol vydaný, za deň právoplatného doručenia. Ak však prešlo od vyhlásenia 6 mesiacov, pokladalo sa doručenie za právoplatné. Osobám, ktoré požívali „exteritoriality“ a v miestach „exteritoriálnych“ sa vykonávalo doručovanie, pokiaľ bolo potrebné, prostredníctvom ministerstva zahraničných vecí. Tak sa doručovalo aj československým príslušníkom, ak sa zdržovali v cudzine a tam používali „exteritoriality“ a ak to bolo potrebné, takýmto spôsobom sa doručovalo aj československým príslušníkom zamestnaným u konzulárnych úradov Československej republiky v cudzine. Iným adresátom do cudziny (ak nebolo zmluvy o právnej pomoci) bolo možné doručovať buď československými zastupiteľskými úradmi alebo ak tento spôsob nebol možný, tak sa mohlo doručovať doporučeným dopisom, pričom doručenie doporučeným dopisom sa pokladalo za vykonané, ak prešla po dni, kedy bol dopis daný na poštu, dvojnásobná doba pravidelnej poštovej dopravy. Poplatníkom trvalo zdržujúcim sa v cudzine, ktorí si napriek výzve a upozorneniu na následky nestanovili tuzemského splnomocnenca, sa doručovalo rovnako ako poplatníkom, ktorých bydlisko alebo pobyt nebol známy[3].

Dňa 2. júla 1936 bol prijatý zákon, ktorým sa menil a dopĺňal zákon o priamych daniach, pričom týmto zákonom bola zásadným spôsobom zmenená aj právna úprava doručovania. Z dôvodovej správy k návrhu uvedeného zákona vyplýva, že v praxi sa ukázala potreba zmeny niektorých ustanovení upravujúcich doručovania, a to aj v súlade s dohodou uzatvorenou medzi finančnou správou a poštovou správou. Z uvedenej dohody vyplynulo obligatórne doručovanie poštou (predtým bolo pravidlom doručovanie ústredným orgánom finančnej správy). Taktiež bolo v záujme poštovej správy, aby boli predpisy týkajúce sa doručovania rovnaké. Z týchto dôvodov právna úprava doručovania, ktorá nadobudla účinnosť 1. januára 1937 vychádzala z vládneho nariadenia 8/1928 Sb. o rízení ve vécech náležejících do púsobnosti politických úradú (správní rízení), obsahovala však odchýlky, ktoré si vyžiadala povaha daňového práva a zvýšená ochrana zákonodarcu týkajúca sa ochrany poplatníkov[4].

V rámci dohody uzatvorenej medzi ministerstvom financií a ministerstvom pôšt a telegrafov o obligatórnom doručovaní daňových zásielok poštou (mf 19.3.1932, č. 141.193/31 ve znení mf 30.9.1934, č. 81.348/34) bolo dohodnuté aj to, ktoré písomnosti finančných úradov boli od poštovného oslobodené a ktoré nie. Oslobodené boli napríklad výzvy adresované svedkom a znalcom, ktorí mali osvedčiť, resp. vypovedať o závažných okolnostiach týkajúcich sa daní, ďalej platobné rozkazy na daň dôchodkovú, všeobecnú a zvláštnu daň výdelkovú, platobné rozkazy na daň nájomnú, rentovú priamo platenú, na daň z vyššieho služného, daň z obratu a prepychovú daň. Oslobodené boli aj výzvy na doplnenie daňového priznania a výpisy z daňových účtov. Naopak spoplatnené boli napríklad výzvy na predloženie dokladov potrebných k preskúmaniu priznania alebo k oprave priznania formálne vadného alebo zamietnutia odvolania. Zákon o priamych daniach určoval, že iným spôsobom ako poštou môžu byť daňové písomnosti doručené, len ak úrad uzná za vhodnejšie doručiť ich sám prostredníctvom svojich orgánov alebo obce. V komentári k zákonu o priamych daniach sa však uvádza, že poštou sa daňové písomnosti nedoručovali iba adresátom, ktorí bývali alebo sa trvale zdržiavali v miestach, kam pošta nedoručovala, alebo ak pošta vrátila úradnú zásielku ako nedoručiteľnú. V tých prípadoch mohla finančná správa pre doručenie použiť vlastné orgány alebo povinnú súčinnosť obce. [5]

Zákon o priamych daniach v tomto období výslovne stanovoval aj miesto, v ktorom mohla byť písomnosť doručená. Doručiť bolo možné v byte, živnostenskej prevádzkarni, obchodnej miestnosti, kancelárii alebo pracovnom mieste osoby, ktorej má byť doručené (príjemcovi), a ak išlo o advokátov a verejných notárov, v ich kancelárii. Mimo týchto miestností sa doručenie považovalo za platné, len ak prijatie písomnosti nebolo odopreté. Ak takáto miestnosť neexistovala, tak zásielka mohla byť doručená všade, kde bol príjemca zastihnutý.

Zákon o priamych daniach po roku 1938 rozoznával dva druhy doručovania, a to obyčajné doručovanie a kvalifikované doručovanie do vlastných rúk. Do vlastných rúk príjemcov sa doručovalo v prípade: 1. ak to zákon výslovne stanovoval; 2. ak deň doručenia bol rozhodný pre počítanie prekluzívnej lehoty, najmä platobný rozkaz a rozhodnutie o odvolaní alebo ak išlo o doručení prípisu obsahujúceho výzvu, ktorej nesplnenie by bolo pre poplatníka spojené s právnou ujmou; 3. ak to nariadil úrad zo zvláštnych dôvodov.[6].

Fikcia doručenia v tomto období nastupovala z niekoľkých dôvodov. Z ustanovenia § 257 ods. 8 tohto zákona o priamych daniach vyplývalo, že ak nebolo možné písomnosť, ktorá mala byť doručená poštou, doručiť, tak sa táto písomnosť nechala u poštového úradu alebo obecného úradu dodávajúceho miesta a príjemcovi to bolo oznámené uložením oznámenia do schránky na dopisy alebo výveskom pripevneným na dvere vchodu do bytu alebo do miestnosti, alebo na dverách do vchodu domu. Zákon o priamych daniach výslovne stanovoval, že strata oznámenia alebo strhnutie vývesku nemala vplyv na platnosť doručenia. Uloženie zásielky u poštového alebo obecného úradu malo účinok doručenia, ak uplynulo od doručenia 30 dní. Ak sa adresát prihlásil u poštového úradu v lehote 30 dní, bol mu prípis vydaný, pričom deň, kedy sa tak stalo, t. j. deň ktorý bol vyznačený na doručenke, sa považoval za deň doručenia[7]. Z pohľadu postupu pri doručovaní medzi obyčajným doručovaním a kvalifikovaným doručovaním do vlastných rúk bol rozdiel v tom, že pri doručovaní do vlastných rúk, ak adresát nebol zastihnutý, tak ho doručovateľ najprv vyzval, aby v určitú dobu bol prítomný, a až keď táto výzva bola bezvýsledná, uložil prípis u poštovného úradu, resp. obecného úradu dodávajúceho miesta (§ 257 ods. 10). Rovnakým spôsobom sa postupovalo aj v prípade, ak príjemca počas konania zmenil byt alebo bydlisko (sídlo) a neoznámil to úradu a nebolo možné jeho nový byt alebo bydlisko (sídlo) zistiť (§ 257 ods. 16). Fikcia doručenia nastupovala aj v prípade, ak príjemca odmietol zásielku prevziať. V takom prípade doručovateľ zanechal zásielku v byte, v živnostenskej prevádzkarni, v obchodnej miestnosti, v kancelárii alebo na pracovnom mieste, resp. v kancelárii advokáta alebo verejného notára alebo uložený, ak sa doručovalo poštou, u poštového úradu, inak u obecného úradu. Zanechanie alebo uloženie spisu malo účinok doručenia (§ 257 ods. 15). Príjemcom, ktorých bydlisko (pobyt, sídlo) bolo napriek vykonanému šetreniu neznáme, alebo osobám, ktoré neboli úradu známe, doručovali sa písomnosti (ak nebol ustanovený zástupca alebo zmocnenec) v zmysle ustanovenia § 257 ods. 17 zákona o priamych daniach verejnou vyhláškou na úradnej tabuli úradu, ktorý spis vydal, a doručenie platilo za vykonané, keď od vyhlásenia na tejto úradnej tabuli uplynulo 30 dní, ak nebola vo vyhláške stanovená dlhšia lehota. Úrad bol povinný zasielať vyhlášku aj obecnému úradu posledného známeho bydliska (pobytu, sídla) príjemcu a ak nebolo známe, tak obecnému úradu vo svojom sídle s výzvou, aby ju vyhlásil v obci verejným vyvesením alebo iným spôsobom v mieste obvyklým. Zákon o priamych daniach výslovne stanovoval, že poškodenie alebo strhnutie vyhlášky nemalo vplyv na platnosť doručenia.

Z pohľadu osôb, ktorým mohli byť daňové zásielky, resp. prípisy doručované, zákon o priamych daniach účinný od roku 1938 okrem doručovania daňovým stranám (v zákone o priamych daniach nazývaných poplatníkmi) umožňoval doručovať daňové zásielky aj iným osobám. Ak doručovateľ nezastihol príjemcu v mieste uvedenom v § 257 ods. 2 zákona o priamych daniach (t. j. v byte v živnostenskej prevádzkarni, v obchodnej miestnosti, v kancelárii alebo na pracovnom mieste, resp. v kancelárii advokáta alebo verejného notára) mohol náhradne doručiť písomnosť každému práve prítomnému dospelému príslušníkovi rodiny príjemcu[8]. To však neplatilo, ak išlo o doručovanie do vlastných rúk. Príjemcom podľa zákona bol taktiež starosta obce za obec, ďalej správca imania (majetku) neodovzdanej pozostalosti, ak bol daňový spis adresovaný k jeho rukám a v adrese bol vyznačený ich pomer k vlastnému adresátovi (k obci, pozostalosti). Ak už bola pozostalosť odovzdaná, daňové veci poručiteľove alebo pozostalosti bolo nutné adresovať k rukám všetkých dedičov a všetkým prípis doručiť, ak nemali spoločného zástupcu [9]. Namiesto poplatníka bolo možné s právnym účinkom doručiť prípis aj osobám, ktoré právne poplatníka zastupovali ako zákonní alebo úradne stanovení zástupcovia. Zástupcami sa v zmysle ustanovenia § 262 zákona o priamych daniach rozumeli osoby, ktoré konali za osoby nespôsobilé na právne úkony, za osoby neplnoleté a za tzv. opatrovancov. Zástupcami sa rozumeli aj osoby, ktoré konali za tzv. protokolované firmy, t. j. osoby oprávnené k podpisovaniu za firmu podľa platných predpisov, osoby, ktoré boli podľa platných ustanovení oprávnené k zastupovaniu alebo k l ikvidácii právnických osôb a osoby, ktoré spravovali imanie (majetok) pri neodovzdaných pozostalostiach. Ak išlo o protokolované firmy spoločenské, či už o súhrn osôb s kvalitou alebo bez kvality osôb právnických, bolo možné platne doručovať týmto osobám: u verejnej obchodnej spoločnosti každému spoločníkovi, ak nebol zo zastupovania vylúčený (čl. 17 obch. zák., § 93 zák. čl. XXXVII/1875), u komanditnej spoločnosti alebo komanditnej spoločnosti na akcie komukoľvek z osobne ručiacich a k zastupovaniu oprávnených spoločníkov (čl. 167 obch. zák., § 141 zák. čl. XXXVII/1875), u akciových spoločností (čl. 235 obch. zák.) a hospodárskych a zárobkových spoločenstiev (zákon zo dne 9. apríla 1873, č. 70 r. z., § 21) niektorému členovi predstavenstva, ktorý bol oprávnený podpisovať alebo spolupodpisovať firmu, alebo niektorému úradníkovi oprávnenému k zastupovaniu pred súdom, ak sa to týkalo Slovenska a Podkarpatskej Rusi u akciových spoločností (§ 186 zák. čl. XXXVII/1875) a u družstiev ( § 241 rovnakého zák. čl.) niektorému členovi riaditeľstva a u spoločnosti s r. o. (zákon zo dňa 6. marca 1906, č. 58 r. z., § 18, a zákon zo dňa 15. apríla 1920, č. 271 Sb. z. a n.) osobe, ktoré bola oprávnená za spoločnosť podpisovať alebo spolupodpisovať.[10]

Okrem toho v daňových veciach mohli konať a teda aj prijímať doručované písomnosti aj tzv. splnomocnenci (ak to zákon výslovne nevylučoval), ktorými v zmysle ustanovenia § 263 zákona o priamych daniach mohli byť svojprávni československí občania nezbavení volebného práva, ktorí predložili písomnú plnú moc bez kolku znejúcu na zastupovanie vo veciach daňových. Svojprávny manžel mohol byť splnomocnencom druhého manžela bez ohľadu na štátnu príslušnosť. Zaujímavosťou bolo, že zákon o priamych daniach považoval manžela za zákonného splnomocnenca svojej manželky, s ktorou žil v spoločnej domácnosti. Manžel teda na zastupovania manželky v zásade nepotreboval plnú moc[11]. Naopak to však neplatilo. Splnomocnenca si podľa zákona o priamych daniach boli povinní určiť aj spoluvlastníci alebo spoločníci alebo podieloví vlastníci budovy alebo spoluvlastníci iného imania (majetku) pre účely výnosových daní. Ak si takéhoto splnomocnenca neurčili, tak sa každý z nich považoval za splnomocnenca ostatných. Z ustanovenia § 257 ods. 12 druhá veta však zároveň vyplývalo, že ak niekoľko strán podalo spoločné písomné podanie, platilo, že osoba, ktorej podpis bol na prvom mieste v prvej rade z pravej strany, sa v pochybnostiach považovala za spoločného splnomocnenca pre doručovanie. Splnomocnenca si boli povinní stanoviť aj poplatníci, ktorí sa trvale zdržovali v cudzine. Týmto splnomocnencom mohla byť len osoba bývajúca v tuzemsku, pričom rovnako to platilo aj pre podnikateľa, ktorý mal sídlo v cudzine a nezriadil si v tuzemsku „zastupiteľstvo (reprezentáciu)“. Písomná plná moc oprávňovala splnomocnenca len ku konaniu v daňových veciach alebo mohla mať širší rozsah (plná moc všeobecná). Všeobecná plná moc však musela obsahovať výslovnú doložku, že platí tiež pre zastupovanie vo veciach daňových, pričom podobnú doložku musela obsahovať aj všeobecná plná moc znejúca iba na prijímanie doručovaných zásielok (poštovná plná moc).[12]

Z ustanovenia § 257 zákona o priamych daniach ďalej vyplývalo, že ak bola strana zastúpená zástupcom, ktorý mal bydlisko v tuzemsku, písomnosť sa doručovala jemu. Ak však strana bola zastúpená splnomocnencom, ktorý mal bydlisko v tuzemsku, mohlo sa doručovať tak tomuto splnomocnencovi, ako aj strane samej. Doručenie sa pokladalo za vykonané, ak bola písomnosť doručená jednej z týchto osôb. Ak však šlo o písomnosť, pri ktorej deň doručenia bol rozhodný pre počítanie prekluzívnej lehoty alebo písomnosť, ktorá obsahovala výzvu, ktorej nesplnenie bolo pre poplatníka spojené s právnou ujmou, tak prípis sa doručoval výhradne splnomocnencovi. Zákon o priamych daniach tiež stanovoval, že ak niekoľko strán malo v konaní spoločného zástupcu alebo splnomocnenca, tak písomnosť doručená spoločnému zástupcovi alebo splnomocnencovi sa považovala za doručenú všetkým stranám.

Výkon doručenia sa v zmysle zákona o priamych daniach účinného od t.januára 1938 potvrdzoval na doručovacom lístku (doručenke) zapísaním dátumu doručenia a podpisom osoby, ktorej bola zásielka doručená a tiež podpisom doručovateľa[13]. Ak osoba, ktorej bola zásielka doručená, odoprela potvrdiť jej doručenie podpisom alebo dátumom, doručovateľ bol povinný to na lístku vyznačiť. Ak nemohlo byť doručené osobe, ktorej možno platne doručiť, doručovateľ bol povinný, ak išlo o poštový alebo obecný úrad, zapísať na doručenke okolnosť, ktorá mala účinok doručenia, a to s príslušným dátumom a svojim podpisom. Riadne vyhotovená doručenka, ktorá bola bez odkladu vrátená úradu, bola formálnym dôkazom o doručení. Dôkaz opaku bol prípustný. Ak boli pochybnosti alebo nebola doručenka, bolo možné doručenie preukázať iným vhodným spôsobom.

Doručovanie osobám exteritoriálnym, ktoré sa nachádzali v tuzemsku sa doručovalo podľa ustanovení medzinárodného práva. Adresátom nachádzajúcim sa v cudzine (ak nebolo zmluvy o právnej pomoci[14]) bolo v zmysle zákona o priamych daniach aj po roku 1938 možné doručovať zastupiteľskými úradmi alebo ak to nebolo možné, mohlo sa doručovať doporučeným dopisom. Ak však šlo o doručovanie platobných rozkazov a upomienok, platila tu odchýlka podľa výnosu min. fin. 10.4. 1928, č. 42.645/20 – SI/158 a 28.11.1930, č. 104.418/30 – SI/229, podľa ktorej sa tieto prípisy mali doručovať stranám bývajúcim v cudzine zásadne priamo doporučeným dopisom so spätným lístkom a to do všetkých krajín, kam poštové spojenie fungovalo normálne[15]. Doručenie doporučeného dopisu sa pokladalo za vykonané, ak prešla od podania dopisu na poštu dvojnásobná doba pravidelnej poštovnej dopravy. Ak sa však osoba zdržiavala v cudzine trvale a nemenovala si splnomocnenca bývajúceho v tuzemsku, doručovala sa jej ako keby jej pobyt nebol známy. Zamestnancom československého štátu do cudziny naďalej doručovalo na žiadosť príslušné ministerstvo.

Aj v tomto období už existovala rozsiahla judikatúra, ktorá napomáhala pri výklade ustanovení týkajúcich sa doručovania. Z nálezov Nejvyššího správního soudu vyplývali napríklad tieto právne vety: Rozhodnutie, najmä platobný rozkaz mohol byť doručený s právnym účinkom priamo i poplatníkovi, aj keď predložil vymeriavaciemu úradu plnú moc pre splnomocnenca[16]. Doručenie platobného rozkazu do rúk vykázaného zástupcu poplatníka má právny účinok doručenia poplatníkov od doby, ktorá bola uvedená v plnej moci ako počiatok splnomocnenia zástupcu, a ak táto doba nebola zvlášť určená, tak odo dňa dátumu plnej moci.[17] Ak sa úradné rozhodnutie doručilo osobe, ktorá nebola oprávnená k prijatiu, považoval sa za deň doručenia deň, kedy príjemca odovzdal rozhodnutie adresátovi[18].

Doručenie manželke ako členke rodiny malo tie isté právne účinky, ako doručenie do vlastných rúk strany.[19] A poplatník uplatnil v podaniach o opätovnom doručení platobných rozkazov a „intimujících“ výmerov úradov, že ich doručenie sa nestalo správne podľa ustanovenia § 257 zákona o priamych daniach bol úrad povinný výsledok šetrenia o tomto doručení oznámiť poplatníkovi pred vydaním rozhodnutia o jeho podaniach. [20] V krajine Slovenskej a Podkarpatskoruskej bolo možné obci platne doručiť do rúk obecného, resp. obvodného notára (CCXCII/26)[21]

1.2 Právna úprava doručovania v konaní vo veciach daňových po roku 1953

Dňa 2. júna 1953 došlo k prijatiu vyhlášky ministra financií č. 162 Ú. l. (č. 197 Ú. v.), ktorou sa upravuje konanie vo veciach daňových a vydávajú sa spoločné predpisy na vykonanie daňových zákonov (ďalej len „vyhláška z roku 1953)“. Táto vyhláška sa vzťahovala na konania týkajúce sa daní, ktoré boli upravené zákonom č. 73/1952 Sb., o dani z obratu, zákonom č. 74/1952 Sb., o dani z výkonú, zákonom č. 75/1952 Sb., o dúchodové dani družstev a jiných organisací, zákonom č. 76/1952 Sb., o dani ze mzdy, zákonom č. 77/1952 Sb., o zemédélské dani, zákonom č. 78/1952 Sb., o dani z prijmú obyvatelstva, zákonom č. 79/1952 Sb., o živnostenské dani, zákonom č. 80/1952 Sb., o domovní dani, zákonom č. 81/1952 Sb., o dani z predstavení a tiež pre dane z literárnej a umeleckej činnosti a pre iné akokoľvek nazvané dane alebo dávky, pre ktoré zákony ich upravujúce stanovili podpornú platnosť zákona o priamych daniach č. 76/1927 Sb.[22].

Predmetná vyhláška obsahovala právnu úpravu doručovania v štyroch ustanoveniach, a to v §§ 12 až 15. Právna úprava doručovania obsiahnutá v tejto vyhláške bola založená na zásade, že doručovanie písomností vo veciach daňových nariaďuje a jeho spôsob určuje národný výbor. Poplatníkom[23] (ich zástupcom a splnomocnencom) a iným osobám zúčastneným na konaní bolo možné písomnosti vo veciach daňových doručovať takto: a) poštou ako listové zásielky s doručenkou, ak muselo byť doručenie preukázané, inak bez doručenky; v naliehavých prípadoch bolo možné písomnosť doručiť ako zásielku expresnú. Pre doručovanie zásielky s doručenkou bolo potrebné používať obálku odlišnej úpravy (farby) od zásielok bez doručenky. Písomnosti zvlášť dôležité, najmä písomnosti, ktoré mali byť doručené do vlastných rúk adresáta, podávali sa na poštu doporučene. Označenie, že zásielka mala byť do vlastných rúk adresáta, muselo byť na doručenke nápadne vyznačené; b) orgánmi národných výborov, najmä ak išlo o doručenie písomností miestnych národných výborov v miestach, kde by doručenie poštou bolo nehospodárne, a tiež v prípadoch zvlášť naliehavých; c) adresát mohol písomnosť prevziať priamo u národného výboru; jej prevzatie potvrdzoval na spise; d) ak mala byť písomnosť doručená pri úradnom úkone, obstarával jej doručenie orgán, ktorý mal úkon vykonať. Doručenka sa v tomto prípade nepripoj ovala; výkon doručenia sa osvedčil v protokole, ktorý sa o úkone spisoval.

Vyhláška z roku 1953 už taxatívne nevymedzovala miesta, kde sa mali zásielky doručovať. Vo všeobecnosti platilo, že adresátovi bolo možné doručiť v byte, na pracovisku alebo kdekoľvek kde bol zastihnutý. Výnimkou boli písomnosti určené orgánom štátu a iným organizáciám, ktoré doručovali zvláštnym zamestnancom určeným k prijímaniu písomnosti (podateľňa), ak boli určené, inak sa doručovali funkcionárovi alebo zamestnancovi, ktorý bol oprávnený písomnosť prijať. Osobitosti z pohľadu doručovania sa týkali aj príslušníkov ozbrojených zborov, ktorým sa spravidla doručovalo prostredníctvom predstaveného týchto osôb, a tiež osôb, ktoré boli vo väzbe alebo vo výkone trestu, ktorým sa doručovalo prostredníctvom veliteľstva úradu. Osobám, ktorým prislúchalo právo exteritorilality alebo osobám v exteritoriálnych budovách alebo miestnostiach alebo v bytoch osôb exteritoriálnych, sa písomnosti zasielali ministerstvu financií, ktoré zabezpečovalo ich doručovanie prostredníctva ministerstva zahraničných vecí.

Ak adresát odmietol zásielku bezdôvodne prijať, považovala sa písomnosť za doručenú dňom, kedy prijatie bolo odoprené. Na to bol doručovateľ povinný adresáta upozorniť , ak odopieral písomnosť prijať. Na doručenke sa v takom prípade uvádzal dátum a dôvod, prečo prijatie bolo odopreté, a tiež poznámka, že adresát bol upozornený na následky odopretia prijatia. Takáto zásielka bola následne i s doručenkou vrátená národnému výboru a národný výbor posúdil, či sa zásielka považuje za doručenú, pretože odopretie prijatia bolo bezdôvodné, alebo urobil ďalšie potrebné opatrenia, ak adresát nebol povinný písomnosť prevziať.

Vyhláška z roku 1953 upravovala tzv. náhradné doručenie v samostatnom ustanovení § 13, z ktorého vyplývalo napríklad to, že ak adresát nebol zastihnutý, mohla byť zásielka adresovaná na byt doručená každej plnoletej osobe spolubývajúcej v domácnosti a ak takej osoby nebolo, tak písomnosť mohla byť doručená aj prenajímateľovi alebo osobe poverenej dozorom v dome, ak tam bývali a boli ochotní písomnosť prevziať. Na pracovisku sa písomnosť mohla doručiť vedúcemu dielne alebo oddelení, kde adresát pracoval, alebo jeho najbližšiemu spolupracovníkovi, ak boli tieto osoby ochotné zásielku prevziať. Národný výbor bol povinný uviesť na obálke osobu, ktorej nesmela byť písomnosť pri náhradnom doručení doručená, a to pre jej záujem na veci alebo z iných dôvodov. Ak nebolo možné doručiť zásielku ani takýmto spôsobom, napriek tomu, že adresát sa v mieste určenie zdržuje, poštový doručovateľ, bol povinný uložiť zásielku na pošte alebo u miestneho národného výboru, ak nebol poštový úrad v mieste doručenia. U miestneho národného výboru nachádzajúceho sa v obci, kde sa mala písomnosť doručiť, ukladal zásielku aj doručovateľ národného výboru. O uložení zásielky musel doručovateľ adresáta upovedomiť oznámením, v ktorom bol povinný uviesť, že ide o písomnosť vo veci daňovej. Informáciu o tom, v ktorý deň a kde bola písomnosť uložená, ako aj okolnosti týkajúce sa oznámenia o uložení zásielky (napr. jeho ponechanie v poštovej schránke, pripnutie na dverách vchodu do bytu alebo vyrozumenie osôb zo susedstva) bol doručovateľ povinný uviesť na doručenke a následne ju vrátiť národnému výboru. Deň uloženia sa v zmysle vyhlášky z roku 1953 považoval za deň doručenia, a to napriek tomu, že o uložení zásielky sa adresát nedozvedel. Ak sa adresát nezdržoval v mieste určenia a doručovateľ vedel zistiť adresu jeho pobytu, bol doručovateľ povinný zaslať písomnosť za adresátom, ak na zásielke nebolo výslovne uvedené, že písomnosť nemá byť za adresátom do iného miesta zasielaná. Ak doručovateľ zistil, že adresát zomrel alebo je na mieste, kde malo byť doručené, neznámy alebo sa tam nezdržuje a jeho nová adresa nebola známa, písomnosť sa vracala národnému výboru s informáciou o príčine, prečo písomnosť nebola doručená. Národný výbor po potrebnom šetrení následne určil komu a ako má byť písomnosť doručená.

Osobitná úprava platila pre zásielky, ktoré mali byť doručované do vlastných rúk. Do vlastných rúk adresáta sa v zmysle vyhlášky z roku 1953 doručovali písomnosti, pre ktoré to bolo výslovne stanovené alebo pri ktorých to určil národný výbor. Takéto zásielky sa podávali na poštu doporučene. Ak adresát nebol na mieste, kde mu mala byť zásielka doručená, zastihnutý, doručovateľ bol povinný tam zanechať oznámenie, že v určitý deň a v určitú hodinu znovu príde písomnosť finančného referátu národného výboru opäť doručiť. V uvedenom oznámení bolo zároveň uvedené upozornenie, že ak adresát nemôže byť v určenú dobu prítomný k prijatiu písomnosti, bude písomnosť uložená u poštového úradu, prípadne u národného výboru, kde si ho bude môcť adresát do troch dní po uložení vyzdvihnúť. Ak sa adresátovi nepodarilo písomnosť ani v tejto dobe doručiť ani pri opätovnom doručovaní, doručovateľ bol povinný zanechať adresátovi vyrozumenie o tom, že ak si nevyzdvihne uloženú písomnosť do troch dní, bude sa považovať posledný deň tejto lehoty za deň doručenia. Doručovateľ na doručenke bol povinný vyznačiť deň uloženia a po bezvýslednom uplynutí troch dní doručovateľ vracal písomnosť i s doručenkou národnému výboru. Posledný deň tejto lehoty sa považoval za deň doručenia, a to aj keď sa adresát o uložení nedozvedel.

Písomnosti určené osobám, ktorých pobyt nebol známy, sa doručovali verejnou vyhláškou s tým, že sa doručovaná písomnosť vyvesila po dobu 15 dní na tabuli národného výboru, ktorý bol príslušný na určenie spôsobu doručovania. Doručenie sa považovalo za vykonané posledným dňom tejto doby. Rovnakým spôsobom sa mohlo doručovať aj poplatníkovi, ktorý sa trvale zdržoval v cudzine alebo tam mal sídlo, a ktorý si nemenoval splnomocnenca bývajúceho v tuzemsku ani po upozornení na túto povinnosť. Inak mohlo byť do cudziny doručované formou doporučenej zásielky na spätný lístok vydaný poštovou správou pre doporučené zásielky do cudziny a v prípadoch zvlášť závažných prostredníctvom ministerstva financií, ktoré požiadalo ministerstvo zahraničných vecí o sprostredkovanie doručenia cestou zastupiteľských úradov. Ak sa doručovalo do štátov, s ktorými bolo doručovanie v daňových (správnych) veciach upravené platnou medzinárodnou zmluvou, riadil sa spôsob doručovania ustanoveniami tejto zmluvy. Písomnosti určené do cudziny tuzemským príslušníkom zamestnaným u československých zastupiteľských úradov v cudzine predkladal národný výbor s návrhom na doručenie priamo ministerstvu zahraničných vecí.

Vyhláška z roku 1953 už umožňovala v prípade, ak z dôvodov zvlášť naliehavých bolo nevyhnutne potrebné, aby podľa obsahu doručovanej písomnosti bol vykonaný nejaký úkon, ktorý mal vykonať poplatník, ktorého pobyt nebol známy alebo ktorému sa nepodarilo písomnosť doručiť na jeho adresu do cudziny, aby národný výbor podal ľudovému súdu návrh na stanovenie opatrovníka podľa občianskeho zákonníka. Národný výbor bol povinný zároveň predložiť súdu písomnosť, ktorá mala byť poplatníkovi doručená a návrh vyhlášky, ktorú bolo treba uverejniť na súde, sa považovalo za vykonané na úradnej tabuli, prípadne aj iným spôsobom. Doručenie sa vykonalo v takomto prípade akonáhle bola vyhláška na súdnej tabuli vyvesená a písomnosť doručená opatrovníkovi.

Z pohľadu ďalších osôb, ktorým mohlo byť doručované, je potrebné poukázať aj na ustanovenia §§ 7 a 8 vyhlášky z roku 1953, ktoré upravovali spôsobilosť na konanie a splnomocnenie, resp. plnú moc. Za fyzické osoby, ktoré boli nesvojprávne mohli konať, a teda aj prijímať doručované písomnosti, ich zákonní zástupcovia. Neplnoleté osoby a osoby zbavené svojprávnosti iba čiastočne však v tomto období mohli tiež samostatne konať a podpisovať v daňových veciach, ak sa týkali zdanenia mzdy za ich prácu alebo príjmu za ich činnosť. Za národné a komunálne podniky, družstvá a iné právnické osoby v daňových veciach konali tie osoby, ktoré podľa predpisov upravujúcich právne pomery právnických osôb boli oprávnené menom právnickej osoby konať. Za združenia osôb, ktoré neboli právnickými osobami, v daňových veciach konali tí, ktorí podľa zákona alebo zmluvy za združenie konali. Ak ich bolo viac a na výzvu národného výboru si nestanovili spoločného zástupcu, mohol im ho určiť národný výbor. Za majetkové podstaty pod národnou správou konal národný správca. Za dedičov, ak nebolo známe, kto je dedičom, konal opatrovník, ktorého ustanovil súd. Národný výbor mohol žiadať, aby „zástupcovia“ preukázali, že za danú osobu môžu konať. Poplatníci alebo zákonní zástupcovia mohli v daňových veciach konať aj prostredníctvom splnomocnencov, ak národný výbor neuznal za nutnú ich osobnú účasť. Splnomocnencom v zmysle vyhlášky z roku 1953 mohla byť každá svojprávna osoba, ktorá bola občiansky bezúhonná. Splnomocnencom nemohla byť osoba, ktorá sa za účelom zárobku neoprávnene zaoberala zastupovaním vo veciach daňových alebo iných veciach a národný výbor mohol odmietnuť ako splnomocnenca osobu, ktorá sťažovala alebo marila konanie. O tejto skutočnosti musel byť poplatník informovaný a národný výbor bol zároveň povinný urobiť potrebné opatrenia, aby poplatník, resp. iný jeho splnomocnenec mohol včas vykonať úkony mu prislúchajúce. Splnomocnenie muselo byť preukázané písomnou plnou mocou znejúcou na zastupovanie vo veciach daňových, ktorá sa pripájala k spisom. Plnú moc bolo možné udeliť aj ústne do protokolu. Plnú moc nebolo treba, ak sa zúčastnil konania splnomocnenec a poplatník zároveň. Splnomocnenie v tom období nemusel spravidla preukazovať manžel alebo druh konajúci za druhého manžela alebo druha alebo osoba konajúca za blízke príbuzné žijúce s ňou v spoločnej domácnosti. Blízkymi príbuznými sa v tomto prípade rozumeli príbuzní v prvom rade, osvojitelia a osvojenci a súrodenci. Národný výbor však mohol požadovať plnú moc aj v týchto prípadoch.

1.3 Právna úprava doručovania pri správe daní od roku 1962

Dňa 28. februára 1962 nadobudla účinnosť vyhláška Ministerstva financií č. 16/1962 Zb. o konaní vo veciach daní a poplatkov (ďalej len „vyhláška z roku 1962“). Touto vyhláškou bola vyhláška ministra financií z roku 1953 zrušená. Osobitosťou právnej úprava konania vo veciach daní a poplatkov obsiahnutej v tejto vyhláške bola subsidiárne pôsobenie predpisu upravujúceho správne konanie. Ustanovenie § 2 vyhlášky z roku 1962 výslovne stanovovalo: „Ak neustanovuje táto vyhláška alebo osobitné predpisy inak, postupujú národné výbory a iné orgány štátnej správy v konaní vo veciach daní a poplatkov (ďalej len „daní“) podľa vládneho nariadenia č. 91/1960 Zb. o správnom konaní.“ Z pohľadu doručovania vyhláška z roku 1962 v ustanovení § 5 obsahovala právnu úpravu doručovania poplatníkovi, ktorého pobyt nie je známy a poplatníkovi, ktorý sa trvale zdržuje v cudzine (má tam svoje sídlo) a ani na vyzvanie si nevymenoval splnomocnenca v tuzemsku. Týmto osobám bolo aj naďalej možno doručiť rozhodnutie a iné písomnosti tak, že sa rozhodnutie alebo písomnosť vyhlásila počas 15 dní verejnou vyhláškou a posledný deň tejto lehoty sa považoval za deň doručenia. Okrem toho vyhláška tiež určovala, že písomnosti určené osobám požívajúcim diplomatické výsady a imunity alebo osobám v ich bytoch, ako i odpovede na písomné podania došlé z cudziny, sa zasielali Ministerstvu financií, ktoré bolo povinné zariadiť ich doručenie.

Inú úpravu doručovania vyhláška z roku 1962 neobsahovala, a preto bolo nutné postupovať v zmysle ustanovení vládneho nariadenia č. 91/1960 Zb. o správnom konaní (ďalej len „vládne nariadenie o správnom konaní“) a neskôr v zmysle ustanovení zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) (ďalej len „Správny poriadok“). Možno konštatovať, že právna úprava doručovania v rámci vládneho nariadenia o správnom konaní bola pomerne stručná. V zmysle tejto úpravy sa rozhodnutie doručovalo do vlastných rúk adresáta[24]. Ak nebol adresát zastihnutý, hoci sa v mieste doručenia zdržoval, doručovateľ bol povinný ho vhodným spôsobom upovedomiť, že rozhodnutie určené do jeho vlastných rúk mu príde doručiť znova v deň a hodinu uvedenú v oznámení. Ak zostal i nový pokus o doručenie bezvýsledný, uložil mu rozhodnutie na pošte alebo na miestnom národnom výbore a adresát sa o tomto uložení vhodným spôsobom upovedomil. Ak si adresát neprevzal rozhodnutie do 3 dní od jeho uloženia, považoval sa posledný deň tejto lehoty za deň doručenia rozhodnutia, i keď sa adresát o uložení nedozvedel. Ak adresát odoprel bezdôvodne prijať rozhodnutie, považovalo sa rozhodnutie za doručené dňom, kedy bolo prijatie odopreté, na to však musel byť adresát doručovateľom upozornený.

Dňa 1.januára 1968 nadobudol účinnosť Správny poriadok, ktorý už obsahoval rozsiahlejšiu právnu úpravu doručovania. Z ustanovenia § 24 Správneho poriadku už výslovne vyplývalo, že do vlastných rúk nebola povinnosť doručovať len rozhodnutia, ale aj iné dôležité písomnosti. Ak nebol adresát písomnosti, ktorá sa mala doručiť do vlastných rúk, zastihnutý, hoci sa v mieste doručenia zdržiaval, ako aj v prípade, ak adresát bezdôvodne odoprel písomnosť prijať, postupovalo sa rovnako ako v zmysle vládneho nariadenia o správnom konaní. Písomnosti, ktoré boli určené orgánom alebo organizáciám, sa doručovali pracovníkom oprávneným za orgány alebo organizácie prijímať písomnosti. Ak takýchto pracovníkov nebolo, doručovala sa písomnosť, ktorá bola určená do vlastných rúk, tomu, kto bol oprávnený za orgán alebo organizáciu konať. Písomnosti určené advokátom sa doručovali advokátskej poradni. Ak mal účastník konania zástupcu s plnomocenstvom pre celé konanie, doručovala sa písomnosť iba tomuto zástupcovi. Ak však účastník konania mal osobne v konaní niečo vykonať, doručovala sa písomnosť nielen zástupcovi, ale aj jemu. V zmysle ustanovení §§ 16 a 17 Správneho poriadku účastníka konania, ktorý nemohol konať samostatne, zastupoval zákonný zástupca a ak nemal zákonného zástupcu a bolo to potrebné na obhajovanie jeho práv, správny orgán mu ustanovil opatrovníka. Správny orgán ustanovil opatrovníka aj účastníkovi konania, ktorého pobyt nebol známy alebo ktorému sa nepodarilo doručiť písomnosť na známu adresu v cudzine a ktorý si neustanovil zástupcu (v daňových veciach však v týchto prípadoch pri doručovaní bolo potrebné brať do úvahy vyššie spomínané ustanovenie § 5 vyhlášky z roku 1962), ako aj účastníkovi konania, ktorý je postihnutý duševnou alebo inou poruchou, pre ktorú nemôže konať, a nemá zákonného zástupcu.

Účastníci konania, ich zákonní zástupcovia a opatrovníci sa mohli dať zastupovať advokátom alebo iným zástupcom, ktorého si zvolili. Organizácia konala prostredníctvom svojich orgánov alebo prostredníctvom svojho zástupcu. Dobrovoľná spoločenská organizácia mohla v konaní zastupovať svojho člena na jeho žiadosť. V mene organizácie konal za zastúpeného člen alebo pracovník organizácie, ktorého táto organizácia zastupovaním poverila. Splnomocnenie na zastupovanie bolo potrebné preukázať písomným plnomocenstvom alebo plnomocenstvom vyhláseným do zápisnice. Správny orgán mohol v nepochybných prípadoch od preukazu plnomocenstvom upustiť. Ak niekoľko účastníkov konania urobilo spoločné podanie, boli povinní si zvoliť spoločného splnomocnenca pre doručovanie, inak ho určil správny orgán.

1.4 Doručovanie v zmysle zákona o správe daní a poplatkov

S účinnosťou od 16. novembra 1992 platila nová úprava doručovania pri správe daní, ktorá bola obsiahnutá v zákone č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov (ďalej len „zákon o správe daní a poplatkov“). Zákon o správe daní a poplatkov na rozdiel od predchádzajúcej vyhlášky z roku 1962, ktorú zároveň aj zrušil, vylučoval možnosť podporného použitia Správneho poriadku na daňové konanie[25]. Právna úprava doručovania obsiahnutá v zákone o správe daní a poplatkov mala z tohto dôvodu komplexný charakter. Táto úprava bola obsiahnutá v ustanoveniach §§ 17 až 19. Správca dane v období účinnosti zákona o správe daní a poplatkov doručoval úradné písomnosti adresátovi spravidla poštou. Tieto písomnosti však mohol doručovať aj svojimi pracovníkmi, resp. zamestnancami. Z pohľadu vymedzenia písomnosti, ktoré sa adresátovi doručovali do vlastných rúk, došlo k určitému obnoveniu právneho stavu z obdobia platnosti zákona o priamych daniach. Zákon o správe daní a poplatkov totiž stanovil, že do vlastných rúk sa adresátovi doručujú písomnosti a) o ktorých tak výslovne ustanovuje tento zákon, b) ak je deň doručenia rozhodujúci pre začiatok plynutia lehoty, ktorej nesplnenie by pre adresáta mohlo byť spojené s právnou ujmou, c) ak tak určí správca dane. Ak nebol adresát písomnosti, ktorá mala byť doručená do vlastných rúk, zastihnutý, hoci sa v mieste doručenia zdržoval, upovedomil ho doručovateľ vhodným spôsobom, že písomnosť príde doručiť znovu v určitý deň a hodinu. Ak bol nový pokus o doručenie bezvýsledný, uložil doručovateľ písomnosť na pošte alebo na obecnom úrade a adresáta o tom vhodným spôsobom vyrozumel, pričom, ak si adresát nevyzdvihol písomnosť do pätnástich dní od jej uloženia, považoval sa posledný deň tejto lehoty za deň doručenia, i keď sa adresát o uložení nedozvedel. Naproti predchádzajúcej úprave obsiahnutej vo vyhláške z roku 1962 zákon o správe daní a poplatkov výrazne predĺžil dobu uloženia zásielky na pošte, resp. obecnom úrade. Z pohľadu bezdôvodného odmietnutia prijatia písomnosti, však naďalej platilo, že takáto písomnosť sa považovala za doručenú dňom, kedy bolo prijatie odmietnuté, pričom doručovateľ na to musel adresáta upozorniť.

S účinnosťou od 1. decembra 2001 však došlo k rozšíreniu fikcie doručenia na právnické osoby a fyzické osoby podnikateľov, a to tak, že ak nebolo možné doručiť písomnosť určenú do vlastných rúk právnickej osobe na adresu jej sídla alebo fyzickej osobe oprávnenej podnikať na adresu trvalého pobytu alebo jej miesta podnikania, ktorú nahlásili správcovi dane pri plnení svojej registračnej a oznamovacej povinnosti (neskôr bolo doplnené „alebo ktorú správca dane evidoval na základe registrácie z úradnej moci alebo podľa osobitného zákona“), písomnosť sa považovala za doručenú adresátovi po troch dňoch od vrátenia nedoručenej písomnosti správcovi dane, a to aj vtedy, ak sa ten, kto bol oprávnený konať za právnickú osobu, o tom nedozvedel.

Z pohľadu ďalších osôb, ktorým mohlo byť doručené, zákon o správe daní a poplatkov v ustanovení § 17 spomínal zástupcu s plnomocenstvom pre celé daňové konanie[26], zástupcu v tuzemsku (zástupca na doručovanie), pracovníkov, resp. zamestnancov oprávnených prijímať písomnosti určené právnickej osobe, osoby oprávnené za adresáta právnickú osobu konať, osobu ustanovenú na pošte na prijímanie zásielok, osoby advokátom alebo daňovým poradcom poverené na prijímanie zásielok a s účinnosťou od 1. mája 2004 aj zákonného zástupcu alebo opatrovníka a neskôr aj zástupcu[27]. Doručenie týmto osobám sa považovalo za doručenie adresátovi.

Vyhlásené znenie zákona o správe daní a poplatkov poznalo aj doručovanie tzv. predpisovým zoznamom. Tento spôsob doručovania bol v súlade so zákonom č. 317/1992 Zb. o dni z nehnuteľnosti možný v prípade, ak mali daňovníci dane z pozemkov, resp. dane zo stavieb v obvode príslušného správcu dane trvalý pobyt alebo sídlo a počet obyvateľov obce neprevyšoval 5000. V takom prípade mohol správca dane daňovníkov o vyrubení dane upovedomiť hromadne predpisovým zoznamom, ktorý sa vyložil na verejné nazretie na dobu 30 dní a posledný deň tejto lehoty sa považoval za deň doručenia. Začiatok, miesto a čas vyloženia predpisového zoznamu vyhlásil správca dane verejnou vyhláškou alebo iným spôsobom zvyčajným v mieste. Tento spôsob doručovania bol zo zákona č. 317/1992 Zb. o dni z nehnuteľnosti v znení neskorších predpisov odstránený novelou[28], ktorá nadobudla účinnosť 11.decembra 1997. Zo zákona o správe daní a poplatkov však ustanovenie týkajúce sa doručovania predpisovým zoznamom bolo odstránené až s účinnosťou k 1januára 2004.

Ustanovenie § 18 zákona o správe daní a poplatkov obsahovalo úpravu doručovania do cudziny. Podľa vyhláseného znenia zákona o správe daní a poplatkov adresátovi, ktorý sa zdržoval v cudzine a jeho pobyt bol známy, sa doručovali úradné písomnosti priamo, pričom ak bolo treba doručiť úradnú písomnosť do vlastných rúk adresáta, zaslala sa písomnosť na medzinárodnú návratku. Ak sa však adresát zdržoval v cudzine a jeho pobyt nebol známy, doručovali sa úradné písomnosti zákonnému zástupcovi alebo opatrovníkovi. V tejto súvislosti zákon o správe daní a poplatkov odkazoval na ustanovenie § 9 ods. 1, z ktorého vyplývalo, že ak fyzická osoba nemôže v daňovom konaní vystupovať samostatne, tak musí byť zastúpená svojím zákonným zástupcom a ak opatrovník nebol ustanovený súdom, pre daňové konanie ho ustanovoval správca dane. V tejto súvislosti však netreba opomenúť, že s účinnosťou od 20. júla 1995 bolo ustanovenie § 17 ods. 6 zákona o správe daní a poplatkov zmenené tak, že neobsahovalo už len možnosť adresáta zdržiavajúceho sa v cudzine určiť si zástupcu v tuzemsku, ktorému sa písomnosť následne doručovala, ale daňový subjekt zdržiavajúci v cudzine bol povinný si takéhoto zástupcu na doručovanie písomností určiť a oznámiť správcovi dane. Okrem toho s účinnosťou k 1. máju 2004 sa právna úprava doručovania do cudziny zmenila a do cudziny sa priamo doručovali úradné písomnosti, ak išlo daňový subjekt, ktorý mal sídlo alebo bydlisko v zahraničí a vykonával v Slovenskej republike činnosť podliehajúcu dani, a jeho sídlo alebo bydlisko v zahraničí bolo známe. Ak bolo treba doručiť úradnú písomnosť daňovému subjektu do vlastných rúk, aj naďalej sa písomnosť zasielala na medzinárodnú návratku.

S účinnosťou k 1. januáru 1994 bolo ustanovenie § 9 zákona o správe daní v dôsledku novely[29] doplnené tak, že od tohto dátumu správca dane mohol ustanoviť zástupcu aj tomu, koho pobyt nebol známy alebo komu sa nepodarilo doručiť písomnosť na známu adresu v cudzine, ako aj tomu, kto nemôže v daňovom konaní vystupovať osobne najmä z dôvodu väzby, výkonu trestu odňatia slobody, dlhodobého pobytu v zahraničí a dlhodobej chorobe a kto si nezvolil žiadneho zástupcu. Uvedené však neznamenalo, že adresátom, ktorých pobyt (do 1. januára 2004 aj sídlo) nebolo známe, sa nedoručovalo. Týmto adresátom sa písomnosti doručovali v zmysle § 19 zákona o správe daní a poplatkov verejnou vyhláškou, a to tak, že sa po dobu pätnástich dní spôsobom v mieste obvyklým (v sídle správcu dane, ktorého písomnosť má byť adresátovi doručená, v mieste jeho posledného pobytu, prípadne sídla) vyvesilo oznámenie o mieste uloženia písomnosti s jej presným označením a posledný deň tejto lehoty sa považoval za deň doručenia. Vyvesenie verejnej vyhlášky zabezpečovala na dožiadanie príslušného správcu dane obec, ktorá potvrdila aj dobu vyvesenia.

Dňa 1. januára 2004 nadobudla účinnosť novela[30] zákona o správe daní a poplatkov, ktorá zmenila právnu úpravu doručovania v j ednom zásadnom bode, a to v elektronizácii doručovania. Predmetná novela okrem iného nadväzovala aj na harmonizáciu slovenského práva s právom Európskej únie, v nadväznosti na smernicu Európskeho parlamentu a rady 1999/93/ES o rámci spoločenstva pre elektronické podpisy a na zákon č. 215/2002 Z. z. o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov v oblasti zaručeného elektronického podpisu a doručované písomností elektronickou poštou. Do zákona o správe daní a poplatkov bolo doplnené nové ustanovenie § 17a nazvané „Doručovanie elektronickými prostriedkami“[31]. V zmysle tohto ustanovenia bol správca dane oprávnený doručovať písomnosti už aj elektronickými prostriedkami, avšak platilo to len v prípade, ak daňový subjekt chcel, aby mu správca dane doručoval písomnosti elektronickými prostriedkami. Daňový subjekt bol v takom prípade povinný elektronicky správcovi dane oznámiť všetky údaje potrebné na takéto doručovanie, a to najmä meno a priezvisko fyzickej osoby, daňové identifikačné číslo, jej trvalý pobyt alebo miesto podnikania, ak je odlišné od trvalého pobytu, obchodné meno alebo názov právnickej osoby, daňové identifikačné číslo a jej sídlo, a to spôsobom podľa vzoru uverejneného na internetovej stránke daňového riaditeľstva, internetovej stránke colného riaditeľstva, pričom toto oznámenie muselo byť podpísané zaručeným elektronickým podpisom. Písomnosť doručovaná elektronickými prostriedkami sa považovala za doručenú v deň, keď správca dane prijal potvrdenie od daňového subjektu o jej prevzatí podpísané zaručeným elektronickým podpisom, pričom takéto doručenie sa považovalo za doručenie do vlastných rúk. Ak však daňový subjekt nepotvrdil prijatie písomnosti do troch pracovných dní odo dňa odoslania písomnosti elektronickými prostriedkami, písomnosť sa považovala za nedoručenú a správca dane bol povinný doručiť písomnosť daňovému subjektu na adresu na doručovanie poštou. Možno konštatovať, že takýto spôsob doručovania bol pre daňové subjekty veľmi výhodný, nakoľko daňovým subjektom umožňoval, ale na druhej strane neprikazoval, aby im správca dane doručoval elektronicky. Okrem toho elektronicky mohli v tomto období v zmysle § 20 zákona o správe daní a poplatkov urobiť podanie aj daňové subjekty, takéto podanie však muselo byť podpísané zaručeným elektronickým podpisom alebo ho bolo nutné doručiť do piatich pracovných dní od jeho odoslania aj v písomnej forme, inak sa nepovažovalo za doručené.

2. Inštitút doručovania z pohľadu úpravy Daňového poriadku

Dňa 1. decembra 2009 došlo k prijatiu nového zákona obsahujúceho úpravu správy daní. Týmto zákonom bol Daňový poriadok, ktorý sa zvykne nazývať aj kódexom daňového práva procesného. Prijatie nového procesného zákona pre oblasť správy daní bolo súčasťou Reformy daňovej a colnej správy s výhľadom zjednotenia výberu daní, cla a poistných odvodov, ktorá bola realizovaná prostredníctvom programu UNITAS. Fáza UNITAS I. bola rozčlenená na dve etapy, pričom prvá etapa zahŕňala reformu daňovej správy a reformu colnej správy ako samostatných organizácií a druhá etapa predstavovala zlúčenie týchto zreformovaných organizácií do finančnej správy SR. Zmeny, ktoré reforma daňovej a colnej správy s výhľadom zjednotenia výberu daní, cla a poistných odvodov vo fáze UNITAS I. priniesla, bolo možné zhrnúť do dvoch oblastí. Prvou kľúčovou oblasťou bolo zlúčenie daňovej a colnej správy a vytvorenie nového systému riadenia a organizovania výberu štátnych príjmov prostredníctvom vytvorenia Finančnej správy Slovenskej republiky. Z pohľadu úpravy inštitútu doručovania pri správe daní je dôležitejšou druhá oblasť, ktorá bola zameraná na optimalizáciu konkrétnych procesov, a to s dôrazom na minimalizáciu zdrojov, elimináciu plytvania prostriedkov a času. V súvislosti s optimalizáciou procesov boli zavedené aj zmeny týkajúce sa elektronizácie správy daní, ktorých prínosom malo byť okrem iného aj zabezpečenie rýchlejšej komunikácie so správcom dane, prípadne zníženie potreby osobnej komunikácie daňovníka s daňovým úradom. Tieto zmeny nebolo možné technicky zabezpečiť bez vývoja nového informačného systému pre daňovú správu, na ktorého zabezpečenie bola navrhnutá dostatočne dlhá legisvakačná lehota[32].

Článok VI Daňového poriadku stanovil, že tento zákon nadobúda účinnosť 1. januára 2010 okrem čl. I, ktorý nadobúda účinnosť 1. januára 2012. Uvedené znamená, že v roku 2010 nadobudli účinnosť len články, ktorými dochádzalo k zmene iných zákonov. Daňový poriadok nadobudol účinnosť až 1.januára 2012.

2.1 Adresnosť (osobná pôsobnosť[33]) ustanovení týkajúcich sa doručovania písomnosti orgánmi finančnej správy

Daňový poriadok obsahuje úpravu doručovania písomností v piatej hlave prvej časti. Konkrétne je táto úprava obsiahnutá v ustanoveniach §§ 30 až 35. Z gramatického výkladu predmetných ustanovení možno vyvodiť, že väčšina týchto ustanovení sa vzťahuje len na správcov dane. Z pohľadu logického výkladu je však takéto vnímanie ustanovení o doručovaní problematické, nakoľko by to znamenalo, že napr. na finančné riaditeľstvo sa predmetné ustanovenia nevzťahujú. V takom prípade by však bolo otázne, akým spôsobom má pri doručovaní písomnosti postupovať finančné riaditeľstvo alebo Ministerstvo financií Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo financií“).

Daňový poriadok výslovne zakotvuje, že na finančné riaditeľstvo sa vzťahuje len úprava doručovania elektronickými prostriedkami, t. j. úprava obsiahnutá v ustanovení § 32 daňového poriadku, prípadne aj v ustanovení § 33 Daňového poriadku. Z ostatných ustanovení týkajúcich sa doručovania adresnosť týchto noriem výslovne pre finančné riaditeľstvo, prípadne ministerstvo financií nevyplýva. To by samo o sebe nebolo problémom. Problémom však podľa môjho názoru je, že v niektoré ustanovenia sa výslovne vzťahujú na správcov dane. Ide napríklad o ustanovenie § 30 ods. 1 a 2 Daňového poriadku, z ktorého vyplývajú spôsoby doručovania písomnosti pri správe daní, alebo ustanovenie § 35 Daňového poriadku, ktoré upravuje doručovanie verejnou vyhláškou.

V danom prípade samozrejme netreba opomenúť ustanovenie § 160 ods. 5 Daňového poriadku, podľa ktorého sa na úkony, ktoré je oprávnené vykonávať finančné riaditeľstvo a Kriminálny úrad finančnej správy podľa osobitného predpisu a ktoré podľa tohto zákona patria do pôsobnosti správcu dane, sa ustanovenia tohto zákona vzťahujú rovnako. Daňový poriadok, čo sa týka osobitného predpisu, v poznámke pod čiarou odkazuje na zákon č. 333/2011 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti daní, poplatkov a colníctva v znení neskorších predpisov. Predmetný zákon bol však s účinnosťou k 1. júlu 2019 v celosti zrušený a nahradený zákonom č. 35/2019 Z. z. o finančnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o finančnej správe“). V akých prípadoch finančné riaditeľstvo, resp. Kriminálny úrad finančnej správy robia úkony, ktoré inak patria do pôsobnosti daňových úradov a colných úradov, vyplýva z ustanovenia § 4 ods. písm. u)[34] a § 9 ods. 2 písm. j)[35] zákona o finančnej správe.

Ani po akceptovaní ustanovenia § 160 ods. 5 Daňového poriadku však naďalej nie je zrejmé, akým spôsobom finančné riaditeľstvo, resp. ministerstvo financií majú postupovať, ak napríklad rozhodujú v odvolacom konaní, resp. ak preskúmavajú rozhodnutia mimo odvolacieho konania. Tieto činnosti totiž nepatria v zmysle Daňového poriadku do pôsobnosti správcov dane, ale priamo do pôsobnosti druhostupňových orgánov. V tejto súvislosti možno podotknúť, že nemožno vychádzať ani z predpokladu, že by tieto orgány vždy doručovali písomnosti daňovým subjektom prostredníctvom správcov dane. Napríklad z ustanovenia § 74 ods. 9 Daňového poriadku totiž vyplýva, že zamietnutie odvolania oznamuje účastníkovi konania priamo odvolací orgán. Ak sa však vychádzame z vyššie spomínaného gramatického výkladu § 30 ods. 1 a 2, t. j. že predmetné ustanovenie sa vzťahuje len na správcov dane, tak dospejeme k záveru, že pri druhostupňových orgánoch právna úprava spôsobov, ktorými môžu tieto orgány doručovať písomnosti, absentuje. Podotýkam, že v danom prípade nie je možné použiť ani právnu úpravu obsiahnutú v Správnom poriadku, nakoľko z ustanovenia § 163 Daňového poriadku je jeho použitie v rámci daňového konania a de facto aj v rámci celej správy daní[36] vylúčené.

Osobne sa domnievam, že napriek tomu, že z vyššie spomínaných ustanovení by sa za použitia gramatického výkladu mohlo zdať, že niektoré ustanovenia doručovanie písomností pri správe daní sa vzťahujú len na správcov dane, za použitia právnej logiky by sa v danom prípade mal použiť extenzívny výklad a to tak, že všetky ustanovenia doručovania písomností obsiahnuté v §§ 30 až 35 Daňového poriadku sa vzťahujú na všetky orgány finančnej správy, ktoré vykonávajú správu daní. Zároveň sa však domnievam, že inštitút doručovania je tak významným inštitútom, že nerešpektovanie jeho právnej úpravy môže zasiahnuť do základného práva fyzických osôb a právnických osôb na spravodlivý proces, a preto by táto právna úprava mala byť nielen zrozumiteľná, ale aj jednoznačná.

2.2 Súčasná štruktúra právnej úpravy doručovania a spôsoby doručovania pri správe daní

V porovnaní s predchádzajúcimi právnymi úpravami doručovania pri správe daní, možno konštatovať, že Daňový poriadok túto právnu úpravu rozšíril do viacerých ustanovení. Prvé ustanovenie § 30 Daňového poriadku obsahuje všeobecné ustanovenia týkajúce sa doručovania, pričom ide najmä o úpravu spôsobov doručovania písomností správcom dane, úpravu doručovania v prípadoch, ak je adresát zastúpený, úpravu odmietnutia prijatia písomnosti a úpravu tzv. miesta doručenia. Ďalšie ustanovenia Daňového poriadku týkajúce sa doručovania písomnosti možno podľa môjho názoru nazvať osobitnými, resp. špeciálnymi ustanoveniami, ktoré uvedenú všeobecnú úpravu doručovania dopĺňajú, prípadne menia v určitých zákonom stanovených prípadoch. Tieto ustanovenia obsahujú osobitnú právnu úpravu doručovania do vlastných rúk (§ 31), úpravu doručovania elektronickými prostriedkami doplnenú úpravou elektronických služieb (§ 32 a § 33), úpravu doručovania mimo územia Slovenskej republiky (§ 34) a úpravu doručovania verejnou vyhláškou ( § 35).

Na rozdiel od predchádzajúcich právnych úprav už vyhlásené znenie Daňového poriadku v § 30 ods. 1 výslovne stanovovalo, že správca dane doručuje písomnosti elektronickými prostriedkami, prípadne, ak je to účelné a možné, písomnosti doručujú zamestnanci správcu dane. Z ods. 2 ustanovenia § 30 Daňového poriadku vyplýva, že správca dane môže doručiť písomnosť prostredníctvom poskytovateľa poštových služieb, iného orgánu, ak tak ustanovuje osobitný predpis[37] alebo verejnej vyhlášky, avšak to platí len v prípade, ak písomnosť nie je možné doručiť elektronicky alebo prostredníctvom zamestnancov správcu dane. Uprednostňovanie elektronického doručovania písomností správcom dane, resp. doručovania zamestnancami správcu dane v praxi nefunguje v takom režime, v akom by sa dalo vyvodiť z uvedeného ustanovenia. Domnievam sa, že táto skutočnosť je spôsobená nielen odkladaním účinnosti ustanovení týkajúcich sa doručovania elektronickými prostriedkami, ale aj čiastočnou rozpornosťou právnej úpravy. Osobitné ustanovenia týkajúce sa doručovania, najmä ustanovenie § 31 upravujúce doručovanie do vlastných rúk, totiž podľa môjho názoru nekorešponduje s následnosťou spôsobov doručovania, ktoré vyplývajú z ustanovenia § 30 ods. 1 a 2 Daňového poriadku.

2.3 Doručovanie písomností do vlastných rúk

Možno konštatovať, že úprava doručovania do vlastných rúk pri správe daní nadviazala na predchádzajúcu právnu úpravu. Aj naďalej ide o kvalifikované doručovanie, ktorým sa zabezpečuje zvýšená ochrana adresátov, ako aj lepšie preukázanie úkonu doručenia zo strany správcov dane, resp. iných orgánov finančnej správy. Do vlastných rúk sa v zmysle ustanovenia § 31 ods. 1 Daňového poriadku doručujú písomnosti: a) o ktorých tak výslovne ustanovuje Daňový poriadok, b) ak je deň doručenia rozhodujúci pre začiatok plynutia lehoty, ktorej nesplnenie by pre adresáta mohlo byť spojené s právnou ujmou, c) ak tak určí správca dane.

Daňový poriadok výslovne stanovuje, že písomnosti sa doručujú do vlastných rúk napríklad v ustanovení § 20 ods. 1[38], § 87 ods. 5[39], § 90 ods. 5[40], § 91 ods. 3[41], § 92 ods. 3[42], 95 ods. 5[43], 97[44]. Pri analýze týchto ustanovení Daňového poriadku možno konštatovať, že Daňový poriadok povinnosť doručovania do vlastných rúk zakotvil v najväčšej miere pri daňovom exekučnom konaní, ktoré predstavuje nielen faktický zásah do materiálnej sféry daňového subjektu, ale tento zásah je spravidla vykonaný v rozpore s vôľou daňového subjektu.

Prípadov doručovania do vlastných rúk z dôvodu, že deň doručenia je rozhodujúci pre začiatok plynutia lehoty, ktorej nesplnenie by pre adresáta mohlo byť spojené s právnou ujmou, vzhľadom na účel a predmet úpravy Daňového poriadku nie je málo. Daňový poriadok totiž, aby nedochádzalo k zbytočným prieťahom v daňovom konaní, resp. v rámci iných činností pri správe daní, obsahuje množstvo lehôt, ktoré musia nielen orgány finančnej správy, ale aj daňové subjekty dodržiavať. Okrem toho Daňový poriadok v ustanovení § 27 umožňuje, aby správca dane určil primeranú lehotu, ak táto lehota z Daňového poriadku, resp. osobitného predpisu pre určitý úkon nevyplýva. Medzi tie najdôležitejšie doručovania, pri ktorých by následné nesplnenie lehoty mohlo byť spojené s právnou ujmou, podľa môjho názoru patrí doručenie rozhodnutia vydaného v daňovom konaní vrátane doručenia vyrubovacieho rozkazu. V zmysle § 72 ods. 3 Daňového poriadku možno podať odvolanie do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia, ak Daňový poriadok výslovne nestanovuje inak. Ak by teda rozhodnutie nebolo doručené kvalifikovaným spôsobom, mohlo by sa stať, že daňový subjekt by zmeškal lehotu na podania odvolania, čím by mu mohla byť spôsobená právna a neskôr aj materiálna ujma. Pri doručení vyrubovacieho rozkazu to platí obdobne, Daňový poriadok však v tomto prípade v ustanovení § 68a ods. 3 zakotvuje len 15 dňovú lehotu na podanie odporu. Z ďalších doručení, pri ktorých by následné nesplnenie lehoty mohlo byť spojené s právnou ujmou daňového subjektu, možno poukázať najmä na doručovanie protokolu z daňovej kontroly v zmysle § 46 ods. 8 Daňového poriadku a protokolu o určení dane podľa pomôcok podľa § 49 Daňového poriadku, nakoľko daňový subjekt je podľa daňového poriadku oprávnený sa k týmto protokolom vyjadriť v lehote určenej správcom dane alebo najneskôr do 15 pracovných dní odo dňa doručenia výzvy správcu dane na vyjadrenie a zmeškanie lehoty nemožno odpustiť. Nevyjadrenie sa k protokolom môže mať pre daňový subjekt veľmi nepriaznivé následky, nakoľko ak sa daňový subjekt v týchto lehotách nevyjadrí, správca dane v zmysle § 68 ods. 2 Daňového poriadku v lehote 15 dní od uplynutia týchto lehôt vydá v rámci vyrubovacieho konania rozhodnutie, v ktorom vyrubí daň alebo rozdiel dane oproti vyrubenej dani alebo určí rozdiel v sume, ktorú mal daňový subjekt podľa osobitných predpisov vykázať alebo na ktorú si uplatnil nárok podľa osobitných predpisov. Medzi ďalšie písomnosti, ktoré by podľa môjho názoru mali byť vzhľadom na možnosť spôsobenia ujmy adresátovi v dôsledku uplynutia lehoty doručované kvalifikovaným spôsobom, patria napríklad oznámenie správcu dane o začatí daňovej kontroly[45], záväzné stanovisko[46], výzva na zaplatenie daňového nedoplatku[47], výzva na odstránenie nedostatkov daňového priznania[48].

Posledným dôvodom pre doručovanie písomností do vlastných rúk je ten, že tak určil správca dane. Domnievam sa, že predmetný dôvod kvalifikovaného doručovania slúži najmä na ochranu správcov dane, nakoľko v zmysle § 24 Daňového poriadku je správca dane povinný preukazovať skutočnosti o úkonoch vykonaných voči daňovému subjektu, ktoré sú rozhodné pre správne určenie dane. A dokazovanie skutočnosti, že určitá písomnosť bola daňovému subjektu naozaj doručená, je jednoduchšie, ak sa daná písomnosť zasiela adresátovi do vlastných rúk. V tejto súvislosti netreba opomínať ani na skutočnosť, že pri správe daní platí zásada daňového tajomstva. V zmysle § 11 ods. 2 Daňového poriadku daňové tajomstvo je povinný zachovávať každý, kto sa ho dozvedel, a môže byť použité len na plnenie úloh podľa tohto zákona, osobitných predpisov alebo medzinárodnej zmluvy, ktorou je Slovenská republika viazaná. Ak teda správca dane zasiela daňovému subjektu, resp. inej osobe písomnosť obsahujúcu informáciu, ktorá by mohla napĺňať znaky daňového tajomstva, t. j. informáciu o daňovom subjekte, ktorá bola získaná pri správe daní a nie je verejne prístupná, resp. nejde o informáciu o tom, či prebieha alebo prebiehala daňová kontrola alebo daňové exekučné konanie, tak sa domnievam, že správca dane by mal takúto písomnosť vždy doručovať do vlastných rúk. V inom prípade by jeho konanie mohlo byť kvalifikované ako porušenie povinnosti zachovávať daňové tajomstvo.

V rámci rozboru úpravy doručovania do vlastných rúk obsiahnutej v Daňovom poriadku nemožno opomenúť, že za doručenie do vlastných rúk sa podľa ustanovenia § 32 ods. 7 Daňového poriadku považuje aj elektronické doručenie a podľa ustanovenia § 35 ods. 3 Daňového poriadku aj doručovanie verejnou vyhláškou.

V tejto súvislosti možno podotknúť, že Daňový poriadok obsahuje aj osobitnú úpravu doručovania do vlastných rúk vzťahujúcu sa len na doručovanie daňovej exekučnej výzvy, a to v ustanovení § 91 ods. 3 Daňového poriadku. Podľa predmetného ustanovenia za doručenie do vlastných rúk sa považuje aj doručenie: a) zástupcovi splnomocnenému na preberanie písomností daňového dlžníka, b) opatrovníkovi, ak je daňový dlžník postihnutý duševnou poruchou alebo nie je schopný zrozumiteľne sa vyjadrovať, alebo ak mu bol opatrovník určený z iných podobných dôvodov, c) verejnou vyhláškou, ak sa nepodarilo doručiť daňovú exekučnú výzvu daňovému dlžníkovi na známu adresu mimo územia Slovenskej republiky alebo sídlo, alebo pobyt daňového dlžníka nie je známy alebo sa v mieste doručovania nezdržuje.

Z pohľadu analýzy predmetného ustanovenia § 91 ods. 3 Daňového poriadku v súvislosti s úpravou doručovania písomností v zmysle ustanovenia § 30 a nasl. Daňového poriadku sa vynára niekoľko zásadných otázok. Prvou z môjho pohľadu dosť zásadnou otázkou je, prečo osobitné ustanovenie § 91 ods. 3 Daňového poriadku výslovne stanovuje, že za doručenie do vlastných rúk sa považuje aj doručenie opatrovníkovi a v rámci ustanovení § 30 a nasl. Daňového poriadku takáto skutočnosť uvedená nie je. Mám za to, že z gramatického výkladu by sa za použitia vylučovacej metódy dalo dospieť k záveru, že v iných prípadoch ako v prípade doručovania daňovej exekučnej výzvy by sa doručenie opatrovníkovi daňového subjektu nemalo považovať za doručenie do vlastných rúk. Domnievam sa však, že takýto záver by bol v rozpore s právnou logikou. Z ustanovenia § 9 ods. 1 Daňového poriadku totiž vyplýva, že opatrovníci ustanovení súdom alebo správcom dane zastupujú fyzické osoby, ktoré pri správe daní nemôžu samostatne vystupovať. V tejto súvislosti sa však zároveň domnievam, že ak má daňový subjekt, resp. iná osoba opatrovníka, nakoľko pri správe daní nemôže vystupovať samostatne, tak by správca dane mal doručovať písomnosti týkajúce sa daňového subjektu tomuto opatrovníkovi, ktorý by de facto bol označený ako adresát. Pričom takéto doručenie písomností do vlastných rúk opatrovníka, by sa malo automaticky považovať za doručenie do vlastných rúk daňového subjektu, ktorého opatrovník pri správe daní zastupuje. Vzhľadom na uvedené mám za to, že zakotvenie ustanovenia písm. b) v ustanovení § 91 ods. 3 Daňového poriadku nie je práve najšťastnejším riešením. Ďalšou otázkou, ktorá sa pri rozbore ustanovenia § 91 ods. 3 Daňového poriadku vynára je otázka vymedzenia „zástupcu splnomocneného na preberanie písomností daňového dlžníka“. V ustanoveniach § 30 a nasl. Daňového poriadku sa spomína len osoba zástupcu s plnomocenstvom na účely správy daní[49] a osoba zástupcu na doručovanie[50], pričom vymedzenie týchto osôb vyplýva z § 9 Daňového poriadku. Vymedzenie osoby zástupcu splnomocneného na preberanie písomností daňového dlžníka Daňový poriadok neobsahuje. Za použitia vylučovacej metódy by bolo možné dospieť k záveru, že takouto osobou je osoba, ktorá je tzv. splnomocnencom pre preberanie zásielok na pošte. Ak však takýto výklad osoby uvedenej v § 91 ods. 3 písm. a) Daňového poriadku vezmeme do úvahy, tak potom by to znamenalo, že doručenie inej písomnosti, ako daňovej exekučnej výzvy, splnomocnencovi pre preberanie zásielok na pošte, by sa nedalo považovať za doručenie do vlastných rúk daňového subjektu. Takýto výklad by zodpovedal vyššie spomínanej úprave doručovania pri správe daní v zmysle zákona o priamych daniach (t. j. úprave, ktorá platila od roku 1938), podľa ktorého všeobecná plná moc ako aj všeobecná plná moc znejúca iba na prijímanie doručovaných zásielok (poštovná plná moc) musela obsahovať doložku, že platí tiež pre zastupovanie vo veciach daňových. Domnievam sa však, že takýto výklad by bol sporný a v súčasnosti v praxi aj ťažko uplatniteľný, keďže poskytovateľ poštových služieb v rámci tzv. poštových plných mocí nerozlišuje medzi tým, či ide o zásielku pri správe daní alebo inú zásielku. Osobne sa domnievam, že ak nielen daňový dlžník, ale aj daňový subjekt splnomocnil inú osobu na preberanie zásielok na pošte aj v rozsahu zásielok adresovaných do vlastných rúk, tak potom by ich doručenie takémuto splnomocnencovi malo byť v zásade[51] vždy považované za doručenie do vlastných rúk daňového subjektu. Vzhľadom na uvedené možné výkladové nezrovnalosti sa mi zdá nepochopiteľné a zbytočné aj zakotvenie písm. a) ustanovenia § 91 ods. 3 Daňového poriadku. Za pochopiteľné podľa môjho názoru možno považovať len zakotvenie písm. c) ustanovenia § 91 ods. 3 Daňového poriadku, ktoré je osobitnou úpravou k ustanoveniu § 35 ods. 1 Daňového poriadku, nakoľko možnosť doručovať písomnosti daňovým dlžníkom verejnou vyhláškou umožňuje nielen v prípade, ak pobyt alebo sídlo daňového dlžníka nie je správcovi dane známe, ale aj v prípade, ak sa v mieste doručovania daňový dlžník nezdržuje alebo sa nepodarilo doručiť daňovú exekučnú výzvu daňovému dlžníkovi na známu adresu mimo územia Slovenskej republiky. Aj v tomto prípade však domnievam, že formulácia predmetného ustanovenia mohla byť jednoduchšia a jasnejšia, nakoľko doručovanie verejnou vyhláškou sa za doručovanie do vlastných rúk považuje už v zmysle § 35 ods. 3 Daňového poriadku a opätovné deklarovanie tohto faktu v ustanovení § 91 ods. 3 Daňového poriadku podľa môjho názoru pôsobí zmätočným dojmom.

Aj vzhľadom na analýzu vyššie uvedených dôvodov doručovania písomností do vlastných rúk možno konštatovať, že kvalifikované doručovanie do vlastných rúk je nesporne častejším a aj vhodnejším spôsobom doručovania pri správe daní, ako tzv. bežné doručovanie. Možno aj z tohto dôvodu Daňový poriadok obsahuje podrobnejšiu úpravu fikcie doručenia v prípadoch, ak adresát nepreberá zásielky alebo sa mu zásielky nedajú doručiť, len v ustanovení § 31 v ods. 2 až 5, t. j. v rámci úpravy doručovania do vlastných rúk.

2.4 Miesto doručenia, fikcia doručenia a moment doručenia písomnosti pri správe daní

V zmysle všeobecného ustanovenia § 30 ods. 5 Daňového poriadku platí, že ak sa písomnosti nedoručujú elektronickými prostriedkami, doručuje sa písomnosť na adresu na území členských štátov Európskej únie a štátov, ktoré sú zmluvnou stranou Dohody o Európskom hospodárskom priestore (ďalej len „členský štát“), ktorú daňový subjekt oznámil správcovi dane alebo ak takej adresy niet, tak sa doručuje písomnosť fyzickej osobe na adresu trvalého pobytu a právnickej osobe na adresu sídla. Daňový poriadok tieto miesta označuje ako „miesta doručenia“.

V tejto súvislosti však nemožno opomenúť skutočnosť, že v niektorých prípadoch Daňový poriadok vylučuje povinnosť doručovať písomnosti na adresu trvalého pobytu alebo sídla adresáta. Ide najmä o dva prípady. Prvým je prípad, keď sa má písomnosť doručovať daňovému subjektu, ktorý má registračnú povinnosť a trvalý pobyt alebo sídlo má mimo územia členského štátu a ktorý si v rozpore s ustanovením § 9 ods. 11 Daňového poriadku nezvolil zástupcu na doručovanie s trvalým pobytom alebo sídlom na území Slovenskej republiky.

Druhým prípadom je prípad, keď sa má písomnosť doručovať splnomocnenému zástupcovi, ktorý má trvalý pobyt alebo sídlo mimo územia členských štátov, ak si tento zástupca v rozpore s ustanovením § 9 ods. 2 Daňového poriadku nezvolil zástupcu na doručovanie s trvalým pobytom alebo sídlom na území Slovenskej republiky. V týchto dvoch prípadoch sa totiž písomnosti ukladajú u správcu dane s účinkami doručenia v deň ich vydania. Uvedené uloženie písomností u správcu dane možno podľa môjho názoru považovať za doručenie napĺňajúce niektoré znaky tzv. fikcie doručenia, nakoľko účinky doručenia nastanú napriek tomu, že adresátovi písomnosť v skutočnosti doručená nebola a adresát sa o písomnosti ani nedozvedel. Obdobným prípadom je doručovanie verejnou vyhláškou, pri ktorom však na rozdiel od uloženia písomnosti u správcu dane sa doručenie vykoná v mieste posledného pobytu alebo sídla adresáta obvyklým spôsobom vyvesením oznámenia o mieste uloženia písomnosti s jej presným označením po dobu 15 dní, pričom posledný deň tejto lehoty sa považuje za deň doručenia. Opäť ide o prípad, kedy sa adresát o doručovanej písomnosti spravidla vôbec nedozvie. Za ďalší prípad napĺňajúci niektoré znaky tzv. fikcie doručenia možno podľa môjho názoru možno považovať prípad vyplývajúci z ustanovenia § 30 ods. 4 Daňového poriadku. Podľa predmetného ustanovenia, ak adresát bezdôvodne odmietne prijať písomnosť, je táto doručená dňom, keď bolo prijatie odmietnuté. O tejto skutočnosti musí doručovateľ adresáta poučiť. Napriek tomu, že odmietnutie prijatia písomnosti nemožno ani z ďaleka považovať za typickú fikciu doručenia, aj v tomto prípade nastupujú účinky doručenia bez toho, aby bola písomnosť adresátovi reálne doručená, resp. odovzdaná. Z pohľadu aplikácie predmetného ustanovenia môže byť otázne, či opomenutie poučenia adresáta doručovateľom môže spôsobiť „neplatnosť doručenia“. A ak áno, akým spôsobom by bolo možné vykonanie takéhoto poučenia v praxi preukázať. Je totiž pravdepodobné, že ak adresát odmietne písomnosť prevziať, tak pravdepodobne nebude chcieť ani podpísať, resp. iným spôsobom dosvedčiť skutočnosť, že bol na nástup účinkov doručenia vopred upozornený. Vzhľadom na skutočnosť, že v zmysle § 24 ods. 3 Daňového poriadku správca dane je povinný preukazovať všetky skutočnosti o úkonoch vykonaných voči daňovému subjektu, ktoré môžu byť rozhodné pre správne určenie dane, sa domnievam, že je otázne, či je zakotvenie nástupu účinkov doručenia takýmto spôsobom najlepším riešením a či by nebolo vhodnejšie pri odmietnutí prijatia písomnosti adresátom postupovať obdobne, ako v prípadoch uvedených v § 31 ods. 2 a 3 Daňového poriadku, t. j. uložiť písomnosť na pošte a v posledný deň stanovenej lehoty považovať písomnosť za doručenú. Okrem toho je v tejto súvislosti nutné poukázať aj na tzv. poštové podmienky, v zmysle ktorých, ak adresát alebo oprávnený prijímateľ odmietne napísať poznámku o neprijatí, zásielka zostáva uložená na pošte počas plynutia jej odbernej lehoty podľa bodu 21.týchto poštových podmienok[52].

Fikcia doručenia v zmysle Daňového poriadku nastupuje najmä v prípadoch vyplývajúcich z ustanovenia § 31 ods. 2 až 4, ale aj z ustanovenia § 32 ods. 6 a § 34 ods. 3. V prvom rade ide o prípady, keď sa písomnosti určené do vlastných rúk nepodarilo doručiť z dôvodu, že fyzická osoba, resp. osoba oprávnená prijímať písomnosti za právnickú osobu nebola zastihnutá v mieste doručenia ani pri náhradnom pokuse doručenia a fyzická osoba, resp. právnická osoba si nevyzdvihla písomnosť na pošte v stanovenej lehote 15 dní, ktorá plynie od jej uloženia po bezvýslednom pokuse o náhradné doručenie. Účinky doručenia v takomto prípade nastupujú v posledný deň 15 dňovej lehoty. Možno konštatovať, že v rámci takýchto prípadov sa adresát o písomnosti spravidla dozvie, ale nevie aký je obsah danej písomnosti. Preukázanie postupu uvedeného v predmetnom ustanovení nie je náročné. Z pohľadu porovnania súčasnej správnej úpravy s právnou úpravou v minulosti však možno podotknúť, že v súčasnosti platný zákon už nestanovuje, čo v prípade, ak by sa oznámenie o náhradnom doručení, resp. oznámenie o uložení zásielky na pošte stratilo. Logicky však možno dospieť k záveru, že strata oznámenia by bola na úkor adresáta. Aj z tohto dôvodu je dobré, že doručovateľ má vykonať náhradné doručenie. Strata jedného oznámenia je totiž možná, ale strata dvoch oznámení je skôr nepravdepodobná. Z hľadiska praxe však možno poukázať na skutočnosť, že existujú prípady, kedy správca dane doručoval písomnosti prostredníctvom poskytovateľa poštových služieb, ktorý bez mne známych dôvodov nevykonal náhradné doručenie a po prvom bezvýslednom doručení automaticky uložil písomnosť na pošte po dobu 18 dní. Mám za to, že takýto spôsob doručovania písomnosti, ktorá má byť doručená do vlastných rúk, nie je možné pokladať za súladný so zákonom a teda by v prípade neprevzatia písomnosti v stanovenej lehote nemal spôsobovať nástup fikcie doručenia. Na druhej strane sa však vynára otázka, či by takýmto spôsobom na pochybenie pri doručovaní hľadeli aj príslušné orgány finančnej správy a neskôr súd. Možno totiž konštatovať, že zo súčasnej súdnej praxe vyplýva, že súdy žaloby o zrušenie rozhodnutí orgánov finančnej správy, resp. iné žaloby v rámci správneho súdnictva skôr zamietajú. A či by vynechanie tzv. náhradného doručenia súdy považovali za zásadné porušenie práva na spravodlivé konanie, je naozaj otázne. Osobne sa domnievam, že minimálne v prípade, ak by adresát preukázal, že počas plynutia 18 dňovej lehoty nemal možnosť ísť si prevziať písomnosť na poštu alebo by takéto prevzatie bolo pre neho nanajvýš náročné napríklad z dôvodu zlého zdravotného stavu, by takéto „doručenie“ v záujme ochrany práv daňových subjektov a iných osôb malo byť považované za „neplatné“, t. j. nemali by sa s ním spájať účinky doručenia, resp. fikcie doručenia.

Druhým typickým prípadom fikcie doručenia je prípad, keď je miesto doručenia takým miestom, na ktoré písomnosť určenú do vlastných rúk nemožno doručiť. Účinky doručenia takejto písomnosti nastanú v deň jej vrátenia správcovi dane. Na rozdiel od predchádzajúceho prípadu, v danom prípade sa adresát o písomnosti pravdepodobne vôbec nedozvie. Mám však za to, že pri aplikácii predmetného ustanovenia § 31 ods. 3 Daňového poriadku môže byť polemické, čo sa rozumie miestom, na ktoré sa písomnosť určená do vlastných rúk nedá doručiť. Ako vyplýva z vyššie uvedeného miestom doručenia sa rozumie adresa na území členského štátu, ktorú daňový subjekt oznámil správcovi dane alebo adresa trvalého pobytu fyzickej osoby, resp. adresa sídla právnickej osoby. Odpoveď na otázku, kedy sa na uvedené miesta nedá písomnosť doručiť môže byť sporná. Mám za to, že aby nedošlo k porušeniu práv daňových subjektov, resp. iných osôb, ktorým sa má písomnosť doručiť, tak nemožnosť doručenia by mala byť nesporná, t. j. o tejto skutočnosti by nemali byť žiadne pochybnosti. Okrem toho v záujme nemožnosti spochybnenia takejto fikcie doručenia, by správca dane mal mať o nemožnosti doručenia relevantný dôkaz. V súlade so znením dôvodovej správy k návrhu Daňového poriadku možno za takýto dôkaz považovať vrátenie zásielky z dôvodu neexistujúcej adresy, ktorú daňový subjekt nahlásil správcovi dane.

Ďalším prípadom, kedy dochádza k nástupu fikcie doručenia, je prípad, ktorý bol do Daňového poriadku doplnený až s účinnosťou k 1. januáru 2013. Podľa § 31 ods. 5 Daňového poriadku platí, že ak si adresát vyhradí doručovanie zásielok do poštového priečinku alebo ak si adresát na základe dohody preberá zásielky na pošte a nemá pridelený priečinok, dátum príchodu zásielky sa považuje za dátum jej uloženia. Ak si adresát nevyzdvihne písomnosť do 15 dní od jej uloženia, posledný deň tejto lehoty sa považuje za deň doručenia, aj keď sa adresát o uložení nedozvedel. V dôvodovej správe k návrhu zákona č. 440/2012 Z. z., ktorým došlo k doplneniu predmetného ustanovenia do Daňového poriadku vyplýva, že možnosť doručovania do P.O.Box-u, bola doplnená z dôvodu, že daňové subjekty takéto doručovanie často využívajú. Išlo teda o logickú zmenu právnej úpravy, ktorá odrážala potreby praxe.

Z pohľadu problémov praxe možno poukázať aj na skutočnosť, že Daňový poriadok nestanovuje, čo v prípade, ak sa adresát o písomnosti nedozvie o zásielke z dôvodu na strane doručovateľa, napríklad na strane pošty. V súčasnosti daňový subjekt v takýchto prípadoch, samozrejme za predpokladu, že vie preukázať, že išlo o pochybenie na strane pošty, môže domáhať predĺženia lehoty, resp. žiadať odpustenie zmeškania lehoty v zmysle ustanovení §§ 28 a 29 Daňového poriadku. Odpustenie zmeškania lehoty však Daňový poriadok v určitých situáciách výslovne vylučuje, napríklad v ustanovení § 46 ods. 8, podľa ktorého sa má kontrolovaný daňový subjekt vyjadriť k zisteniam uvedeným v protokole a označiť dôkazy preukazujúce jeho tvrdenia, ktoré nemohol predložiť v priebehu daňovej kontroly, v lehote stanovenej správcom dane. Nakoľko nástup fikcie doručenia môže mať pre daňový subjekt veľmi neblahé následky, domnievam sa, že by bolo dobré sa zamyslieť nad tým, či by nebolo vhodné v rámci úpravy doručovania zakotviť aj možnosť tzv. „zrušenia účinkov doručenia“, ak daňový subjekt preukáže, že písomnosť neprevzal, resp. nemal možnosť prevziať z dôvodu pochybenia na strane doručovateľa.

Z pohľadu ďalších nedostatkov právnej úpravy nástupu fikcie doručenia v kontexte s inými stanoveniami Daňového poriadku možno poukázať napríklad aj na možný nástup fikcie doručenia pri doručovaní vyrubovacieho rozkazu v rámci skráteného vyrubovacieho konania. Zakotvenie skráteného vyrubovacieho konania má z pohľadu rýchlosti konania určite opodstatnenie, avšak domnievam sa, že daňové subjekty by mali byť v rámci takéhoto konania zvýšenú ochranu obdobnú ochrane vyplývajúcej z ostatných procesných zákonov. V zmysle v súčasnosti platnej právnej úpravy sa totiž môže stať, že daňový subjekt z určitých opodstatnených dôvodov, napríklad pobytu v zahraničí alebo pobytu v nemocnici, nepreberie výzvu na odstránenie nedostatkov daňového priznania a ani následne vydaný vyrubovací rozkaz a z tohto dôvodu nepodá včas odpor, v dôsledku čoho mu odpor bude odmietnutý a vyrubovací rozkaz nadobudne právoplatnosť. Samozrejme aj v tomto prípade by sa daňový subjekt mohol pokúsiť postupovať v zmysle § 29 Daňového poriadku a požiadať o odpustenie zmeškania lehoty, avšak správca dane odpustí zmeškanie lehoty, len ak o to daňový subjekt požiada najneskôr do 30 dní odo dňa, keď odpadli dôvody zmeškania. Okrem toho v zmysle ustanovenia § 29 Daňového poriadku by muselo ísť o závažný dôvod a je teda otázne, či by napríklad pobyt v zahraničí správca dane posúdil ako závažný dôvod zmeškania lehoty. Taktiež je otázne, či by daňový subjekt stihol stanovenú 30 dňovú lehotu od odpadnutia daného dôvodu, nakoľko doručované písomnosti by sa pravdepodobne už nenachádzali na pošte, ale boli by vrátené správcovi dane a teda daňový subjekt by musel ísť za účelom zistenia ich obsahu nahliadnuť do spisu. Aj vzhľadom na uvedené sa domnievam, že by bolo vhodné zvážiť zakotvenie vylúčenia nástupu fikcie doručenia pri doručovaní vyrubovacieho rozkazu, a to napríklad tým spôsobom, že by po neúspešnom doručení došlo k návratu do tzv. prípravy daňového konania a správca dane by vykonal u daňového subjektu napríklad daňovú kontrolu.

Domnievam sa totiž, že rýchlosť konania by nemala mať prednosť pred právom daňových subjektov mať možnosť sa k veci vyjadriť a predkladať dôkazy na svoju obranu. Samozrejme v tejto súvislosti možno poukázať aj na skutočnosť, že v zmysle § 17 ods. 3 Daňového poriadku, ak daňový subjekt neodstráni v stanovenej lehote nedostatky daňového priznania, ktoré majú vplyv na výšku dane alebo sumy, ktorú mal podľa osobitných predpisov vykázať alebo na ktorú si uplatnil nárok podľa osobitných predpisov, správca dane nemusí vždy pristúpiť k vyrubovaciemu konaniu, ale môže u daňového subjektu vykonať daňovú kontrolu. Skutočnosť, kedy má správca dane zvoliť skrátené vyrubovacie konanie a kedy daňovú kontrolu však z Daňového poriadku nevyplýva, a teda toto rozhodnutie je ponechané na jeho rozhodnutie, čo podľa môjho názoru taktiež nie je najlepším riešením.

Vzhľadom na uvedené niektoré problémy pri aplikácii právnej úpravy doručovania prostredníctvom poskytovateľa poštových služieb, možno konštatovať, že záujem zákonodarcu uprednostniť doručovanie písomnosti elektronickými prostriedkami možno oceniť. Pri elektronickom doručovaní písomnosti je nástup fikcie doručenia jasný s výnimkou „systémových chýb“ by pri ňom nemalo dochádzať k nezrovnalostiam.

2.5 Doručovanie elektronickými prostriedkami a jeho „uprednostňovanie“ v praxi

Z dôvodovej správy k návrhu Daňového poriadku, ako aj z ustanovenia § 30 ods. 1 vyhláseného znenia Daňového poriadku vyplýva prednostné doručovanie písomností elektronickými prostriedkami a prípadne zamestnancami správcu dane, ak je o účelné a možné. Možno však konštatovať, že v praxi to tak spravidla nefunguje.

Podrobnosti týkajúce sa doručovania elektronickými prostriedkami sú obsiahnuté v ustanovení § 32 Daňového poriadku. Podľa § 32 ods. 3 vyhláseného znenia Daňového poriadku platilo (a stále platí), že správca dane doručuje elektronický dokument daňovému subjektu (v súčasnosti aj osobe) podľa § 14 a daňovému subjektu, ktorý o to požiada. Nakoľko však došlo k niekoľkonásobnému posunutiu nadobudnutia účinnosti ustanovenia § 32 Daňového poriadku, doba, od ktorej budú správcovia dane, resp. Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky povinné postupovať podľa predmetného ustanovenia nie dodnes úplne zrejmá.

Ešte počas legisvakačnej lehoty[53] došlo k niekoľkým novelám Daňového poriadku, pričom zákonom č. 331/2011 Z. z.[54] bolo do Daňového poriadku vložené ustanovenie § 165a, ktoré stanovilo, že podľa § 32, § 33 ods. 1 a 3 a § 56 sa malo postupovať až od 1. januára 2013. V dôvodovej správe k návrhu zákona č. 331/2011 Z. z. sa uvádzalo, že „Odloženie účinnosti uvedených ustanovení sa navrhuje z dôvodu, aby sa zabezpečila komplexná implementácii informačného systému, ktorý bude plne konformný s legislatívnym právnym rámcom a zároveň sa vytvorí dostatočný časový priestor na prípravu elektronickej komunikácie medzi správcom dane a daňovými subjektmi.“ K nadobudnutiu účinnosti § 32 Daňového poriadku nedošlo ani v roku 2013. S účinnosťou k 30. 12. 2012 bolo do Daňového poriadku doplnené ustanovenie § 165b, ktoré v odsekoch 2 a 3 určilo: „§ 165 ods. 2 znenie pred bodkočiarkou a § 165a sa od 30. decembra 2012 nepoužijú. Podľa § 14 sa postupuje od 1. januára 2014 a podľa § 32, § 33 ods. 1 a 3 a § 56 sa postupuje od 1. januára 2015.“ V dôvodovej správe k návrhu zákona č. 440/2012 Z. z.[55], ktorým k tejto novelizácii došlo, sa uvádza len to, že z dôvodu zabezpečenia dostatočného časového priestoru pre komplexnú prípravu plne funkčného informačného systému sa navrhuje posunúť účinnosť vybraných ustanovení súvisiacich s elektronickou komunikáciou pri správe daní. Pre úplnosť treba uviesť, že ustanovenia § 32, § 33 ods. 1 a 3 a § 56 nenadobudli účinnosť ani 1. januára 2015. V dôsledku prijatia zákona č. 218/2014 Z. z. došlo k novelizácii ustanovenia § 165b ods. 3 Daňového poriadku tak, že číslo „2015“ bolo nahradené číslom „2016“. No ani takýto posun účinnosti nebol dostatočný. Na základe zákona č. 269/2015 Z. z.[56] došlo k zmene ustanovenia § 165b ods. 3 Daňového poriadku tak, že „podľa § 32, § 33 ods. 1 a 3 a § 56 sa postupuje najskôr od 1. januára 2016 vo vzťahu k jednotlivým druhom daní podľa oznámenia finančného riaditeľstva uverejneného na jeho webovom sídle.“

Z uvedeného vyplýva, že napriek tomu, že Daňový poriadok je procesný zákon, podľa ktorého by správca dane mal prednostne doručovať písomnosti daňovým subjektom, prípadne iným osobám elektronickými prostriedkami, aj vzhľadom na prechodné ustanovenie § 165 ods. 3 daňového poriadku, to v praxi tak nefunguje. Na webovom sídle finančného riaditeľstva sa nachádza časť týkajúca elektronickej komunikácie, v rámci ktorej sú zverejnené aktuálne informácie k obojsmernej elektronickej komunikácii. Po nastavení vyhľadávania na platné dokumenty sa zobrazí 12 dokumentov, pričom obojsmernej elektronickej komunikácie sa týka len päť z nich. Prvé dva dokumenty boli publikované 8. augusta 2015. Jeden dokument nazvaný „Informácia k obojsmernej elektronickej komunikácii medzi správcom dane a daňovým subjektom“ v zásade obsahuje informáciu len o tom, že finančná správa bude doručovať elektronickými prostriedkami daňovým subjektom vymedzeným v § 14 Daňového poriadku a daňovým subjektom, ktoré o to požiadajú, a zároveň sprístupní daňovým subjektom osobnú internetovú zónu a elektronický výpis z ich osobného účtu ako aj potvrdenie o stave osobného účtu, len k tým druhom daní (nie všetkým druhom daní), ktoré finančné riaditeľstvo oznámi na svojom webovom sídle. Druhý dokument nazvaný „Informácia o novom nastavení rozsahu oprávnení autorizovaných osôb pre užívateľov obojsmernej elektronickej komunikácie“ obsahuje oznámenie o tom, že pre služby obojsmernej elektronickej komunikácie boli v osobnej internetovej zóne (OIZ) implementované nové oprávnenia, ktoré umožnia nastavenie a spravovanie požadovaných služieb obojsmernej komunikácie. Ďalší dokument nazvaný „Základné otázky a odpovede súvisiace s Obojsmernou elektronickou komunikáciou /OBK/“ obsahuje najčastejšie otázky a odpovede týkajúce sa obojsmernej elektronickej komunikácie, pričom v úvode tohto dokumentu sa uvádza: „Nová forma komunikácie sa v prvej fáze spustenia týka výlučne oblasti spotrebných daní (lieh, tabak, plyn, minerálne oleje)ľ“ Tento dokument bol publikovaný 11. januára 2016. O mesiac na to bol publikovaný dokument s názvom „Informácia pre užívateľov elektronickej komunikácie o novom nastavení rozsahu oprávnení autorizovaných osôb a právnych titulov“, ktorý obsahuje informáciu o tom, že pre služby obojsmernej elektronickej komunikácie (OBK) boli pre všetkých používateľov v osobnej internetovej zóne (OIZ) implementované nové oprávnenia, ktoré umožnia nastavenie a spravovanie požadovaného rozsahu dostupnosti týchto služieb. Dňa 10. novembra 2017 bol zverejnený dokument „Informácia k používaniu elektronických schránok podľa zákona o e- Governmente na Slovensko.sk“, podľa ktorého , finančná správa zatiaľ nie je povinná (do 31.12.2020) doručovať dokumenty do elektronických schránok daňovníkov na Ústrednom portáli verejnej správy(d’alej „ÚPVS“)pri agende podľa daňového poriadku. Avšak dokumenty, ktoré idú procesne napr. podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) v z.n.p. je finančná správa povinná od 01.11.2016 takúto agendu doručovať prostredníctvom ústredného portálu verejnej správy a to konkrétne právnickým osobám zapísaným v obchodnom registri ako aj iným fyzickým osobám a právnickým osobám, ktoré si dobrovoľne aktivovali schránku na ÚPVS. Zároveň uvádzame, že podľa § 60f zákona o e-Governmente je finančná správa oprávnená používať vlastný informačný systém do 31.12.2020V predmetnom dokumente je zároveň uvedené upozornenie, že „obojsmerná elektronická komunikácia (OBK) je spustená zatiaľ len za oblasť spotrebných daní. …“.58 Nakoľko v rámci uvedených dokumentov je „zverejnená“ informácia o obojsmernej elektronickej komunikácii len pri spotrebných daniach, mám za to, že de facto dochádza k porušovaniu ustanovenia § 30 ods. 1 Daňového poriadku. Účinnosť predmetného ustanovenia totiž posunutá nebola, a teda správca dane by mal písomnosti doručovať elektronickými prostriedkami. Samozrejme z ustanovenia § 30 ods. 2 Daňového poriadku vyplýva, že ak písomnosť nie je možné doručiť spôsobom uvedeným v ods. 1, t. j. elektronicky alebo zamestnancami správcu dane, môže sa doručovať aj iným spôsobom, napríklad prostredníctvom poskytovateľa poštových služieb.

Podľa môjho názoru je však na zamyslenie, prečo zákonodarca správcovi dane umožnil doručovať písomnosti daňovým subjektom aj iným spôsobom ako elektronicky, keď daňovým subjektom takúto možnosť nedal. V zmysle ustanovenia § 14 Daňového poriadku je k dnešnému dňu väčšina daňových subjektov povinných doručovať podania finančnej správe elektronickými prostriedkami. Konkrétne ide o daňový subjekt, ktorý je platiteľom dane z pridanej hodnoty alebo daňový subjekt, ktorý je právnickou osobou zapísanou v obchodnom registri alebo fyzickou osobou-podnikateľom registrovanou pre daň z príjmov. Okrem toho finančnej správe majú povinnosť doručovať podania elektronickými prostriedkami aj daňový poradca, ktorý zastupuje pri správe daní daňový subjekt, advokát, ktorý zastupuje pri správe daní daňový subjekt, ako aj iní zástupcovia, ktorí pri správe daní zastupujú daňový subjekt, ktorý je platiteľom dane z pridanej hodnoty alebo právnickou osobou zapísanou v obchodnom registri alebo fyzickou osobou-podnikateľom registrovanou pre daň z príjmov. Okrem toho zákonodarca s účinnosťou k 1. januáru 2016 túto úpravu doplnil tak, že na podania, ktoré má predpísanú štruktúrovanú formu podľa daňového poriadku alebo osobitného predpisu a ktoré osoba vyššie uvedená osoba doručila inak ako elektronickými prostriedkami, sa neprihliada. Uvedené doplnenie ustanovenia § 14 Daňového poriadku súviselo s rozporným výkladom predmetného ustanovenia z pohľadu orgánov finančnej správy a daňových subjektov. Možno podotknúť, že ani výklad súdov sa v tejto otázke nezhodoval. Cieľom tejto časti príspevku však nie je poskytovať výklad predmetného ustanovenia, ale zamyslenie sa nad nespravodlivosťou, ktoré toto ustanovenie v kombinácii s ustanoveniami § 30 ods. 1 a § 165b ods. 3 Daňového poriadku podľa môjho názoru prináša. Daňový poriadok totiž z pohľadu [57] povinnosti elektronického doručovania za použitia vyššie uvedeného výkladu obsahuje striktnej šiu úpravu pre daňové subjekty ako pre orgány štátu, čo je podľa môjho názoru v právnom štáte zarážajúce. V praxi to znamená, že ak správcovia dane nemôžu písomnosti doručovať elektronickými prostriedkami vzhľadom na problémy na ich strane (nefungujúci systém umožňujúci elektronické doručovanie), doručujú písomnosti iným spôsobom. Ak však vyššie uvedené daňové subjekty nemôžu doručovať podania elektronickými prostriedkami z dôvodu na ich strane (napr. problémy s počítačom, s pripojením na internet alebo neovládanie práce s počítačom) a doručia podanie iným spôsobom, na ich podanie sa neprihliada. Domnievam sa, že takéto zvýhodňovanie postavenia správcov dane v porovnaní s postavením daňových subjektov pri správe daní nie je správne. V tejto súvislosti sa možno zamyslieť nad skutočnosťou, či by súdy[58], ktoré v otázke nedodržania ustanovenia § 14 Daňového poriadku rozhodovali v neprospech daňových subjektov, rozhodovali rovnako, ak by napríklad daňový subjekt považoval písomnosť správcu dane za nedoručenú, t. j. ak by takúto písomnosť ignoroval z dôvodu, že mu ju správca dane nedoručil elektronickými prostriedkami v súlade s ustanovením § 30 ods. 1 Daňového poriadku. Podotýkam totiž, že účinnosť ustanovenia § 30 ods. 1 Daňového poriadku nebola odložená, a teda správca dane je v súlade s týmto ustanovením povinný doručovať písomnosti elektronickými prostriedkami a iba ak je to účelné a možné, môžu písomnosti doručovať zamestnanci správcu dane. Iným spôsobom, napríklad prostredníctvom poskytovateľa poštových služieb v zmysle § 30 ods. 2 Daňového poriadku môže doručovať len, ak doručenie elektronickými prostriedkami a zamestnancami správcu dane nie je možné. V tejto súvislosti sa však vynára otázka, či by uvedená nemožnosť doručenia nemala byť vykladaná tak, že sa týka len prípadov, kedy nemožno doručovať elektronicky z dôvodu na strane daňového subjektu a nie na strane správcu dane. Mám za to, že takýto výklad by bol z pohľadu zachovania ako takej spravodlivosti právnej úpravy postavenia daňových subjektov vo vzťahu k právnej úprave postavenia správcov dane pri elektronickom doručovaní vhodnejší. Či by sa však s takýmto výkladom stotožnili aj súdy je naozaj polemické. Vzhľadom na súčasnú rozhodovaciu prax súdov, z ktorej badať, že sa prikláňajú pri výklade právnych noriem skôr na stranu finančnej správy, sa domnievam, že skôr nie.

Ako je už aj vyššie uvedené spôsob, akým správca dane doručuje elektronickými prostriedkami vyplýva z § 32 Daňového poriadku, ktorého účinnosť je v Daňovom poriadku posunutá „na neurčito“, a to do oznámenia finančného riaditeľstva uverejneného na jeho webovom sídle. Napriek tomu, že ustanovenia § 32 a 33 ods. 1 a 3 Daňového poriadku boli obsiahnuté v skoro rovnakom znení už vo vyhlásenom znení Daňového poriadku, v súčasnosti sa podľa nich postupuje, ako to bolo vyššie uvedené, v zásade len pri spotrebných daniach. Ustanovenie § 32 ods. 1 Daňového poriadku stanovuje, že na písomnosti správcu dane doručované elektronickými prostriedkami (ďalej len „elektronický dokument“) sa vzťahujú ustanovenia tohto zákona a osobitného predpisu. Osobitný predpis, na ktorý predmetné ustanovenie v poznámke pod čiarou odkazuje, konkrétne zákon č. 215/2002 Z. z. o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o elektronickom podpise“) bol s účinnosťou k 18. októbru 2016 v celosti zrušený zákonom č. 272/2016 Z. z. o dôveryhodných službách pre elektronické transakcie na vnútornom trhu a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o dôveryhodných službách“). Ustanovenie § 32 ods. 2 Daňového poriadku bolo od nadobudnutia účinnosti zmenené len z terminologického hľadiska, a to tak, že elektronický dokument s účinnosťou od 1. januára 2017 musí byť podpísaný „kvalifikovaným elektronickým podpisom“ a nie „zaručeným elektronickým podpisom“. Z dôvodovej správy k návrhu zákona č. 289/2016 Z. z.[59], ktorým došlo k tejto zmene, vyplýva, že dňa 23. júla 2014 bolo prijaté Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 910/2014 o elektronickej identifikácii a dôveryhodných službách pre elektronické transakcie na vnútornom trhu a o zrušení smernice 1999/93/ES, v ktorom okrem iného dochádza k úprave terminológie. Uvedenej terminologickej úprave sa prispôsobila aj slovenská legislatíva, pričom z dôvodovej správy k návrhu zákona č. 289/2016 Z. z. zároveň vyplýva, že nahradením pojmu „zaručený elektronický podpis“ pojmom „kvalifikovaný elektronický podpis“ v Daňovom poriadku nedošlo k zmene postupu technickej realizácie a právny účinok ostal zachovaný. Ustanovenie § 32 Daňového poriadku v odseku 3 určuje osoby, ktorým správca dane doručuje elektronicky. Ide o osoby, ktoré o to požiadajú a osoby, ktorým Daňový poriadok v § 14 stanovuje povinnosť doručovať podania finančnej správe elektronickými prostriedkami[60]. Z vyššie uvedeného je však zrejmé, že vzhľadom na znenie prechodných ustanovení, správca dane je v zásade povinný takýmto spôsobom doručovať len pri spotrebných daniach. Domnievam sa, že spomínaná nerovnosť povinností daňových subjektov v porovnaní s povinnosťami správcov dane pri doručovaní elektronickými prostriedkami je pri analýze uvedeného ustanovenia najviditeľnejšia. Zo znenia predmetného ustanovenia § 32 ods. 3 Daňového poriadku totiž vyplýva, že jeho účelom mala byť povinnosť správcu dane doručovať nielen daňovým subjektom, ktoré sú povinné s finančnou správou komunikovať elektronicky, ale aj tým daňovým subjektom, ktoré o to požiadajú, t. j. pôvodný účel tohto ustanovenia určite nebol taký, že ešte v roku 2019 správca dane môže pri väčšine druhov daní doručovať písomnosti prostredníctvom poskytovateľa poštových služieb a priania daňových subjektov budú ignorované. Doručovanie písomnosti elektronickými prostriedkami prebieha tak, že elektronický dokument sa doručuje do elektronickej osobnej schránky adresáta, pričom elektronickou osobnou schránkou sa v zmysle § 33 ods. 3 Daňového poriadku rozumie elektronická schránka, ktorá je určená na komunikáciu s finančnou správou. Daňový poriadok v ustanovení § 32 ods. 5 stanovuje okamih doručenia, ktorým je prijatie uvedeného dokumentu osobou s prístupom do elektronickej schránky. Odsek 6 predmetného ustanovenia obsahuje fikciu doručenia, ktorá nastupuje v prípade, ak adresát, resp. osoba s prístupom do elektronickej osobnej schránky elektronický dokument neprijme do 15 dní. Účinky doručenia v danom prípade nastupujú posledný, t. j. 15 deň lehoty. Ako je už vyššie uvedené s výnimkou „systémových chýb“ by pri doručovaní elektronickými prostriedkami nemalo dochádzať k problémom, najmä k problémom pri aplikácii právnej úpravy. Či to tak aj naozaj bude sa však dozvieme až v budúcnosti. V súčasnosti za najväčší problém možno považovať, nenadobudnutie účinnosti § 32 Daňového poriadku vo vzťahu ku všetkým daniam.

2.6 Doručovanie mimo územia Slovenskej republiky

Úprava doručovania mimo územia Slovenskej republiky obsiahnutá v § 34 Daňového poriadku je rozčlenená na podľa toho či adresát má alebo nemá sídlo alebo bydlisko v na území členského štátu. Ak adresát má sídlo alebo bydlisko na území členského štátu a jeho sídlo alebo bydlisko je známe, doručujú sa mu písomnosti priamo. Do vlastných rúk sa písomnosti doručujú na medzinárodnú návratku. Správca dane však môže takémuto písomnosť doručiť aj podľa osobitných predpisov, napríklad podľa zákona č. 442/2012 Z. z. o medzinárodnej pomoci a spolupráci pri správe daní v znení neskorších predpisov. Adresátovi, ktorý má sídlo alebo bydlisko mimo územia členského štátu a jeho sídlo alebo bydlisko je známe, sa písomnosti doručujú v zásade rovnako. Existujú však dve výnimky. Ak je adresátom daňový subjekt s trvalým pobytom alebo sídlom mimo územia členského štátu, ktorý má registračnú povinnosť, je v súlade s 9 ods. 11 Daňového poriadku si povinný zvoliť si zástupcu na doručovanie s trvalým pobytom alebo sídlom na území Slovenskej republiky. Ak si takéhoto zástupcu nezvolí, písomnosti sa ukladajú u správcu dane s účinkami doručenia v deň ich vydania. Druhou výnimkou doručovanie splnomocnenému zástupcovi s trvalým pobyt alebo sídlo mimo územia členského štátu. Takýto zástupca je si v súlade s § 9 ods. 2 Daňového poriadku taktiež povinný zvoliť zástupcu na doručovanie s trvalým pobytom alebo sídlom na území Slovenskej republiky, pričom ak si takéhoto zástupcu nezvolí, písomnosti sa ukladajú u správcu dane s účinkami doručenia v deň ich vydania.

Ustanovenia § 34 v ods. 1 a 2 Daňového poriadku stanovuje, že ak si adresát, ktorý má sídlo alebo bydlisko na území členského štátu, resp. adresát, ktorý má sídlo alebo bydlisko mimo územia členského štátu určí zástupcu na doručovanie, doručujú sa písomnosti tomuto zástupcovi. V tejto súvislosti treba konštatovať, že nejde o duplicitu so všeobecným ustanovením § 30 ods. 3 Daňového poriadku. Ustanovenie § 30 ods. 3 Daňového poriadku sa totiž týka zástupcu s plnomocenstvom na účely správy daní, t. j. zástupcu, ktorý môže daňový subjekt pri správe daní zastupovať, a posledná veta odsekov 1 a 2 ustanovenia § 34 Daňového poriadku sa týka len o zástupcu pre doručovanie, t. j. osoby, ktorá za adresáta len prijíma písomnosti. Vzhľadom na uvedené je nutné podotknúť, že správca dane doručuje písomnosť len zástupcovi pre doručovanie, aj keby mal adresát osobne pri správe daní niečo vykonať.

Osobitne Daňový poriadok pri doručovaní mimo územia Slovenskej republiky upravil fikciu doručenia, ktorá v tomto prípade nastupuje dňom vrátenia nedoručenej písomnosti správcovi dane, a to aj vtedy, ak sa adresát o tom nedozvie. Z výkladového hľadiska sa môže sa zdať otázne, či sa má pri doručovaní mimo územia Slovenskej republiky uplatňovať postup náhradného doručovania, ak ide o písomnosť do určenú do vlastných rúk v zmysle § 31 Daňového poriadku. Osobne sa domnievam, že ak by zákonodarca chcel zakotviť iný režim pre bežné doručovanie a pre doručovanie do vlastných rúk mimo územia Slovenskej republiky, tak by to z § 34 ods. 3 Daňového poriadku vyplývalo. Mám teda za to, že pri doručovaní mimo územia Slovenskej republiky nie je povinnosť náhradného doručovania, iba sa doručuje na medzinárodnú návratku, čo samozrejme možno považovať z pohľadu týchto adresátov za určitú nevýhodu v porovnaní s adresátmi, ktorí majú trvalý pobyt alebo sídlo na území slovenskej republiky. V tejto súvislosti však možno spomenúť, že v súlade s ustanovením § 9 ods. 6 Daňového poriadku môže správca dane ustanoviť zástupcu daňovému subjektu, ktorému sa nepodarilo doručiť písomnosť na známu adresu mimo územia Slovenskej republiky. Mám za to, že takýmto spôsobom by mal správca dane postupovať (napriek tomu, že to nie je jeho povinnosť) vždy vtedy, keď by neuplatňovaním práv daňového subjektu mohlo dôjsť k zhoršeniu jeho postavenia pri správe daní. Na druhej strane je však vždy potrebné zvážiť, či iná osoba má možnosť daňový subjekt v konkrétnej situácii nahradiť.

Ustanovenie § 34 ods. 4 Daňového poriadku vylučuje použitie vyššie spomínaných ustanovení týkajúcich sa doručovania mimo územia Slovenskej republiky, ak sa písomnosť doručuje elektronicky. Vylúčenie týchto ustanovení je logické a v súlade s účelom uprednostňovania elektronického doručovania. Domnievam sa, že ak by sa uprednostňovanie doručovania elektronickými prostriedkami dostalo do reality pri všetkých daniach (nielen pri spotrebných daniach), tak sa by to adresáti s trvalým pobytom, resp. sídlom mimo územia Slovenskej republiky (a to nielen adresáti s povinnosťou určiť si zástupcu pre doručovanie podľa § 9 ods. 2 a 11 Daňového poriadku) určite ocenili.

2.7 Doručovanie verejnou vyhláškou

Inštitút doručovania verejnou vyhláškou je typickým pre väčšinu procesných zákonov, nakoľko sa ním umožňuje začať a pokračovať v konaniach aj s osobou, ktorej pobyt alebo sídlo nie je orgánu verejnej správy známy. Doručenie verejnou vyhláškou sa pri správe daní v zmysle § 35 ods. 2 Daňového poriadku vykoná v mieste posledného pobytu alebo sídla adresáta tak, že obec na žiadosť správcu dane vyvesí po dobu 15 dní spôsobom v mieste obvyklým oznámenie o mieste uloženia písomnosti s jej presným označením. Dobu vyvesenia obec potvrdí a posledný deň tejto lehoty sa považuje za deň doručenia. Daňový poriadok zároveň stanovuje povinnosť oznámenie o mieste uloženia písomnosti vyvesiť aj v sídle správcu dane, ktorého písomnosť má byť adresátovi doručená. Ide o doručenie, pri ktorom sa adresát spravidla nedozvie o tom, že mu písomnosť bola doručovaná. V tejto súvislosti sa domnievam, že je vhodnejšia úprava Správneho poriadku, ktorá správnemu orgánu stanovuje povinnosť zverejniť písomnosť nie v sídle správcu dane, ale webovom sídle správneho orgánu. Domnievam sa, že zverejnenie písomnosti na webovom sídle finančného riaditeľstva by v súčasnej dobe rozvoja komunikačných a informačných technológii dávalo adresátovi nesporne väčšiu šancu zistiť, že sa mu písomnosť doručuje verejnou vyhláškou, ako zverejnenie tejto informácie v sídle správcu dane.

Z pohľadu aplikácie ustanovenia § 35 daňového poriadku sa vynára niekoľko otázok. Prvou aplikačnou otázkou je akým spôsobom sa má vykladať predmetné ustanovenie v kontexte s ustanovením § 9 Daňového poriadku. V zmysle § 9 ods. 6 Daňového poriadku môže totiž správca dane ustanoviť zástupcu aj daňovému subjektu, ktoré pobyt nie je známy. Ako je už aj vyššie uvedené domnievam sa, že správca dane by v zmysle § 9 ods. 6 Daňového poriadku postupovať (napriek tomu, že to nie je jeho povinnosť) vždy vtedy, keď by neuplatňovaním práv daňového subjektu môže dôjsť k zhoršeniu jeho postavenia pri správe daní, avšak zároveň by mal zvážiť, či iná osoba má možnosť daňový subjekt v konkrétnej situácii nahradiť. Z pohľadu doručenia písomnosti verejnou vyhláškou sa však domnievam, že aj takémuto doručeniu by mal správca pristúpiť aj v prípade, ak daňovému subjektu určil zástupcu. Mám totiž za to, že daňový subjekt by mal mať vždy možnosť sa s písomnosťami jemu adresovanými oboznámiť.

Ďalšou zo sporných otázok je otázka, aké náležitosti má „oznámenie o mieste uloženia písomnosti s jej presným označením“ obsahovať. Presné označenie písomnosti totiž možno považovať za veľmi relatívne, nakoľko správca dane je povinný zachovávať daňové tajomstvo. Vzhľadom na uvedené sa domnievam, že Daňový poriadok by mal jasne vymedziť, aké náležitosti má takéto oznámenie obsahovať. Skutočnosť, že otázka náležitostí oznámenia je podstatná, vyplýva aj z rozhodovacej činnosti súdov. Napríklad Okresný súd Partizánske[61] zastavil exekúciu z dôvodu, že verejná vyhláška, ktorú vydal oprávnený ako správca poplatku v daňovom konaní proti povinnému ako poplatníkovi neobsahovala označenie orgánu, ktorý doručované rozhodnutie vydal (obsahovala len označenie orgánu, ktorý vydal verejnú vyhlášku), neobsahovala číslo konania ani číslo platobného výmeru (len všeobecné označenie „Platobný výmer za KO DSO pre rok 2012 zo dňa 27.02.2012“), a preto súd mal za to, že neboli splnené zákonné podmienky pre doručovanie verejnou vyhláškou podľa § 35 zákona č. 563/2009 Z. z. a doručenie preto bolo neúčinné, a teda rozhodnutie v daňovom konaní nemohlo ani nadobudnúť vykonateľnosť.

Záver

Inštitút doručovania v minulosti mal a aj vždy bude mať v práve významné miesto. Nedoručenie zásielky, resp. nedoručenie zásielky riadne, t. j. právnymi normami predpísaným spôsobom môže mať závažné dôsledky, a to nielen pre účastníkov daného konania, ale aj pre orgán, ktorý zásielku doručuje. Doručovanie pri správe daní nebolo vždy upravené v rámci samotného procesnoprávneho kódexu. V minulosti sa stretávame s právnou úpravou doručovania obsiahnutou v rámci zákonov, ktoré obsahovali hmotnoprávne a aj procesnoprávne ustanovenia alebo zákonov, ktoré sa týkali správneho konania. Prípadne v určitých obdobiach bola právna úprava doručovania pri správe daní obsiahnutá len v rámci podzákonných právnych predpisoch.

Od roku 1927 bolo doručovanie upravené v rámci zákona o priamych daniach. Možno konštatovať, že už táto úprava bola pomerne prepracovaná, a to najmä po novele, ktorá nadobudla účinnosť 1. januára 1937. V niektorých otázkach bola táto úprava prepracovanejšia ako dnes. Napríklad možno spomenúť ustanovenie § 257 ods. 7 zákona o priamych daniach, podľa ktorého úrad mohol na dopise (zásielke) označiť osoby, ktorým sa nemohol dopis náhradne doručiť pre ich záujem na veci, resp. pre iný vážny dôvod. V súčasnosti takúto možnosť správcovia dane nemajú, a teda sa môže ľahko stať, že písomnosť bude v mene adresáta prevzatá osobou, ktorá by v danej veci mohla v budúcnosti mohla v budúcnosti vypovedať ako svedok. Z pohľadu ďalších ustanovení možno poukázať na § 257 ods. 12 zákona o priamych daniach, podľa ktorého, ak podalo niekoľko strán spoločné písomné podanie, v pochybnostiach platilo, že ten, ktorého podpis bol na prvom mieste v prvej rade pravej strany, sa automaticky považoval za spoločného splnomocnenca pre doručovanie. V súčasnosti taktiež platí, že ak urobí niekoľko daňových subjektov spoločné podanie sú povinní zvoliť si spoločného zástupcu na účely správy daní, ak však tak neurobia ani na výzvu, určí spoločného zástupcu im určí správca dane a vyrozumie o tom príslušné daňové subjekty. Proti rozhodnutiu o určení spoločného zástupcu nemožno podať odvolanie. Samozrejme v tejto súvislosti je nutné rozlišovať medzi spoločným zástupcom pre doručovanie a spoločným zástupcom na účely správy daní, domnievam sa však, že konštrukcia automatického zákonného určenia zástupcu obsiahnutá v zákone o priamych daniach nebola úplne zlá a bolo možné by sa ňou v budúcnosti inšpirovať. Na druhej strane je nutné podotknúť, že v súčasnej dobe rozvoja doručovania elektronickými prostriedkami by spoločný zástupca pre doručovanie mohol mať taký význam, ako v minulosti. Z pohľadu prepracovanosti právnej úpravy doručovania v čase platnosti zákona o priamych daniach však netreba zabúdať ani na vládne nariadenie zo dňa 4. februára 1937, č. 15 Sb z. a n., ktorým sa vykonával zákon o priamych daniach. Predmetné nariadenie dopĺňalo zákon o priamych daniach tak, že možno konštatovať, že všeobecne záväzná právna úprava v tom období postup doručovania v daňových veciach upravovala až nepomerne podrobnejšie ako v súčasnosti. Dnes nám totiž podrobnosti týkajúce sa napríklad doručovania prostredníctvom poskytovateľa poštových služieb vyplývajú len z poštových podmienok, na ktoré síce zákon č. 324/2011 Z.z. o poštových službách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov odkazuje, avšak nie sú všeobecne záväzným právnym predpisom. Okrem toho poštové podmienky sú obchodné podmienky poštového podniku, podľa ktorých poskytuje poštové služby na trhu, a teda sa nemôžu vzťahovať napríklad na doručovanie zamestnancami správcu dane.

Úprava doručovania v daňových veciach po roku 1953 sa vyznačovala najmä tým, že bola obsiahnutá v podzákonných právnych predpisoch. Konkrétne išlo o vyhlášku ministra financií č. 162 Ú. l. (č. 197 Ú. v.), ktorou sa upravuje konanie vo veciach daňových a vydávajú sa spoločné predpisy na vykonanie daňových zákonov a vyhlášku Ministerstva financií č. 16/1962 Zb. o konaní vo veciach daní a poplatkov, ktorá doručovanie v daňových veciach v zásade neobsahovala, a preto odkazovala na ustanovenia vládneho nariadenia č. 91/1960 Zb. o správnom konaní. Z pohľadu zakotvenia právnej úpravy doručovania v daňových veciach do podzákonných právnych predpisov sa domnievam, že to nebolo najlepším riešením, nakoľko ide o významný právny inštitút, ktorého aplikácia ako je už vyššie uvedené môže v praxi spôsobovať závažné dôsledky. Na druhej strane je nutné poukázať, že v tomto období bolo podzákonnými právnymi predpismi upravené nielen doručovanie, ale celá správa daní, resp. celé daňové konanie. Zaujímavým obdobím bolo podľa môjho názoru najmä obdobie od prijatia Správneho poriadku, ktorý s účinnosťou ku dňu 1. januáru 1968 vládne nariadenie o správnom konaní zrušil a nahradil. Správny poriadok bolo totiž v zmysle vyhlášky o konaní vo veciach daní a poplatkov z roku 1962 možné považovať za úpravu všeobecnú k úprave osobitnej obsiahnutej v predmetnej vyhláške. Z pohľadu hierarchie právnych predpisov je však otázne, či vyhláška ako podzákonný právny predpis mohla stanoviť v daňových veciach odlišnú právnu úpravu ako stanovoval zákon – Správny poriadok. Aj vzhľadom na uvedené je podľa môjho názoru možné zmenu tejto konštrukcie procesnoprávnej daňovej úpravy v dôsledku prijatia zákona o správe daní a poplatkov z roku 1992 len oceniť. Z pohľadu právnej úpravy doručovania v daňových veciach obsiahnutej vo vyhláške z roku 1953 možno poukázať na niekoľko zaujímavostí. Napríklad na skutočnosť, že neplnoleté osoby v tomto období mohli samostatne konať a podpisovať v daňových veciach, ak sa týkali zdanenia mzdy za ich prácu alebo príjmu za ich činnosť alebo na skutočnosť, že plnú moc nebolo treba, ak sa zúčastnil konania zmocnenec a poplatník zároveň. Čo sa týka obdobia po roku 1962, kedy sa v daňových veciach doručovalo v zásade podľa predpisov správneho práva, tak možno konštatovať, že táto úprava doručovania bola v porovnaní s ostatnými právnymi úpravami doručovania pri správe daní pomerne stručná.

Zákon o správe daní a poplatkov z roku 1992 do právnej úpravy doručovania v daňových veciach zasiahol vo veľkej miere, nakoľko od tohto obdobia je už použitie Správneho poriadku pri správe daní vylúčené. Z obdobia účinnosti zákona o správe daní a poplatkov možno oceniť úpravu, v zmysle ktorej bol správca dane oprávnený doručovať písomnosti už aj elektronickými prostriedkami, avšak platilo to len v prípade, ak daňový subjekt mal o takýto spôsob doručovania písomností záujem, pričom ak správca dane doručoval elektronickými prostriedkami a daňový subjekt nepotvrdil prijatie písomnosti do troch pracovných dní odo dňa odoslania písomnosti elektronickými prostriedkami, písomnosť sa považovala za nedoručenú a správca dane bol povinný doručiť písomnosť daňovému subjektu na adresu na doručovanie poštou. Mám za to, že táto úprava doručovania písomností pri správe daní bola pre daňové subjekty veľmi výhodná, nakoľko daňovým subjektom umožňovala, ale na druhej strane neprikazovala, aby im správca dane doručoval elektronicky. Okrem toho daňové subjekty v tomto období mali tiež možnosť (nie povinnosť) za stanovených podmienok urobiť podanie elektronickými prostriedkami.

Právna úprava doručovania pri správe daní je v súčasnosti obsiahnutá v Daňovom poriadku, ktorý je na rozdiel od predchádzajúcich úprav založený na úplnom uprednostňovaní doručovania elektronickými prostriedkami. Uvedené uprednostňovanie vyplýva už z dôvodovej správy k návrhu Daňového poriadku a napriek tomu, že ustanovenia týkajúce sa doručovania obsiahnuté v ustanoveniach §§ 30 až 35 od jeho prijatia v roku 2009 boli zmenené len malom rozsahu, doručovanie elektronickými prostriedkami stále nie je samozrejmosťou. Účinnosť ustanovenia § 32 Daňového poriadku bola prechodným ustanovením § 165b ods. 3 Daňového poriadku posunutá na „neurčito“, a to do doby vydania oznámenia finančného riaditeľstva uverejneného na jeho webovom sídle k jednotlivým druhom daní. Z oznámení nachádzajúcich sa na webovom sídle finančného riaditeľstva vyplýva, že k dnešnému dňu dochádza k obojsmernej elektronickej komunikácii len pri spotrebných daniach. Na druhej strane daňový subjekt, ktorý je platiteľom dane z pridanej hodnoty, daňový subjekt, ktorý je právnickou osobou zapísanou v obchodnom registri alebo fyzickou osobou-podnikateľom registrovanou pre daň z príjmov, ako aj daňový poradca, ktorý zastupuje pri správe daní daňový subjekt, advokát, ktorý zastupuje pri správe daní daňový subjekt, a aj iní zástupcovia, ktorí pri správe daní zastupujú daňový subjekt, ktorý je platiteľom dane z pridanej hodnoty alebo právnickou osobou zapísanou v obchodnom registri alebo fyzickou osobou-podnikateľom registrovanou pre daň z príjmov sú povinní pri všetkých druhoch daní finančnej správe zasielať podania elektronickými prostriedkami, a to v niektorých prípadoch (podania, ktoré majú štruktúrovanú formu) aj pod sankciou neplatnosti. Domnievam sa, že takáto právna úprava je z pohľadu vyššie uvedených daňových subjektov a zástupcov pri správe daní nanajvýš nespravodlivá a z môjho pohľadu ide o jeden z najväčších nedostatkov súčasnej právnej úpravy doručovania pri správe daní, nakoľko de facto „uprednostňuje“, resp. vhodnejšie by bolo pomenovanie „prikazuje“ doručovanie písomností pri správe daní v zásade len fyzickým osobám a právnickým osobám. Samozrejme v danom prípade je otázny aj výklad ustanovenia § 30 ods. 1 Daňového poriadku, ktorého účinnosť nebola posunutá a ktoré stanovuje povinnosť správcu dane doručovať písomnosti elektronickými prostriedkami.

Autor
JUDr. Tatiana Kubincová PhD.

Zdroj
https://www.prf.umb.sk/katedry/katedra-financneho-a-spravneho-prava/zborniky-katedry/2019/financne-pravo-danove-pravo-a-spravne-pravo-v-europskom-priestore.html

Abstrakt Štúdia pojednáva o téme verejného záujmu ako neurčitom pojme niekoľkých odvetví predovšetkým verejného práva. Základný cieľ štúdie je uchopiť tento pojem vymedzením základných a abstraktne a všeobecne použiteľných znakov a spôsobu jeho identifikácie vo formálnych a materiálnych prameňoch práva. Štúdia nemá za cieľ analyzovať všetky právne predpisy a situácie, v ktorých sa vyskytuje tento pojem, ale skôr poskytnúť také teoreticko-právne vymedzenie, ktoré ústavne-komfortným spôsobom pomôže interpretovať tento neurčitý pojem ako právnej teórii, tak predovšetkým právnej praxi. Keďže verejný záujem nie je čisto právna otázka, ale musí byť ukotvený v širšom interdisciplinárnom kontexte, súčasťou článku je aj jeho definovanie v rámci širších politicko- filozofických súvislostí, ale aj skúseností. Verejný záujem chápem ako v existencionálnom (statickom) slova zmysle, potom o ňom hovorím ako o povinnosti a úlohe funkcionárov verejnej moci, vrátane verejnej moci ako takej, a hovorím o ňom v dynamickom slova zmysle ako dôvod obmedzenia základných ľudských práv a slobôd. Štúdia sa snaží novým spôsobom systematizovať danú problematiku, ako si to vyžaduje nové právne prostredie.

Úvod

Slovenská republika prešla za posledné obdobie niekoľko desaťročí výraznými zmenami. Z totalitného štátu, ktorý nebol viazaný Listinou základných ľudských práv, sa v historicky krátkom čase stala formálna demokracia, a to vo forme liberálnej demokracie so záväzkom rešpektovať a realizovať všetky ľudské práva a slobody. Na tento štáto-právny rozmer reagoval celý rad právnych predpisov ako z oblasti súkromného, tak aj verejného práva. Záujem spoločnosti a štátu, ktorý bol v socialistickom zriadení dominantný a nadriadený a priori už nebol ako koncept kompaktný s našimi záväzkami ohľadne ľudských práv a demokracie. Túto podmienku nespĺňa ani myšlienka antagonistického postavenia súkromného a verejného záujmu ako relikt myšlienky triedneho boja.[1] Dnes ho nahrádza koncept verejného záujmu ako moderného právneho inštitútu a neurčitého pojmu. Je zároveň úzko spätý s modernou tendenciou pretláčania názoru o sociálnom štáte.[2] Tento je prítomný nie len v správnom práve, ale prakticky vo všetkých oblastiach ako ústavného, správneho, ale aj súkromného a obchodného práva.[3] Napriek skutočnosti, že vo verejnosti je skôr popularizovaný ako nástroj na zásah do základných ľudských práv a slobôd, jeho použitie ako obmedzujúceho inštitútu už nie je a priori, ale závislé od niekoľkých podmienok predpokladaných ústavou a zákonmi.

Verejný záujem však zďaleka nie je možné limitovať v rovine donútenia ako jeho jediné využitie. Ako sa budem snažiť preukázať jeho význam, je aj existenciálny, teda organicky spojený ako cieľ poskytovania verejných služieb, a ako organizácii, tak aj činnosti verejnej správy. Teda prvá moja hypotéza bude o diverzifikovanej prítomnosti verejného záujmu vrátane jeho identifikácie ako povinnosti orgánov verejnej moci a špeciálne verejnej správy.

Napriek zaužívanému spôsobu chápania verejného záujmu prevažne v oblasti správneho práva, a to in conreto stavebného práva, ďalšou mojou hypotézou je jeho identifikácia ako imanentnej materiálnej podmienky princípu zákonnosti conditio sine qau non a platnosti práva vôbec. Vychádzajúc zo širšieho filozoficko-právneho a ústavného kontextu tvrdím, že imanentným znakom zákona je verejný záujem, čo je aj jeho materiálny učel.

Súčasťou „hľadania“ verejného záujmu bude základné vymedzenie jeho charakteristických črt a znakov vychádzajúc z troch základných pilierov hľadania práva: normatívnych aktov, judikatúry a doktrinálnych zdrojov interpretácie práva. Z týchto zdrojov bude vychádzať aj tretí záver v podobe identifikácie verejného záujmu ako objektívnej ústavnej hodnoty alebo požiadavky na transparentnosť, zelenú infraštruktúru, či téma tzv. whistblovers.

Súbežne s požiadavkou metódy a formy identifikácie verejného záujmu bude aj skúmanie jeho použitia v kontexte požiadaviek Európskej únie a európskeho správneho práva na dobrú správu a spravodlivosť v oblasti správneho konania. Predovšetkým v kontexte verejného záujmu ako nástroja na zásah do autonómie jednotlivca je potrebné sa zamerať na požiadavku legitímneho očakávania a požiadavku proporcionality.[4]

1. Charakteristika pojmu verejný záujem, legislatívny a teoreticko – právny rozmer

Pojem verejný záujem je prítomný v spoločnosti od kedy je možné hovoriť vôbec o istom spôsobe organizovania sa ľudí. Napriek skutočnosti, že by bolo iste ideálne, ak by ľudia dobrovoľne koexistovali v rámci celku, a to aj obetujúc svoje osobné záujmy, takýto stav spoločnosti je skôr utopickým želaním ako reálnou a merateľnou skutočnosťou. Imanuel Kant vo svojom klasickom diele Metafyzika mravov hovorí známu tézu, že ani obchodník, ktorý je čestný a neokráda svojich zákazníkov, tak nerobí pre mravnosť samu, ale v podstate z egoistického dôvodu, aby si zachoval ich vernosť.[5] Teda zo súkromného záujmu. Ako utopistické je rovnako považované hľadať zákony pre každý prípad, aby sa v spoločnosti dosiahol čo najdokonalejší stav.[6] Naopak slobodná spoločnosť je povinná hľadať spôsoby regulácie, kedy centrálna moc (vláda) je minimálnym spôsobom zaangažovaná do života jednotlivcov. Takáto demokratická vláda je založená na dôvere k svojim občanom a na partnerskom dialógu. Tento postoj dôvery mocenského aparátu k občanom je ľahko identifikovateľný aj v našom ústavnom zriadení, a to v čl. 2 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Toto ustanovenie definuje zdroj moci Slovenskej republiky, ktorý sa nachádza v občanoch a tí len prepožičiavajú túto moc formou volieb svojim voleným zástupcom v tomto momente bez relevancie, či hovoríme o zákonodarnom zbore, alebo zastupiteľoch v rámci samosprávy. Hneď v úvode tejto témy je potrebné takýmto spôsobom vymedziť verejnú moc a definovať želaný stav v rámci spoločnosti, kde moc je partnerom na dialóg a nie a priori vrchnostenským nástrojom. A to napriek tomu, že dnes veda správneho práva vychádzajúc z aktuálnej legislatívy lege lata viac prikláňa k mocenskej forme realizácie verejnej moci vrátane verejnej správy.[7] Metóda donútenia ako a priori znak verejnej správy je síce reálnym stavom správneho práva, avšak je otázne, či skutočne koherentným k požiadavke na zvýšenie participácie občanov na správe veci verejných.

Verejný záujem je možné charakterizovať viacerými spôsobmi. Hneď v úvode treba konštatovať, že ide o tzv. neurčitý pojem teda pojem, ktorý nemá legislatívne ukotvenie vo forme definície pre všetky prípady. Najčastejšie sa pri snahe o hľadanie definície alebo identifikácii verejného záujmu používa ako pomôcka znenie ústavného zákona č. 357/2004 Z.z o ochrane verejného záujmu v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len zákon o verejnom záujme). Tento právny predpis ústavnej kvality definuje v čl. 3 ods. 2 pojem verejný záujem. Podľa tohto ustanovenie ide o záujem, ktorý prináša majetkový prospech alebo iný prospech všetkým občanom alebo mnohým občanom. Táto definícia je však použiteľná len na interpretáciu právnych vzťahov, ktoré sú priamo regulované týmto zákonom. Nie je použiteľná na iné spoločenské alebo právne vzťahy. To z hľadiska formálneho vyplýva aj z priamo zo znenia tohto ustanovenia, ktoré vyslovene odkazuje na tento zákon. Podobná situácia bola aj v zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len stavebný zákon) v ustanovení v § 108 ods. 1 a 2, dnes už neaktuálnom. Ako dôvod vyvlastnenia boli vymenované jednotlivé okruhy verejného záujmu aplikovateľné len na tento kontext. Tento argument o nepoužiteľnosti tejto definícii má aj svoj materiálny rozmer. Verejný záujem nie je možné obmedziť na aritmetický rozmer súčtu. Ako neskôr poukážem, verejný záujem je prítomný aj v takých oblastiach ako je sociálna starostlivosť v domove sociálnych služieb, kde záujem je skôr menšinový ako väčšinový.

V právnej vede sa však stretneme s názormi, ktoré môžu byť podkladom pre vytvorenie základnej charakteristiky verejného záujmu. V knihe všeobecné správne právo[8] sa autori hneď v úvode zaoberajú pojmom verejný záujem. Charakterizujú ho ako záujem, ktorý je všeobecne prospešný, záujem štátu alebo inej verejnoprávnej korporácie. Spájajú s ním však znak opozície voči súkromného záujmu. Sme často svedkami takéhoto opozičného chápania verejného záujmu.[9] Verejný záujem sa podľa citovanej knihy správneho práva uplatňuje v legislatíve pri jej tvorbe, interpretácií a pri aplikácii ako aj jeden z dvoch dôvodov obmedzenia základných ľudských práv.

V českej právnej vede sa okrem iného zaoberá týmto pojmom D. Hendrych. [10] Chápe verejný záujem vo viacerých rovinách. V prvej rovine hovorí o základnom cieli subjektov správy. Teda orgány verejnej správy majú konať len vo verejnom záujme. Dopĺňa však, že odhliadnuc od tohto všeobecného hľadiska, z právneho hľadiska je požiadavka činnosti len vo verejnom záujme súčasťou právomoci a pôsobnosti orgánov a kritérium legality. Toto kritérium v organizácii, ale aj činnosti verejnej správy sa prezentuje ako nemožnosť voľne disponovať svojimi právomocami a oprávneniami. Je to základná charakteristika verejných práv, ktoré, zdá sa, majú objektívny charakter a nie je možné ich viazať na dispozíciu ako pri súkromných právach. Teda napríklad nie je možné, ako uvádza Hendrych v citovanej publikácii, zanechať správne činnosti. Avšak verejný záujem podľa tejto literatúry nie je daný úplne k dispozícii správnemu orgánu. Neprípustné je tiež použitie právomoci k presadeniu verejného záujmu odlišného od toho, ktorý je zákonom predpokladaný v činnosti konkrétneho správneho orgánu a je s ňou legislatívne spojený. Hendrych teda spája s aplikáciou tohto pojmu princíp sledovania účelu zákona a princíp proporcionality.[11] Odvoláva sa aj na znenie rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Sunday Times (1979). Vo veci musel súd riešiť konflikt práva na slobodu prejavu a riadne fungovanie justície. Základná otázka znela, či zásah do slobody prejavu zodpovedal spoločenskej potrebe nevyhnutnej v demokratickej spoločnosti na splnenie cieľa a dodržania zásady proporcionality. Súd bral do úvahy predovšetkým existenciu alebo neexistenciu a mieru intenzity verejného záujmu. Vyhodnotil, že v tomto prípade nebol prítomný tak intenzívny verejný záujem, aby prevážil. Inú situáciu opisuje v prípade českého nálezu Ústavného súdu vo veci č.138/1998. V tomto rozhodnutí identifikujeme dva princípy:

a. ) Princíp legitímneho očakávania v prípade aj aplikácie verejného záujmu.

b. ) Princíp a požiadavka na transparentnosti ako základnú legitímnu požiadavku na kontrole.

Z týchto východísk je potom možné urobiť záver, že verejný záujem ako súčasť výkonu právomocí nie je abstraktná neuchopiteľná hodnota, ale je výsledok činnosti správneho orgánu pri rozsúdení medzi rôznymi záujmami. Táto kategória musí mať u každého rozhodnutia svoj konkrétny a merateľný význam.

Najnovšia učebnica správneho práva, už citovaná[12], sa tiež osobitne zaoberá verejným záujmom. Hovorí o ňom ako princípe dodržania verejného záujmu pri každej činnosti vo verejnej správe. Odvíja svoj postoj od záujmu prijateľného pre väčšinu, avšak s limitom obsiahnutým najmä v čl. 12 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky ako brzdy voči zneužitiu proti menšinám v štáte.. Verejný záujem považuje za charakteristickú črtu verejnej správy.

Reken J. spája vo svojom článku verejný záujem s obmedzeniami vlastníckeho práva a s pojmom verejná prospešnosť.[13]

Aplikácia pojmu verejný záujem v správnom konaní je tiež súborom úkonov a vzťahov, v ktorých zaujíma dôležité miesto verejný záujem. Komentár k zákonu č. 71/1967 Zb.. o správnom konaní (ďalej len správny poriadok)[14] sa vyrovnáva s pojmom záujem štátu a spoločnosti v § 3 ods. 1 ako súčasť zásady zákonnosti a legality. V tomto ustanovení zákona hovorí o dvoch typoch záujmov. O kolektívnom, ktorý autori komentáru označujú ako verejný záujem a individuálnom (súkromnom) záujme. Zo znenia tohto ustanovenie nevyplýva preferenčné postavenie jedného zo záujmov. Toto ustanovenie je preto dôležité spomenúť priamo v úvodnej charakteristike problému. Jednak právna veda, aj v zmienenej publikácii, definuje verejný záujem nie len na základe formálneho označenia slovným spojením verejný záujem, ale aj z hľadiska obsahu, teda hľadajúc jeho materiálne znaky. Druhým pilotným bodom tohto ustanovenia je skutočnosť, že zákonodarca nedáva a priori dominantné postavenie verejnému záujmu.

Druhým právnym predpisom z hľadiska procesného, dôležitým aj v tejto úvodnej časti, je zákon č. 162/2015 Z. z Správny súdny poriadok. Komentár k tomuto zákonu sa relatívne podrobne venuje téme verejného záujmu hneď na niekoľkých miestach.[15] V rámci našich úvah je v podstatných niekoľko okruhov. Ako prvý je dôležitý výklad, ktorý predmetná publikácia spája so slovným spojením zákonom chránený záujem. Rozdiel medzi právom a právom chráneným záujmom vidí v tom, že právo ma subjektívnu povahu, napríklad vo forme vlastníctva. Právom chránený záujem ma objektívnu povahu, napr. životné prostredie.. Komentár, ale dopĺňa množinu objektívnych hodnôt nie len o ústavné hodnoty, ale aj zákonné, napríklad ohľadne procesu rýchlosť konania.[16] Teda v komentári k procesnému predpisu pozorujeme interpretáciu pojmu verejný záujem nie len hmotnoprávnej rovine, ale aj procesnoprávnom vymedzení ako objektívnej hodnoty. Autori sa tomuto pojmu venujú aj na inom mieste v súvislosti s požiadavkou zákonodarcu v § 5 ods. 3 správneho súdneho poriadku na ochranu zákonnosti a verejného záujmu. Podľa tohto komentára zákonnosť je neoddeliteľne spätá s ochranou verejného záujmu. Verejný záujem je podľa tohto názoru premenný, a preto ho je potrebné dávať vždy do konkrétnej roviny konkrétneho rozhodovacieho procesu. Autori ďalej uvádzajú, že má preferenčné postavenie pred ostatnými parciálnymi alebo individuálnymi záujmami.[17] Verejný záujem podľa tejto interpretácie je aj dôvodom konania ex offo. In conreto žalobná legitimácia prokurátora. V prípade konaní ex offo je vždy verejný záujem chápaný v tom najširšom slova zmysle v akom princíp materiálneho právneho štátu pripúšťa výklad neurčitých právnych pojmov. Dôvodom je, že zvyčajne jeho účelom v procesnej norme je ochrana samotného princípu právneho štátu. Správny súdny poriadok ale pozná aj situáciu, kedy je potrebný reštriktívne vykladať tento pojem, a to v prípade aktívnej legitimácie zainteresovanej verejnosti, kedy je úzko spätý s ochranou životného prostredia. Teda je determinovaný úzko vymedzením cieľom.

V neposlednom rade je z hľadiska charakteristiky pojmu v doktrinálnej rovine a stavu lege lata spomenúť obec a obecný záujem. Komentár k exekučnému poriadku[18] nadväzujúc na nález Ústavného súdu[19] hovorí, že územná samospráva plní mnohé verejnoprávne funkcie vo verejnom záujme. Tento komentár teda spája funkcie samosprávy s verejným záujmom. Podobný názor má aj komentár k zákonu o obecnom zriadení.21 Aj letmou analýzou ustanovenia § 4 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších právnych predpisov musíme dospieť k impozantnému výpočtu verejných záujmov. Keďže verejná správa je determinovaná práve verejným záujmom ako organizácia aj ako činnosť výpočet samosprávnych činnosti, ktorý poskytuje predmetný paragraf zákona o obecnom zriadení je zároveň výpočtom parciálnych verejných záujmov, ktoré sú v pôsobnosti obce. Ako polemické sa môže zdať situácia obsiahnutá v písm. k.)predmetného ustanovenia. Toto ustanovenie hovorí o vlastnej investičnej činnosti samosprávy. Odborná literatúra sa však dnes už zhodne, že aj čisto súkromnoprávna činnosť ako je podnikanie, je možné aby bola realizovaná vo verejnom záujme.22 Navyše nás k tomuto záveru vedie aj priamo toto ustanovenie, ktoré hovorí, že ide o investičnú činnosť (podnikanie) v záujme zabezpečenia obyvateľov obce a rozvoja obce. Hovoríme o moderných metódach samosprávy nazývaných aj in -house formy..Na takéto riešenia reflektuje aj zákon č. 343/2015 Z.z o verejnom obstarávaní v znení neskorších právnych predpisov, ktorý in house riešenia vníma ako výnimku z povinnosti verejného obstarávania.. Verejný záujem bez ohľadu na právne postavenie subjektu, ktorý ho realizuje, môže byť prítomný aj v opticky čisto súkromnoprávnej sfére. Napríklad situácia štátneho podniku, ktorý realizuje činnosť vo verejnom záujme.23

Na dotvorenie obrazu o názoroch na problematiku verejného záujmu je potrebné uviesť aj názo,r ktorý vo svojej monografii uviedla S. Košičiarová 24 českého právneho vedca P. Prúchu.. Podľa neho ide o taký záujem, ktoré sú verejne prospešné, ktorých nositelia sú bližšie neurčití viac menej, ale rámcovo determinovaný. Ide o záujem spoločnosti(skôr), ktorý je možno považovať za záujem väčšiny, resp. všetkých, ktorý však nie je mechanickým súčtom záujmov jednotlivcov.

Ronald Dworkin vo svojom legendárnom diele Ríša práva25 o polemike, či jeden právny názor alebo spôsob výkladu právnej normy môže byť objektívne lepší ako druhý, ktorý poskytuje úplne odlišný spôsob vnímania problematiky. V druhej časti tejto kapitoly by som sa [20] [21] [22] [23] [24] snažil uchopiť pojem verejný záujem nájdením jeho základných znakov vychádzajúc z vyššie uvedených znakov tohto inštitútu a zo znakov, ktoré môžeme vidieť v rámci ustálenej judikatúry. Nejde o snahu hľadať legálnu definíciu tohto pojmu, ale skôr o abstraktnú a doktrinálnu charakteristiku tohto právneho inštitútu. Vychádzajúc z prípustnosti odlišnej interpretácie, ako hovorí vo svojom diele Dworkin, začnem s polemikou s názorom, často prítomným v našej odbornej literatúre, a to, že verejný záujem je v opozícii s súkromným záujmom. Okrem citovaného Pirošíka alebo učebnice Správneho práva hmotného (Machajová a spol.) sa s týmto názorom stretávam aj v právnej praxi v podobe odôvodnení rozhodnutí v správnom konaní. Treba povedať, že ide o veľmi nebezpečnú interpretáciu vzájomného vzťahu verejného a súkromného záujmu. Ako budem neskôr hovoriť, verejný záujem je a priori možné vyhodnotiť len ako povinnosť a určenie činnosti verejnej správy. A priori nie je zdrojom konfliktu a ako mocenský nástroj na obmedzenie alebo zásah do autonómie jednotlivca sa použije len v kontexte splnenia viacerých podmienok. Tento predpoklad vychádza priamo zo znenia ústavy Slovenskej republiky napríklad v článku 20 ods. 4.. a následne celého radu právnych predpisov. Ani potencionálny mocenský spôsob použitie verejného záujmu ako nástroja na obmedzenie ľudských práv sa nedá teda vykladať inak ako ultima ratio (posledná možnosť). Bez ohľadu na to, však sme konfrontovaný aj s logickým problémom. Asi najmenej polemickou identifikáciou verejného záujmu je ochrana životného prostredia. Tá je primárne cieľom a povinnosťou spoločnosti, ale zároveň aj zrejmým záujmom jednotlivca. Aspoň s výnimkou patologických situácii, ktoré sa však nedajú brať ako pravidlo, je logický predpoklad, že aj čisto súkromný záujem jednotlivca je na čistom vzduchu, vode, verejnej zelenej infraštruktúre. Samozrejme nie je vylúčená situácia, kedy čisto súkromný záujem môže byť v konflikte s verejným záujmom. Aj uznávajúc tento konflikt nenachádzam či už v práve z hľadiska právnych predpisov alebo judikatúry, či všeobecne právnej vedy odôvodnenie pre a priori postoj konfliktu verejného a súkromného záujmu. Z hľadiska existencie princípu proporcionality nie je možné ani a priori tvrdiť podľa nášho názoru, že verejný záujem musí vždy prevýšiť súkromný záujem. Konštatovanie Dominancie verejného záujmu má byť výsledkom istého postupu, ktorý zvykneme teoreticky označovať ako test proporcionality.

Verejný záujem, aby dostal konkrétne ukotvenie v slovenskom práve, musíme uviesť ako pojem ktorý naše právo chápe ako pojem neostrý a neurčitý. Spolu s ostatnými podobnými pojmami ako je osobitný zreteľ, verejný poriadok alebo bezodkladne sa stáva predmetom správneho uváženia a posudzovania správnych orgánov. Pre dodržania základného princípu právneho štátu je dôležité dodržať niekoľko princípov pri zhmotnení, a teda následnom aplikovaní v praxi. Predovšetkým je potrebné z hľadiska aplikovateľnosti rozlíšiť dve situácie:

a. ) Verejný záujem ako povinnosť orgánov verejnej moci a ich determináciu.

b. ) Verejný záujem ako predmet ochrany orgánov verejnej moci a dôvod zásahu do súkromnej a subjektívnej sféry jednotlivca vrátane jeho základných ľudských práv a slobôd.

Táto klasifikácia neznamená, že ide o dve skupiny rozdielnych verejných záujmov. Napríklad verejný záujem na ochrane kultúrneho dedičstva môže byť zdrojom obmedzujúceho zásahu do základného ľudského práva na vlastníctvo, ale zároveň je aj imanentnou povinnosťou identifikovateľnou napríklad v § 4 ods, 3 písm. f zákona o obecnom zriadení ako originálna samosprávna pôsobnosť obce (teda v rovine povinnosti)..

Iná klasifikácia tohto pojmu môže byť z hľadiska formálneho a materiálneho. Formálne hľadisko nás odkazuje na explicitné pomenovanie tohto inštitútu ako verejný záujem v zdroji identifikácie. Teda, či už v právnej norme alebo v inom prípustnom zdroji. Materiálne hľadisko sa zameriava na obsah pojmu. Nemusí byť identifikovaný práve slovným spojeným verejný záujem. Už spomínaný zákon v obecnom zriadení hovorí o obecnom záujme, správny poriadok o záujme spoločnosti. Rovnocenným pomenovaním v minulosti bolo slovné spojenie spoločné dobro.[25] Na správne uchopenie tohto pojmu je potrebné aj z vyššie citovanej literatúry uviesť niekoľko základných znakov. Prvým z nich je bez pochyby, že ide o základnú motiváciu činností orgánov verejnej správy.. Činnosť verejnej správy je priamo a imanentne spojené s verejným záujmom. Je to hlavne z dvoch dôvodov. Prvým je, že všetky orgány pracujú na základe rozpočtu s verejných prostriedkov a po druhé, že práve verejný záujem adresovaný neurčitému adresátovi je kritérium, ktoré oddeľuje činnosť verejnej správy od súkromnej správy.. V tomto prípade, ale treba podotknúť, že táto rovnica neplatí opačne. Vo verejnom záujme je možné konať aj výslovne súkromnoprávnymi inštitútmi ako aj subjektmi založenými inak ako na základe verejnoprávneho subjektu. Nejde len o klasický model známy z učebníc správneho práva ako je prenesený výkon štátnej správy. V praktickom rozmere môžeme vidieť hneď niekoľko situácií, kedy subjekt súkromnej povahy, či už z dôvodu vzniku podľa noriem súkromného práva,alebo z noriem verejného práva, ale bez reálnej právomoci, môže realizovať činnosť vo verejnom záujme.. Ide o:

a. ) Už spomínanú situáciu, kedy verejné služby sú poskytované na základe súkromnoprávnej zmluvy alebo subjektami súkromného práva[26]ako napríklad obec, ktorá prenajíma nehnuteľnosť, zdravotné poisťovne, stráž prírody a pod..

b. ) Subjekt súkromného práva je oprávneným z obmedzenia práva vo verejnom záujme.

Jedným z charakteristických znakov verejného záujmu je jeho schopnosť obmedziť vlastnícke právo alebo iné právo (napríklad právo na súkromie). Subjekt, ktorý je oprávnený z tohto obmedzenia nemusí byť len orgán verejnej správy. Oveľa častejšie ide o subjekty, ktoré vznikli na základe súkromného práva. Ako príklad je možné uviesť ustanovenie § 31 zákona č. 143/1998 Z.z o civilnom letectve v znení neskorších právnych predpisov na základe v znení neskorších právnych predpisov na základe, ktorého je možné obmedziť vlastnícke právo v prospech verejného záujmu reprezentovaného letiskovou spoločnosťou, ktorá môže byť súkromno-právny subjekt.

c. ) Subjekt bez verejno-mocenského postavenia realizuje činnosť vo verejnom záujme..

Tento bod sa týka ako jednotlivcov, fyzických osôb, ktoré vykonávajú tzv. dobrovoľnícku činnosť a jednak subjektov záujmovej samosprávy. Tento pojem je, zdá sa, zdrojom polemiky v modernej právnej vede a vede správneho práva. Sú názory[27], ktoré akoby nepripúšťali možnosť existencie samosprávy bez reálneho verejno- mocenského rozmeru a limitujú ju len na subjekty, ktoré vznikli na základe verejného práva zákonom. Sme toho názoru, že konzervatívny postoj k pariticipatívnej demokracii odvodzujúc ho do článku 2 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ale aj čl. 30 ods. 1 pripúšťa existenciu samosprávy – komunitnej forme bez splnenia podmienky vzniku zákonom, alebo znaku v podobe verejno-mocenského charakteru. Základný spor, zrejme, tkvie v podstate, či je možné realizovať niektoré úlohy štátu -verejný záujem aj bez výslovného splnomocnenie v zákone. Sme toho názoru, že ak rešpektujeme absenciu vynútiteľnosti a posúvame celú problematiku do roviny dobrovoľnosti, je to nie len hypoteticky možné, ale aj súčasť stavu lege lata. Príkladom je celý rad činností realizujúcich sa v rámci komunitnej samosprávy subjektami ako sú občianske združenia a neziskové organizácie.[28]

Ďalším rozmerom verejného záujmu a jeho charakteristiky je skutočnosť, že nie je možné ho a priori chápať v rovine obmedzujúcej. Ak verejný záujem je dôvod na zásah do autonómie jednotlivca, je potrebné v rámci jeho charakteristiky povedať hneď niekoľko znakov. Verejný záujem je vždy len možnosť (potestas), ktorá až po naplnení väčšinou zákonom definovaných predpokladov, môže mať účinky smerujúce práve k obmedzeniu subjektívneho práva. Preto len skutočnosť, že istá hodnota je chápaná zákonom alebo iným identifikovateľným zdrojom ako verejný záujem, nám vo vzťahu k subjektívnym právam nedáva zrozumiteľnú odpoveď na potencionálne reštrikcie. Moje tvrdenie vychádza aj judikatúry Ústavného súdu. Ústavný súd Slovenskej republiky vyslovil názor[29], že pojem verejného záujmu je právne vymedziteľný len vo vzťahu k konkrétnemu právu alebo slobode a konkrétnemu okruhu spoločenských vzťahov. Ak účel zamýšľaný obmedzením práva alebo slobody nie je možné dosiahnuť miernejšími prostriedkami a verejný záujem je objektivizovateľný až potom, je možné, aby nastal invazívny účinok.[30] Rovnováha verejného[31] a súkromného záujmu je dôležitým kritériom na určenie primeranosti obmedzenia každého základného práva a slobody. Preto je potrebné, ak ma prejsť možnosť obmedzenia vo verejnom záujme do realizácie, aby bol verejný záujem konkretizovaný v tom, v ktorom konkrétnom prípade, nie len odvolaním sa na možnosť v zákone, a zároveň, aby sa skúmal legitímny účel nadradenosti verejného záujmu v rámci zásahu do práv a slobôd iných…

V závere tejto kapitoly je možné urobiť pokus o doktrinálne vymedzenie znakov verejného záujmu..

a. ) Ide o záujem, ktorý je adresovaný ako dobro neurčitému a veľkému počtu adresátov, pre tento znak je potrebné vychádzať z konštatovanie, že oprávnené osoby (čerpajúce benefit „dobro“) z verejného záujmu nemusia byť vždy v majoritnom postavení. Všeobecne prijímaný úzus o väčšine alebo dokonca všetkých v právno-aplikačnej praxi sa nedá absolutizovať. Dôvod je jednoduchý. Aj ústavodarná moc má svoje hranice a nie je daná ústavodarcovi v absolútnej rovine do dispozície. Tento princíp je daný ako prirodzená brzda pre prípady, ktoré sú známe z minulosti, a kedy bol „ verejný záujem,, zneužitý ako dôvod pre nástup totalitných režimov. Preto dnes ostáva ako jediný konzekventný a uchopiteľný odlišovací znak práve neurčitosť adresátov verejného záujmu, dôležité na ich odlíšenie od súkromného záujmu je práve znak neurčitosti..

b. ) Ide o povinnosť orgánov verejnej správy. Tento znak vyplýva jednak z skutočnosti, že hospodária s verejnými prostriedkami a jednak z faktu, že verejný záujem je de facto aj úlohou verejnej správy. A to v špeciálnej rovine ako primárna povinnosť napríklad okruh verejných záujmov uvedených v § 4 ods. 3 zákon o obecnom zriadení. Sekundárne v rovine, že verejný záujem je aj všeobecnou povinnosťou orgánov verejnej správy.. Teda nie je možné aby orgán ochrany pred požiarmi ignoroval vo svojich opatreniach a rozhodnutiach povinnosť chrániť životného prostredie a kultúrne dedičstvo..

c. ) Na rozvoji a ochrane verejného záujmu sa môže[32] podieľať každý, ako fyzická osoba tak aj subjekty v rámci komunitnej samosprávy. Teda plniť úlohy verejného záujmu môže ako VÚC tak aj občianske združenie, pri jednom však ide o povinnosť a pri druhom o právo, ktoré okrem iného, pramení aj z idey participatívnej demokracie a želateľnosti stavu, kedy sa, čo najviac osôb zapája do budovania a ochrany verejného záujmu. (participuje na správe vecí verejných..)

d. ) Okrem charakteristiky verejného záujmu ako povinnosti správneho orgánu je verejný záujem známy najmä ako realizácie metódy donútenie v prípade konfliktov verejného a súkromného záujmu. Ak verejný záujem ma byť predpokladom invazívneho zásahu do základných ľudských práv a slobôd, je tak možné len na základe právnej normy a z dostatočnou individualizáciou v konkrétnom prípade. Takýto inštitút nemôže znamenať apriori obmedzenia akéhokoľvek práva, ale len individualizovaním ako ultima ratio v konkrétnom prípade a v konkrétom vzťahu

e. ) Pri obmedzení je potrebné zohľadniť predvídateľnosť postupu a primeranosť ako základné predpoklady princípu materiálneho právneho štátu. Inak povedané, je potrebné chápať ako conditio sine qua non riešenia konfliktu verejného a súkromného záujmu princíp legitímneho očakávania, princíp legitímneho účelu a proporcionality. V opačnom prípade by bol verejný záujem, skutočne, len istou formou veľmi „dispozitívneho rozhodnutie verejnej správy.“. Preto sa nedá ani stotožniť s niektorými názormi populárnymi v spoločnosti, že verejný záujem je to čo povie štát..[33] Aj keď sú prípady, kedy v konečnom dôsledku rozhoduje štátna správa alebo obec, ale vždy aj tento rozhodovací proces musí byť na základe a v súlade s princípom legitímneho očakávania. Inak povedané, ak orgán (bez ohľadu na to či ide o štátnu správu alebo samosprávu) ide rozhodnúť o verejnom záujme a následnom obmedzení vlastníckeho práva, musí tak urobiť na základe existencie právnej normy, ktorá mu takúto právomoc dáva alebo aspoň predpokladá takýto postup.

2. Spoločné dobro a verejný záujem filozoficko-teoreticko právny rozmer

Pre pochopenie toho, čo to je verejný záujem, je potrebné skúmať aj niektoré interdisciplinárne otázky, predovšetkým z hľadiska právnej filozofie a genézy vývoja pojmu. Verejný záujem napriek tomu, že pre postsocialistické krajiny, sa zdá ako nový pojem, či už formálne alebo materiálne obsahovo je známy niekoľko tisícročí. Predovšetkým, je potrebné si povedať, že koncept verejného záujmu predstavuje v tej najvšeobecnejšej spoločenskej rovine istý typ dobra, ktoré je nad rámec indivídua, aj keď vrátane jeho. Preto aj predovšetkým, zahraničná literatúra, ktorá sa viac venuje tejto téme, spája pojem verejný záujem s pojmom spoločného dobra.[34] Verejný záujem je novšie pomenovanie toho istého obsahu ako je spoločné dobro. Pojmologická bitka medzi pojmami ako je verejný záujem, spoločný záujem, a verejné dobro prakticky neexistuje, keďže materiálne ide o identické pojmy. V roku 1959 Wiliam Zarecor definoval, že ak chceme správne interpretovať históriu politických riešení a politických teorii, mali by sme hovoriť o možných metódach službe verejnému záujmu(spoločnému dobru).[35]

Ani jeden z týchto pojmov nenájdeme u prvých filozofov. Obsahovo môžeme, napríklad u Platóna, hovoriť o najlepšom politickom poriadku, ktorý sa snaží zabezpečiť sociálny mier, spoločenskú spoluprácu a priateľstvo medzi rozdielnymi spoločenskými a sociálnymi skupinami. Ide o prvé systematicky definované okruhy v rámci európskej filozofie toho, čo môžeme nazvať verejným záujmom. Zdá sa, že ani dnes nie je táto množine ako verejný záujem neaktuálna. Spoločenská spolupráca a sociálny mier by malo byť základom pre činnosť verejnej správy, predovšetkým jej časti samosprávy ako územnej, tak profesnej alebo komunitnej. Snaha o spoločenské zjednotenie, napriek vždy prítomnej diverzite názorov a postojov k spoločenským otázkam, by mala byť základný cieľ aj politiky ako takej..

Nový postoj k spoločnému dobru (verejnému záujmu) zaujíma Aristoteles.. Podľa jeho názoru nie je možné žiť dobrý život izolovane mimo komunity a obce. Cieľom takéhoto života sa stáva blaženosť a šťastie. Každý, vrátane rastlín, zvierat a ľudí má účel života. Realizácie tohto účelu je jednoznačne spoločným záujmom celej komunity. Spoločný záujem je, na rozdiel od individuálneho, zameraný na tieto vyššie ciele ako je blaženosť človeka a komunity.V Etike NIkomachovej konštatuje, že hoci štát a jednotlivec logicky musia skončiť v istom okamihu, záujem štátu ako celku a národa je väčší a hodný viac ochrany ako záujem jednotlivca.[36] U Aristotela je dôležité identifikovať aj pojem blaženosť. Podľa filozofa si väčšina ľudí interpretuje tento pojem ako metódu na dobrý život a správne/cnostné konanie.[37] V inom jeho diele, Politika, nájdeme aj definíciu ktorej súčasťou je spoločné dobro (verejný záujem) „ Keďže štátna ústava a správa štátu zámená to isté a správu štátu je najvyššou mocou štátu, musí by vládcom ten kto vládne na všeobecný prospech.. „

Pojem spoločné dobro je neustále prítomný aj v dielach kresťanskej filozofii a náuky o štáte a práve. Kresťanská náuka o spoločnosti rozvíjala učenie Platona a Aristotela..[38] Koncepcia človeka u Aristotela predstavuje ľudskú prirodzenosť ako človeka“ štátotvornú bytosť“, v čom je eo ipso implementovaná požiadavka na spoločné dobro. Moderné komunitárne koncepcie ako aj osobitné druhý verejného záujmu, napríklad v podobe ochrany a zveľadovania životného prostredia, sa potom iste zhodnú na aristotelovskom závere, že verejný záujem nie je len norma pre panovníka, ale aj povinnosť občana.. [39]

Kresťanská filozofia a náuka o spoločnosti rozvíja tento pojem a robí zo spoločného dobra jednu základných pilierov náuky o spoločnosti, predovšetkým prítomnej v sociálnom učení Rímsko-katolíckej cirkvi. Tomáš Akvinský a jeho nasledovník Francesco de Vitoria sa venujú vo svojich dielach problematike spoločného dobro ako metódy dobre spravovanej spoločnosti.. Okrem toho, ale De Vitoria sa venuje komentovaním spisov Aqinského osobitne účelu zákona, ktorým má byť podľa neho vždy verejný záujem.[40] Verejný záujem je možný ako účel právnych predpisov vidieť podľa De Vitoriu v dvoch rovinách. Prvá je logická: znak práva, ktoré ma byť spoločným dobrom ako také. Druhým je, že opak by znamenal právo tyranské a ako také polemicky záväzné a platné. Jednoducho zhrňuje, že ak by aj impérium alebo vládci prijali zákon, ktorý by bol v rozpore s verejným záujmom, nebol by to zákon. Zákon ani de facto ani de iure nemôže byť v rozpore s verejným záujmom. Právo je nariadenie pre komunitu (verejnosť) a účelom pre verejný záujem spoločné dobro, ktoré vzniká starostlivosťou legálnej autority a je ňou potvrdené a zverejnené.. Principiálne, ak k spoločnému dobru priraďujeme ako hovorím na inom mieste aj objektívne hodnoty, medzi ktoré určite patrí aj ľudská dôstojnosť,[41] názor De Vitoriu (a de facto tiež Akvinského) potvrdil o niekoľko storočí Norimberský tribunál a nemecký ústavný súd. [42]

Osobitné miesto vo svojich esejách venoval téme verejného záujmu ako spoločného dobra David Hume. Pojem verejný záujem sa objavuje ako jedna z prvých vecí v humových morálnych, politických a historických spisoch. Na pochopenie pohľadov Davida Huma na pojem verejný záujem je potrebné vnímať jeho uhol pohľadu na termín verejný. Sme v 18. storočí, kedy dnešná terminológia nie ja aplikovateľná na pojmy vtedajšej právnej filozofie a právnej vedy. Hume mnohokrát používa termín verejnosť skoro identicky s pojmom vládny..V tomto význame hovorí o verejnosti ako záujmoch štátu, jeho veľkosti a šťastia, jeho občanov na druhej strane aj očakávanie občanov na bezpečnosti, možnosti zbohatnúť a ochranu svojich obchodov. Na inom mieste pod pojem verejný záujem zaraďuje aj vedomosti, vzdelávania, priemysel, ľudskosť a individuálne šťastie a prosperitu. Samozrejme, interpretácia týchto pojmov je možná len v zmysle, že tieto parciálne elementy sú nie len v záujme jednotlivca, ale aj verejnosti. V prípade vlády (kde sa často zlieva pojem verejnosť a vláda[43]) je to povinnosťou. Napriek tomu je možné identifikovať v diele Davida Huma aj pojem verejný záujem v podobe záujem spoločnosti. Teda vo význame, ktorý sa lepšie približuje dnešnému chápaniu. Záujem spoločnosti je to, čo je dobré pre spoločnosť, ak sa spoločnosť ako taká ma vôbec zachovať.

Napriek tomu, že sa zdá že kapitalizmus a osvietenstvo v záujme individuálnych práv zanevrelo na existenciu verejného záujmu, nie je to tak. Adam Smith vo svojom diele Skúmanie podstaty a pôvodu bohatstva národov píše, že práve neviditeľná ruka trhu môže viesť jednotlivca k spoločnému dobru a verejnému záujmu.[44] John Mill vo svojom ikonickom diele O slobode hovorí o príklade záujmov, ktoré sú potrebné, ale nie sú explicitne spojené s individuálnym prospechom. Ako asi učebnicový príklad vo svojom diele uvádza Múzeum.[45] Napriek základnej niti celého diela O slobode môžem v ňom nájsť aj myšlienku ideálneho chápanie jednotlivca vo vzťahu k spoločnému dobru v podobe rešpektovania vzájomných záujmov, ale ja povinnosti znášať svoj podiel na prácach a obetách potrebných na ochranu spoločného dobra.[46] Aj autor moderného katolíckeho učenia o spoločnosti slovenského pôvodu Michal Novak pripúšťa, že aj v kapitalistickej spoločnosti popri existencii súkromnej iniciatívy je potrebné, aby existovala strecha záujmov vo forme spoločného dobra.[47] Chápe použitie verejného záujmu však iba na základe metódy subsidiarity, teda ak sa nedá vec riešiť na nižšom stupni a iným spôsobom.[48]

Virginia Held chápe verejný záujem vo viacerých kategóriach:

a. ) Spoločné dobro je objektívne a normatívne.. Nemôže byť objektom diskusie, ale je súčasťou prirodzeného práva..

b. ) Nie je založený na fundamentálnej opozícii medzi súkromným a verejným záujmom.

Všetky súkromné záujmy sú obsiahnuté vo verejnom záujme. Ak však vznikne konflikt medzi súkromným a verejným záujmom za predpokladu proporcionality, ma verejný záujem prednosť.

c. ) Spoločné dobro je fenomenologickou súčasťou dobrej vlády.[49]

Verejný záujem má však aj polemické míľniky svojho vývoja. Ako prvý príklad spomeniem veľkú kauzu anglo-amerického práva Dred Scott vs. Sandfort. Otrok Dred Scott v roku 1846- 1857 podal žalobu na emancipáciu odvolávajúc sa okrem iného na deklaráciu nezávislosti USA a definovanie zásady, že všetci ľudia sú stvorení ako rovní. V konečnom dôsledku súd rozhodol, že v záujme spoločnosti je ochrana práv vlastníkov otrokov, a že toto právo na rovnosť sa netýka otrokov. Ide o právo viazané na občianstvo USA, ktoré sa netýka afro-američanov.

Ďalej tu je zneužitie v prípade totalitných režimov minulého storočia. Asi najextrémnejšou formou jeho zneužitia bolo zneužitie ako komunitného (národného) záujmu v období Nemeckej tretej ríše a nacizmu. Vo verejnom záujme začal proces postupného vyvražďovania duševne nespôsobilých a chorých až po známe udalosti dnes označované ako holokaust. Druhou situáciou bolo menej známe referendum na Haiti, v ktorom občania s veľkou väčšinou odhlasovali doživotné diktátorstvo prezidentovi Papadoc. V podstate najdemokratickejší prostriedok priameho hlasovania bol použitý na de facto a de iure zánik demokracie. Dôvodom bol výklad verejného záujmu založeného na aritmetickom modeli, ktorý hovorí o väčšine ako reprezentantovi verejného záujmu, a teda suprema lex v rámci existujúcich názorov a doktrín o štáte. Tieto negatívne skúsenosti neznamenajú, že verejný záujem stráca svoju autoritu a už viac nie je conditio sine qua non zákonnosti a právnej normy. Sú len výstrahou toho, že každý verejný záujem musí byť skúmaný individuálne vzhľadom na konkrétnu vec, a na základe rešpektovania princípov materiálneho právneho štátu..

Jedným z posledných veľkých káuz, ktoré tvoria nevyhnutne istý doktrinálny a teoretický základ pre posudzovanie verejného záujmu, je spor Spojených štátov a Južnej Afriky. Ide o spor o patent a vlastnícke právo založené na duševnom vlastníctve k lieku na AIDS /HIV. Južná Afrika nemala dlhodobo koncepčnú predstavu o zdravotnej, verejnej starostlivosti. Výsledkom bola priam pandémia ochorenia HIV/AIDS. Liečba tohto ochorenia nebola v rámci verejnej zdravotnej starostlivosti dostupná pre všetkých z dôvodu extrémne vysokej ceny liekov a patentových nárokov farmaceutických spoločností. Potom ako zomrel najstarší syn prezidenta Mandelu práve na diagnózu HIV /AIDS, sa stala táto téma jedným zo základných pilierov politiky Južnej Afriky. A to do tej miery, že sa začal vyrábať generický liek napriek dohodám ochrane duševného vlastníctva. Vláda toto zlomenie princípu právneho štátu a ochrany vlastníctva argumentovala práve verejným záujmom na verejnom zdravotníctve a objektívnym faktom obrovskej chudoby, ktorá prakticky vylučuje časť obyvateľov v participácii na verejnom dobre pre extrémne vysokú cenu liekov..[50] Práve tento verejný záujem nakoniec spôsobil prijatie zákona, ktorým sa zaviedla regulácia cien a cenové zľavy na lieky potláčajúce HIV/AIDS. Tento problém ešte nie je vyriešený, keďže prebieha veľké množstvo rokovaní a konaní vrátane súdov a zdá sa, že postoj rozvojových krajín a Spojených štátov a krajín Európskej únie k tejto problematike bude stále vnímaný ako kontroverzný. Pokiaľ však pred touto kauzou sa verejný záujem chápal zvyčajne ako vec národná, teda pohybujúca sa v rámci vnútroštátnej legislatívy, po tejto kauze sme svedkami aj aplikácie na medzištátnej úrovni. Zrejme rovnako exteritoriálna aplikácia verejného záujmu bude v prípade stále rozdielnych názorov Rakúska a jeho susedov na jadrovú energetiku.

3. Objektívne hodnoty, formálny a materiálny prístup, proporcionalita

Verejný záujem je bez akýchkoľvek pochybností predovšetkým a dominantne téma právna. Tento fakt nič nemení na jeho ekonomickom, politologickom a filozofickom rozmere. V konečnom dôsledku obsah verejného záujmu by mal byť určovaný práve interdisciplinárne niekedy aj za prítomnosti napr. prírodných vied, archeológie a fyziky. Úloha práva a osobitne ústavy v oblasti verejného záujmu je:

a. ) Explicitne, ale aj implicitne ustanoviť metódu jeho identifikácie tak, aby bol dodržaný princíp materiálneho právneho štátu.

b. ) Vymedziť pomocou materiálneho jadra ústavy a objektívnych hodnôt jeho legitímny účel.

c. ) Vytvoriť praktickú a efektívnu formu v akej bude poznateľný a aplikovateľný.

d. ) Vytvoriť systém jeho ochrany ale aj ochrany adresátov verejného záujmu pred zneužitím a svojvôľou..

V samotnej ústave je explicitne vyjadrený verejný záujem najmä v kontexte čl. 20 ods. 4 ako legitímny dôvod na obmedzenie vlastníckeho práva. Argumentum a contrario pri výklade tohto článku je zrejmé, že ak nastáva možnosť v zákone obmedzenie vlastníckeho práva, môžeme hovoriť o verejnom záujme. V opačnom prípade by odlišná forma obmedzenia iná ako na základe verejného záujmu bola ústavne diskomfortná. Diskomformita by bola pritom nie len v rámci princípov a materiálneho jadra ústava, ale explicitného a zrozumiteľného text ústavy. Teda prvá a najzrozumiteľnejšia prítomnosť verejného záujmu je daná ako dôvod obmedzenie vlastníckeho práva. Verejný záujem je potom následne prítomný aj v úvode článku 20 ako prejav istej exkluzivity vlastníctva, ktoré môže byť len vo vlastníctve štátu.. Z hľadiska verejného záujmu v ústave Slovenskej republiky nachádzame celý rad implicitných ustanovení, kde je verejný záujem len spomenutý ako napríklad v čl. 60 ods. 1 písm e.).

Ústava Slovenskej republiky v konečnom dôsledku ako väčšina ústav moderných demokracii okrem formálneho textu právneho predpisu obsahuje celý rad princípov a zásad.. Tieto predstavujú materiálne jadro ústavy.[51]Materiálne jadro predstavuje súbor objektívnych hodnôt a princípov. Jedným z najdôležitejších princípov je princíp materiálneho právneho štátu.

Pre skúmanie verejného záujmu je prakticky imanentným predpokladom conditio sine qua non. Ako som spomínal verejný záujem je neurčitý pojem. Jeho aplikácia v dosť veľkej miere záleží od konkrétneho prípadu.[52] Ak by sme však unikli v práve do formalizmu, ktorý vylučuje materiálne obsah právnej normy, a teda aj materiálny princíp právneho štátu zrejme by sme museli odmietnuť nie len všetky právne situácie, kedy právna norma nehovorí expressis verbis o verejnom záujme (reštriktívny omyl), ale verejný záujem by sa stal nástrojom svojvôle, keďže by sa nemohol skúmať pri jeho aplikácii legitímny účel. Potreba abstraktnosti právnej normy a existencie neurčitých pojmov je práve zapríčinená princípom materiálneho právneho štátu, ktorý je eo ipso základom vlády práva. Obsahom materiálneho jadra sú základné ústavné hodnoty demokratickej spoločnosti, ktoré nachádzajú svoje vyjadrenie v konkrétnych ústavných princípov materiálneho právneho štátu. Moderná právna teória sa zhoduje na tom, že základné ústavné hodnoty predstavujú vo všeobecnosti spoločnosťou uznávané dobrá, a majú objektívny charakter, ktorý znamená, že štát ich môže len uznať, resp. z nich vychádzať, ale sám nie je ich tvorca.. Štát teda nemôže tieto hodnoty tvoriť, ale ich uznať.[53]

Ak sa základné hodnoty premietajú v istej kvalite, či explicitnej alebo implicitnej do textu ústavy, nadobúdajú ústavný charakter a majú najvyššiu právnu ochranu.[54] Hodnoty majú organické prepojenie s tzv. princípmi ústavy a v zásade sa dá hovoriť o jednom celku. Ústavné princípy v texte ústavy prítomné zväčša v abstraktnej rovine tak, aby boli aplikovateľné na viaceré podobné prípady a vyhlo sa tak omylu reštriktívneho a formalistického prístupu. Čistý pozitivizmus je aj s akcentom na udalosti II. svetovej vojny a rozsudky Norimberského tribunálu zjavne v modernom práve prekonaný. Formalizmus však je prítomný stále v činnosti orgánov verejnej správy, ktoré mnoho krát nepozerajú na účel právnej normy, ale sa kŕčovite držia textu právneho predpisu. Napríklad ako bude uvádzať, je to prípad zmeny územného plánu s jasným cieľom zasiahnuť negatívne do prebiehajúcich konaní s účelom ich zmarenia. Čisto formalistický prístup k tejto téme by zrejme vytvoril záver legality takéhoto aktu. Aplikácia princípu materiálneho právneho štátu by však musela výrazným spôsobom narušiť predstavu o legalite takéhoto aktu. Preto je verejný záujem existenciálne spojený princípom materiálneho právneho štátu. Táto rovnica z hľadiska pravdivosti je overiteľná aj opakom. Princíp materiálneho právneho štátu je spojený ako podmienkou s verejným záujmom.

Na tomto mieste sa dostávame k identifikácii verejného záujmu z hľadiska okruhov materiálneho jadra ústavy Slovenskej republiky. Námietky o explicitnosti a textualizme ako oponentúre mojej hypotéze, že napr. princíp právneho štátu nie je výslovne spojený s verejným záujmom, si dovolím vyargumentovať. Môže byť reálne situácia, že zákonnosť ako základný princíp nie je verejným záujmom? Ak by sme ad abusrudm pripustili takúto námietku, museli by sme zároveň pripustiť možnosť asi veľmi bizarnú, že z dôvodu verejného záujmu je možné princíp zákonnosti obmedziť. Zrejme by sme sa tak dostali do bludiska špekulatívnych úvah, z ktorých by viedli ako východiská len absurdné závery. Podobne ako som uviedol v predchádzajúcej časti analyzujúc dielo Aqinského a De Vittoriu, zákon, ktorý nie je vo verejnom záujme sa stáva ako privátna vec nástrojom tyranie.

Súčasťou sféry verejného záujmu sú viac menej aj ostatné objektívne hodnoty ústavy Slovenskej republiky. Jedným z najmenej kontroverzných hodnôt je ochrana životného prostredia a ochrana kultúrneho dedičstva. Obidve majú zároveň charakter objektívnej ústavnej hodnoty, a zároveň aj verejného záujmu.. Podľa Fečíka[55] vo veľkom komentári k správneho súdnemu poriadku je záujem chránený zákonom, ako ho predpokladá aj správny poriadok aj správny súdny poriadok objektívny záujem napríklad Životného prostredie. Balog B. vo svojej monografii o materiálnom jadre Ústavy Slovenskej republiky hovorí o ústavnej hodnote kontrole verejnej moci. [56] Táto hodnota je organicky spojená s verejným záujmom na transparentnosti. Ústavný súd Slovenskej republiky v rozhodnutí PL US 12/01 ohľadne ústavnosti zákona o umelom prerušení tehotenstva konštatuje, že druhá veta čl. 15 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky je deklaráciou objektívneho hodnoty.[57] V rozhodnutí Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn 8Sžo/203/2010 sa hovorí o verejnom záujme ako ochrane života a zdravia. Typické ústavné hodnoty ako je demokratické zriadenie, bezpečnosť a podobne, sú dôvodom na obmedzenie základného práva na súkromie v rámci zákona č. 166/2003 Z.z o ochrane súkromia pred neoprávneným odpočúvaním v znení neskorších právnych predpisov.

Z tohto zákona je zrejmé bezpečnosť štátu, obrana, ochrana práv a slobôd iných sú jednak okruh ústavných hodnôt[58] a jednak verejný záujem aprobovaný ústavou Slovenskej republiky.[59] Iný príklad je ústavné ukotvenie v čl.41 ods. 1 tretia veta hodnoty manželstva a rodičovstva.

Na rozpoznanie aplikácie verejného záujmu teda situácie, kedy prechádza zo statickej roviny konštatovania existencie alebo toho, že štát má záujem na jeho ochrane[60] do roviny dynamickej, či už ako súčasť justičných rozhodnutí alebo rozhodovacej činnosti orgánov verejnej správy je potrebné charakterizovať dve základne podmienky v právno-aplikačnej praxe. Prvá je zásada legitímneho účelu, ktorá má v zatiaľ v slovenskej literatúre málo miesta, a ak tak spomína sa väčšinou v kontexte európskeho správneho práva. Ide pritom o problém, ktorý sa týka ako správneho práva tak aj ústavného práva. Spolu s legitímnym očakávaním a princípom viazanosti verejnej správy právom je súčasťou princípu materiálneho právneho štátu, a teda základnou osou ústavného, ale aj právneho rozmeru Slovenskej republiky. Tento princíp sa týka bezprostredne aplikácia verejného záujmu a zároveň tvorí významnú pomôcku pri aplikácii správnej úvahy. Podľa CM/Rec (2007) 7 čl. 2 bodu 4 orgány verejnej správy uplatňujú svoje právomoci iba na účely, na ktoré im boli tieto právomoci zverené. Účelom činnosti orgánov verejnej správy má byť verejný záujem..[61] Podľa K. Tóthovej zmysel a účel právneho predpisu je spolu s okolnosťami správnou metódou aplikácie a interpretácie právneho predpisu tak ako zákonodarca zamýšľal.[62] Účel zákona je pritom možné identifikovať zo samotného znenia zákona najčastejšie v úvodných ustanoveniach ako je predmet zákona, základné zásady a podobne. Základné zásady konania sú dôležitou interpretačnou pomôckou pri výklade ako aj jednotlivých ustanovení zákon, a tak aj prípadného verejného záujmu v danom zákone. Dôležité je nie len materiálne hľadiska (teda obsah a účel právnej úpravy), ale aj gramatický tvar. Väčšina právom reglementovaných zásahov vo verejnom záujme spája takúto možnosť s budúcim časom. Jednak je to dané samotnou logikou práva, ktoré má pôsobiť do budúcnosti a jednak zákazom retroaktivity ako jednou z princípov právneho štátu. Na to úzko nadväzuje aj požiadavka legitímneho očakávania a predvídateľnosti aktov verejnej správy. Je prakticky nemysliteľné, aby sme hovorili o legitímnom účele, ak ho nie je možné dopredu predvídať. Obdobný názor reprezentuje aj Čenteš Jozef. [63] Legitímny cieľ verejný záujem musí byť zrejmý dopredu inak konanie, ktoré obmedzuje nejaké subjektívne právo, je vyhodnotiteľné ako nezákonne. Podľa rozhodnutia Amann vs. Švajčiarsko z roku 2000 požiadavka predvídateľnosti je formulovaná preto aby každá osoba mohla prispôsobiť svoje konanie pravidlám ustanovením v zákone. Rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn.7 As 36/2017-27 sa venovalo kamerovému monitorovaniu priestorov a hľadania legitímneho účelu takýchto záznamov. Podľa českého najvyššieho správneho súdu je legitímny účel daný skutočnosťou, že hovorím o prevencii proti kriminalite a ochrane verejného poriadku. Ak by ten istý kamerový systém slúžil nejakej forme voyerizmu, išlo by o nezákonný zásad od práva na súkromie fyzickej osoby. Verejný záujem, ako som už spomínal a priori, je vyhodnotiteľný len v kontexte povinnosti orgánu verejnej správy. Teda len v situácii, kedy bez ohľadu na ďalšie má svoje statické ukotvenie v rámci právneho poriadku. Ak má verejný záujem znamenať posun z možnosti do realizácie, teda napríklad vo forme obmedzenia vlastníckeho práva, musí sa takto chápať aj legitímny účel. Príkladom je už spomínaná kamera.. Legitímny účel je dôležitý až pri skúmaní, čo sa bude diať s nahrávkou, teda, či a ako môže byť obmedzené regulárne právo na súkromie. Ak sa použije na zákonom predpokladaný účel, napríklad pre orgány činné v trestnom konaní, je to v súlade s verejným záujmom. Ak sa však tá istá nahrávka použije na vydieranie, logicky nie je možné hovoriť o verejnom záujme. Podobná situácia nastáva pri každom jednom zásahu orgánu verejnej správy do súkromnej autonómie jednotlivca vo verejnom záujme.

Okrem skutočnosti sledovania legitímneho účelu je potrebné chápať ako podstatnú aj primeranosť dominancie verejného záujmu v konflikte s súkromným záujmom. Principiálne proporcionalita ani nemá význam v iných situáciách, kde netreba dokazovať silnejšie postavenie verejného záujmu.. Použiť verejný záujem ako nástroj na zásah do subjektívnych práv jednotlivca, je možné len vtedy, ak sú kumulatívne splnení viaceré podmienky.. Čentéš J., vo svojej monografii hovorí o:

a. ) Spôsobilosti.

b. ) Potrebnosti.

c. ) Primeranosti.

d. ) Minimalizácie obmedzenia základného práva.[64]

Podľa Košičiarovej S., v citovanej publikácii ma proporcionalita viacero dimenzii a na jej správne vyhodnotenie je potrebné realizovať test proporcionality.[65] Tento názor nie je ojedinelý a počíta s ním aj ustálená judikatúra.[66] Test proporcionality ma niekoľko štádií. Odborná literatúra sa zhoduje na troch základných, ktorými je vhodnosť, nevyhnutnosť a primeranosť. Pomocou testu proporcionality dochádza k pomerovaniu dvoch záujmov (objektívneho verejného a subjektívneho súkromného), ktoré v čase vyhodnocovania musia byť v kolidujúcom, a teda konfliktnom postavení.[67] Najvyšší súd Slovenskej republiky aplikuje proporcionálnosť aj vo vzťahu k výške sankcie. Podľa jeho názoru princíp materiálneho právneho štátu nepripúšťa aplikovanie sankcií, ktoré sú zjavne neprimerané povahe skutku a j eho dôsledkom, a to ani ako nástroj generálnej prevencie v záujme ochrany dôležitého verejného záujmu.. Je možné urobiť zhrnutie k proporcionalite za pomoci odbornej literatúry[68] v tom že:

a. ) Proporcionalita je základnou podmienkou aplikácie verejného záujmu v prípade konfliktu verejného a súkromného záujmu,

b. ) verejný záujem neznamená a priori dominanciu len ak prejde testom proporcionality,

c. ) princíp proporcionality odpovedá na otázku či možno považovať zásah verejnej moci (správy) do subjektívnej sféry jednotlivca (právnickej osoby) za legitímny, rozumný a ospravedlniteľný z hľadiska či už miery zásahu ako aj kvality (kvantity)..

Napriek zaužívanému názoru o exkluzívnom výskyte proporcionality v rámci individuálnych správnych aktov ako požiadavka sa v širšom slova zmysle chápe ja v prípade normatívnych právnych aktov. Normatívne právne akty sú právnou reguláciou, ktorá napríklad v susednej Českej republike môže mať formu opatrenia. Jedným z alternatív povinného výskytu proporcionality je územný plán. Ako budem ešte hovoriť, územný plán je jedným zo zákonom predpokladaných foriem verejného záujmu. Vlastníci nehnuteľnosti a pozemkov sú povinný rešpektovať územnú reguláciu ako obmedzenie subjektívneho práva sui generis. Podobne ako pri odpočúvaní alebo inému zásahu do subjektívnej autonómie súkromnej osoby, musí byť vyhodnocovaná proporcionalita takého predpokladaného zásahu. Predpoklad na tento zásah (obmedzenie) je neexistencia iného rovnako efektívneho spôsobu naplnenie sledovaného cieľa.[69] Obmedzenia musia byť vždy subsidiárne voči iným neinvazívnym možnostiam, keďže inak by šlo celkom zjavne porušenie základných ľudských práv. Princíp subsidiarity a zásahu je tak organickou súčasťou testu proporcionality.

4. Identifikácia verejného záujmu

Verejný záujem identifikácia vo formálnych prameňoch práva

Každý pojem, ktorý ma byť použitý v právno-aplikačnej praxi, musí mať nejakú formu merateľnosti a objektívnosti.. Požiadavka na takúto objektivitu je predovšetkým predmetom a organickou súčasťou princípu legitímneho očakávania.. Činnosť orgánov verejnej správy musí byť pre adresáta tejto činnosti predvídateľná.. Predvídateľnosť musí vychádzať jednak z poznania práva a jednak z poznania predchádzajúcej rozhodovacej činnosti správnych orgánov. Predvídateľnosť z poznania práva v sebe zahŕňa poznatky z oblasti práva v najširšom slova zmysle. Nejde len o poznanie právnej normy ako organickej súčasti právneho predpisu, ale aj poznanie judikatúry a právnej vedy. Všetky tri piliere, norma, judikatúra a doktrína spolu tvoria fenomén práva v širšom slova zmysle. Napriek tomu, že kontinentálny systém práva je učebnicovo známy v podobe väčšinou písaného práva, kde neplatí zásada judge made law, význam rozhodnutí súdov je možné vidieť v dvoch rovinách:

a.) Jednak ako nástroj interpretácie práva, ktorý na rozdiel od právnej vedy, má v istých vzťahoch záväzný charakter. Ide predovšetkým, ako hovoríme o správnom práve o viazanosť orgánu verejnej správy právnym názorom správneho súdu. Pokiaľ základným právnym predpisom procesnej povahy v správnom práve v konaní pred súdom je správny súdny poriadok, tento sa v § 5 ods. 1 odvoláva na Civilný sporový poriadok ako subsidiárny z hľadiska základných princípov. Ide o princípy, ktoré vymenúva Civilný sporový poriadok v čl. 1 až 18. Civilný sporový poriadok v čl. 2 ods. 1 explicitne spomína ako zdroj práva aj judikatúru Európskeho súdneho pre ľudské práva a Súdneho dvora Európskej únie. Teda, v správnom práve je možné z hľadiska interpretácie nie len ako metódu výkladu, ale aj priamy prameň práva použiť a aplikovať rozhodnutia súdov. Treba však pripomenúť, že akýkoľvek výklad práva musí napĺňať požiadavku ústavnej konformity. Ak aj všeobecný súd môže formálnym výkladom práva dospieť k viacerým výkladom, a čo len jeden z nich je ústovno-konfortný, je povinný aplikovať tento výklad pričom nie je potrebné, aby sa v tej istej veci obrátil na ústavný súd.[70]

b.) Dotváranie práva súdom. Ide zrejme o jedno z najpolemickejších tém v dnešnom ako správnom, tak aj ústavnom práve. Má v sebe niekoľko bodov, ktoré treba zvlášť spomenúť. Objektívny fakt známy už z rozhodnutí súdov v predminulom storočí, je napríklad rozhodnutie nemeckého najvyššieho súdu v roku 1889 o tom, že ústavodarca nemôže ani pri najlepšej vôli predvídať a podchytiť všetky budúce situácie. .Nie je ani úlohou zákonodarcu prijať právnu normu pre každý existujúci spoločenský vzťah.[71]Preto je správne, ak súdy pri súbežnom aplikovaní zásady zákazu odmietnutia spravodlivosti svojimi rozhodnutiami dotvárajú právo. Ústavný súd Českej republiky napríklad netoleruje orgánom verejnej moci formalistický postup pri aplikácii práva, ktorým sa ale de facto nastoľuje stav nespravodlivosti. Obecný súd nie je absolútne viazaný doslovným zmenám zákonov, ale je možné sa od neho odchýliť, pokiaľ tak vyžaduje účel zákona, história jeho vzniku, systematická súvislosť.. Súd má nachádzať právo v celej jeho šírke nie len v zmysle textu zákona.[72] Zákonodarca pri tvorbe právneho predpisu spravidla vychádza z toho, čo je bežné, z tzv. normálnych prípadov, pričom osobitné, špecifické situácie, ktoré život prináša, môžu uniknúť jeho pozornosti. V takýchto prípadoch nemôžu súdy postupovať formalisticky a zohľadniť iba doslovné znenie zákona, ktorého aplikácia môže mať protiústavné dôsledky. V prípadoch medzery zákona, ak sú dané podmienky pre dotváranie práva súdom, je súd k dotváraniu práva nielenže oprávnený, vychádzajúc z princípu rovnosti, dokonca povinný. Inštitút analógie je tak legitímnou metódou aplikácie práva a využíva sa v prípadoch, ak určitý spoločenský vzťah nie je upravený konkrétnym ustanovením príslušného zákona, resp. iného právneho predpisu (analogia legis), resp. ak existuje spoločenský vzťah, na ktorý nepamätá právna norma, ktorá by ho regulovala (analogia iuris).[73] V neposlednom rade, tretí argument pre dotvárania práva je v hľadaní práva, a predovšetkým z hľadiska, napríklad pri verejnom záujme mimoriadne dôležitej podmienke, a to tzv. legitímneho účelu. Ide o princípy, na ktorých je postavený materiálny princíp právneho štátu.. Práve princípy a ich axiomatická povaha je vnímaná ako logický prameň práva, ktorý popri norme resp. jej dôvodovej správe môžeme nachádzať aj v rozhodnutiach súdov. Tie, nie je ojedinele, pri hľadaní týchto „skrytých hodnôt“ vychádzajú z právnej vedy a právnej filozofie. Samozrejme, kreativita takéhoto dotvárania práva musí byť merateľná a objektivizovateľná. V Anglo -americkom systéme práva je takéto dotváranie bežná prax.. Práve preto je potrebné, aj pri našom zatiaľ bez väčších tradícií dotváraní práva, pozerať aj na pravidlá, ktoré sú prítomné v tomto (anglo-americkom) právnom systéme. Treba na tomto mieste zdôrazniť, že tragické skúsenosti druhej svetovej vojny a genocíd nás naučili, že ústavodarca nesmie mať neohraničenú možnosť prijímať zákony, ale práve je limitovaný materiálnym jadrom ústavy, ktoré zvyčajne tvorí systém objektívnych hodnôt a práv, na ktorých je postavený celý systém.[74]

Právna veda je popri právnych predpisoch a judikatúre tretí zdroj potencionálneho nachádzania verejného záujmu. Predovšetkým ako verejný záujem je síce identifikovateľný v právnej norme, ale veľmi abstraktným spôsobom na hranici konkrétnosti a poznateľnosti. Napriek tomu, že výsledky právnej vedy nie sú nejako záväzné pre právno- aplikačnú prax, môžu tvoriť veľmi významnú pomoc pri interpretácii práva a pri dotváraní práva predovšetkým v naliezaní objektívnych hodnôt a princípov, ktoré už zo svojej podstaty majú tendenciu byť ukotvené vo veľmi abstraktnej rovine. Tento problém nie je zďaleka v akademickej rovine. Povojnová právna veda musela hlavne v kontexte norimberského tribunálu riešiť kritickú situáciu konfliktu prirodzeného a pozitívneho práva. Treba ale spomenúť rozhodnutie napríklad Kopp vs. Švajčiarsko Eurospkého súdu pre ľudské práva z 24 apríla 1990. Toto okrem iného hovorí „To znamená, že zákonom sa nerozumie len všeobecne záväzný právny predpis schválený parlamentom, ale aj ďalšie pramene práva vrátane súdnych rozhodnutí a právnej doktríny. „

Aby sme sa ale vrátili k aplikácii legitímneho očakávania, toto predpokladá aj aplikáciu neurčitých pojmov takým spôsobom, aby bolo možné ich predvídať. Teda ani ten najabstraktnejší pojem v práve nemôže by,ť čo sa týka aplikácie, nechaný na úplnej kreativite úradníka. Okrem právneho zdroja vo forme či už formálnych alebo materiálnych prameňov práva sa odvoláva predvídateľnosť aj na predchádzajúcu rozhodcovskú činnosť správneho orgánu.. Ide predovšetkým o aplikáciu § 3 ods. 5 posledná veta správneho poriadku, ktorý ako princíp správneho práva procesného prikazuje správnym orgánom postupovať rovnako v rovnakých veciach.[75] Táto stránka legitímneho očakávania je však v podstate subsidiárna voči poznateľnosti práva. Akékoľvek rozhodnutie správneho orgánu musí vychádzať predovšetkým z práva, teda skúmať predchádzajúcu prax rozhodnutí správnych orgánov má význam len vtedy, ak sú tieto v súlade so zákonom. Situácia, kedy v aplikácii legitímneho očakávania nebola prítomná istá miera subsidiarity vo vzťahu k zákonnosti, by sme mohli pokojne použiť ako precedens[76] (predlohu) aj korupčné rozhodnutia, ktoré boli dosiahnuté trestným činom.. Išlo by o zjavnú deformáciu práva.

Zásada legitímneho očakávania nám teda hovorí v prípade identifikácie verejného záujmu v danom spoločenskom vzťahu o istej miere predvídateľnosti pri poznaní práva vigilantibus iura scripta sunt..Takto sa môžeme pokúsiť identifikovať základné okruhy prítomnosti verejného záujmu a následne ich charakterizovať:

a. ) Explicitné vyjadrenie v právnej norme (napríklad čl. 3 ods. 3 ústavného zákona č. 357/2004 Z.z o ochrane verejného záujmu v znení neskorších právnych predpisov).

b. ) Implicitné vyjadrenie v právnej norme (napríklad § 88a ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších právnych predpisov). Implicitné identifikovanie verejného záujmu je vždy treba chápať ako materiálny rozmer verejného záujmu. Teda bez ohľadu na presné pomenovanie v zákona je potrebné skúmať obsah.. Podobnú situáciu môžeme napríklad identifikovať v zákona č. 166/2003 Z.z o ochrane súkromia pred neoprávneným použitím informačno- technických prostriedkov. Dôvod na použitie informačno-technických prostriedkov je jednoznačne verejný záujem..[77] Zákon v § 3 ods. 1 vymenúva okruh verejných záujmov, ktoré môžu byť dôvodom na obmedzenie práva na súkromie..

c. ) Právne norma obsahuje spôsob, akým je možno identifikovať verejný záujem((napríklad zákon č. 282/2015 Z.z o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a nútenom obmedzení vlastníckeho práva.)

d. ) Medzinárodná zmluva hovorí implicitne o verejnom záujme (Washingtonská charta z roku 1987 o ochrane historických miest).

e. ) Nie je explicitne ani implicitne obsiahnuté v právnej norme, ale je obsiahnuté v judikatúre národných alebo supranacionálnych súdov (napríklad rozhodnutie Najvyššieho súdu SR Sžo /203/2010: „ochrana pamiatkového fondu je verejný záujem,,).

f. ) Implicitne aj explicitne v právnej norme výlučne procesného charakteru ako je správny poriadok, správny súdny poriadok, civilný mimosporový poriadok.

Metódy verejnej správy ako metódy použitia verejného záujmu v praxi.

Téma metódy verejnej správy nie je veľmi pertraktovaná v rámci najnovšej literatúry a je skôr prítomná v rámci obdobia po zmene režimu v 89‘. Pozitívny príklad je posledná učebnica správneho práva už citovaná autorov Vrabko M. a kolektív z roku 2018. Táto skutočnosť spôsobuje, že moderný vývoj inštitútov ich limity regulované ako národným, tak aj európskym právom, nie je v koherencii s doktrinálnymi metódami vo verejnej správe. Ak by sme sa mali snažiť charakterizovať metódy verejnej správy, ide o spôsoby riešenia problémov a úloh ktorého sa v rámci systému verejnej správy vyskytujú. Orgán verejnej správy má vždy možnosť realizovať konkrétnu úlohu dvoma základnými spôsobmi:

a. ) Organizačnými zmenami, napr. bezpečnosť na sídliskách môže byť realizovaná zriadením pobočky obecnej polície (predpokladané donútenie) alebo zriadením centra voľného času pre adolescentnú mládež ako prevencia proti drogám a následne drobnej kriminalite.

b. ) Metódy pôsobenia alebo ja metódy činnosti, ktoré sa skladajú z viacerých podsystémov konkrétnych metód. Základná klasifikácia je na metódy presvedčovania a metódy donucovania.[78] Popri tejto klasifikácii môžeme vidieť v rámci organizácie verejnej správy aj metódu regulácie (najmä z odrazom vo forme normotvorby) a metódu riadenia.

Verejný záujem je právny inštitút, ktorý je organickou súčasťou použitia každej jednej metódy správnej vedy, keďže verejná správa sa ma realizovať vo verejnom záujme. Toto abstraktné vyjadrenie má svoj konkrétny rozmer. Verejný záujem sa dá charakterizovať ako povinnosť organizácie verejnej správy. O tomto organizačnom rozmere verejného záujmu nám in conreto hovorí ústavný zákon o ochrane verejného záujmu. Verejný funkcionár je generálne vo svojej činnosti povinný zachovávať verejný záujem. Tento zákon poskytuje však širší personálny záber ako len orgány verejnej správy. V jeho pôsobnosti je aj celý rad funkcionárov v súdnej moci a zákonodarnej moci. Teda v rámci organizácie verejno-právnych subjektov je verejný záujem prítomný ako povinnosť naprieč trojdelením moci.

Samozrejme, verejný záujem je v rámci organizačnej metódy prítomný aj v inom rozmere ako je povinnosť verejných funkcionárov chrániť verejný záujem. Každá organizačná zmena systémov verejnej správy by mala byť odôvodnená aj verejným záujmom. Jeden z najčastejšie spomínaných je priblížiť verejnú správu občanovi. Tieto organizačné zmeny môžu mať podobu predpokladaného donútenia alebo presvedčovania a prevencie. Už spomínaný problém s drobnou kriminalitou na sídlisku. Verejná bezpečnosť je objektívnym verejným záujmom, čo je základná povinnosť orgánov verejnej správy. Orgán územnej samosprávy sa môže rozhodnúť, že problém bezpečnosti bude riešiť formou donútenia, teda napríklad posilneným hliadok mestskej polície zriadením osobitne pobočky a podobne. Iná forma, náročnejšia, ale s trvalejšími výsledkami je metóda presvedčovania a v tomto prípade komunitného pôsobenia. Zo samotnej charakteristiky samosprávy je zrejmé, že jej základný cieľ je zvýšiť participáciu občanov na správe vecí verejných a metodicky komunitne pôsobiť. Podpora komunitného života pritom nemusí zďaleka zahŕňať otázku verejného záujmu na bezpečnosti. Aj v dnešnej spoločnosti vidíme alternatívy komunitného pôsobenia v podobe ochrany verejného záujmu na životnom prostredí, budovaní zelenej infraštruktúry, solidarity, boja proti korupcii a transparentnosti verejnej správy. Zatiaľ nedostačujúco je orgánmi samosprávy realizovaná metóda organizačná podpory a ochrany rodiny. V tomto ohľade treba spomenúť aktivitu Žilinského samosprávneho kraja pri vytvárané centier podpory pre rodiny. Ide pritom o učebnicový príklad realizácie organizačnej metódy pri ochrane podpore verejného záujmu rodiny.

Ako hovoríme o metódach organizačných, ktorých výsledkom bude vytvorenie novej právnickej osoby v zriaďovateľskej pôsobnosti verejno-právneho subjektu, hovoríme o spôsobe in-house realizovania verejného záujmu. Teda prostriedkami, ktoré ostanú v rámci širšej organizačnej štruktúry verejnej správy. V rovine konkrétnych príkladov je in house riešenie práve založenie neziskovej organizácie mestom za účelom komunitnej ochrany verejnej zelene na konkrétnom sídlisku. Teda v takomto riešení je prítomný verejný záujem – ochrana verejnej zelene, metóda organizačná – vytvorenie právnickej osoby in house a v neposlednom rade metóda presvedčovania a komunitnej práce.

Správne právo a veda správneho práva disponuje celým radom metód, ktoré sa týkajú činnosti verejnej správy. V praxi sa ako veľmi efektívne ukazuje kombinácia viacerých metód verejnej správy pri budovaní a ochrane konkrétneho verejného záujmu. Príkladom môže byť verejný záujem na zelenej infraštruktúre, tak ako ho budem rozvádzať ešte neskôr. Ak územná samospráva je si vedomá skutočnosti, že sme konfrontovaný s klimatickými zmenami, ktoré deštruktívne pôsobia na prostredie človeka a v širšom slova zmysle aj životné prostredie ako celok má možnosť viacerými spôsobmi začať pracovať na riešení tohto problému. Metóda donucovania v tomto prípade obce je možná najmä v podobe prijímania všeobecne záväzných nariadení, ktoré stanovujú právny režim ochrany verejnej zelene predovšetkým v direktívnej forme zákazov. Touto metódou sa však konzervuje status qou. Preto je potrebné realizovať aj metódy, ktoré budú mať rozvojový charakter. Sem patrí najmä metóda regulácie a metóda ekonomického pôsobenia.. Obidve v tomto prípade budú naplnením metódy presvedčovania. Metóda regulácie je v rámci možností územnej samosprávy prítomná najmä v podobe územného plánu. Územný plán je primárny a za súčasného znenia zákona č. 50/1976 Zb. v o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších právnych predpisov najefektívnejší nástroj realizácie metódy regulácie ako metódy ochrany a rozvoja verejného záujmu na zelenej infraštruktúre.

Druhou veľmi frekventovanou formou je použitie metódy ekonomického pôsobenia, a to buď v pozitívnej forme, alebo v negatívnej forme. Negatívna forma je napríklad úľava na miestnych daniach a poplatkoch v prípade zeleného projektu. Pozitívna je priama finančná podpora zelenej infraštruktúry. Samozrejme, v tomto prípade sa bavíme o vzťahu k tretím osobám, teda adresátom činnosti verejnej správy. In-house riešenie sme už parciálne spomínali ako organickú súčasť organizačných metód. Ekonomické pôsobenie pozitívne je napríklad priama dotácia na budovanie zelených striech. Mesto Brno sa odhodlalo na takéto financovanie. Ide o realizáciu verejného záujmu na zelenej infraštruktúre, a to metódou ekonomického pôsobenia formou priamej dotácie a metódou regulácie vo forme územného plánu.

Verejný záujem ako statická prvok systému správneho práva, teda ako povinnosť verejnej správy je najlepšie realizovaný vo forme kombinácie metód regulácie, ekonomického pôsobenia a donucovania ako ultima ratio..

Verejný záujem však môže byť priamym nástrojom metódy donútenia, a to v praxi najčastejšom prípade jeho pertraktovania, ktorým je konflikt verejného a súkromného záujmu. Práve skutočnosť, že v reálnych spoločenských vzťahoch môže na seba naraziť záujem širšej spoločnosti, obecné dobro alebo verejný záujem a individuálny záujem, ktorý navyše môže byť vo forme subjektívneho práva spôsobuje situáciu, kedy na základe proporcionality treba hľadať metódy donútenia ktorých priamym cieľom bude relativizácia alebo úplná deštrukcia súkromného práva. Ako už bolo spomínané v časti právno-filozofickom základe verejného záujmu práve v tomto prípade konfliktu sa verejný záujem dostáva z deklarotórnej roviny (potestas) do roviny actu. Zákonom predpokladaný cieľ tejto transformácie je donútenie a obmedzenie subjektívneho práva. Za podmienok, ktoré budem ešte osobitne spomínať, správny orgán má právo pristúpiť vo verejnom záujme k priamemu donúteniu. Najčastejšie pertraktovaný príklad je situácia okolo vyvlastnenia.. Vyvlastnenie podľa čl. 20 Ústavy slovenskej republiky predpokladá priame donútenie ako metódu realizácie zákonom predpokladaného verejného záujmu. Podobná situácia použitia metódy donútenia za účelom obmedzenie súkromných práv je odstránenie čiernej stavby.. Iný zásah do subjektívnej autonómie jednotlivca vo verejnom záujme je napríklad použitie kamerového záznamu vrátane tzv. radarov na ochranu verejného záujmu bezpečnosti a in conreto aj bezpečnosti na ceste a zásahu do súkromia jednotlivca. Podľa rozhodnutia Najvyššího správneho sudu ČR sp. zn As 36/2017-27 verejný záujem na ochrane bezpečnosti síce a priori neznamená obmedzenie práva na súkromie, ale to neznamená, že nikdy. Práve pre metódu donútenie je príznačné, že ak sa má pretaviť do konkrétnej formy, musí rešpektovať zásadu proporcionality. V tomto prípade, ako aj napríklad v prípade ochrany bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky, je samotný fakt zásahu nasnímaním obrazového záznamu v porovnaní s verejným záujmom marginálny.

5. Ochrana verejného záujmu ako povinnosti funkcionárov verejnej moci

Napriek tomu, že samotný verejný záujem je dvakrát spomínaný priamo v texte Ústavy Slovenskej republiky nemôžeme povedať, že formálne by sme mohli urobiť záver o formálno- právnej ústavnej ochrane verejného záujmu. Samozrejme ako som spomínal v predchádzajúcej kapitole z hľadiska materiálneho jadra ústavy a princípu materiálneho právneho štátu, je verejný záujem organickou zložkou nášho ústavného práva. Prvým právnym predpisom, ktoré explicitne pracuje s pojmom verejný záujem je ústavný zákon č. 357/2004 Z.z o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších právnych predpisov. Tento zákon rámcovo upravuje:

a. ) Definovanie verejného záujmu,

b. ) povinnosti verejných funkcionárov (vrátane ich identifikácie) pri ochrane verejného záujmu,

c. ) konflikt verejného a súkromného záujmu,

d. ) vymožiteľnosť práva na tomto úseku.

Definícia verejného záujmu tak ako je prítomná v či. 3 ods. 2, je úzko viazaná len na interpretáciu pojmu v rámci tejto právnej úpravy. Napriek tomu vo svetle predchádzajúcich úvah si môžeme povedať, že táto legálne definícia ma niekoľko nedostatkov. Ods. 2 predmetného článku hovorí:

a. ) Verejný záujem je spojený s majetkovým prospechom, alebo iným prospechom,

b. ) všetkým alebo mnohým občanom.

Konštatovanie, ktoré som zaradil do bodu a.) hovorí o prospechu. Je možné logickou dedukciou vnímať tento prospech ako istú formu dobra a buď v materiálnej, alebo nemateriálnej podobe. Problémom sa ale môže javiť spojenie majetkový prospech. Práve podstatou verejného záujmu je, že by nemal presne a vopred určeným osobám priniesť majetkový prospech. Ak však chceme hovoriť o prospechu v kontexte majetku, je to taký konkretizujúci faktor, ktorý skoro vylučuje adresátom, ako to predpokladá samotný pojem verejnosti spojený s podstatným menom záujem. Navyše je len veľmi ťažké predstaviť si konkrétny verejný záujem, ktorý by bol organicky spätý s majetkovým rastom nejakej osoby. Na všeobecný prospech, ktorý sa nepriamo dotýka aj majetku konkrétnej osoby, môže mať dopad napríklad cestná infraštruktúra.. Ide však väčšinou o nepriamy dopad.

Ešte polemickej ši e sa môže zdať definovanie adresátov v podobe všetkých alebo mnohých občanov. Problém tohto ustanovenia je hneď v niekoľkých bodoch. Prvým je kvantitatívny ukazovateľ všetkých alebo mnohých. Právna norma by mala obsahovať čo najzrozumiteľnejšie použitie pojmov predovšetkým tak, aby sa vyhlo chybe predporozumenie, ktoré je známym interpretačným problémom nie len v práve.[79] Preto hodnotím pojem všetkých alebo mnohých ako veľmi odvážny pohybujúci sa na hranici ambivalencie a vágnosti. Oveľa väčší problém, aj z hľadiska materiálnych princípov ústavy, je pojem občan.. Zdá sa akoby orgány verejnej správy, moci a v prípade tohto zákona aj súdnej moci ohraničili svoju pôsobnosť len na občanov Slovenskej republiky. Takýto reštriktívny výklad verejného záujmu determinovaný štátno-občianskym vzťahom nie je možné považovať za správny. Zdá sa, že môže ísť o výnimočnú situáciu, kedy text ústavného zákona vo formálnom slova zmysle, je v diskomforte z materiálnym jadrom ústavy.

Ods. 2 tohto článku definuje osobný záujem imanentne len na hraniciach aplikácie na tento zákon. Ide o záujem, ktorý prináša majetkový alebo iný prospech verejnému funkcionárovi alebo jemu blízkym osobám.. V tomto prípade je zrejmé, že zákon sa snaží odstrániť negatívnu a v rozpore s cieľom verejnej moci želateľnú motiváciu, kde vcelku správne vyhodnocuje ako negatívne rozhodovanie sa na základe osobného prospechu. Rozpor osobného záujmu a verejného záujmu je však situácia, kedy funkcionár pri výkone svojej funkcii uprednostní osobný záujem. Teda zákon nepredpokladá a priori konflikt verejného a súkromného záujmu. Iba definuje ak takýto konflikt nastane pri výkone verejnej funkcie, má funkcionár niekoľko povinností. Aj samotná existencia konfliktu teda nie je sama o sebe negatívnou situáciou. Bolo by asi zjavne utopistické domnievať sa, že verejný funkcionár je natoľko vy abstrahovaný od osobných záujmov, že pri výkone svojej funkcie tieto ani existenciálne nie sú prítomné. Nie len existujú, ale môžu byť aj predmetom rozhodovacieho procesu. Podľa čl. 6 zákona je v takomto prípade povinnosť verejného funkcionára oznámiť pred rokovaním alebo svojim vystúpením existenciu osobného záujmu.. Ods. 2 tohto článku hovorí aj o situácii, kedy osobný záujem je spätý nie len s verejným funkcionárom a jeho osobami blízkymi, ale aj politickou stranou, ktorej je členom. Na rozdiel od všeobecného vymedzenia osobného záujmu v tomto prípade ho zákonodarca úzko špecifikuje na majetkový prospech. Toto zúženie je celkom logické, lebo inak by zákonodarca obmedzil politickú činnosť strany, keďže za iný prospech by sa dalo celkom prirodzene subsumovať aj pozitívny výsledok vo voľbách. Oznámenie je potrebné urobiť písomne alebo do zápisnice o rokovaní. Toto ustanovenie však je možné vnímať kriticky hneď z niekoľkých dôvodov. Prvým je, že ide o právne imperfektnú normu, keďže je len veľmi ťažko sankcionovateľná. Na to nadväzuje možnosť, ktorú ponúka v prípade reštriktívneho výkladu textu normy, a to slovné spojenie na rokovaní vystúpi. Ak je teda verejný funkcionár síce na rokovaní prítomný, ale nie je aktívny, mohol by existovať formalistický výklad, že nejde o porušenie právnej normy.[80]

Druhým okruhom otázok, ktoré reglementuje tento ústavný zákon je nezlučiteľnosť funkcií. Podľa čl. 5 ods. 1 verejný funkcionár nesmie vykonávať funkcie, zamestnania a činnosti, ktoré sú nezlučiteľné. Je možné ich systematicky rozdeliť do niekoľkých kategórií.

a. ) Vzájomná nezlučiteľnosť, napríklad v prípade starostu a poslanca obecného zastupiteľstva.

b. ) Zákaz podnikať. Interpretačne je potrebné najprv ozrejmiť slovné spojenie

podnikať/podnikanie. Výklad týchto slov je možné nájsť jednak v ustanovení § 2 ods. 1 zákona č. 513/1991 Zb.. Obchodný zákonník v znení neskorších právnych predpisov. Kontextuálne s tým treba brať do úvahy aj ustanovenie § 2 zákona č. 455/1991 Zb.. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších právnych predpisov. Obidva právne predpisy chápu podnikanie ako činnosť vo vlastnom mene a za účelom dosiahnutia zisku. Je teda možné vnímať podnikanie najmä ako dynamickú činnosť a nie ako statickú existencionalitu vlastníka obchodného podielu,alebo akcie.. Ako výnimka z pravidla sa uvádza posledná veta ods. 2 tohto článku ústavného zákona, ktorá hovorí o výkone povolania, ktoré môže vykonávať len fyzická osoba za zákonom ustanovených podmienok. Ide o prípad napríklad výkonu advokácie podľa osobitného právneho predpisu.[81] Touto otázkou sa zaoberal aj Ústavný súd v prípadoch, že advokát nevykonáva svoje povolanie samostatne ako fyzická osoba, ale ako štatutárny orgán obchodnej spoločnosti. Podľa názoru ústavného sudu ide aj v tomto prípade o výnimku z pravidla tak ako pri fyzickej osobe.[82] Nezlučiteľnosť sa nevzťahuje ani na situácie, kedy verejný funkcionár zastupuje štát v orgánoch právnických osôb s majetkovou účasťou štátu alebo zastupovanie obce a vyššieho územného celku v orgánoch právnických osôb s majetkovou účasťou obce alebo vyššieho územného celku. Aj v prípade podnikateľskej činnosti v týchto osobách pozná zákon výnimku, avšak podmienenú neposkytnutím odmeny. Zákon stanovuje povinnosť do 30 dní od ustanovenie do funkcie zanechať z hľadiska ochrany verejného záujmu a nezlučiteľnosti toxickú činnosť.

c. ) Osobitná nezlučiteľnosť je funkcia vedúceho ústredného orgánu štátnej správy, štátneho tajomníka, člena Európskeho parlamentu a poslanca Národnej rady Slovenskej republiky. V takýchto prípadoch funkcia nezaniká, ale iba spočíva..

Z hľadiska ochrany verejného záujmu pri výkone verejnej funkcie je potrebné aspoň prezenčne spomenúť orgány ochrany verejného záujmu v tomto prípade. Ide podľa čl. 9 ods. 1 zákona o::

a. ) Výbor národnej rady pre všetkých verejných funkcionárov ak nie je daná kompetencia niektorému z nasledovných orgánov. Teda v prípade výboru národnej rady hovoríme o negatívnom vymedzení právomoci, ako sa zhoduje aj odborná literatúra.[83]

b. ) Obecné zastupiteľstvo a zastupiteľstvo samosprávneho kraja.

c. ) Akademický senát verejnej vysokej školy.

Každý z týchto orgánov môže konať buď na základe vlastnej iniciatívy, alebo ex offo. Sankcie, ktoré sú späté s postupom pred týmito orgánmi, je možné rozdeliť do niekoľkých kategórií.. V prvom rade je to pokuta, ktorá môže byť až do výšky dvanásťnásobku mesačného platu verejného funkcionára.. Táto najvyššia výška pokuty je prítomná v prípade, ak verejný funkcionár poruší všeobecné povinnosti a obmedzenia obsiahnuté v čl. 4 ústavného zákona najmä sprostredkovanie obchodu medzi verejným subjektom (štátu/samospráva) a sebou alebo sebe osobou blízkou. V praxi sa veľmi malá pozornosť dáva na zákaz používať svoju osobu, svoje meno a priezvisko, svoju podobizeň, obrazovú snímku, alebo záznam hlasu na reklamu.

Druhou formou sankcie je vyslovenie straty mandátu alebo verejnej funkcie. Ide prakticky o najvážnejší spôsob sankcionovania porušenia zákona. Ide o ultima ratio stav, keďže si treba uvedomiť, že veľká časť verejných funkcionárov je volená či už poslancami národnej rady alebo občanmi priamo. Teda v tomto prípade by ako sankcia bola použitý spôsob, ktorý by de facto menil rozhodnutie občanov alebo poslancov Národnej rady Slovenskej republiky. Na splnenie možnosti takéhoto postupu je potrebné splnenie niekoľkých podmienok. V prvom rade ide skutočnosť, že musí existovať prechádzajúce konanie s pozitívnym záverom o nesplnení si povinnosti podľa ústavného zákona.

Problém konaní v prípad samosprávy je aj v právnej reglementácii komisie na ochranu verejného záujmu. Treba povedať, že podľa zákona o obecnom zriadení § 15 ods 1 obecné zastupiteľstvo zriaďuje komisie ako svoje poradné, iniciatívne a kontrolné orgány.. Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu upresňuje v tomto prípade právne postavenie odlišným spôsobom. Implicitne z čl. 7 ods. 5 vyplýva, že ide o obligatórne komisie zastupiteľstva.. Nie je zrejmé, ktoré z troch zákonom predpokladaných právomoci alebo kompetencií radiť, kontrolovať a iniciovať ma komisia v tomto prípade realizovať, najmä pokiaľ ide rozhodovací proces. Druhým problémom pri takjto komisii je, že nereflektuje na samosprávnu realitu. Podľa vyššie spomínaného článku členom komisie môže byť len poslanec. Právna norma predpokladá aj vzorec, na základe ktorého sa vyskladá komisia. Po jednom členovi za politickú stranu a po jednom za nezávislých.. Problém je ale v tom, že prakticky už dve volebné obdobia sme svedkami nástupu nezávislých poslancov, pričom nie je raritné ani zloženie zastupiteľstva, v ktorom majú nezávislí väčšinu. Reálny dopad na rozhodovanie však bude v rozpore s výsledkom volieb, keďže podľa vyššie uvedeného vzorca budú v menšine. Je na zváženie či takýto kľúč nepopiera princíp materiálneho právneho štátu a demokratickú formu kreovania verejnej moci.

Súdna moc otázku komisií riešila v princípe len ako otázku obligatórnosti v existenciálnej podobe. Tekeli J., v už spomínanej publikácii, uvádza nález ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorý konštatuje povinnosť zriadenia takejto komisie a zákaz obštrukčných konaní zo strany starostu obce proti zriadeniu takejto komisie.[84] Ako v prípade zastupiteľstva, komisie, výboru Národnej rady alebo senátu však ostáva v právnom vákuu niekoľko ďalších otázok.. Tá prvá je iste prítomnosť istej disproporcie medzi konaním na podnet a konaním ex offo. Je zrejmé, že odhalenie konfliktu a ochrana verejného záujmu je sama o sebe verejným záujmom. Preto nie je zrozumiteľná disproporcia čl. 9 ods. 2 písm. b).. Podľa tohto ustanovenie ale písmena a.) orgán začne konať ex offo ak došlo prakticky k akémukoľvek porušeniu zákona. Teda zrejmý je logický záver, že keď sa dostala informácia o konflikte verejného a osobného záujmu do pôsobnosti orgánu, je povinný konať. Preto nie je jasné, prečo písm.. b) toho istého ustanovenia dáva pri podnete povinnosť riadneho odôvodnenia a musí byť z neho jasné, kto ho podáva, ktorého verejného funkcionára sa týka a čo sa namieta. Teoreticky, ak podnet nebude obsahovať odôvodnenie ani údaje o podávateľovi, ale jeho obsahom bude napríklad fotografická informácia o tom, že verejný funkcionár robí reklamu pre súkromnú firmu na sociálnej sieti, príslušný orgán musí konať aj keď nie podľa písm. b.) ods. 1 tohto článku, ale podľa písmena a.)

Druhým problémom je skutočnosť, že prakticky ani teoreticky neexistuje ústavno – komfortný spôsob ako prinútiť poslancov samosprávy a už tobôž nie poslancov zákonodarného zboru, aby hlasovali istým spôsobom. Teda,, aj keď sa kolektívny orgán uvedený v tomto ústavnom zákone dozvie zjavnom porušení ochrany verejného záujmu, nie je v našej legislatíve spôsob akým prinútiť poslanca,, aby hlasoval za sankciu resp. iné opatrenie. Pokiaľ v prípade poslanca samosprávy je to nechané na vákuum, ale môžeme len vychádzať z ustanovení § 25 ods. 4 a § 26 zákona o obecnom zriadení, z ktorých je možné urobiť dva závery:

a. ) Poslanec nemá povinnosť hlasovať istým spôsobom.

b. ) Poslanec je povinný len v rámci sľubu dodržiavať zákony, je veľmi ťažké až nie ústavne diskomfortné urobiť z tejto povinnosti záver o obligatórnosti istého spôsobu hlasovania.

V prípade zákonodarného zboru je situácia oveľa jednoduchšia. Poslanci Národnej rady Slovenskej republiky podľa čl. 73 Ústavy Slovenskej republiky ods. 2 posledná veta vykonávajú mandát osobne podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi. Tento všeobecný princíp zákazu imperatívneho mandátu zároveň stavia do imperfektnosti právne normy ústavného zákona o ochrane verejného záujmu.

6. Verejný záujem v stavebnom práve

Problematiky verejného záujmu je zrejme vo verejnosti najviac spätá s sub-odvetvím správneho práva, a to stavebným právom. V tejto oblasti práva sa prioritne pri každom rozhodovacom procese skúma kvalitatívna a kvantitatívna prítomnosť verejného záujmu. Základný zákon regulujúci problematiku stavebného práva je zákon č. 50/1976 Zb. v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len stavebný zákona). Pri skúmaní prítomnosti verejného záujmu v rámci rozhodovacích procesov budeme vychádzať z aktuálne platného a účinného právneho predpisu v čase tvorby monografie.

Za súčasného právneho stavu rozoznávame tri základné okruhy v ktorých právno- aplikačnej praxi je prítomný verejná záujem. Ide o:

a. ) Problematiku územného plánovania (aj keď v prípade územného plánu nejde eo ipso o právno-aplikačná akt, ale o akt normotvorby).

b. ) Systém správnych konaní podľa stavebného zákona, a to územných konaní, stavebných konaní a užívacích konaní.

c. ) Vyvlastnenie a obmedzenie vlastníckeho práva podľa osobitného právneho predpisu.

Z hľadiska všeobecnej charakteristiky administratívnych konaní v stavebnom práve je potrebné uviesť, že predmetom rozhodovania je vždy ochrana verejného záujmu. Ochrana verejného záujmu je tak imanentným znakom conditio sine qua non každého rozhodovacieho procesu v oblasti stavebného práva. Samozrejme, stavebné právo chráni parciálne aj súkromný záujem.

V prvom okruhu kvalitu užívania nehnuteľnosti. Stavebné právo obsahuje, okrem už spomínaného zákona, aj celý rad podzákonných právnych noriem vrátane technických normatívnych aktov. Tieto vykonávacie právne predpisu ustanovujú napríklad vzdialenosť medzi nehnuteľnosťami, výpočet presvetlenie a iné podmienky na ochranu čisto súkromného záujmu. Subsidiárne chráni stavebné právo aj samotné vlastníctvo. Táto ochrana je priamo najviac viditeľná v prípade povinnosti preukazovať súhlas vlastníka alebo existenciu práve k veci.[85] V konečnom dôsledku, ak je pochybnosť o existencii vlastníckeho práva alebo o tom, či by mohlo byť vlastnícke právo narušené, je potrebné odkázať účastníkov na súd.

Verejný záujem je však v rámci konaní prioritným okruhom skúmania. Problém stavebného zákona, na rozdiel od zákona na ochranu verejného záujmu alebo zákona o výkone prác vo verejnom záujme je, že neobsahuje definíciu verejného záujmu použiteľného pre účely aplikácie zákona. V právne aplikačnej praxi sa potom môže vyskytnúť nesprávny záver, že verejný záujem je to, čo povie obec v rámci stanoviska k správnym konaniam.

Aj z vyššie uvedeného výskumu je zrejmé, že právno-aplikačná prax nie je vždy v súlade s právnym predpisom. Stavebný zákon pozná dva okruhy verejného záujmu. Ide o:

a. ) Územný plán,

b. ) osobitné záujmy ((§ 125 a nasl. stavebného zákona).

K tomuto záveru sme sa dopracovali systematickým výkladom ustanovení stavebného zákona, a to predovšetkým ustanovenia § 88a ods. 1 práva veta.[86] Toto ustanovenie deklaruje povinnosť v prípade nepovolenej stavby skúmať ako prioritný okruh preukazovania súlad(((resp. neexistenciu rozporu) s verejným záujmom, ktorý je chránený týmto ((rozumej stavebným zákonom), najmä s cieľmi a zámermi územného plánovania a osobitnými právnymi predpismi. Teda toto ustanovenie nám hovorí:

a. ) O tom, že stavebný zákon má ako predmet ochrany verejný záujem, a na účel právno-aplikačnej praxe je možné ho vidieť ako ciele a zámery územného plánovania a osobitné záujmy. K záveru, že osobitné záujmy sú zároveň aj verejné zaujmy nás naviguje aj relatívne rozsiahla judikatúra. Napríklad rozhodnutie 8Sžo/203/2010 hovorí: „ Aj podľa názoru odvolacieho súdu ochranu pamiatkového fondu v zmysle § 126 stavebného zákona treba pokladať za verejný záujem.“

b. ) Že je to povinný predmet preukazovania a ochrany.

Verejný záujem v rámci územnoplánovacej činnosti. V rámci Slovenskej republiky je územný plán obce normatívny správny akt, ktorý je prijímaní vo forme všeobecne záväzného nariadenia obce obecným zastupiteľstvom. K dnešnému dňu je situácia taká, že obce do 2 000 obyvateľov nemusia mať územný plán. Územný plán je základný podklad pri všetkých správnych konaniach podľa stavebného zákona. Územný plán z hľadiska obsahového je možné vnímať ako dokument zložený z troch, alternatívne štyroch častí:

a. ) Požiadavky dotknutých orgánov, ktoré chránia osobitné verejné záujmy. Ide o dokument, ktorý je napríklad súčasťou procesu SEA, teda posudzovanie vplyvov návrhov strategických dokumentov na životné prostredie podľa zákona č. 24/2006 Z.z o posudzovaní vplyvov na životné prostredie v znení neskorších právnych predpisov. Teda v rámci tvorby územného plánu je materiál vystavený konfrontácii s verejným záujmom podľa jednotlivých do knutých okruhov. Tento okruh je prísne individualizovaný, keďže nie každá obec ma rovnaký okruh verejných záujmov.

b. ) Požiadavky o ochrane verejného záujmu, ktoré sú prenesené priamo zo zákona.

Napríklad môžem hovoriť o ochranných pásmach, ktorých vznik a kvalita nie je na základe rozhodnutia správneho orgánu, ale na základe zákona.[87]

c. ) Regulácia a priestorové usporiadanie územia, ktoré je podľa zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších právnych predpisov originálnou pôsobnosťou obce.[88]

d. ) Za istých okolnosti môže byť predmetom ochrany a regulácie aj tzv. genius loci. Týmto fenoménom sa budem zaoberať osobitne, na tomto mieste je ale potrebné povedať, že ma zmiešanú povahu. Zvyčajne k normatívnej ochrane je potrebné prispieť ako rozhodnutím samosprávy, tak aj stanoviskami orgánov ochrany kultúrneho dedičstva a pamiatok. Napriek zjavnému medzinárodnému záväzku nie je v našej legislatíve stále precízne upravená táto problematika.

Spôsoby akými sa implementuje verejný záujem do územného plánu sú potom determinujúce z hľadiska skutočnosti ich interpretácie. Územný plán ako celok interpretuje väčšinou stavebný úrad. Napríklad podľa § 37 ods. 1 a následne ods. 4 stavebného zákona podkladom pre vydanie územného rozhodnutia sú územný plán obce a zón. Stavebný úrad posúdi súlad s predloženou dokumentáciou a rozhodne buď o povolení, alebo odmietnutí predloženého návrhu. Teda je zrejmé, že originálnym a primárnym posudzovateľom súladu alebo nesúladu s verejným záujmom – územným plánom je stavebný úrad. Za predpokladu, že obec nie je stavebný úrad,[89] môže byť dotknutý orgán, ktorý osobitne vydáva záväzné stanovisko k súladu s územným plánom. Prax stavebných úradov, ako vyplýva aj z výskumu v rámci, ktorého som oslovil všetkých osem okresných úradov v sídle kraja s otázkami na odvolacie konanie v stavebnom práve, je ústavne diskomfrotná. Vyhodnotenie verejného záujmu na základe stanovisko tej istej obce, ktorá je zároveň stavebným úradom, je veľmi častý dôvod na rušenie rozhodnutia..Obec nemôže sama sebe vydávať záväzné stanovisko ku konaniam, v ktorých je zároveň stavebným úradom.

Ak však územný plán chráni osobitné záujmy, ktoré boli implementované na základe rozhodnutí alebo stanovísk osobitných orgánov (napríklad krajského pamiatkového úradu), stavebný úrad si nemôže sám urobiť záver o dostatočnej ochrane osobitného verejného záujmu, ale musí v rámci povoľovacích konaní požiadať o záväzné stanovisko príslušný správny orgán. Ak by si sám urobil záver, v prípadoch, kedy má právomoc a príslušnosť niekto iný, išlo by o exces vybočenie z medzí správneho uváženia a problém kompetencie a právomoci.[90]

Verejný záujem v územnom pláne je aj právnym dôvodom na obmedzenie vlastníckeho práva vrátane najvážnejšieho zásahu do vlastníckeho práva a to je vyvlastnenie. Ako som už uviedol ide o proces, ktorý by mal byť vyhodnotený na základe proporcionality a sledovania legitímneho účelu. Tieto požiadavky však nie sú explicitne vyjadrené v aktuálnej právnej úprave. Preto sa stretávame, nie ojedinele, s zneužitím verejného záujmu vo forme územného plánu. Ide napríklad o situácie, kedy stavebný úrad vie, že nemá právom predpokladaný dôvod na zamietnutie návrhu v jednotlivých správnych konania, a tak obec (ktorá je stavebný úrad) iniciuje zmenu územného plánu počas prebiehajúceho konania, a tým de facto si sama vytvára dôvod na zamietnutie návrhu v rámci správnych konaní. Takýto proces je formálne zákonný, aj keď je dôsledkom absencie jednotlivých zásad a princípov priamo v texte právneho predpisu, ktorý sa týka územného plánovania. Súčasný stav správneho konania vrátane konaní podľa stavebného zákona predpokladá použitie právneho predpisu účinného v čase rozhodnutia. Teda takýto postup je, čisto formálne, v poriadku. Materiálne ako požiadavka právneho štátu a zákazu retroaktivity je však nezákonný a ústavne diskomfortný. Na preukázanie konfliktu s princípom materiálneho právneho štátu je však potrebné rozhodnutie súdu, ktoré by mohlo buď dotvoriť právo, alebo ho aspoň záväzne interpretovať v tejto oblasti, alebo iniciovať konanie pred ústavným súdom.

Kvalitatívne odlišná situácie je v prípade českej právnej úpravy. Český zákona č. 183/2006 Sb. o územním plánovaní a stavebnému rádu sa venuje územnému plánu v ustanoveniach § 18 a nasl. Priamo v ustanovení cieľov územného plánovania ako jednu z priorít vníma súlad súkromných a verejných záujmov. Treba však povedať,že na rozdiel od slovenskej právnej úpravy, územný plán vo všetkých jeho variantách podľa českého staveného zákona nie je normatívnym právnym aktom, ale tzv. opatrením všeobecnej povahy. Toto opatrenie je vydávané na základe správneho poriadku a podľa zásad správneho poriadku. Ide o správny akt, ktorý nemá na Slovensku príklad. Jeho účelom je ochrana verejného záujmu, avšak nie ja ani podzákonnou normatívnou formou (ako naše nariadenie obce) ani individuálnym správnym aktom, keďže základným a charakteristickým znakom je neurčitosť adresátov. Takéto opatrenie pozná vo svojich právnych poriadkoch aj Nemecko. Podľa § 35 nemeckého správneho poriadku je možné rozlišovať takéto opatrenie smerom in personam, teda k osobám a k veciam. Pri obidvoch ide o špecifickú ochranu verejného záujmu.

Z hľadiska skutočnosti, že práve v českom správnom práve sa využíva ako forma územného plánu zo sebou nesie celý rad konsekvencii.. Jedným z podstatných je aplikácie zásad českého správneho poriadku. V § 2 až 4 vidíme všetky princípy potrebné na realizáciu zásady dobrej správy, vrátane už spomínanej zásady proporcionality, sledovania legitímneho účelu a legitímneho očakávania. Takáto pomoc už aj vo forme interpretácie v našom právnom poriadku chýba.

Druhým rozdielom, ktorý treba pomenovať, a ktorý sa priamo netýka interpretácie územného plánu je ustanovenie § 18 ods. 4 českého stavebného zákona. V tomto ustanovení vymenúva zákonodarca okruh verejných záujmov, medzi ktoré zaraďuje kultúrne a civilizačné hodnoty, ochranu životného prostredia, čo je rovnaké aj u nás, urbanistické, architektonické a archeologické dedičstvo, čo už v sebe inkorporuje verejná záujem na ochrane genius loci územia.

Ministerstvo dopravy ako ústredný orgán štátnej správy pre oblasti stavebného práva[91] spracovalo návrh osobitného zákona o územnom plánovaní, ktorý v čase písania tejto monografie prešiel pripomienkovaním konaním.

Ohľadne samotných správnych konaní vystupuje v rámci stavebného práva druhý okruh verejných záujmov, ktoré som už parciálne zmienil a to sú osobitné záujmy podľa spomínaného § 126 stavebného zákona. Tieto osobitné záujmy je potrebné skúmať z hľadiska:

a. ) Orgánov, v ktorých kompetencii je predmetná problematika.

b. ) Formy, v ktorej sa vydávajú.

c. ) Možnosti opravy a obrany účastníkov konania proti interpretácii v konkrétnom prípade. Pre účely stavebného zákona sa verejný záujem iný ako územnoplánovacia regulácia vyhodnocuje a chráni na základe záväzných stanovísk dotknutých orgánov. Dotknutým orgánom je orgán verejnej správy, ktorý právnym predpisom má zverenú kompetenciu a pôsobnosť v rámci záujmov podľa § 126. Druhá možnosť ako identifikovať dotknutý orgán je ods. 1 písm c. § 140a ako vlastník sietí a zariadení technického vybavenie územia alebo iná právnická osoba, ak to explicitne stanoví osobitný právny predpis. Stanovisko, ktoré predkladá dotknutý orgán je jedným zo základných podkladov pre rozhodnutie. Aj preto je možné povedať, že ide o spolupracujúce orgány vo verejnej správe, ktoré sa špecializujú na oblasti, ktorá je mimo rámca pôsobnosti stavebného úradu a iba na základe ich rozhodnutí je možné konštatovať, akým spôsobom sa ma do rozhodnutia vo veci samej (teda územného, stavebného alebo užívacieho povolenia) implementovať dotknutý verejný záujem.[92] Postavenie dotknutého orgánu znamená okrem iného aj to, že sú povinné hájiť objektívny verejný záujem. Ich postavenie je odlišné od postavenia účastníkov konania. Majú síce niektoré procesné práva ako je napríklad právo nazerať do spisu, zúčastňovať sa verejného konania, podávať pripomienky a stanovisko. Ale ich základný predmet skúmania, ktorý v konaní musí byť uplatnení, je verejný záujem, ktorý je zákonom zverený do ich pôsobnosti. Teda nemôže byť predmetom ich stanoviska iný verejný záujem, alebo súkromný záujem. Najvyšší súd už viackrát rozhodoval v prípadoch, kedy bolo v rámci konania zmätočne argumentované aj verejným aj súkromným záujmom. Napríklad v prípade konania o zrušení letiska (verejnoprávna otázka) bolo argumentované nevyplatením odplaty za obmedzenie vlastníckeho práva. Je síce pravda, že zákon o civilnom letectve pozná možnosť obmedzenia vlastníckeho práva vo verejnom záujme a za odplatu,[93] avšak samotné vymáhanie je súkromnoprávna otázka, ktorá nemá byť posudzovaná ako verejný záujem, ale oprávnená osoba sa môže domáhať svojej ochrany na súde.

Záväzné stanovisko je právna forma, v akej dotknuté orgány vyjadria vzťah predmetnej činnosti alebo zámeru s verejným záujmom. Obsahom záväzného stanoviska musí byť zrozumiteľný a konkrétny postoj k predmetnému návrhu. Predovšetkým musí byť z neho jasné, či je pozitívny alebo negatívny (teda súhlas /nesúhlas) a ak súhlas, teda pozitívne stanovisko, tak za akých podmienok. Teda v rámci postupu sa najprv musí vyjasniť otázka či predmetný záujem je v súlade s verejným záujmom a až následne, za akých okolností sa má v predmetnom konaní realizovať.

Obsah záväzného stanoviska je pre správny orgán záväzný a bez zosúladenie s inými záväznými stanoviskami nie je možné rozhodnúť vo veci samej. Dotknutý orgán je viazaný predchádzajúcimi stanoviskami vo veci za predpokladu kontinuity právneho stavu. Keďže stanovisko dotknutého orgánu je zväčša dôvodom na prerušenia konania zákona, určuje lehotu, v ktorej je potrebné podať stanovisko, a to 30 dní v prípade stavieb diaľnic a rýchlostných ciest 7 dní. Účastník konania sa môže brániť jednak voči samotnému záväznému stanovisku počas konania, a v tom prípade stavebný úrad konanie preruší a vyžiada si stanovisko dotknutého orgánu a jednak odvolaním voči rozhodnutiu vo veci samej.

Problém, ktorý sa často vyskytuje v rámci preukazovania verejného záujmu v konaniach podľa stavebného zákona, je aj snaha vnímať verejný záujem aritmeticky. Teda z desiatich verejných záujmov je sedem naplnených, teda je možné vydať príslušné rozhodnutie. Takýto postoj nie je správny. Ako dôvod nevydanie rozhodnutia v správnom konaní stačí jedno negatívne stanovisko dotknutého orgánu alebo nesúlad s územným plánom. V právnej praxi ochrany verejného záujmu v rámci stavebného práva a obce ako stavebného úradu sa ešte niekedy môžeme stretnúť aj s názorom, že obec môže vydať do konania stanovisko v rámci aplikácie ustanovenie § 4 ods. 3 písm. d.) zákona o obecnom zriadení. Ide o oprávnenie obce vyjadrovať sa k investičnej činnosti. Podľa metodického usmernenia ministerstva dopravy a jednoznačného logického výkladu zákona je takýto postup nezákonný. Ako podklad pre rozhodnutie je možné použiť len záväzné stanovisko dotknutého orgánu podľa § 140b. stavebného zákona. Navyše, okrem iného, obec ak je zároveň stavebný úrad, nemôže byť v pozícii dotknutého orgánu.[94]

Ako posledná otázka, ktorú je potrebné zodpovedať, je kritický moment ustanovenia zásady koncentrácie konania v rámci konaní podľa stavebného zákona. Táto uzákoňuje opatrenie proti prieťahom a obštrukciám v podobe povinnosti uplatniť svoje námietky a stanoviská najneskôr do ústneho pojednávania inak sa neprihliadne. Napríklad podľa § 36 ods. 3 stavebného zákona táto koncentračná povinnosť sa vzťahuje aj na dotknuté orgány. Musí byť, ale splnená podmienka, že takémuto orgánu bolo oznámená začatie konania. Ak napriek tomu nepredložil svoje stanovisko, má sa za to, že súhlasí. Ide v princípe o fikciu pozitívneho stanoviska na ochranu verejného záujmu. Teda sme svedkami, že rozhodovanie o verejnom záujme je možné aj nekonaním.[95]

Pod okruh stavebného práva sa tradične zaraďuje aj téma vyvlastnenia a obmedzenia vlastníckeho práva. Dôvodom je skutočnosť, že dlhodobo bola táto téma súčasťou právnej úpravy stavebného zákona. Až v čase plánovania zmeny zákona v roku 2015 sa vytvoril osobitný zákon č. 282/2015 Z.z o vyvlastnení pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Predmetom tejto úpravy je:

a. ) Odňatie vlastníckeho práva,

b. ) obmedzenie vlastníckeho práva,

c. ) zriadenia vecného bremena vo vzťahu občianskemu zákonníku ako lex specialis,

d. ) obmedzenie alebo zrušenia práv tretích osôb, ak je to nevyhnutné (proporcionalita) a vo verejnom záujme na účel podľa osobitných zákonov a za primeranú náhradu.

Pri procese vyvlastňovania osobitný zákon, presne podľa našej hypotézy v úvode tejto monografie, nechápe verejný záujem ako inštitút, ktorý apriori obmedzuje vlastníckeho právo. § 2 ods. 1 písm a, b, a d. zákona o vyvlastnení implementuje základné zásady, predovšetkým zásadu proporcionality a zásadu legitímneho očakávania. Podľa tohto ustanovenia invazívny zásah štátu vo verejnom záujme musí byť v nevyhnutnej miere. Verejný záujem sa musí preukázať v rámci konania, a to len za podmienky conditio sine qua non, že cieľ vyvlastnenia nie je možné dosiahnuť dohodou. Bohužiaľ, zákon o vyvlastnení bol odsúhlasený ako následok želateľnej novej právnej úpravy celého stavebného práva a zákona, čo sa však v praxi neudialo. Preto sa môžeme v niektorých ustanoveniach zákona stretnúť s pojmami, ktoré nekorešpondujú s aktuálnym znením stavebného zákona, ale mali mať svoje miesto v rámci novely zákona. Zákon predpokladá súlad vyvlastnenia s cieľmi a zámermi územného plánovania, čo opätovne potvrdzuje prítomnosť verejného záujmu ako územného plánu. Technicky je možné oceniť významný pokrok v rámci legislatívy, ktorý úplne absentuje v rámci stavu de lege lata stavebného zákona, a to formuláciu o tom, že súlad s verejným záujmom (územným plánom) sa preukazuje územným rozhodnutím, územným súhlasom alebo záväzným stanoviskom obce v rámci vyvlastňovacieho konania. V tomto prípade. odmysliac si územný súhlas, ktorý bol predpokladaný v novele, zákon používa veľmi dôležitú formuláciu „preukazuje“. Jednak je to prvýkrát, kedy sa zrozumiteľne stanovuje forma, v ktorej sa má predložiť takýto záver, a jednak je dôležité aj slovo preukazovať v tomto kontexte. Doterajšia mylná interpretácia o dokazovaní verejného záujmu by tak mala byť zrozumiteľne vyriešená. Z hľadiska zásady proporcionality je potrebné povedať aj tú skutočnosť, že je povinnosť skúmať v rámci konania, či je potrebné vyvlastniť alebo stačí len niektoré z opatrení na obmedzenie vlastníckeho práva.

7. Verejný záujem na ochrane životného prostredia a kultúrneho dedičstva

Základné vymedzenie životného prostredia a parciálne verejné záujmy v tejto oblasti

Problematika ochrany životného prostredia je jedným zo základných[96] verejných záujmov a objektívnych hodnôt reglementovaných aj v rámci Ústavy Slovenskej republiky. Systematicky je možné rozdeliť tému aj podľa jej ústavnej regulácie na tri podtémy podľa čl. 44 a 45 Ústavy Slovenskej republiky a to:

a. ) Ochrana životného prostredia.

b. ) Ochrana kultúrneho dedičstva.

c. ) Právo na informácie (toto právo na účel tejto štúdie ale chápeme v širšom kontexte práva na transparentnú verejnú správu, a preto som ho systematicky zadelil do osobitnej kategórie).

Ani takáto klasifikácia však nie nie je konečná. Samotná ochrana životného prostredia má viaceré témy ako sú ochrane prírody a krajiny, vôd, lesa, nakladanie s odpadmi, a v konečnom dôsledku proces posudzovania vplyvov na životného prostredie. Tieto treba dať do kontextu so stále silnejúcou požiadavkou na zmenu klimatickej politiky štátu a tzv. zelenú infraštruktúru. Pod pojmom životné prostredie máme na mysli všetko, čo nás okolo na Zemi obklopuje ‚,a najmä po stránke biologickej stability ovplyvňuje prirodzené podmienky života človeka spolu s existenciou rozmanitých druhov organizmov. V prípade životného prostredia hovoríme o stave, ktorý je neopakovateľný a nenahraditeľný, a bez ktorého by život jednotlivca nebol možný vôbec. Dopad na životné prostredie akejkoľvek ľudskej činnosti neakceptuje hranice samosprávy ani štátnej suverenity, preto je možné ho vnímať ako trvalý verejný záujem supranacionálneho charakteru. Ide o záujem objektívnej ústavnej hodnoty, ktorá má základnú charakteristiku v tom, že existuje bez toho, aby jednotlivec mohol svojim prejavom vôle tento stav potvrdiť alebo meniť.[97] Teda ide o hodnotu, ktorá existuje bez ohľadu na vôľu zákonodarcu alebo ústavodarcu a poskytuje prirodzeno-právny limit ústavodarnej moci. Životné prostredie je základnou a neodmysliteľnou podmienkou existencia človeka a jeho pozitívny stav je dôležitý pre trvalo udržateľný rozvoj vrátane reprodukcie človeka ako druhu. Ochrana životného prostredia ako základný verejný záujem je chránená jednak ako súbor zložiek životného prostredia, ale aj ako celok a je tak chápaná ako základný ústavný imperatív.[98] Verejný záujem na ochrane životného prostredia je tak aj judikatúre ako európskej, tak aj národnej chápaný ako exteritoriálny a zároveň participatívny. Práve špecifickosťou ochrany tohto verejného záujmu je v tom, že sa počíta pri jeho realizácii s komunitárnym pôsobením a komunitným plánovaním. Keďže záujem na ochrane životného prostredia v tomto prípade nemôže byť len výlučnou a exkluzívnou úlohou exekutívy a verejnej moci ako takej, ale aj participatívnym záujmom čo najširšej verejnosti. Teda v tomto prípade sa prelína už len pojmovo ochrana životného prostredia, celý rad metód, ktoré sú nevyhnutné na realizáciu a ochranu tohto verejného záujmu. Vzhľadom k ústavnému imperatívu v tejto oblasti ide predovšetkým o základnú úlohu orgánov verejnej moci, a to bez ohľadu na ich konkrétnu právomoc. Napríklad ako výchova a vzdelávanie by sa mal tento verejný záujem zohľadňovať aj pri správe školstva. Predovšetkým ide v tomto prípade o výchovu k odpadovej zodpovednosti a separácii v návykoch už detí na základnej škole.

Z hľadiska právnych predpisov je tu prítomný celý rad zákonov a medzinárodných záväzkov. Ako prvý si dovolím spomenúť zákon o posudzovaní vplyvov na životného prostredie EIA /SEA č 24/ 2006 Z.z a na to nadväzujúci Aarhurský dohovor.

Aarhusrský dohovor z 25 júna 1998 obsahuje tri základné piliere v ochrane životného prostredia ako verejného záujmu nevyhnutné a to:

a. ) Právo na prístup k informáciám, v podmienkach Slovenskej republiky už ukotvený v rámci Ústavy Slovenskej republiky čl. 45 a v rámci zákona č. 211/2000 Z.z o slobodnom prístupe k informáciám.

b. ) Právo na participácii na rozhodovacej činnosti ako výraz komunitného rozmeru tohto verejného záujmu, a to nie len podľa zákona o EIA/SEA, ale aj podľa osobitného zákona č. 245/2003 Z.z o integrovanom preverovaní. Keďže priamo medzinárodný záväzok ako aj vnútroštátny právny predpis určuje osobitné miesto komunitnej samospráve formálneho alebo neformálneho typu,[99] nie je celkom zrozumiteľná polemika, ktorá v tejto oblasti prebieha smerom k vylúčeniu komunitnej samosprávy z systematiky záujmovej samosprávy v rámci vedy správneho práva.

c. ) V neposlednom rade je to prístup k spravodlivosti.

Aarhurský dohovor okrem toho, že ustanovuje tieto základné piliere svojej reglementácie, je v rámci svojich úvodných ustanovení prítomný aj v celom rade čiastkových verejných záujmov. Už sme spomínali komunitný rozmer a komunitné plánovanie. Táto téma bude ešte predmetom môjho záujmu v kontexte zelenej infraštruktúry sídiel. Dohovor však chápe rovnako ako dôležitý záujem a hodnotu transparentnosť vo verejnej správe. Samozrejme, tento dohovor má aj negatívne stránky čl. 6 a na to nadväzujúca legislatíva, hlavne v zákone o EIA umožňuje zneužitie predmetného verejného záujmu rôznym organizáciám. Najmä v prípade Slovenskej republiky máme skúsenosti s tým, že dochádza k permanentnému zneužívaniu ustanovení o participácii dotknutej verejnosti organizáciami, ktoré síce formálne spĺňajú podmienky, ale materiálne sledujú iný cieľ ako ochranu životného prostredia. Problém je v tom, že verejnosť tu reprezentuje tzv. dotknutá verejnosť, ktorá má potencionálne rovnakú kvalitu účastníctva ako právnická osoba a fyzická osoba, o ktorej právach sa rozhoduje, a to bez toho, aby musela preukázať akúkoľvek odbornú alebo inú objektívnu alebo subjektívnu kvalitu. Dokonca nie je ani potrebné preukázať historickú skúsenosť s ochranou tohto druhu verejného záujmu. Určite je na mieste súhlasiť, aby ktokoľvek mohol vstúpiť do ochrany životného prostredia. Táto myšlienka vtiahnutia zodpovednosti, čo najširšieho počtu osôb, je absolútne v poriadku. Problém, ale nastáva v momente, ako posudzujeme kvalitu takejto participácia na činnosti konkrétneho vlastníka na konkrétnom území. Ak má mať subjekt komunitnej samosprávy rovnaké postavenie aj v následných konaniach, teda tých, ktoré logicky nasledujú po environmentálnom hodnotení najmä v podobe konaní podľa stavebného zákona, mal by mať toto prakticky osobitné postavenie odôvodnené aspoň nejakou kvalifikáciou, či už svojho postavenie alebo požiadaviek, ktoré boli vznesené v rámci hodnotiacich procesov. V každom prípade, napriek tomu, že participácie verejnosti na tomto hodnotení je dôležitým medzníkom, nie je možné vnímať ani pre toto konanie dotknutú verejnosť ako tvorcu odpovede, čo to je verejný záujem. Primárna povinnosť stále ostáva v rovine orgánov verejnej správy a verejnosť iba participuje na realizácii tohto záujmu

Druhou kategóriou ochrana parciálnych zložiek životného prostredia je ochrana prírody a krajiny reglementovaná zákonom č. 543/2002 Z.z o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších právnych predpisov. Tento zákon upravuje problematiku regulácie ochrany a práva a povinností právnických a fyzických osôb v oblasti ochrany prírody a krajiny ako aj úlohy orgánov verejnej správy na tomto úseku. Zákona až na výnimku § 3 ods. 3 prvá veta nehovorí explicitne o pojme verejný záujem. Ako výslovne verejný záujem pomenováva vytváranie a udržiavanie územného systému ekologickej stability. Zákon však spĺňa všetky kritéria a jednoduchou interpretáciou jeho ustanovení k záveru o verejnom záujme. Stanovuje nie len povinnosti orgánov verejnej správy, ale aj obmedzenie vlastníckeho práva podľa jednotlivých stupňoch ochrany prírody a krajiny. Nepriamo je tento pojem prítomný aj v ustanovení § 28 ods. 6 a 7 ako vyšší verejný záujem, ktorý identifikuje zákonodarca aj ako záujem sociálneho, ekonomického, záujem na zdraví a bezpečnosti ľudí.[100]

Ochrana vôd a obmedzenie vlastníckeho práva v vodnej legislatíve. Zákon č. 364 /2004 Z.z o vodách v znení neskorších právnych predpisov. Zákon upravuje práva a povinnosti fyzických a právnických osôb k vodám, nehnuteľnostiam a hospodárení s vodami. Jeho záberom je celý rad parciálnych otázok vrátane špeciality k stavebnému zákonu pri povoľovaní vodných stavieb. Ohľadne verejného záujmu je možno vidieť jeho prítomnosť jednak v abstraktnom vymedzení v rámci úvodných ustanovení. Zákona v § 1 ods. 1 vymedzuje vodu ako životne dôležitú zložku životného prostredia so strategickým významom pre bezpečnosť štátu. Je to jeden príklad, kedy je možné vidieť v našej legislatíve materiálny želateľný stav a dlhodobo zanedbávaný v oblasti interdisciplinárneho rozmeru bezpečnostnej stratégie Slovenskej republiky. Zákon nie len komunikuje implicitne túto tému ako verejný záujem, ale dáva jej rozmer základného bezpečnostného záujmu, čo je osobitný druh verejného záujmu prítomný ako ústavná hodnota napr. čl. 25 Ústavy Slovenskej republiky.[101] Druhým rozmerom, ktorý je prítomný v zákone je téma obmedzenia vlastníckeho práva vo verejnom záujme, predovšetkým v oblasti vodných stavieb. Pri povoľovaní výstavby napr. vodovodného potrubia ako typického príkladu vodnej stavby orgán štátnej stavby rozhodne o podmienkach, za ktorých je možno uskutočniť stavbu a prevádzkovať ju na cudzom pozemku. Za obmedzenie vlastníckeho práva patrí náhrada podľa zákona. Nie len v rámci vodného zákona je možné byť v rámci verejného záujmu konfrontovaný s ochrannými pásmami, ktoré sú istým kvalitatívnym obmedzením vlastníckeho práva. Ako som už spomínal viackrát v predchádzajúcich častiach, výklad zákona musí byť vždy ústavne-konformný. Teda musíme hovoriť o takej forme obmedzenia vlastníckeho práva, ktoré rešpektuje znenie článku 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky.[102]

Nasledujúcim okruhom parciálnych záujmov v rámci verejného záujmu je téma lesa a ochrana lesa. Zákon č. 326/2005 Z.z o lesoch v znení neskorších právnych predpisoch, podobne ako vodný zákona ma účel nie len v ochrane parciálneho zložky životného prostredia, ale aj v podobe určenie zásad hospodárenie s lesmi harmonizáciu záujmov vlastníkov a verejného záujmu. Podobne ako v iných právnych predpisoch na úseku životného prostredia je možné aj v tomto zákone vidieť niekoľko druhov verejného záujmu. V prvom rade je samotná statická existencia lesa vnímaná akožto súčasť širšieho pojmu životného prostredia verejný záujem.[103]

Zelená infraštruktúra

Téma životného prostredia zahŕňa celý rad dielčích otázok ako je ovzdušie, ionizačné žiarenie a mnohé iné. Samozrejme, nie je mojim záujmom obsiahnuť celú zelenú problematiku v tejto štúdii. Poslednou témou, ktorej sa chcem venovať v oblasti zelenej politiky a legislatívy verejného záujmu je téma zelenej infraštruktúry. Osobitným spôsobom determinovania a identifikácie verejného záujmu je požiadavka na verejnú zeleň. Údržba a starostlivosť o verejnú zeleň je originálna pôsobnosť obecnej samosprávy podľa § 4 ods. 2 písm g. a h. zákona o obecnom zriadení. Z tohto ustanovenia je zrejme ľahko dedukovať, že spolu s inými originálnymi pôsobnosťami ide o záujem o obce na tejto problematike. Verejná zeleň je ekologický systém voľne žijúcich rastlín v extraviláne alebo intraviláne obce. Je nielen významným krajinským prvkom, ale má veľký význam z hľadiska reálnych výziev dnešných čias ako sú klimaticky zmeny, záplavy a hospodárenie s dažďovou vodou. Skutočnosť, že ide o samosprávny prvok v kompetenciách obce znamená široké pole uplatnenie kreativity manažérov obce a starostov obce. Obec nie je viazaná ako pre prípad výkonu štátnej správy presným usmernením zákona. Verejný záujem je jednak determinovaný v tomto prípade ako povinnosť obce, vyplývajúca priamo zo zákona. Teda obec musí realizovať úlohy v podobe rozvoja verejnej zelene a jej ochrany. Z druhej strany je tento verejný záujem determinovaný aj povinnosťami fyzických a právnických osôb. Pritom je zjavnou otázkou, či táto povinnosť na rozvoji a ochrane verejného záujmu v oblasti zelenej politiky je sama o sebe, bez ohľadu na znenie zákona alebo iného normatívneho právneho aktu, alebo je potrebné k tomu priame usmernenie v zákone. Podobne ako pri iných typoch verejného záujmu, aj tu v tomto prípade, je ťažko predstaviteľná relevancia z pohľadu práva bez právnej úpravy.

Verejná zeleň je regulovaná zvyčajne v rámci obecnej normotvorby v podobe všeobecne záväzného nariadenia obce. V tomto obec upravuje:

a. ) Zásady zeleného hospodárenia,

b. ) osobu, ktorá bude realizovať túto politiku samosprávy, teda či priamo obec alebo obec prostredníctvom in house firmy, alebo na základe verejnej súťaže vybranej firmy,

c. ) práva a povinnosti fyzických a právnických osôb na tomto úseku,

d. ) definovanie pojmov, predovšetkým, čo sa myslí opatreniami.

Väčšinou býva starostlivosť o verejnú zeleň determinovaná ako údržba a výsadba rastlín a drevín. Moderné trendy v rámci zelenej politiky však kladú zvýšené opatrenia na realizáciu tohto verejného záujmu v rámci samosprávy obcí a miest. Skutočne efektívny systém verejnej zelene sa nedá budovať ako separovaný soliter, ale musí sa chápať ako interdisciplinárna štruktúra viacerých na seba organicky prepojených systémov. Preto v modernej zelenej samospráve sa začína používať osobitný termín, a to zelená infraštruktúra. Ide popri dopravnej a sieťovej infraštruktúre o ďalší rozmer manažérskej činnosti obce na regulácii ako územia tak aj snahe o jeho funkčné využitie. Vzhľadom k potrebe prepojenie jednotlivých segmentov, a zároveň organického spojenia s okolitým prostredím prakticky ani nie je možné realizovať túto činnosť inak ako verejnom záujme. Navyše prakticky sa dá hovoriť o právnej úprave zelenej infraštruktúry v prípade ustanovenia § 3 ods. 3 zákon o ochrane prírody a krajiny. V tomto ustanovení zákonodarca vyslovene a explicitne hovorí o tom „vytváranie a udržiavanie územného systému ekologickej stability je verejný záujemRealizácia zelenej infraštruktúry, podľa aktuálneho znenia zákona o obecnom zriadení, je možná v troch základných úlohách samosprávy:

a. ) Územné plánovanie a stanoviská obce k investičnej činnosti, (§ 4 ods. 3 písm. d a písm. j. Zákona o obecnom zriadení.)

b. ) Ochrana a údržba verejnej zelene (§ 4 ods. 3 písm. g.)

c. ) V neposlednom rade ako in-house riešenia pri hospodárení s majetkom obce.

Ochrana a pravidlá rozvoja zelenej infraštruktúry môžu byť súčasťou územno- plánovacej regulácie ako povinnosť pre právnické a fyzické osoby, ktoré bude realizovať stavebnú činnosť. Ide najmä o povinnosť minimálnej plochy ozelenenia, ale aj regulácia tzv. zelených striech. Územný plán je významný nástroj tvorby a realizácie zelenej infraštruktúry najmä preto, že ako normatívny akt spája predstavu a činnosť obce (či už priamo alebo sprostredkovane) o realizácii tejto politiky a požiadavky, ktoré kladie na jednotlivcov, ktoré musia byť vzájomné prepojené. Vzájomné prepojené ekosystéme a zelené územia v rámci obce sú logickou podmienkou zelenej infraštruktúry. Bolo v rozpore s podstatou tejto myšlienky, aby obec realizovala obecný park a ten by nebol nejako prepojený s inou zeleňou ani z hľadiska skladby rastlín, ani organicky. Išlo by potom o akési pokusné akvárium izolované od okolitého sveta, čo je samozrejme nelogické. Aj z toho príkladu je zrejmé, že rozvoj zelenej infraštruktúry musí byť prepojený ako s verejnou zeleňou teda takou, ktorá je v majetku obce a súkromnou, ktorá je súčasťou majetku súkromných osôb. Až tak sa dokáže vzájomne vytvoriť komplex, ktorý spĺňa všetky funkcie tejto infraštruktúry teda:

a. ) Regulatívnu,

b. ) ekologickú,

c. ) stabilizačnú,

d. ) a estetickú.

Regulatívna funkcia je realizáciou myšlienky zelenej infraštruktúry prostredníctvom normotvornej činnosti obce. Jej úlohou je v podobe územného plánu zharmonizovať a vzájomne prepojiť celý komplex. Zároveň je imanentnou súčasťou tejto regulácie aj stanovenie práv a povinností pre fyzické a právnické osoby. Nie je možné budovať park bez jasného určenia povinností, ktoré má návštevník parku. Samozrejme, pri normotvorbe je podstatný aj ten prvok, ktorý hovorí o povinnostiach obce teda ako „domáca úloha „ pre samosprávu, v ktorej pomenuje základné body svojej predstavy zelenej infraštruktúry.

Ekologická funkcia je zrejmá zo samotného cieľu. Vzájomné prepojená mestská zeleň napojená na okolitý svet obce najmä v podobe lesov, lúk a vodných koridorov má významný dopad na reguláciu klimatických zmien. Z tohto pohľad by malo ísť o prioritný verejný záujem samosprávy. Stabilizačná funkcia je spojená najmä s udržiavaným vody v meste a prirodzené zabránenie vysušovania mesta.

Obecná samospráva nemôže byť len rovinou čísel a ekomicko-právnych faktov, ale musí znamenať kultúrny a estetický rozmer pocitu z mesta a obce, ktorý je priamo súvisiaci s kvalitou života.

Z úplne inej skupiny záujmov je možné vnímať komunitný charakter zelenej infraštruktúry. Najmä v podobe sídliskovej zelene v rámci tzv. vnútroblokov sme svedkami rozvoja komunitnej spolupráce práve na údržbe verejnej zelene. Pokiaľ však dnes je to skôr téma susedskej komunity bez prvkov plánovania a regulácie v prípade zelenej infraštruktúry ide o priamy záujem obce na komunitnom plánovaní v tejto oblasti, a to ako v podobe verejnej zelene, tak aj v podobe komunitných záhrad. Aj výsadba produkčných drevín je významným príspevkom k realizácii tohto verejného záujmu. Navyše práve existencia komunitných záhrad je dôkazom o vzájomnej prepojenosti jednotlivých verejných záujmov. In concreto zeleného verejného záujmu a záujmu v oblasti sociálnej. Komunitná zeleň totiž plný úlohu sociálnej interakcie a participácie jednotlivca čo pre rozvoj modernej demokratickej spoločnosti má celkom iste kľúčovú úlohu. Rozvoj komunitnej samosprávy je pritom materiálne spojený aj s iným verejným záujmom, a to záujmom na transparentnosti verejnej správy. Len aktívna účasť občanov môže byť prostriedkom k skutočne reálnej transparentnej verejnej správe.

Z dôvodu systematickosti uvádzam základné prvky zelenej infraštruktúry a to:

a. ) Mestské parky,

b. ) Alejová zeleň a uličná zeleň, v podobe tzv. zelených prepojených medzi väčšími a menšími parkovými plochami.

c. ) Už spomínaná sídlisková zeleň,

d. ) prepojenie vyššie uvedených prvkov na okolitú krajinu, významnou úlohou týchto prepojení je aj klimatizácia mesta a prúdenie vzduchu do mesta. Práve pre tento cieľ je potrebná prepoj enosť, čo nie je možné iným spôsobom ako realizáciou verejného záujmu obcou ako regulačnou strechou. Tieto prepojenia môžu mať význam aj z pohľadu tvorby cyklo- komunikácii a peších komunikácii.

e. ) Výsostne témou pre územné plánovaní je otázka zelených striech a vertikálnej zelene.

Jej bočným dôsledkom je vytvorenie lepšej energetickej regulácie budov. Určenie povinnosti zelených striech je možné vnímať ako súčasť povinnej zelene v rámci nových stavebných projektov. In concreto, ide o implementáciu do územných plánov a požiadavku obce na investorov, predovšetkým priemyselných a polyfunkčných domov vrátane hromadnej bytovej výstavby. Takáto realizácia verejnej politiky je známe nielen z nemeckého Hanoveru alebo rakúskeho Linzu, ale túto politiku začalo realizovať už aj susedné Brno. V týchto mestách ale okrem regulácie pristupujú ak inému rozmeru zelenej politiky, a to sú priamo dotácie na stavbu a prevádzku zelených striech

Ochrana kultúrnych pamiatok a kultúrneho dedičstva

Ochrana kultúrnych pamiatok a kultúrneho dedičstva je jedným zo základných verejných záujmov spoločnosti. Zabezpečuje vertikálny prenos hodnôt z generácie na generáciu a mala by zabezpečiť národnú, kultúrnu a etickú kontinuity spoločnosti. Kultúrne dedičstvo predsúvajú hmotné aj nehmotné veci kultúrneho, umeleckého, historického a archeologického významu. Ich výnimočnosť najmä pri hmotných veciach je v ich autenticite.. V prípade ich fyzického zničenie nie je možné ich iným spôsobom nahradiť alebo reprodukovať. Napríklad za istých okolností je v rámci ochrany prírody možné vytvoriť opätovne park, les, či reprodukovať v zajatí živočíšne druhy. U hmotných kultúrnych pamiatok je to prakticky vylúčené, keďže ich najväčšia hodnota je v ich autenticite. Podľa rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky 8 Sžo/203/2010 je ochrana pamiatkového fondu základný verejný záujem. Na rozdiel od iných parciálnych zákonov a oblastí je tento fakt o verejnom záujme výslovne reglementovaný aj v zákone.. V rámci slovenského právneho prostredia je základným zákonom zákon č. 49/2002 Z.z o ochrane pamiatkového fondu (ďalej len pamiatkový zákon) v znení neskorších právnych predpisov. Logicky v rámci kompetencií obce ho dopĺňa zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení § 4 ods. 3 o originálnej pôsobnosti obce v oblasti ochrany kultúrnych pamiatok. Podľa § 1 ods. 1 pamiatkové zákona je zachovanie kultúrneho dedičstva verejným záujmom. Na udržiavaní tohto záujmu participuje ako systém orgánov štátnej správy predovšetkým reprezentovaných Pamiatkovým úradom Slovenskej republiky (na miestnej úrovni Krajský pamiatkový úrad) a v množine samosprávy pôsobnosťou vyššieho územného celku a obce.

Metódy ochrany verejného záujmu na tomto úseku sú rôzne. Z hľadiska pamiatkového zákona je to napríklad možnosť vyhlásenia veci za kultúrnu pamiatku. V tomto prípade na ochrane participuje aj orgány policajného zboru a iné orgány činné v trestnom konaní. Podľa ustanovenia § 248a až § 249a zákona č. 300/2005 Z.z Trestný zákona v znení neskorších právnych predpisov je ochrana kultúrneho dedičstva ako objekt trestného činu prítomná hneď v niekoľkých skutkových podstatách trestného činu. V prvom rade ide o najstaršiu skutkovú podstatu na tomto úseku a to je zneužívania vlastníctva. Objektívna stránka skutkovej podstaty je poškodenie dôležitého kultúrneho alebo iného všeobecného (verejného záujmu) poškodením, zničením, urobením neupotrebiteľnou vec, ktorú ma vo vlastníctve. Teda v tomto prípade ide o limit predpokladaný aj ústavou slovenskej republiky v čl. 20 ods. 3 slovným spojením vlastníctvo zaväzuje. Práve koexistencia ústavného princípu a skutkovej podstaty trestného činu je jedným z najzrozumiteľnejším príkladom verejného záujmu v našej legislatíve. Druhou skutkovou podstatou je poškodzovanie a znehodnocovanie kultúrnej pamiatky. Skutková podstata tohto trestného činu reagovala na viaceré prípady, posledný bol v Žiline pri kauze „stará fara“, kedy vlastník veci využil odkladný účinok odvolania a vec znehodnotil tak, že nebola prakticky právoplatne vyhlásiteľná za kultúrnu pamiatku. Táto situácia mala svoje racionálne dôvody v neprimeraných nákladoch, ktoré sa viažu na právnu existenciu kultúrnej pamiatky. Zákonodarca reagujúc na žilinský prípad urobil niektoré legislatívne zmeny, pričom najrazantnejšie boli predbežná ochrana kultúrnej pamiatky ako normami pamiatkového zákona, tak aj trestného zákona. Podľa § 15 ods. 4 pamiatkového zákona vlastník veci je povinný ako je mu oznámené konania o vyhlásení za kultúrnu pamiatku chrániť vec pred jej zničením alebo neupotrebením. Podľa § 248a Trestného zákona je trestným činom konanie z aj z nedbanlivosti, ktorým niekto poškodí, znehodnotí alebo zničí nehnuteľnú vec, alebo zmarí jej vyhlásenie za kultúrnu pamiatku. Hlavne posledná časť tejto skutkovej podstaty môže byť zarážajúca. Za predpokladu existencie právneho štátu a práva na spravodlivý proces by nemala existovať formulácia, ktorá ako trestný čin dokáže subsumovať aj úspešné odvolanie alebo súdnu žalobu v rámci správneho súdnictva. Osobitnú ochranu požíva aj archeologické dedičstvo. Istú mieru kritiky by bolo možné zniesť v disproporcii terminológie v pamiatkovom zákone a trestnom zákone. Trestný zákon používa nekompaktnú terminológiu ako archeologické dedičstvo, ktoré nemá odozvu v rámci osobitného pamiatkového zákona. Medzi „klasickú“ trestnú činnosť na tomto úseku patrí skutková podstata falšovania predmetov kultúrnej hodnoty.

Ochrana verejného záujmu na tomto úseku je však širšia ako trestnoprávna represia. Spočíva, okrem iného, aj v celom rade povinností a obmedzení vlastníka kultúrnej pamiatky. Základné obmedzenie z hľadiska inštitútu vlastníctva je obmedzenie pri prevode. V prípade, že ide o vec, ktorá je v procese vyhlásenie za kultúrnu pamiatku (§ 15 ods. 4 písm. a pamiatkového zákona), je povinný oznámiť takýto prevod. V ostatných prípadoch, teda ak vec už je vyhlásená za kultúrnu pamiatku, je povinnosť písomného predkupného práva smerom k štátu. Ak štát nereaguje a neprijme túto ponuku do 30 dní predkupné právo zaniká.

Rovnako je limitovaný vlastník aj v prípade pohybu z kultúrnou pamiatkou. Pritom nejde len hnuteľnú kultúrnu pamiatku. Dnes existujú technológie, pomocou ktorých je možné preniesť aj nehnuteľnú kultúrnu pamiatku. Takýto pohyb, ale je možný len na základe predchádzajúceho rozhodnutia správneho orgánu. Veľmi významným je absolutórium ohľadne trvalého zákazu vyvezenie kultúrnej pamiatky do zahraničia. Zákonodarca limituje pobyt kultúrnej pamiatky v zahraničí maximálnou dobou dvoch rokov. Takúto vec nie je možné vyviezť vôbec, ak je dôvodný predpoklad, že by mohla byť predmetom exekučného konania alebo podobného konania v zahraničí.

Okrem týchto obmedzení ustanovenie § 28 ods. 2 pamiatkového zákone obsahuje celý rad iných povinností vlastníka, predovšetkým ju na vlastné náklady udržiavať, a napríklad aj za náhradu sprístupniť verejnosti, ak tak rozhodol správny orgán a nie je v obydlí.

Mimo režimu pamiatkového zákona je ochrana verejného záujmu nehmotného kultúrneho dedičstva (tzv. living heretige). Ide o tradície, rituály, umelecké výkony, zvyklosti a podobne. Základným formálnym prameňom práva v tejto oblasti je Dohovor o ochrane nehmotného kultúrneho dedičstva z roku 2003. Generálna konferencia OSN (UNESCO) prijala na svojom zasadnutí v Paríži tento základný medzinárodný dohovor o ochrane nehmotného dedičstva, ktorý je aj pre nás záväzný. Podľa tohto dokumentu čl. 2 ods. 1: „ Nehmotné kultúrne dedičstvo znamená postupy, stvárnenia, prejavy, poznatky, schopnosti, ako aj nástroje, predmety, artefakty a s nimi spojené kultúrne miesta, ktoré spoločenstvá, skupiny a v niektorých prípadoch jednotlivci pokladajú za súčasť svojho kultúrneho dedičstva. Toto nehmotné kultúrne dedičstvo si spoločenstvá a skupiny odovzdávajú z generácie na generáciu a sústavne ho znova vytvárajú ako reakciu na okolité prostredie, interakciu s prírodou a svojou históriou, pričom im poskytuje pocit identity a kontinuity, podporujúc tak úctu ku kultúrnej rozmanitosti a ľudskej tvorivosti. Na účely tohto dohovoru sa berie do úvahy výlučne také nehmotné kultúrne dedičstvo, ktoré je zlučiteľné s existujúcimi medzinárodnými nástrojmi upravujúcimi ľudské práva, s požiadavkami vzájomnej úcty medzi spoločenstvami, skupinami a jednotlivcami, ako aj trvalo udržateľného rozvoja.“[104]

Pre zaujímavosť Slovensko je na Reprezentatívnom zozname nehmotného kultúrneho dedičstva ľudstva, a to až šiestimi elementmi:

1. Fujara – hudobný nástroj a jeho hudba.

2. Terchovská muzika.

3. Gajdošská kultúra.

4. Bábkarstvo na Slovensku a v Čechách.

5. Horehronský viachlasný spev.

6. Modrotlač.

V tejto téme je možné vyjadriť istú mieru údivu nad postojom Slovenskej republiky, ktorý z hľadiska verejného záujmu chráni vnútroštátnou legislatívou z roku 1958, a to zákonom č. 4 /1958 Sb. o ľudovej umeleckej tvorbe a remeslách. Vo verejnom práve ide zrejme o jeden z najstarších stále platných právnych predpisov. Táto bizarná situácia, bohužiaľ, nie je stále vnímaná ako „verejný záujem de facto“ a nie je v čase tvorby tejto štúdie známa ani iniciatíva na jej zmenu. Ďalším v rade vnútroštátnej legislatívy je zákon č. 189/2015 Z.z o kultúrnej osvetovej činnosti v znení neskorších právnych predpisov.

Genius loci ako osobitný druh verejného záujmu.

Český zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánovaní a stavebním rádu v ustanovení § 18 ods. 4 definuje ako cieľ územného plánovania „Územníplánování ve verejném zájmu chráni a rozvíjíprírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetné urbanistického, architektonického a archeologického dédictví. Pritom chrání krajinu jako podstatnou složku prostredí života obyvatel a základ jejich totožnost“

V tomto ustanovení je jedinečným spôsobom právne a legislatívne zachytený fenomén pojmu genius loci. Pojem genius loci[105] je pojmom vychádzajúcim z antiky. Podľa antického presvedčenia má každá existencia svojho ducha, génia, ochranného bôžika. Nemá len ochrannú funkciu, ale sprevádza túto existenciu životom, určuje jeho charakter a jeho esprit. Géniom tak označujeme, čo vec je alebo čím má byť ako jej teleologické určenie. Antický človek prežíval svoju existenciu v rámci prostredia a predovšetkým chcel byť v dobrom vzťahu k duchovi miesta. Napríklad v starom Egypte bola zem obhospodárená nie len podľa pravidiel záplav Nílu, a teda s zameraním na efektivitu. Nezanedbateľným účelom regulácie územia bolo aj umiestňovanie verejných stavieb, ktoré mali človeku dávať pocit bezpečia tým, že symbolizovali večný poriadok prostredia.[106] Krásne popísal ducha miesta Lawrence Durrel.

„ Ak sa zoznamujete s Európou, pomaly ochutnávate vína, syry, a charakteristiky rôznych krajín, začínate si uvedomovať neviditeľný determinant každej kultúry v podobe ducha miesta.“[107] Vývoj spoločnosti, ktorý sa zdá išiel smerom oslobodenia sa od ducha miesta, od jeho charakteristiky a spôsobom neustále dotvárajúcim malebnosť obcí a miest novými stavbami nie vždy zrovna malebnými, vytvoril chaos v rozložení našich sídiel. Bočným následkom je znečistenie krajiny a prostredia. Existencia jednotlivca len v rámci istého priestoru je prakticky nemožná. Vždy je každý človek ovplyvňovaný aj charakterom miesta. Pre človeka nestačí len samotný fakt orientácie ako odpovede na otázku, kde je, ale aj identifikácia s prostredím tj. odpoveď na otázku, aké je dané miesto. Moderné urbanistické názory a tendencie sa opierajú o uzly, cesty a oblasti, ktoré tvoria isté sídlo a vytvárajú jeho charakteristiku. Základné body takejto mapy, zvyčajne dané historicky a kopírujúce prírodné podmienky, uľahčujú nielen orientáciu v priestore, ale aj identifikáciu s prostredím. Ak je určenie týchto základných bodov viac vecou náhody ako nejakej sofistikovanej logiky, človek sa v mieste cíti stratený, stráca pocit bezpečia a vytvára pocit strachu. Samozrejme schopnosť človeka orientovať sa v priestore a s tým spojený pocit istého bezpečia, je jednou zo základných cieľov urbanizmu. Ale netreba zabúdať na už zmienenú potrebu identifikácie s miestom. Iste ide o skôr emočnú rovinu urbanizmu, ale pre to, čo voláme duch miesta, má obrovský význam. Je to ten pocit cítiť sa niekde dobre, alebo doma. V rovine personifikácie je to spriatelenie sa s istým miestom. Isté stavby, rozloženie ulíc, forma typických uličiek laubní, konštruktu námestí alebo charakteru domov, to všetko sú objekty identifikácie človeka s miestom, ktoré vytvárajú s orientáciou v mieste živú identitu mesta. Nestačí pre urbanizmus stavať budovy a praktickú infraštruktúru. Architektúra začína tam, kde je zviditeľnené celkové prostredie, a teda sa konkretizuje genius loci.[108]

Z hľadiska právneho je možné vidieť tému genius loci v kontexte požiadavky medzinárodného záväzku Slovenskej republiky na ochrane historicity miest. Tento záväzok je obsahom Washingtonskej charty (1987) o ochrane historických miest. Základnou požiadavkou, ako sa uvádza priamo v preambule tejto charty, je požiadavka na ochranu historického ducha mesta alebo jeho štvrti. Všetky mestá na svete ako výsledok viac, či menej spontánneho vývoja alebo uváženého projektu sú materiálnym výrazom rozmanitosti spoločnosti v minulosti, a sú teda všetky historické. Táto charta sa týka veľkých alebo malých miest, historických centier alebo štvrtí a ich prírodného alebo zastavaného prostredia. Okrem svojej kvality historického dokumentu predstavujú hodnoty vlastné tradičným mestským kultúram. Mnohé z týchto lokalít dnes ohrozuje degradácia, deštrukcia alebo dokonca ich priamo ničí vplyv spôsobu urbanizácie zrodenej v priemyslovej ére, ktorý dnes zasahuje všeobecne všetky spoločnosti.

Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozhodnutí sp. zn 5 Sžp 17/2011 konštatuje, že zvýšená ochrana historického jadra mesta ako kultúrneho dedičstva je vo verejnom záujme, preto treba považovať za nevyhnutné prijať riešenia, aby sa v súčasnosti ani v budúcnosti neopakovali nekoncepčné zásahy do historického fondu a nedochádzalo postupnému zanikaniu pamiatok a pamiatkových súborov.

8. Verejný záujem na transparentnosť verejnej moci a správy, sloboda tlače a whistleblowing

Podľa Koránu Vládca, ktorý povolá niekoho do úradu napriek tomu, že v jeho krajine existuje ktosi iný, lepšie kvalifikovaný, hreší proti Bohu i štátu.[109] Zdá sa, že požiadavka na transparentnú a efektívnu verejnú správu je prítomná naprieč historickými etapami a náboženskými systémami. Pokiaľ sme doteraz hovorili o verejnom záujme v kontexte existujúcich právnych predpisov, normatívnych zmlúv, alebo rozhodnutí súdov, z ktorých sa dal urobiť záver o identifikácii verejného záujmu, na tomto mieste budeme hovoriť o požiadavke transparentnosti verejnej správy a moci ako verejnom záujme. Teda o požiadavke, ktorá nie je explicitne zachytená v rámci jednotlivých zákonov, ale je možné sa k nej dopracovať len implicitne. Existencia čiastkových zákonov[110] nevyvracia náš názor o neexistencii ucelenej požiadavke v normatívnom právnom akte na transparentnosť ako verejný záujem.

V prvom rade sa pokúsim definovať pojem transparentnosť. Existencia verejnej moci a verejnej správy je možná v demokratickom chápaní len na základe prenosu originálnej moci – moci ľudu na zastupiteľnom a derivácii moci v podobe kreovania orgánov a celého systému organizácie štátu. Táto téza nie je výslovne doktrinálna, ale má svoj prameň aj v podobe normatívneho aktu, a tým je čl. 2 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý hovorí „ Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo.“ Požiadavka transparentnosti je jedinečným naplneným a aplikáciou formálneho alebo aj materiálneho rozmeru Ústavy. Dôvod pre takýto záver je v tom, že ide o požiadavku na kontrolu štátnej moci. Transparentnosť v akomkoľvek význame, o ktorom budeme hovoriť, je len systém kontroly verejnosti.

Verejná moc tu nevystupuje ako mašinéria, ktorá je nútená nechať sa kontrolovať. Toto je častý omyl vo výklade tohto pojmu. Transparentnosť je organická súčasť ústavného vzťahu medzi tvorcom a realizátorom moci. Dokonca sa dá chápať ako súčasť hodnotového spektra materiálneho jadra Ústavy Slovenskej republiky. Aby tento vzťah bol efektívny, musia byť prítomné dve zložky príslušnej legislatívy, a to prítomné súčasne:

a. ) Informovanosť, logicky kontrola predpokladá istý diapazón vedomostí, ktorý ma kontrolný subjekt k dispozícii. Polemická je miera aktivity kontrolovaného subjektu vo vzťahu k zverejňovaným informáciám, čomu sa budem venovať osobitne. Je však vhodné už na tomto mieste podčiarknuť záver, že informovanie o činnosti verejnej správy by malo byť jedným zo základných znakov verejnej správy ako prirodzené aktivita a nie ako „tabuľkové plnenie si zákonom predpokladaných povinností“. Formalizácia akýchkoľvek povinností orgánov verejnej moci je v rozpore s legitímnym účelom modernej a demokratickej verejnej správy.

b. ) Možnosť zmeniť situáciu bez ohľadu na právny vzťah v danej konkrétnej veci. Je logické, že v širšom slova zmysle istou formou kontroly je aj systém opravných prostriedkov, či možností preskúmať rozhodnutie súdom. Pre tento typ kontroly verejnosti sa však žiada osobitný vzťah vo forme účastníctva v konaní. Pre náš záver o transparentnosti ako verejnom záujme je dôležité povedať, že slovenský právny systém ma celý rád mechanizmov, ktoré nevyžadujú deklarovanie a preukazovania osobitného vzťahu tzv. postavenia aktívnej legitimácie. Klasickým príkladom sú petície, iniciovanie konaní dozoru prokurátora, mimo odvolacie konanie a v konečnom dôsledku najmä voľby. Všetky tieto mechanizme sú spôsobilé zmeniť negatívny stav v konkrétnej činnosti verejnej správy. Mimoodvolacie konanie sa pravda musí viazať na konkrétne správne konania, inak je zákonodarcom poskytnutý široký priestor pre realizáciu zásady transparentnosti. Podobne ako v úvode tejto témy o verejnom záujme aj tu platí zásada reálnej možnosti. Transparentnosť ako možnosť (potestas) zmeniť situáciu, keď je naviazaná na reálnu možnosť meniť stav. Napríklad všeobecne záväzné nariadenie je meniteľné len vtedy, ak o ňom verejnosť v štádiu prípravy vie. Napriek zásade právo patrí bdelým je potrebné povedať, že orgány verejnej moci by mali hľadať možnosti, ako čo najefektívnejšie dostať informáciu k občanovi, ktorá je spôsobilá, aby občan aktívne participoval na verejnej moci.

Transparentnosť sa v podmienkach Slovenskej republiky väčšinou spája s požiadavkou na zákonné efektívne a hospodárne nakladanie s verejnými financiami. V tomto prípade ide o veľmi reštriktívny výklad. Podľa čl. 10 odporúčania CM / Rec (2007) 7 orgány verejnej správy konajú v súlade s princípom transparentnosti a najmä sa snažia, aby súkromné osoby boli informované o ich činnostiach a rozhodnutiach. Ide o zákonom stanovené povinnosti napríklad aplikáciou zákona č. 211/2000 Z.z o slobodnom prístupe k informáciám, ale aj nad rámec týchto povinností. Verejná správa nemôže efektívne a demokraticky fungovať bez neustáleho dialógu s verejnosťou, a to najmä aktívnou ponukou informácii. Tieto informácie by sa mali týkať:

a. ) Nakladania s verejnými rozpočtom, a prostriedkov z verejných zdrojov.

b. ) Procesom prijímania normatívnych právnych aktov.

c. ) Procesom prijímania individuálnych správnych aktov.

d. ) Organizáciou verejnej správy a organizačnými zmenami.,

e. ) Všetkými situáciami, kde je umožnená participácia verejnosti na správe veci verejných,,predovšetkým miestom a termínom konania zasadnutí orgánov, ktorých rokovanie je verejné, dokumenty napríklad v prípade obecnej samosprávy proces prijímania všeobecne záväzných nariadení obce, na ktorých môže participovať verejnosť, proces SEA a EIA.

f. ) Nakladaním s majetkom, pri ktorom je dôležitá súťaž. V tomto prípad je potrebné ale povedať, že s výnimkou veľmi malej skupiny právnych a spoločenských vzťahov je žiadúce konkurenčné prostredie pri každom nakladaní s verejnými financiami bez ohľadu na to, či ide príjem verejného rozpočtu alebo naopak jeho výdavok.

Len samotná skutočnosť, že právny predpis, napríklad o slobodnom prístupe k informáciám, nepredpokladá osobitný záujem (dôvod), je možné už samotnú možnosť, ktorú poskytuje zákon chápať ako možnosť vo verejnom záujme. Explicitne v § 3 ods. 3 predmetného zákona vylučuje potrebu preukazovanie individuálneho teda súkromného záujmu, a teda argumentum a contrario hovorí o verejnom záujme na sprístupňovaní informácii podľa info zákona.

Je však potrebné tiež povedať, že zákon obsahuje vymáhateľnú množinu povinností orgánov verejnej moci. Transparentnosť ako verejný záujem však ide aj nad rámec zákona. Pravda je že, ale subjekty verejnej správy majú nie ojedinele problém aj so zverejňovaním informácií, ktoré sú viac menej zrozumiteľne upravené zákonom. Napríklad zákon č. 138 /1991 Zb. o majetku obcí v § 9a ods. 2 hovorí: „ Obec zverejní zámer predať svoj majetok a jeho spôsob na svojej úradnej tabuli, na internetovej stránke obce, ak ju má obec zriadenú, a v regionálnej tlači.“

Napriek tomu, že zákon poskytuje v rámci odseku 8 výnimky, ide o situácie, ktoré netvoria veľkú majoritu odpredajov. Napríklad existencie povinného spoluvlastníckeho predkupného práva, alebo predaj bytov podľa osobitného zákona. V rámci lustrácie transparentnosti, ktorá sa realizovala v roku 2019 v rámci Žilinského kraja sa zistilo, že skoro viacej ako 60 % obcí ignoruje toto ustanovenie a zverejňuje len tzv. osobitný zreteľ. Iste by bolo zaujímavé skúmať, či odpredaj obecného majetku predovšetkým nehnuteľnosti je vždy skutočne stotožnený s pojmom ako v materiálnom, tak aj formálnom slova zmysle osobitný zreteľ.

V rozpore s požiadavkou otvorenosti a transparentnosti verejnej správy obce obchádzajú aj iné požiadavky zákona. Napríklad zákon obecnom zriadení v § 18f ods.1 písm b. hovorí o povinnosti zverejniť plán kontrolnej činnosti 15 dní vopred ako je prerokovaný na obecnom zastupiteľstva. Obce sformalizovali túto požiadavku na zverejnenie na úradnej tabuli. Alternatíva, ktorá je logická vo vzťahu ku kontrole verejnej správy zo strany obyvateľov, teda zverejnenie na webovom sídle obce, alebo www. Stránke, tvorí podľa predmetného prieskumu minoritu prípadov.

Formalizácia výkonu verejnej správy, bez ohľad na princípy materiálneho právneho štátu a materiálneho jadra ústavy Slovenskej republiky, je v rozpore s účelom verejnej správy a to je služba občanom.

Moderným fenoménom na úseku verejného záujmu na transparentnej verejnej správe je tzv. whistleblowing. Na Slovensku ide o známy fenomén popularizovaný najmä kauzou Rybanič a Kalinák. Najčastejšie sa charakterizuje ako akt člena organizácie bez ohľadu na aktuálnosť jeho pomeru k subjektu, ktorým oznamuje nelegálne, podozrivé praktiky svojho zamestnávateľa osobám alebo inštitúciám, ktoré by mohli efektívne zakročiť. Whist-blower je osoba, ktorá väčšinou vo verejnej funkcii, alebo zamestnaneckom pomere alebo ako zamestnanec súkromnej spoločnosti príde na skutočnosti napr. korupcie alebo klientelizmu alebo iného porušenia zákona a tieto skutočnosti oznámi buď svojim nadriadeným alebo priamo orgánom činným v trestnom konaní, a tak ich zverejní. Dôležitým znakom whistleblowingu je skutočnosť, že za takéto oznámenie hrozí takejto osobe odvetné opatrenia zo strany zamestnávateľa.

Z hľadiska identifikácie takejto činnosti v rámci prameňov práva je dôležitá pripravovaná smernica Európskeho parlamentu a Rady o ochrane osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie zo dňa 23. apríla 2018. Táto smernica rozširuje ochranu oznamovateľov nie len na klasických zamestnancov, ale aj na oné osoby v podobnej situácii ako je napríklad živnostenský vzťah bez ohľadu na to, či za túto činnosť poberajú odmenu alebo ide o stážistov a dobrovoľníkov. K dnešnému dňu nejde o právne účinný právny predpis, ale keď odrátame judikatúru, ide zrejme o najlepšiu pomôcku pre identifikáciu toho, čo to whistleblowing je.

Základnými podmienkami pre vymedzenie whistleblowera, ktoré možno vyvodiť z návrhu Smernice o whistlebloweroch ako aj vnútroštátneho práva, a ktoré požíva ochrany sú:

1/ vykonávanie určitej pracovnej činnosti (respektíve napríklad činnosti vo vzájomných obchodnoprávnych vzťahoch), ktorá sa vykonáva legálne (zo strany oznamovateľa), t. j. oznamovateľ tu koná v rámci svojej pôsobnosti (kompetencie) a pri tejto pracovnej činnosti sa dostane k informácii o možnej protiprávnej činnosti, či inej protispoločenskej činnosti (neetickému konaniu a podobne), ktorej sa dopustil alebo mohol dopustiť jeho zamestnávateľ (nadriadený, obchodný partner, spolukonateľ a podobne).

Skutočnosť, že tu nahlasujúca osoba musí získať informácie pri svojej pracovnej činnosti možno vyvodiť tak z návrhu Smernice o whisltebloweroch ako aj vnútroštátneho práva. V zmysle článku 2 návrhu Smernice o whistlebloweroch sa táto smernica vzťahuje na nahlasujúce osoby pracujúce v súkromnom alebo verejnom sektore, ktoré získali informácie v súvislosti s pracovnou činnosťou. Článok 4 bod 9 návrhu Smernice o whistlebloweroch definuje nahlasujúcu osobu (oznamovateľa, či whistleblowera) ako fyzickú alebo právnickú osobu, ktorá nahlasuje alebo zverejňuje informácie o porušeniach získané v súvislosti so svojou pracovnou činnosťou. Podľa článku 4 bod 10 návrhu Smernice o whistlebloweroch sa pod súvislosťou s pracovnou činnosťou rozumie súčasná alebo minulá pracovná činnosť vo verejnom alebo súkromnom sektore, prostredníctvom, ktorej môžu osoby bez ohľadu na jej charakter, získať informácie o porušeniach, a v rámci ktorej môžu byť tieto osoby vystavené odvetným opatreniam.

Návrh Smernice o whistlebloweroch teda v celom svojom texte zvýrazňuje, že dopadá iba na osoby, ktoré informácie získali v súvislosti so svojou pracovnou (obchodnou) činnosťou. V žiadnom prípade tu pracovnú činnosť nemožno chápať ako činnosť protiprávnu, respektíve ako činnosť, pri ktorej osoba prekračuje svoje pracovné kompetencie, aby získala nejakú informáciu. Návrh Smernice o whistlebloweroch teda počíta s tým, že oznamovateľ sa dostane k informácii vykonávaním svojej pracovnej činnosti, t. j. táto prvá fáza získania informácie nie je problematická, nakoľko oznamovateľ disponuje s obsahom informácie legálne (pod pojmom legálne sa tu má na mysli činnosť v súlade so zákonom, či ustanoveniami pracovnej zmluvy, teda k informácii sa dostane pri bežnom výkone svojej pracovnej činnosti), v rámci svojej pracovnej činnosti a následne legálne získanú informáciu (ktorej obsah napríklad „vynesie“ zo zamestnania nelegálne) nahlási, respektíve zverejní. Vzhľadom k uvedenému, až táto druhá fáza konania oznamovateľa môže byť problematická z hľadiska oznamovateľa (hrozba sankcií zo strany zamestnávateľa) a až za jeho konanie v tejto druhej fáze (napríklad „vynesenie“ informácie zo zamestnania a jej nahlásenie, či zverejnenie) môže čeliť odvetným opatreniam zo strany svojho zamestnávateľa, ktorého sa informácia týka. Až táto druhá fáza konania oznamovateľa spadá pod ochranu návrhu Smernice o whistlebloweroch, t. j. fáza, v ktorej sa oznamovateľ odváži nahlásiť informáciu o protiprávnom, či protispoločenskom konaní zamestnávateľa. Návrh Smernice o whistlebloweroch teda nepredpokladá ochranu konaniu, pri ktorom by oznamovateľ už samotnú informáciu získal mimo svoje pracovné kompetencie (teda inak ako v súvislosti so svojou pracovnou činnosťou), t. j. nechráni toho, kto informácie získal nelegálne (napríklad zneužitím svojej pracovnej činnosti a podobne). Ak sa tak stane, potom sa návrh Smernice o whistlebloweroch na takéto osoby vôbec nevťahuje (článok 2 návrhu Smernice o whistlebloweroch argumentum a contrário).

Takéto oznámenie a zverejnenie býva väčšinou samo o sebe v rozpore, buď s pracovnou zmluvou alebo predpokladanou požiadavkou diskrétnosti zamestnanca, alebo niekedy dokonca so zákonom v podobe, napríklad, zverejnenia údajov bankového, daňového alebo obchodného tajomstva. Samozrejme, takéto konanie je bez ohľadu na konkrétnu motiváciu konkrétneho prípadu samo o sebe vo verejnom záujme na transparentnej verejnej správe a boja proti korupcii.[111]

Whistbtleblowing je však potrebné odlíšiť od priemyselnej (alebo obchodnej) špionáže a hekerstvu. Zamestnanec whistblower si nevyberá možnosť hľadať alebo nájsť informácie o protirpávnom alebo protispoločenskom konaní svojho zamestnávateľa. K takejto identifikácii neprichádza zámerne ako cieľavedomej činnosti, ale náhodne pri výkone „klasických“ pracovných povinností.

Skutočnosť, že boj proti korupcii a za transparentnú verejnú moc je vždy vo verejnom záujme, však nevylučuje možnosť, aby konkrétny jednotlivec whistle blower konal sám o sebe zo zištných pohnútok vrátane finančnej motivácie a osobnej pomsty. Preto Európsky súdny pre ľudské práva a slobody vo veci Guja vs. Moldavsko č. 14277/04 vytvoril niečo ako test whistleblowingu v šiestich krokoch.

a. ) Sťažovateľ mal k dispozícii alternatívne kanály, prostredníctvom ktorých mohol učiniť oznámenie o nekalých praktikách a proti-spoločenskej činnosti.

b. ) Verejný záujem na zverejnení informácie, v tomto prípade ide jedno z najdôležitejších kritérií, ktoré odlišuje obdobný čin od už spomínanej obchodnej špionáže alebo obdobnej činnosti v čisto súkromnom záujme.

c. ) Autenticita alebo aj pravosť a pôvodnosť zverejnenej informácie.

d. ) Škoda, ktorú utrpel subjekt v spojení so zverejnením informácie, je v nepomere s verejným záujmom na zverejnení tejto informácie.

e. ) Motív konania, ktorý by nemal byť výlučne súkromný, napríklad očakávanie osobného zisku, mala by sa preukázať dobrá viera oznamovateľa, že neexistuje diskrétnejší spôsob v náprave nekalých praktík.

f. ) Miera závažnosti sankcie, ktorá hrozí oznamovateľovi.

Ďalšia európska judikatúra okrem iného prízvukuje ďalší znak whistlerblowingu. Napríklad veci Matúz proti Maďarsku (rozhodnutie ESLP zo dňa 21.09.2014, sťažnosť č. 73571/10), Bucur a Toma proti Rumunsku (rozhodnutie ESLP zo dňa 08.01.2013, sťažnosť č. 40238/02), či Kudeshkina proti Rusku (rozhodnutie ESLP zo dňa 26.02.2009, sťažnosť č. 29492/05) možno zistiť spoločný znak spočívajúci v tom, že vždy išlo o zamestnanca, ktorý upozorňoval na nekalé praktiky alebo protispoločenskú činnosť svojho zamestnávateľa.

Najznámejší svetový prípad whistlerblowingu je prípad Juliena Assange a Edward Snowden. Problém s praktikami whistblerblowingu sú okrem motivácie aj skutočnosť, či podobne ako pri iných typoch verejného záujmu konala osoba pri zverejnený intímnej (dôvernej) informácie ako poslednú možnosť. Teda, či využila všetky menej invazívne zásahy do súkromia a zákonom chráneného záujmu fyzickej a právnickej osoby. Ak napríklad zamestnanec banky vo verejnom záujme zverejní informáciu z pohybu finančných prostriedkov na účte politika médiám, hoci preukázateľne o tom neinformoval ani svojich nadriadených ani orgány činné v trestnom konaní, len veľmi ťažko sa dá hovoriť o nejakej miere čistej motivácie chrániť verejný záujem.

Whistblerblowing neznamená automaticky beztrestnosť. Prípad Bradley Birkenfeld (Švajčiarsko), Heinrich Kieber (Lichtenštajnsko) a nakoniec aj prípad Herve Falcianiho poukazujú na to, že aj keď všetci traja odhalili nekalé praktiky svojich zamestnávateľov, boli odsúdený v trestnom konaní na rôzne tresty väčšinou zohľadňujúce samotný fakt odhalenia tejto trestnej činnosti. Podotýkam, že vo všetkých troch prípadoch išlo o nekalé praktiky zamestnávateľa.

Spoločnosti vrátane legislatívy majú osobitný spôsob ako chrániť takýchto oznamovateľov, a zároveň robiť opatrenia proti zneužívaniu tohto inštitútu na inú motiváciu ako je verejný záujem. Podľa definície z roku 1985 musí ísť nielen o oznámenie negatívnej činnosti proti verejnému záujmu, ale ako som už uviedol, musí ísť aj legitímny dôvod a skutočnosť subsidiarity teda, že vec sa nedala riešiť iným spôsobom.[112] Rovnako podnetná je aj iná doktrinálna definícia tohto fenoménu.[113] Podľa tejto definície je whistleblowing oznamovanie protiprávnej činnosti v dobrej viere (teda sa skúma aj motivácia) vo verejnom záujme, ktoré nespočíva v posunutí informácie kolegom v rámci zamestnania. Samozrejme, každé takéto zverejnenie je závislé od množstva individuálnych okolností konkrétneho prípadu.

V Slovenskej republike je prijatý nový zákon č. 54/2019 Z. Z ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti. Podľa tejto právnej úpravy sa oznamovanie protispoločenskej činnosti nepovažuje za porušenie zmluvnej povinnosti zachovávať mlčanlivosť, ani za porušenie povinnosti zachovávať mlčanlivosť podľa osobitných predpisov, ak ide o povinnosť vyplývajúcu z výkonu zamestnania, povolania, postavenia alebo funkcie a nejde o povinnosť mlčanlivosti v súvislosti s ochranou utajovaných skutočností, poštového tajomstva, obchodného tajomstva, bankového tajomstva, telekomunikačného tajomstva alebo daňového tajomstva, ochranou dôverných štatistických údajov, nejde o povinnosť mlčanlivosti v súvislosti s poskytovaním a sprístupňovaním údajov zo zdravotnej dokumentácie, o povinnosť mlčanlivosti príslušníkov spravodajských služieb alebo o povinnosť mlčanlivosti pri poskytovaní právnych služieb. Protispoločenskou činnosťou sa myslí na účely zákona:

1. Trestný čin poškodzovania finančných záujmov Európskej únie podľa § 261 až 263 Trestného zákona, trestný čin machinácií pri verejnom obstarávaní a verejnej dražbe podľa § 266 až 268 Trestného zákona, trestné činy verejných činiteľov podľa § 326 až 327a Trestného zákona alebo trestné činy korupcie podľa § 328 až 336b Trestného zákona,

2. trestný čin, za ktorý Trestný zákon ustanovuje trest odňatia slobody s hornou hranicou trestnej sadzby prevyšujúcou tri roky,

3. správny delikt, za ktorý možno uložiť pokutu s hornou hranicou určenou výpočtom alebo

4. správny delikt, za ktorý možno uložiť pokutu s hornou hranicou vo výške najmenej 30 000 eur.

Podľa ustanovení tohto zákona sa oznamovateľovi poskytuje ochrana, ak podal kvalifikované oznámenie. Polemickým sa javí ustanovenie § 9, podľa ktorého môže Úrad na ochranu oznamovateľov protispoločenskej činnosti dať oznamovateľovi odmenu až do výšky 50- násobku minimálnej mzdy, ak konanie, ktoré bolo následkom oznámenia, skončilo niektorým zo spôsobov, z ktorých je jednoznačné, že sa skutok stal. Problém je, či takéto ustanovenie nedeformuje verejný záujem ako hlavný motív dobrej viery oznamovateľa.

Záver

Verejný záujem ako som ho prezentoval vo svojej štúdii je širokospektrálny problém viacerých právnych odvetví a reálnych spoločenských vzťahov. Dobre spravovaná spoločnosť je vždy zameraná na ochranu a rozvoj verejného záujmu. Tento však nemôže byť regulovaný ako pojem v zákone pre všetky situácie rovnako lebo má nie len svoj právny, ale aj reálny ekonomický a politický rozmer. Ak sa aj napr. v rámci vyvlastňovacieho konania dospeje k záveru o nejakom projekte alebo zámere že ide o verejný záujem, nemusí tá istá skutková okolnosť platiť aj o niekoľko rokov a pre všetky iné prípady. Radikálna zmena sociálnych a ekonomických okolností je jedna z posudzovaných kritérií pri hodnotení verejného záujmu v konkrétnom právnom vzťahu. Preto aj ako som preukázal na viacerých rozhodnutiach slovenskej judikatúry verejný záujem sa má vždy skúmať individuálne a vzhľadom na konkrétnu situáciu tak aby sa dalo skoro úplne vylúčiť jeho zneužite, alebo prílišný formalizmus bez akcentu na materiálny rozmer tohto inštitútu .

Parciálne oblasti verejného záujmu, ktoré som podrobil vážnejšiemu prieskumu sú množiny spoločenských vzťahov, ktoré majú existenciálny význam pre spoločnosť alebo sú veľmi frekventované v rámci právnej praxe. Pokiaľ v prípade stavebného práva ide o mieru frekvencie v právno-aplikačnej praxi, v prípade životného prostredia, kultúrneho dedičstva, transparentnosti a slobody tlače ide o hodnoty, ktoré pre demokratickú spoločnosť majú existenciálny význam.

Závery, ktoré sa vzťahujú na všetky oblasti, ktorým so sa venoval sú tieto : a.) Verejný záujem je objektívna hodnota, predpokladaná zákonom alebo iným normatívnym aktom, alebo ním priamo upravená, identifikovateľná prostredníctvom interpretácie judikatúry, alebo právnej vedy.

b. ) Je to záujem neurčitého počtu ľudí, ktorých kvantitívna „sila“ nehrá úlohu, pričom je dôležité povedať, že ich osobné súkromné záujmy sú predpokladanou súčasťou verejného záujmu,

c. ) V prípade konfliktu záujmov (osobného a verejného), nie je verejný záujem dominantnejší a-priori, ale vždy až na základe vyhodnotenie, legitímneho účelu a proporcionality v danom konkrétnom prípade,

d. ) Verejný záujem môže byť statický – ako povinnosť orgánov verejnej moci, a dynamický ako dôvod obmedzenia práva,

e. ) Verejný záujem predstavuje vždy istú formu dobra.

Autor
JUDr. Martin Píry PhD.

Zdroj
https://www.prf.umb.sk/katedry/katedra-financneho-a-spravneho-prava/zborniky-katedry/2019/financne-pravo-danove-pravo-a-spravne-pravo-v-europskom-priestore.html

1. Potreba stimulácie pracovného trhu peňažnými nástrojmi – súčasné východiská a perspektívy

Nejasne sa vyvíjajúca, a v niektorých prejavoch skôr zhoršujúca sa ekonomická situácia v dôsledku radikalizácie prejavov globálnej finančnej a hospodárskej krízy vyúsťuje logicky do stavu, v rámci ktorého je štát nútený hľadať všetky dostupné nástroje hospodárskej politiky a jej súčastí, politiky zamestnanosti a politiky trhu práce, na zabránenie devastačných dopadov ekonomickej krízy na všetky oblasti hospodárskeho a sociálneho života spoločnosti.

Aktuálna ekonomická situácia si vyžaduje okamžité a účinné riešenia, ktoré majú prispieť k udržaniu zamestnanosti na existujúcich pracovných miestach a na podporu vytvorenia nových pracovných miest, a to jednak pre prepúšťaných zamestnancov, ale aj pre uchádzačov o zamestnanie vedených v evidencii úradov práce, sociálnych vecí a rodiny.

Podpora zamestnateľnosti a zamestnanosti uchádzačov o zamestnanie s dôrazom na znevýhodnených uchádzačov o zamestnanie je upravená prostredníctvom aktívnych opatrení na trhu práce (ďalej v texte len „AOTP“) v platnom zákone č. 5/2004 Z.z. o službách zamestnanosti v znení neskorších predpisov (ďalej v texte len „ZoSZ“) . Ide o poskytovanie nasledujúcich príspevkov:

– príspevok na vzdelávanie a prípravu pre trh práce uchádzača o zamestnanie, záujemcu o zamestnanie a zamestnanca,

– príspevky na služby pre rodinu s deťmi uchádzačovi o zamestnanie a záujemcovi o zamestnanie,

– príspevok na samostatnú zárobkovú činnosť,

– príspevok na zapracovanie znevýhodneného uchádzača o zamestnanie,

– príspevok na podporu zamestnávania znevýhodneného uchádzača o zamestnanie,

– príspevok na podporu udržania v zamestnaní zamestnancov s nízkymi mzdami,

– príspevok na podporu vytvárania a udržania pracovných miest v sociálnom podniku,

– príspevok na vykonávanie absolventskej praxe,

– príspevok na podporu zamestnávania absolventov vzdelávania a prípravy pre trh práce,

– príspevok na aktivačnú činnosť formou menších obecných služieb pre obec,

– príspevok na aktivačnú činnosť formou dobrovoľníckej služby,

– príspevok na dochádzku za prácou,

– príspevok na presťahovanie za prácou,

– príspevok na dopravu do zamestnania,

– príspevok na vytvorenie nového pracovného miesta (investičná pomoc),

– príspevok na zriadenie chránenej dielne alebo chráneného pracoviska,

– príspevok na udržanie občana so zdravotným postihnutím v zamestnaní,

– príspevok občanovi so zdravotným postihnutím na prevádzkovanie alebo vykonávanie samostatnej zárobkovej činnosti,

– príspevok na obnovu alebo technické zhodnotenie hmotného majetku chránenej dielne alebo chráneného pracoviska,

– príspevok na činnosť pracovného asistenta,

– príspevok na úhradu prevádzkových nákladov chránenej dielne alebo chráneného pracoviska a na úhradu nákladov na dopravu zamestnancov.

Prijatím zákona č. 49/2009 Z.z., ktorého implementácia do praxe je spojená so zvýšenými nárokmi na rozpočet verejnej správy na roky 2009 a 2010, a ktorým sa do sústavy AOTP inkorporoval balíček opatrení, dohodnutý a prijatý na rokovaniach Rady pre hospodársku krízu v období od 26. januára do 30. januára 2009, došlo k zavedeniu nasledovných nových aktívnych opatrení na trhu práce:

– príspevok na podporu udržania pracovných miest (§ 50d),

– príspevok na podporu vytvorenia nového pracovného miesta (§ 50e),

– príspevok ku mzde zamestnanca (§ 50f),

– príspevok na podporu samostatnej zárobkovej činnosti (§ 50g),

– príspevok na samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi (§ 50h)1.

Okrem týchto nových príspevkov sledovala táto novelizácia zákona o službách zamestnanosti realizáciu týchto cieľov:

– zvýšenie príspevku na dochádzku za prácou na kratšie vzdialenosti,

– vytvorenie podmienok pre urýchlenie priznania postavenia sociálneho podniku uvoľnením povinností plnenia podmienok pre ich vytváranie,

– vytvorenie výhodnejších podmienok pre zriaďovanie sociálnych podnikov obcou, samosprávnym krajom, združením obcí alebo rozpočtovou organizáciou alebo príspevkovou organizáciou, ktorej zriaďovateľom je obec alebo samosprávny kraj, a to umožnením prijímania do zamestnania v sociálnom podniku zriadenom týmito subjektmi všetkých skupín uchádzačov o zamestnanie,

– nevyžadovanie splnenia podmienky priemernej miery evidovanej nezamestnanosti na účely poskytovania investičnej pomoci formou príspevku na vytvorenie pracovného miesta.

Realizácia uvedených AOTP je zároveň v súlade s dvoma programovými dokumentmi, ktoré sú prioritne zamerané na vytvorenie legislatívnych podmienok na udržanie zamestnanosti a na podporu zamestnania adresných skupín znevýhodnených uchádzačov na podporených pracovných miestach: [1]

– s Návrhom opatrení vlády Slovenskej republiky na prekonanie dopadov globálnej finančnej krízy (uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 808 zo dňa 6. novembra 2008),

– s Aktualizáciou opatrení vlády Slovenskej republiky na prekonanie dopadov globálnej finančnej krízy (uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 969 zo dňa 17. 12. 2008) v oblasti politiky trhu práce.

Cieľom týchto novokreovaných aktívnych opatrení na trhu práce,

orientovaných adresne na zmiernenie dopadov globálnej finančnej a hospodárskej krízy na zamestnanosť, je predovšetkým vytvoriť podmienky, ktoré prispejú k udržaniu zamestnanosti na pracovných miestach u zamestnávateľov, ktorí v dôsledku prevádzkových ťažkostí spôsobených globálnou finančnou a hospodárskou krízou uvažujú o prepúšťaní zamestnancov a o rušení pracovných miest.

2. Príspevok na podporu udržania zamestnanosti

Zákonom č. 49/2009 Z. z. s účinnosťou od 1. 3. 2009 bol prostredníctvom ustanovenia §50d zavedený nový príspevok v rámci aktívnych opatrení na trhu práce, a to príspevok na podporu udržania zamestnanosti. Aplikácia tohto príspevku podľa čl. III zákona č. 49/2009 Z. z. sa končí 31. decembra 2010.

Zavedenie príspevku na podporu udržania zamestnanosti je odôvodnené potrebami aplikačnej praxe. Uskutočňuje sa s cieľom podporiť zamestnanosť formou udržania pracovných miest u zamestnávateľa, ktorý sa dostal do prevádzkových problémov v dôsledku negatívnych dopadov globálnej finančnej krízy a hospodárskej krízy, a preto nemôže zamestnancom prideľovať prácu v rozsahu plného pracovného úväzku (resp. dojednaného pracovného času).

Inkorporovaním tohto príspevku do sústavy AOTP sa sleduje cieľ prispieť zamestnávateľovi, ktorý má prevádzkové problémy v dôsledku dopadu globálnej finančne krízy a hospodárskej krízy, k zníženiu jeho prevádzkových nákladov poskytnutím príspevku na ním platené povinné odvody do poistných fondov na zdravotné poistenie a sociálne poistenie z náhrady mzdy poskytovanej zamestnancom počas prevádzkových problémov, najdlhšie počas 60 kalendárnych dní v kalendárnom roku.

Príspevok sa vypláca vo výške odvodov do poistných fondov na zdravotné poistenie a sociálne poistenie, platených zamestnancom počas poberania náhrady mzdy namiesto mzdy z dôvodu prevádzkových problémov zamestnávateľa, do ktorých sa dostal v dôsledku dopadu globálnej finančnej krízy a hospodárskej krízy. Zavádza sa ako forma čiastočnej náhrady za zníženú mzdu z uvedených dôvodov na strane zamestnávateľa. Jeho najdôležitejším cieľom je eliminovať dopad globálnej finančnej krízy a hospodárskej krízy na príjmovú situáciu zamestnancov a ich rodín a na spotrebu obyvateľstva. Zákonom nastavený mechanizmus periodicity poskytovania tohto príspevku ho umožňuje podľa tohto ustanovenia poskytovať nielen za počet za sebou nasledujúcich dní, za ktoré bola zamestnancovi vyplatená náhrady mzdy, ale predpokladá sa aj spočítavanie prerušovaného počtu dní poberania náhrady mzdy v rámci toho istého kalendárneho roka.

Z dikcie § 50d) ods. 1 ZoSZ vyplýva, že príspevok na podporu udržania zamestnanosti sa poskytuje zamestnávateľovi, ktorý zachová pracovné miesta aj v prípade vážnych prevádzkových dôvodov, pre ktoré nemôže zamestnancom prideľovať prácu, a ktorý v záujme predísť alebo obmedziť prepúšťanie zamestnancov po dohode s úradom práce, sociálnych vecí a rodiny obmedzí na prechodné obdobie svoju prevádzkovú činnosť tak, že nebude zamestnancom prideľovať prácu v rozsahu najmenej 4% ustanoveného týždenného pracovného času. Zákon v ods. 1 takto nepriamo stanovil, že do okruhu oprávnených osôb na poskytnutie tohto príspevku patrí len taký zamestnávateľský subjekt, ktorý napriek obmedzovaniu výroby, resp. svojej produkcie nebude svojich zamestnancov prepúšťať a nespôsobí tak prehlbovanie nezamestnanosti v územnom obvode ÚrPSVaR.

V poslednej vete ods. 1 je zakázaný súbeh príspevku na podporu udržania zamestnanosti s príspevkom podľa § 56a. Príspevok sa na základe toho neposkytuje na zamestnávanie uchádzača o zamestnanie, na ktorého zamestnávanie bol na to isté obdobie poskytnutý príspevok na udržanie občana so zdravotným postihnutím v zamestnaní.

Účel poskytnutia príspevku na podporu udržania zamestnanosti zákonodarca determinoval.v § 50d) ods. 2 Príspevok sa poskytuje zamestnávateľovi na úhradu:

a) preddavku na poistné na zdravotné poistenie, poistného na sociálne poistenie a príspevku na starobné dôchodkové sporenie, platených zamestnávateľom z náhrady mzdy, ktorá patrí zamestnancovi podľa osobitného predpisu (§ 142 ods. 4 zákona č. 311/2001 Z.z. v znení neskorších predpisov) najviac však z náhrady mzdy vo výške priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve Slovenskej republiky za prvý až tretí štvrťrok kalendárneho roka, ktorý predchádza kalendárnemu roku, v ktorom sa príspevok poskytuje, t. j. zo sumy 698,47 € / 21 042Sk, ktorá platí pre rok 2009 a

b) sumy preddavku na poistné na zdravotné poistenie a poistného na sociálne poistenie plateného zamestnancom z náhrady mzdy, ktorá patrí zamestnancovi podľa osobitného predpisu (§ 142 ods. 4 zákona č. 311/2001 Z.z. v znení neskorších predpisov) najviac však z náhrady mzdy vo výške priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve Slovenskej republiky za prvý až tretí štvrťrok kalendárneho roka, ktorý predchádza kalendárnemu roku, v ktorom sa príspevok poskytuje.

ZoSZ normatívne určil (v § 50d ods. 3), že úrad práce, sociálnych vecí a rodiny poskytne zamestnávateľovi príspevok za dni, v ktorých bola zamestnancovi vyplatená náhrada mzdy, v úhrne najviac v rozsahu 60 kalendárnych dní v kalendárnom roku. Príspevok podľa ustanovenia § 50d písm. b) zamestnávateľ vypláca zamestnancovi mesačne pozadu spolu so mzdou v termíne určenom na výplatu mzdy. V ods. 3 sú zároveň uvedeným spôsobom ustanovené ďalšie kritériá, v závislosti od ktorých závisí poskytovanie príspevku podľa § 50d) ZoSZ. Príspevok na podporu udržania zamestnanosti je z kvalitatívnej stránky, i z kvantitatívneho hľadiska zákonom vymedzený nasledovnými zákonnými znakmi:

a) výška príspevku je priamo úmerná celkovej cene práce podľa § 49 ods. 4 ZoSZ,

b) výška príspevku a dĺžka jeho poskytovania je závislá od činnosti zamestnávateľa, ktorý napriek vážnym prevádzkovým dôvodom zachová pracovné miesta a obmedzí na prechodné obdobie svoju prevádzkovú činnosť,

c) ÚrPSVaR poskytuje príspevok za dni, v ktorých bola zamestnancovi vyplatená náhrada mzdy, v úhrne najviac v rozsahu 60 kalendárnych dní v kalendárnom roku,

d) ÚrPSVaR poskytuje príspevok mesačne, príspevok podľa ustanovenia § 50d písm. b) mesačne pozadu,

e) oprávnenou osobu na poskytnutie príspevku je zamestnávateľ,

f) príspevok sa neposkytuje v prípade súbehu s príspevkom podľa § 56a ZoSZ.

Zákonodarca v ods. 4 normatívne limitoval základnú hmotnoprávnu podmienku, podmieňujúcu vznik nároku na príspevok a jeho následné vyplatenie, spočívajúcu v zmluvnom základe právneho vzťahu, ktorého obsahom je poskytovanie príspevku na podporu udržania zamestnanosti. Z druhej vety ods. 4 tohto ustanovenia vyplýva určenie územnej príslušnosti úradu práce, sociálnych vecí a rodiny na poskytovanie príspevku zamestnávateľovi podľa tohto paragrafu. Rozhodujúcimi kritériami na určenie miestnej príslušnosti ÚrPSVaR pre poskytnutie príspevku na podporu udržania zamestnanosti sú (alternatívne):

– sídlo zamestnávateľa (ak je zamestnávateľom PO) alebo

– trvalý pobyt zamestnávateľa (ak je zamestnávateľom FO).

Platí, že na poskytnutie príspevku podľa tohto paragrafu je príslušný úrad práce, sociálnych vecí a rodiny, v ktorého územnom obvode má zamestnávateľ sídlo. V prípade, že zamestnávateľom je fyzická osoba, pre takého zamestnávateľa je na poskytnutie príspevku príslušný úrad práce, sociálnych vecí a rodiny, v ktorého územnom obvode má tento zamestnávateľ trvalý pobyt.

Príspevok poskytuje úrad práce, sociálnych vecí a rodiny zamestnávateľovi na základe uzatvorenej písomnej dohody podľa § 50d ods. 5.Zákon upravuje povinný obsahový rámec písomnej dohody o poskytnutí tohto príspevku uzatvorenej medzi úradom práce, sociálnych vecí a rodiny a zamestnávateľom. Jednotlivé kategórie údajov, ktoré musia byť súčasťou obsahovej náplne tejto dohody, sú zákonom identifikované v podobe taxatívneho, t.j. presne určeného výpočtu. ZoSZ však úplne neobmedzil možnosť dojednania ďalších obsahových náležitostí predmetnej dohody o poskytnutí príspevku medzi zmluvnými stranami v rámci ich zmluvnej autonómie (ako vyplýva z ods. 5 písmena h.)

3. Príspevok na podporu vytvorenia nového pracovného miesta

Zákonom č. 49/2009 Z. z. s účinnosťou od 1. 3. 2009 bol zavedený aj príspevok na podporu vytvorenia nového pracovného miesta. Cieľom zavedenia tohto príspevku podľa § 50e do ZoSZ bolo zaviesť a podporiť vznik nových pracovných miest najmä pre občanov, ktorí sa stali uchádzačmi o zamestnanie z dôvodu, že boli prepustení zo svojho pôvodného zamestnania pre zrušenie pracovných miest u ich pôvodných zamestnávateľov v dôsledku globálnej finančnej krízy a hospodárskej krízy, ale aj s cieľom podporiť zamestnávanie občanov, ktorí sú vedení v evidencii uchádzačov o zamestnanie z iných dôvodov. Zámerom zákonodarcu je taktiež aj snaha zmierniť dopad globálnej finančnej krízy na lokálnu a regionálnu zamestnanosť a na sociálnu situáciu obyvateľov najmä v regiónoch s nízkou zamestnanosťou.

Príspevok na podporu vytvorenia nového pracovného miesta sa podľa § 50e ods. 1 ZoSZ poskytuje zamestnávateľovi, ktorý na vytvorené pracovné miesto prijme do pracovného pomeru uchádzača o zamestnanie, ktorý bol vedený v evidencii uchádzačov o zamestnanie najmenej 3 mesiace. Príspevok sa poskytuje zamestnávateľovi, ktorý pred prijatím uchádzača o zamestnanie na vytvorené pracovné miesto, vykonával svoju činnosť nepretržite najmenej 12 mesiacov. Zamestnávateľ túto skutočnosť potvrdí fotokópiou daňového priznania k dani z príjmov a potvrdením o podaní daňového priznania k dani z príjmov. Na základe uvedeného, medzi právne relevantné kritériá, ktoré sú určujúce pre poskytnutie príspevku, patria:

– vytvorenie nového pracovného miesta pre UoZ,

– prijatie UoZ do pracovného pomeru (t.j. nepostačuje pracovnoprávny vzťah na základe dohôd o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru podľa IX. systematickej časti Zákonníka práce,

– celková dĺžka vedenia UoZ v evidencii uchádzačov o zamestnanie najmenej 3 mesiace,

– nepretržité vykonávanie činnosť zamestnávateľom (ešte pred poskytnutím príspevku) v trvaní najmenej 12 mesiacov.

Uvedené kritériá majú so zreteľom na formuláciu ods.1 taxatívny charakter. Znamená to, že ÚrPSVaR pri posudzovaní splnenia podmienok nároku na príspevok podľa ustanovenia § 50e ZoSZ musí tieto podmienky zohľadňovať vždy v ich komplexnosti (naraz). Posledná veta ods. 1 kategoricky stanovuje, že príspevok podľa § 50e ZoSZ sa neposkytuje na zamestnávanie uchádzača o zamestnanie, na ktorého zamestnávanie bol na to isté obdobie poskytnutý príspevok podľa § 50, § 50a, § 50c, § 50f, § 51a, § 53d a 56.Tým je vylúčené súbežné vyplácanie príspevku na podporu vytvorenia nového pracovného miesta s ktorýmkoľvek z príspevkov, taxatívne vymenovaných v poslednej vete ods. 1, medzi ktoré patria:

– príspevok na podporu zamestnávania znevýhodneného uchádzača o zamestnanie (§ 50 ZoSZ),

– príspevok na podporu udržania v zamestnaní zamestnancov s nízkymi mzdami (§ 50a ZoSZ),

– príspevok na podporu vytvárania a udržania pracovných miest v sociálnom podniku (§ 50c ZoSZ),

– príspevok ku mzde zamestnanca (§ 50f ZoSZ),

– príspevok na podporu zamestnávania absolventov vzdelávania a prípravy pre trh práce (§ 51a ZoSZ),

– príspevok na vytvorenie nového pracovného miesta (§ 53d ZoSZ),

– príspevok na zriadenie chránenej dielne alebo chráneného pracoviska (§ 56 ZoSZ).

Úprava odseku 2 normatívne stanovila, že výška príspevku na podporu vytvorenia nového pracovného miesta mesačne predstavuje:

– v bratislavskom kraji 15 % z celkovej ceny práce podľa § 49 ods. 4 vypočítanej z priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve Slovenskej republiky za prvý až tretí štvrťrok kalendárneho roka, ktorý predchádza kalendárnemu roku, v ktorom sa príspevok poskytuje, najviac 50 % z celkovej ceny práce zamestnanca, prijatého na vytvorené pracovné miesto,

– v ostatných krajoch 30 % z celkovej ceny práce podľa § 49 ods. 4 vypočítanej z priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve Slovenskej republiky za prvý až tretí štvrťrok kalendárneho roka, ktorý predchádza kalendárnemu roku, v ktorom sa príspevok poskytuje (t.j. od 1.3.2009 do 31.12.2009 283,14 €), najviac 50 % z celkovej ceny práce zamestnanca, prijatého na vytvorené pracovné miesto. [2]

V zmysle prechodných ustanovení § 72g zákona o službách zamestnanosti sa príspevok na podporu vytvorenia nového pracovného miesta podľa § 50e poskytuje najdlhšie do 31.12. 2010.To znamená, že posledná úhrada príspevku je oprávnená za obdobie december 2010. Ustanovenie § 50e stráca účinnosť 31.12. 2010.

Poskytovanie príspevku na podporu vytvorenia nového pracovného miesta sa považuje za štátnu pomoc, preto sa riadi ustanoveniami Nariadenia komisie (ES) č. 1998/2006 z 15. decembra 2006 o uplatňovaní článkov 87 a 88 zmluvy na pomoc de minimis. Podľa schémy pomoci de minimis v zmysle Nariadenia komisie (ES) č. 1998/2006 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o založení ES o štátnej pomoci pre zamestnanosť nie je možné poskytnúť pomoc v odvetviach a pre vybrané činnosti:

a) v odvetví rybolovu a akvakultúry, ako je stanovené v nariadení Rady (ES) č. 104/2000,

b) v oblasti prvovýroby poľnohospodárskych produktov vymenovaných v prílohe I k Zmluve o ES,

c) v oblasti spracovania a odbytu poľnohospodárskych produktov vymenovaných v prílohe I k Zmluve o ES

I. kde výška pomoci je stanovená na základe ceny alebo množstva kúpených produktov od prvovýrobcu alebo produktov uvedených na trh príslušným podnikom

II. keď pomoc je podmienená tým, že je čiastočne alebo úplne postúpená prvovýrobcom

a) v uhoľnom odvetví, ako je uvedené v nariadení (ES) č. 1407/2002,

b) v oblasti cestnej nákladnej dopravy vykonávanej v prenájme alebo za úhradu, na nákup vozidiel cestnej nákladnej dopravy,

c) pre činnosti súvisiace s vývozom do tretích krajín alebo členských štátov, konkrétne pre činnosti priamo súvisiace s vyvážanými množstvami, na zriadenie a prevádzkovanie distribučnej siete alebo pre iné bežné výdavky súvisiace s vývoznou činnosťou,

d) pre činnosti podmienené uprednostňovaním používania domácich tovarov pred dovezenými.

Na účely Nariadenia komisie (ES) č. 1998/2006 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy:

– „poľnohospodárske produkty“ sa označujú produkty vymenované v prílohe I k Zmluve o ES,

– „spracovanie poľnohospodárskych produktov“ znamená operáciu, ktorej výsledný produkt zostáva poľnohospodárskym produktom uvedeným v prílohe I k Zmluve o ES,

– „odbyt poľnohospodárskych produktov“ znamená prechovávanie alebo vystavovanie produktu v záujme jeho predaja ponúkanie produktu na predaj, jeho dodanie alebo akýkoľvek iný spôsob umiestňovania produktu na trh.

Ak prvovýrobca predáva produkt konečnému spotrebiteľovi, považuje sa to za odbyt v prípade, že sa predaj uskutočňuje v osobitných priestoroch vyhradených na tento účel.

V prípade nesúladu žiadosti (zamestnávateľ – PS) o poskytnutie príspevku a uvedenými schémami, budú žiadosti o poskytnutie príspevku podľa § 50e ZoSZ zamietnuté z dôvodu nesúladu s príslušnou schémou pomoci.

Zamestnávateľ má podľa ods. 3 povinnosť zachovať vytvorené pracovné miesto pre uchádzača o zamestnanie, na podporu zamestnávania ktorého sa príspevok poskytuje, najmenej počas 12 kalendárnych mesiacov. Povinnosť podľa predchádzajúcej vety platí aj v prípade, keď zamestnávateľ poberá príspevok na podporu vytvorenia nového pracovného miesta menej ako 12 mesiacov. V prípade nevykonávania činnosti na vytvorenom pracovnom mieste z dôvodu dlhodobej dočasnej práceneschopnosti nad 30 kalendárnych dní alebo z dôvodu materskej dovolenky môže úrad odporučiť zamestnávateľovi obsadiť dočasne voľné pracovné miesto vhodným UoZ na dobu určitú z dôvodu zabezpečenia hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti pri hospodárení s verejnými prostriedkami. Vytvorené pracovné miesta musia predstavovať celkový nárast priemerného evidenčného počtu zamestnancov u zamestnávateľa v priemere za 12 kalendárnych mesiacov v porovnaní s rovnakým predchádzajúcim obdobím. Ak nedošlo k zvýšeniu počtu pracovných miest podľa predchádzajúcej vety, zamestnávateľ je povinný preukázať (napr. dohodou o skončení pracovného pomeru, odhláškami z príslušných poisťovní), že k tomuto zvýšeniu nedošlo v dôsledku zrušenia pracovných miest z dôvodu nadbytočnosti zamestnancov.

Odsekom 4 je určené, že ÚrPSVaR poskytuje zamestnancovi príspevok:

– na zmluvnom základe po uzatvorení písomnej dohody podľa odseku 5 tohto ustanovenia,

– najdlhšie počas 12 kalendárnych mesiacov,

– na základe písomnej žiadosti zamestnávateľa.

Z dikcie ods. 4 taktiež vyplýva, že príspevok na podporu vytvorenia nového pracovného miesta podľa § 50e ZoSZ poskytuje ten úrad práce, sociálnych vecí a rodiny, v ktorého územnom obvode sa vytvorí pracovné miesto. Uvedené ustanovenie umožňuje úradu práce, sociálnych vecí a rodiny poskytnúť príspevok aj takému zamestnávateľovi, ktorý je vedený v evidencii zamestnávateľov úradu práce, sociálnych vecí a rodiny iného územného obvodu ako je územný odvod úradu práce, sociálnych vecí a rodiny, ktorý poskytuje príspevok. Rozhodujúcou skutočnosťou pri poskytovaní príspevku je zámer žiadateľa vytvoriť pracovné miesto v obvode, do ktorého územia spadá úrad práce, sociálnych vecí a rodiny.

Príspevok na podporu vytvorenia nového pracovného miesta sa analogicky, ako v prípade iných príspevkov, vyplácaných podľa § 50d- § 50h ZoSZ, poskytuje na základe písomnej dohody uzatvorenej medzi úradom práce, sociálnych vecí a rodiny a zamestnávateľom podľa ods. 5 tohto ustanovenia. V nadväznosti na to, ustanovenie odseku 5 upravuje minimálny obsah dohody o poskytnutí príspevku, ktorý zahŕňa jednotlivé obsahové náležitosti tejto dohody, uvedené zákonom v podobe presného enumeratívneho výpočtu. To znamená, že jednotlivé náležitosti sú zákonom presne dané, a preto musia byť v konkrétnej dohode podľa §50e ods. 5 ZoSZ obsiahnuté. V obsahu tejto dohody si môžu zmluvné strany (zamestnávateľ a ÚrPSVaR) dojednať s prihliadnutím na ods. 5 písm. n) i ďalšie obsahové náležitosti.

4. Príspevok ku mzde zamestnanca

Zákonom č. 139/2008 Z. z. s účinnosťou od 1. 5. 2008 bol na obdobie od 1. 3. 2009 do 31. 12. 2010 zavedený nový príspevok v rámci aktívnych opatrení na trhu práce, a to príspevok ku mzde zamestnanca. Jeho účelom je zvýšiť obrat uchádzačov o zamestnanie v evidencii uchádzačov o zamestnanie. S týmto cieľom sa v ustanovení § 50f upravuje príspevok ku mzde zamestnancovi, ktorý bol vyradený z evidencie uchádzačov o zamestnanie z dôvodu, že si sám našiel zamestnanie, a ktorý, vzhľadom na svoju nízku kvalifikáciu, poberá nízku mzdu [1,7 násobok životného minima pre jednu plnoletú fyzickú osobu predstavoval v intervale od 1.7.2008 do 30.6.2008 sumu 304 €/9 163 Sk, v súčasnom období (po 1.7.2009) je to 314,8 €/9 484 Sk].

V obsahu § 50f ods. 1 je vymedzený osobný rozsah oprávnených osôb na poskytnutie tohto príspevku, ako aj základné hmotnoprávne podmienky poskytnutia príspevku ku mzde zamestnanca. Úrad práce, sociálnych vecí a rodiny poskytuje príspevok zamestnancovi, ktorý:

– bol pred prijatím do pracovného pomeru vedený v evidencii uchádzačov o zamestnanie najmenej 3 mesiace a počas tejto evidencie bol zároveň poberateľom dávky a príspevkov k dávke v hmotnej núdzi podľa zákona č. 599/2003 Z. z. o pomoci v hmotnej núdzi,

– bol vyradený z evidencie UoZ z dôvodu nástupu do zamestnania, ktoré si našiel sám, bez pomoci úradu,

– písomne požiadal o poskytnutie príspevku najneskôr do 3 mesiacov od nástupu do zamestnania.

Úrad práce, sociálnych vecí a rodiny považuje za vyradenie z evidencie UoZ z dôvodu nástupu do zamestnania, ktoré si UoZ našiel sám, bez pomoci úradu, iba také pracovné miesto, na ktoré nebolo UoZ zo strany úradu vydané odporučenie do zamestnania a zároveň UoZ požiadal úrad na základe predloženia kópie pracovnej zmluvy (originál k nahliadnutiu na overenie), alebo iného dokladu potvrdzujúceho túto skutočnosť, o jeho vyradenie z evidencie UoZ podľa § 36 ods. 1 písm. a) zákona o službách zamestnanosti. Zamestnanec je povinný k svojej žiadosti priložiť čestné vyhlásenie o tom, že zamestnanie si našiel sám, bez pomoci úradu. Posledná veta ods. 1 určuje, že úrad práce, sociálnych vecí a rodiny poskytuje príspevok zamestnancovi, ktorý pracuje na plný pracovný úväzok, ak jeho hrubá mesačná mzda dosahuje najviac 1,7 násobok sumy životného minima poskytovaného jednej plnoletej fyzickej osobe podľa zákona č. 601/2003 Z.z., platnej k prvému dňu kalendárneho mesiaca, za ktorý sa mzda vypláca. Nakoľko suma životného minima pre jednu plnoletú fyzickú osobu predstavuje po 1.7.2009 hodnotu 185,19 €, je v súčasnom období (po 1.7.2009) táto hodnota 1,7 násobku sumy životného minima ekvivalentná čiastke 314,8 €/9 484 Sk.

ÚrPSVaR poskytuje zamestnancovi príspevok (§ 50 f ods. 2 ZoSZ):

– na zmluvnom základe po uzatvorení písomnej dohody podľa odseku 4 tohto ustanovenia,

– najdlhšie počas 22 kalendárnych mesiacov,

– na základe písomnej žiadosti, podanej zamestnancom najneskôr do 3 mesiacov od nástupu do zamestnania.

Zamestnanec je povinný k svojej žiadosti priložiť potvrdenie úradu o tom, že bol poberateľom dávky a príspevkov v hmotnej núdzi podľa zákona č. 599/2003 Z.z. o pomoci v hmotnej núdzi v znení neskorších predpisov. Zamestnanec je povinný predkladať mesačne úradu, najneskôr do 10 kalendárnych dní nasledujúceho mesiaca, doklad o trvaní pracovného pomeru na tlačive: „Potvrdenie zamestnávateľa o trvaní pracovného pomeru“. Zamestnanec je povinný predkladať mesačne úradu, najneskôr do 10 kalendárnych dní nasledujúceho mesiaca, v ktorom bola mzda splatná, doklad o výške dosiahnutej hrubej mesačnej mzdy – kópia mzdového listu alebo kópia výplatnej pásky (potvrdené odtlačkom pečiatky a podpisom zamestnávateľa). Zoznam dokumentov a tlačív potrebných k vybaveniu príspevku ku mzde zamestnanca zahŕňa:

– Žiadosť o poskytnutie príspevku ku mzde zamestnanca,

– Potvrdenie o poberaní dávky a príspevkov v hmotnej núdzi,

– Potvrdenie zamestnávateľa o trvaní pracovného pomeru zamestnanca,

– Čestné vyhlásenie.

Výška príspevku ku mzde zamestnanca sa v zmysle odseku 3 vypočítava z priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve Slovenskej republiky za prvý až tretí štvrťrok kalendárneho roka, ktorý predchádza kalendárnemu roku, v ktorom sa príspevok poskytuje. Z uvedeného vyplýva, že:

– v roku 2008 sa na tento účel výška príspevku vypočítavala zo sumy 19 209 Sk ( z priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve SR za 1. až 3. štvrťrok 2007).

– v roku 2009 sa na tento účel výška príspevku vypočítava zo sumy 21 042 Sk (z priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve SR za 1. až 2. štvrťrok 2008).

Príspevok sa poskytuje počas 22 kalendárnych mesiacov v diferencovanej výške, a to v prvom roku jeho poskytovania (počas prvých 12 mesiacov) vo výške 22 % z priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve SR a v druhom roku vo výške 11 % z tejto mzdy. Mesačný príspevok ku mzde zamestnanca je pre obdobie od 01. 03. 2009 do 31. 12. 2009 vo výške: 22 % z 698,47 € = 153,67 €/4.629,-Sk. Výška poskytovania príspevku počas ďalších mesiacov je 11 % z 698,47 € = 76,84 €/2.314,- Sk. Príspevok sa poskytuje najdlhšie do 31.decembra 2010. ZoSZ upravuje i povinný rozsah a obsah písomnej dohody uzatvorenej medzi úradom práce, sociálnych vecí a rodiny a zamestnávateľom o poskytnutí tohto príspevku (§ 50f odsek 4).

Na zabránenie zneužívania tohto príspevku a na základe poznatkov z praxe je v odseku 5 normatívne upravované vylúčenie nároku na poskytovanie príspevku za dni dočasnej pracovnej neschopnosti. Úrad neposkytuje zamestnancovi príspevok za dni dočasnej pracovnej neschopnosti. Ak zamestnanec nevykonáva pracovnú činnosť z dôvodu jeho dočasnej pracovnej neschopnosti, je podľa ods. 5 povinný túto skutočnosť oznámiť úradu práce, sociálnych vecí a rodiny do troch pracovných dní od nástupu na dočasnú pracovnú neschopnosť. Ak zamestnanec v mesiaci nevykonáva pracovnú činnosť z dôvodu jeho dočasnej pracovnej neschopnosti, nevzniká mu nárok na príspevok za dni dočasnej pracovnej neschopnosti. ÚrPSVaR poskytne zamestnancovi príspevok za odpracované dni v pomernej výške zodpovedajúcej počtu pracovných dní v danom mesiaci, za ktorý sa príspevok poskytuje.

5. Príspevok na podporu samostatnej zárobkovej činnosti

Samostatnou zárobkovou činnosťou, ktorú vykonáva SZČO podľa § 5 písm. b) ZoSZ je živnosť, ktorá je fyzickou osobou prevádzkovaná sústavne, vo vlastnom mene, na vlastnú zodpovednosť, za účelom dosiahnutia zisku za podmienok ustanovených v zákone č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov. Na zvýšenie záujmu o samostatnú zárobkovú činnosť uchádzačov o zamestnanie, ktorí sú poberateľmi dávky v hmotnej núdzi, sa zákonom č. 49/2009 Z. z. s účinnosťou od 1. 3. 2009 v § 50g zaviedol nový príspevok na podporu samostatnej zárobkovej činnosti, ktorý je súčasťou vládneho balíčka opatrení na zmiernenie dopadov globálnej finančnej a hospodárskej krízy na zamestnanosť. Ustanovenie § 50g stráca účinnosť 31. decembra 2010.Účelom tohto príspevku (namiesto finančných prostriedkov platených štátom na poistné na zdravotné poistenie za uchádzačov o zamestnanie) je motivovanie uchádzačov o zamestnanie, aby sa neuspokojili s príjmom z dávky v pomoci v hmotnej núdzi a príspevkov k tejto dávke (podľa zákona č. 599/2003 Z. z. o pomoci v hmotnej núdzi), ale aby začali vykonávať samostatnú činnosť, z ktorej budú mať vyšší príjem, ako z dávky v hmotnej núdzi a tým zásadným spôsobom zlepšili sociálnu situáciu svoju a svojej rodiny. Na rozdiel od príspevku na samostatnú zárobkovú činnosť poskytovaného podľa § 49 platného znenia zákona o službách zamestnanosti, ktorý je určený na obstaranie hmotného majetku na začatie samostatnej zárobkovej činnosti, tento príspevok má za cieľ podporiť vykonávanie samostatnej zárobkovej činnosti v rôznych oblastiach nenáročných na počiatočné investície a zodpovedajúcich zručnostiam predovšetkým nízko kvalifikovaných skupín uchádzačov o zamestnanie. Z uvedeného dôvodu sa ustanovení § 50 g vylúčil súbeh poskytovania príspevku na podporu samostatnej zárobkovej činnosti s príspevkom na samostatnú zárobkovú činnosť podľa § 49 a s príspevkom na podporu prvovýroby podľa § 50h ZoSZ.

Tento príspevok, ako novozavedené aktívne opatrenie na trhu práce, je zároveň v súlade s Návrhom opatrení vlády Slovenskej republiky na prekonanie dopadov globálnej finančnej krízy (uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 808 zo dňa 6. novembra 2008) a Aktualizáciou opatrení vlády Slovenskej republiky na prekonanie dopadov globálnej finančnej krízy (uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 969 zo dňa 17. 12. 2008) v oblasti politiky trhu práce. Je prioritne zamerané na vytvorenie legislatívnych podmienok na udržanie zamestnanosti a na podporu zamestnania adresných skupín znevýhodnených uchádzačov na podporených pracovných miestach.

Cieľom tohto parciálneho nástroja zo sústavy aktívnych opatrení na trhu práce, vo sfére požadovaného zmiernenia dopadov globálnej finančnej a hospodárskej krízy na zamestnanosť, je v prvom rade vytvoriť podmienky, ktoré prispejú k udržaniu zamestnanosti na pracovných miestach stimuláciou subjektov k začatiu prevádzkovania samostatnej zárobkovej činnosti. u zamestnávateľov, ktorí v dôsledku prevádzkových ťažkostí spôsobených globálnou finančnou a hospodárskou krízou uvažujú o prepúšťaní zamestnancov a o rušení pracovných miest.

Príspevok je štátnou pomocou a podmienky jej prijatia sa riadia Schémou pomoci de minimis č. 1/2007 v platnom znení na podporu zamestnanosti. Príspevky podľa schémy de minimis nie je možné poskytnúť v rámci:

– odvetvia rybolovu a akvakultúry,

– v oblasti prvovýroby poľnohospodárskych produktov a v oblasti spracovania a odbytu poľnohospodárskych produktov vymenovaných v prílohe I k Zmluve o ES,

– v uhoľnom odvetví,

– v oblasti cestnej nákladnej dopravy vykonávanej v prenájme alebo za úhradu, na nákup vozidiel cestnej nákladnej dopravy,

– pre činnosti súvisiace s vývozom do tretích krajín alebo členských štátov,

– pre činnosti podmienené uprednostňovaním používania domácich tovarov pred dovezenými.

Príspevok na podporu samostatnej zárobkovej činnosti sa poskytuje, ak sú súčasne naplnené štyri, v ods. 1 uvedené, hmotnoprávne podmienky :

– oprávnenou osobou na poskytnutie príspevku je uchádzač o zamestnanie, ktorý bol vedený v evidencii uchádzačov o zamestnanie,

– UoZ musel byť vedený v evidencii najmenej tri mesiace a zároveň bol poberateľom dávky v hmotnej núdzi a príspevkov k dávke v hmotnej núdzi,

– uchádzač o zamestnanie musí začať a bude vykonávať alebo prevádzkovať samostatnú zárobkovú činnosť nepretržite najmenej 24 mesiacov,

– uchádzač o zamestnanie musí o príspevok požiadať vo forme písomnej žiadosti na ÚrPSVaR.

Žiadosť v písomnej podobe žiadateľ predloží v jednom origináli spolu s prílohami:

1. Kópia oprávnenia na vykonávanie alebo prevádzkovanie samostatnej zárobkovej činnosti (začiatok podnikania je potrebné vopred dohodnúť na oddelení služieb zamestnávateľom ÚrPSVaR),

2. V prípade zriadenia prevádzky mimo územného obvodu úradu, kde je UoZ evidovaný, je potrebné doložiť výpis z registra živnosti,

3. Hodnoverná kópia zmluvy o prenájme nebytových priestorov na podnikanie, resp. hodnoverný list vlastníctva.

Uchádzač o zamestnanie, ktorý pred zaradením do evidencie uchádzačov o zamestnanie prevádzkoval alebo vykonával samostatnú zárobkovú činnosť, a ktorý požiadal o poskytnutie príspevku podľa § 50g ZoSZ, je povinný ku dňu podania žiadosti preukázať:

– splnenie daňových povinností, a to dokladom nie starším ako 3 mesiace,

– splnenie povinností odvodu preddavku na poistné na zdravotné poistenie, poistného na sociálne poistenie a príspevku na starobné dôchodkové sporenie, dokladom nie starším ako 3 mesiace,

– skutočnosť, že nemá evidované neuspokojené nároky svojich zamestnancov vyplývajúce z pracovného pomeru – čestné vyhlásenie, nie staršie ako 1 mesiac,

– skutočnosť, že nie je v konkurze, v likvidácii, v súdom určenej správe alebo v inom podobnom konaní – čestné vyhlásenie, nie staršie ako 1 mesiac,

– skutočnosť, že nemá voči ÚrPSVaR záväzky po lehote splatnosti – čestné vyhlásenie, nie staršie ako 1 mesiac,

– potvrdenie príslušného inšpektorátu práce, nie staršie ako 3 mesiace, že žiadateľ neporušil zákaz nelegálneho zamestnávania (predkladá len občan, ktorý vykonával samostatnú zárobkovú činnosť v priebehu 5 rokov pred podaním žiadosti).

Po podaní žiadosti a kontrole zákonom stanovených podmienok je UoZ vyzvaný k podpisu dohody o poskytnutí príspevku. Samostatne zárobkovo činná osoba predloží registráciu do poisťovní na úhradu odvodov poistného do zdravotnej poisťovne a Sociálnej poisťovne najneskôr s prvou žiadosťou o platbu.

Príspevok na úhradu preukázaných oprávnených nákladov sa poskytuje príjemcovi príspevku na základe prijatej žiadosti o platbu a predložení účtovných dokladov (1x originál, 2x kópie), najneskôr do posledného kalendárneho dňa nasledujúceho kalendárneho mesiaca, v ktorom bola úhrada za zdravotné poistenie alebo sociálne poistenie splatné. Za tieto doklady sa považujú: doklad o platbe preddavku poistného na zdravotné, sociálne poistenie a na starobné dôchodkové sporenie – mesačné výkazy preddavkov na poistné na verejné zdravotné poistenie, mesačný výkaz preddavku poistného a príspevku do Sociálnej poisťovne a výpisy z účtu SZČO, resp. potvrdenie banky o uskutočnení platby.

Za účelom zamedzenia duplicitného poskytovania príspevkov s analogickým zameraním sa ustanovuje v ods. 1 poslednej vete, že uchádzačovi o zamestnanie, ktorý spĺňa charakteristiky podľa § 50g ods. 1 tohto zákona, sa príspevok na podporu samostatnej zárobkovej činnosti podľa tohto ustanovenia nemôže poskytnúť spolu s týmito príspevkami:

– s príspevkom na samostatnú zárobkovú činnosť podľa § 49 tohto zákona alebo

– s príspevkom na samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi podľa § 50h tohto zákona.

Príspevok na podporu samostatnej zárobkovej činnosti (na základe § 50g ods. 2) sa poskytuje na úhradu:

a) preddavku na poistné na zdravotné poistenie plateného samostatne zárobkovo činnou osobou podľa zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení v znení neskorších predpisov počas 22 mesiacov, pričom výška povinného minimálneho preddavku na zdravotné poistenie na samostatne zárobkovo činnú osobu (bez zdravotného postihnutia) je 41,37 € (1 246,- Sk) mesačne.

b) poistného na sociálne poistenie plateného dobrovoľným platiteľom poistného podľa zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov po uplynutí 18 mesiacov od začatia vykonávania činností, najviac počas 4 mesiacov, pričom celková výška poistného na sociálne poistenie plateného dobrovoľným platiteľom poistného je 97,80 EUR (2 946,- Sk) mesačne.

Výška odvodov je vypočítaná z minimálneho vymeriavacieho základu. Od 1. januára 2009 minimálny vymeriavaci základ pre OSZČ je 295,50 €.Poistné na sociálne poistenie platené dobrovoľným platiteľom poistného je 97,80 €, výška povinného minimálneho preddavku na zdravotné poistenie je 41,37€ .

Príspevok poskytuje podľa ods. 3 úrad práce, sociálnych vecí a rodiny spätne po preukázaní úhrady občanom, ktorý vykonáva samostatnú zárobkovú činnosť, vo výške vypočítanej z minimálneho vymeriavacieho základu podľa § 138 ods. 9 zákona č. 461/2003 Z. z. v platnom znení, najdlhšie však do 31.12.2010, t.j. posledná platba môže byť preplatená za mesiac december 2010.

Odsekom 4 je kreovaný zmluvný základ poskytovania príspevku na podporu samostatnej zárobkovej činnosti podľa § 50g ZoSZ. Tento príspevok poskytuje úrad na základe dohody, ktorá musí byť uzatvorená v zákonom predpísanej písomnej forme. Z ods. 4 taktiež vyplýva, že príspevok na podporu samostatnej zárobkovej činnosti podľa § 50g ZoSZ poskytuje ten úrad práce, sociálnych vecí a rodiny, v ktorého územnom obvode sa vytvorí pracovné miesto na samozamestnanie. Uvedené ustanovenie umožňuje úradu práce, sociálnych vecí a rodiny poskytnúť príspevok aj takému uchádzačovi o zamestnanie, ktorý je vedený v evidencii uchádzačov o zamestnanie úradu práce, sociálnych vecí a rodiny iného územného obvodu ako je územný odvod úradu práce, sociálnych vecí a rodiny, ktorý poskytuje príspevok. Rozhodujúcou skutočnosťou pri poskytovaní príspevku je zámer žiadateľa vytvoriť pracovné miesto v obvode, do ktorého územia spadá úrad práce, sociálnych vecí a rodiny.

Príspevok na podporu samostatnej zárobkovej činnosti sa poskytuje na základe písomnej dohody uzatvorenej medzi úradom práce, sociálnych vecí a rodiny a uchádzačom o zamestnanie podľa ods. 4 tohto ustanovenia. V nadväznosti na to, ustanovenie odseku 5 upravuje minimálny obsah dohody o poskytnutí príspevku, ktorý zahŕňa najmä osobné údaje a identifikačné údaje účastníkov dohody, dátum začatia vykonávania alebo prevádzkovania samostatnej zárobkovej činnosti, výšku príspevku, jeho špecifikáciu a spôsob úhrady, podmienky poskytnutia príspevku, spôsob kontroly plnenia dohodnutých podmienok, záväzok úradu, že bude poskytovať príspevok najneskôr do 30 kalendárnych dní odo dňa predloženia dokladov, záväzok uchádzača o zamestnanie, že oznámi úradu každú zmenu dohodnutých podmienok najneskôr do 30 kalendárnych dní. V obsahu tejto dohody môžu byť inkorporované i ďalšie dohodnuté náležitosti.

Občan, ktorý nesplní podmienku prevádzkovania alebo vykonávania samostatnej zárobkovej činnosti po dobu minimálne 24 mesiacov (t. j. dvoch rokov), môže byť do evidencie uchádzačov o zamestnanie zaradený najskôr odo dňa nasledujúceho po uplynutí 24 mesiacov od začatia vykonávania alebo prevádzkovania samostatnej zárobkovej činnosti (§ 50g ods. 6). Ide o formu sankcie pre UoZ za nedodržanie jeho zmluvného záväzku voči ÚrPSVaR. Mechanizmus vrátenia časti, resp. celého poskytnutého príspevku úradu práce, sociálnych vecí a rodiny vo výške zodpovedajúcej dobe, po ktorú samostatná zárobková činnosť nebola prevádzkovaná alebo vykonávaná, zákon v ustanovení § 50g ods. 6 osobitne neupravuje.

5. Príspevok na samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi

Zavedenie príspevku na samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi podľa § 50h ZoSZ sa uskutočnilo s cieľom podporiť samozamestnávanie v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi u tých občanov, ktorí majú podmienky, predpoklady a záujem vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť súvisiacu so spracovaním poľnohospodárskych produktov v súlade s Nariadením komisie (ES) č. 800/2008 o vyhlásení určitých kategórii pomoci za zlučiteľné so spoločným trhom podľa článkov 87 a 88 zmluvy (Všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách článok 1). Súčasne sa takto vylúčil súbeh poskytovania príspevku na podporu samostatnej zárobkovej činnosti v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi s príspevkom na samostatnú zárobkovú činnosť podľa § 49 ZoSZ a s príspevkom na podporu samostatnej zárobkovej činnosti poberateľov dávky v hmotnej núdzi podľa § 50g ZoSZ. Zavedenie tohto nového príspevku zapadá do rámca existujúcej sústavy aktívnych opatrení na trhu práce.

V ustanovení § ods. 1 sú ustanovené hmotnoprávne podmienky, ktoré musí spĺňať osoba, uplatňujúca si nárok na príspevok na samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi. Ide o podmienky, ktoré musia byť splnené kumulatívne (naraz) a medzi ktoré zákonodarca zaradil:

– oprávnenou osobou môže byť len občan, ktorý bol vedený v evidencii uchádzačov o zamestnanie najmenej 3 mesiace,

– oprávnená osoba začne a bude vykonávať alebo prevádzkovať samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi nepretržite najmenej 24 mesiacov,

– oprávnená osoba musí o príspevok písomne požiadať.

V druhej vete ods. 1 je obsiahnutý zákonný imperatív, predstavujúci zákaz súbehu príspevku na samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi podľa § 50h ZoSZ s príspevkom na samostatnú zárobkovú činnosť podľa § 49 ZoSZ a s príspevkom na podporu samostatnej zárobkovej činnosti poberateľov dávky v hmotnej núdzi podľa § 50g ZoSZ. Zákonom č. 108/2009 Z. z. s účinnosťou od 1.4.2009 boli v § 50h ods. 1 slová „§ 49 a 50g“ nahradené slovami „§ 49, 50g a § 57“.

V ods. 2 je identifikovaný okruh platieb, na úhradu ktorých je možné použiť príspevok na samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi. Zákonodarca v zmysle ods. 2 tohto ustanovenia predpokladá poskytnutie tohto príspevku úradom práce, sociálnych vecí a rodiny na úhradu:

a) preddavku na poistné na zdravotné poistenie plateného samostatne zárobkovo činnou osobou podľa zákona č. 580/2004 Z. z. o verejnom zdravotnom poistení počas 22 mesiacov,

b) poistného na sociálne poistenie plateného dobrovoľným platiteľom poistného podľa zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení po uplynutí 18 mesiacov od začatia vykonávania činností podľa odseku 1, najviac počas 4 mesiacov.

Zmluvný základ pre poskytovanie príspevku na samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi je upravený v ods. 3. Platiteľom príspevku je ÚrPSVaR, ktorý ho poskytuje na základe predchádzajúceho uzatvorenia písomnej dohody podľa § 50h ods. 4 a po preukázaní úhrady občanom, ktorý vykonáva činnosti podľa odseku 1 tohto ustanovenia.

Príspevok sa vypláca vo výške vypočítanej z minimálneho vymeriavacieho základu podľa § 138 ods. 9 zákona č. 461/2003 Z. z. o o sociálnom poistení v platnom znení, resp. podľa§ 13 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

Zákon v § 50h ods. 4 upravil i povinný rozsah a obsah písomnej dohody uzatvorenej medzi úradom práce, sociálnych vecí a rodiny a občanom o poskytnutí tohto príspevku. Jednotlivé obsahové náležitosti tejto dohody sú v ods. 4 uvedené v podobe enumeratívneho výpočtu. Obsahom ods. 5 tohto ustanovenia je určené, že občan, ktorý prestal vykonávať alebo prevádzkovať samostatnú zárobkovú činnosť v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi podľa odseku 1 pred uplynutím 24 mesiacov, môže byť do evidencie uchádzačov o zamestnanie zaradený najskôr odo dňa nasledujúceho po uplynutí 24 mesiacov od začatia vykonávania alebo prevádzkovania samostatnej zárobkovej činnosti v oblasti spracovania poľnohospodárskych výrobkov a obchodovania s nimi. Zmyslom takejto legislatívnej úpravy je preventívne pôsobiť na občanov a zabraňovať neoprávnenému čerpaniu tohto príspevku.

Záver

V kontexte zabezpečenia a posilnenia funkčnosti trhu práce v podmienkach SR sa javí ako celospoločenská potreba nielen identifikácia, ale v neposlednom rade i stručný prehľad navrhovaných aktivít štátu (podľa jednotlivých tematických okruhov najpálčivejších rizík, vyskytujúcich sa v mechanizmoch trhu práce), ktorými sa má dosiahnuť reálna optimalizácia právnych vzťahov zamestnanosti s účinkami na minimalizáciu nezamestnanosti. Nazeranie na efektívne fungujúci trh práce ako na cieľ tak nevyhnutne v sebe implikuje aj nutnosť identifikácie programových opatrení na jeho dosiahnutie.

Do množiny anticipovaných východisk pre ďalšie aktívne pôsobenie štátu vo sfére zavádzania regulatívnych nástrojov pracovného trhu tak možno aj pro futuro zaradiť viacero opatrení. V oblasti ingerencie štátu do riešenia stavov nezamestnanosti, s osobitným zreteľom na konkretizáciu nástrojov, ktoré prispievajú k zapájaniu účastníkov trhu práce do pracovného procesu, t.j. pri zvládaní otázok zamestnanosti, možno pozorovať najmä:

– iniciovanie, navrhovanie, príprava a následná realizácia legislatívno- technických návrhov zmien, smerujúcich k nivelizácii odlišností v zastúpení, t.j. v podiele pracujúcich a nezamestnaných na trhu práce v jednotlivých regiónoch Slovenska;

– prijímanie koncepčných systémových opatrení na uplatňovanie programového a projektového prístupu zameraného na predchádzanie vylúčenia z trhu práce a podporu integrácie znevýhodnených skupín na trhu práce;

– adekvátne posudzovanie otázok možností rozvoja zamestnateľnosti v jednotlivých segmentoch pracovného trhu, so zohľadnením medziregionálnych disparít a špecifických znakov;

– dotvorenie potrebného právno-inštitucionálneho rámca aktívnych

opatrení na otvorenom trhu práce v mikrorovine regiónov s vyšším podielom sociálne ohrozeného obyvateľstva, s cieľom naplnť kritérium zabezpečenia prirodzenej, trvalo udržateľnej miery zamestnanosti,

– realizácia takého komplexného programového a projektového prístupu zo strany štátu, ktorý zabezpečí vytváranie nových pracovných miest adresne stimulovanými investíciami, so súčasným zvyšovaním atraktívnosti nezamestnaných s bohatými pracovnými skúsenosťami , ako disponibilnej a pracovnej sily pri obsadzovaní voľných pracovných miest.

Priebeh globálnej krízy v priebehu posledných mesiacov opakovane zvýraznil dôležitosť racionálneho usporiadania trhovo-regulatívnych systémov. Kríza ukázala, že potreba garantovať stabilitu a flexibilitu právnych vzťahov zamestnanosti prostredníctvom etatistických zásahov zo sústavy AOTP, je stále platným imperatívom, ktorý musí štát garantovať všetkým potrebným osobám, a to napriek tlaku ekonomických výkyvov. Aj zákonom nastavené mechanizmy etatistických zásahov v podobe adresných peňažných príspevkov sa tak stávajú prostriedkom ochrany pred príliš veľkým sociálnym rizikom – nezamestnanosťou, a s tým spojenou hmotnou núdzou (chudobou), pred nezvládaním ťaživých životných rizík, sociálnou depriváciou alebo dokonca sociálnou exklúziou. Potreba, či skôr nevyhnutnosť aplikovania štátnej ingerencie s účinkami aj na oblasť právnej regulácie pracovného trhu sa tak stáva imperatívom aj pre Slovenskú republiku v 21. storočí.

Autor
JUDr. Peter Demek PhD.

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_16.pdf

Úvod

V ostatných rokoch politické elity, zamestnávatelia, ale aj samotní zamestnanci zdôrazňujú požiadavku flexibility právnej úpravy v oblasti pracovného práva. Jednou z najdiskutovanejších parciálnych tém sa stáva výkon inej zárobkovej činnosti zamestnanca. Práve legislatívna regulácia výkonu inej zárobkovej činnosti odráža do veľkej miery rozsah liberalizácie pracovného práva.

Problematika výkonu konkurenčnej činnosti zamestnanca je často pretraktovaná aj odbornou verejnosťou⁽²⁾. Dôvodom je najmä tá skutočnosť, že platná a účinná právna úprava Zákonníka práce⁽³⁾ je v oblasti konkurenčnej činnosti podstatne odlišná od iných európskych štátov. V slovenskom právnom poriadku, na rozdiel od väčšiny európskych štátov, je zakotvený zákaz konkurencie pre zamestnanca v maximálnom rozsahu trvania pracovného pomeru.

1. Právna úprava de lege lata

Podľa ustanovenia § 83 ods. 1 Zákonníka práce zamestnanec môže popri svojom zamestnaní vykonávanom v pracovnom pomere vykonávať zárobkovú činnosť, ktorá je zhodná s predmetom činnosti zamestnávateľa, len s jeho predchádzajúcim súhlasom.

Citovaným zákonným ustanovením je vymedzený rozsah oprávnenia zamestnanca vykonávať inú zárobkovú činnosť. Vychádzajúc zo zákonnej definície, rozhodujúcimi legálnymi pojmami vymedzujúcimi rámec konkurenčnej činnosti sú zárobková činnosť, ktorú zamestnanec je oprávnený vykonávať za podmienok stanovených Zákonníkom práce a predmet činnosti zamestnávateľa, na ktorý sa predmetné oprávnenie zamestnanca viaže.

1. 1. Vymedzenie pojmu zárobková činnosť

Zárobkovú činnosť pre účely aplikácie zákazu konkurenčnej činnosti zamestnanca (podľa § 83 ods. 1 ZP) by sme mohli vymedziť ako akúkoľvek aktívnu⁽⁴⁾ činnosť zamestnanca, bez ohľadu na jej právny základ, z ktorej môže dôvodne očakávať príjmy.

Právny základ výkonu inej zárobkovej činnosti zamestnanca nie je rozhodujúci a môže ním byť iný pracovný pomer (najmä na kratší pracovný čas), dohoda o práci vykonávanej mimo pracovného pomeru, rovnako aj výkon podnikateľskej činnosti v zmysle ustanovenia § 2 Obchodného zákonníka⁽⁵⁾.

K podnikateľskej činnosti zamestnanca podotýkame, že podľa záverov ustálenej judikatúry⁽⁶⁾ majetkovú účasť v kapitálových spoločnostiach nemožno považovať za výkon podnikateľskej činnosti, nejedná sa o aktívnu činnosť, a preto sa na ňu nemôže vzťahovať ani zákaz konkurenčnej činnosti podľa Zákonníka práce. Naopak, za zárobkovú činnosť treba považovať tiež činnosť spočívajúcu v tom, že zamestnanec je členom dozornej rady v obchodnej spoločnosti⁽⁷⁾.

Pri definícii zárobkovej činnosti pre účely aplikácie zákazu konkurenčnej činnosti zamestnanca sme uviedli, že sa jedná o činnosť, z ktorej môže zamestnanec dôvodne očakávať príjmy. Pochopiteľne, činnosť, z ktorej možno dôvodne očakávať príjmy je širší pojem než činnosť, z ktorej plynú príjmy a preto môže vzbudzovať polemiku. Pri definovaní zárobkovej činnosti sa predpokladá, že práve existencia príjmu bude elementárnym prvkom pojmového vymedzenia. K vyslovenému záveru, čiže k širšiemu výkladu, nás však nabáda prijatá judikatúra⁽⁸⁾, podľa ktorej o výkon zárobkovej činnosti ide aj v prípade, ak zamestnanec vykonáva okrem svojho zamestnania na základe právneho vzťahu činnosť, ktorá je pojmovo zárobková ( s ktorou je obvykle spojené poskytovanie odmeny). Okolnosť, či pri výkone tejto činnosti zamestnanec zárobok skutočne dosiahol, nie je sama osebe významná. Rozhodujúca je vôľa zamestnanca⁽⁹⁾.

1. 2. Vymedzenie pojmu predmet činnosti

Zamestnanec nesmie vykonávať zárobkovú činnosť, ktorá je zhodná s predmetom činnosti zamestnávateľa. Predmet činnosti je tak ďalším zásadným termínom pri určení rozsahu zákazu konkurenčnej činnosti v pracovnom práve. Tento pojem možno chápať v širšom alebo užšom vymedzení.

Pri širšom výklade sa vychádza z predmetu činnosti zamestnávateľa, ktorý je zapísaný v obchodnom registri, živnostenskom registri prípadne inom registri. Takýmto výkladom sa však značne obmedzuje právo zamestnanca vykonávať inú zárobkovú činnosť. V praxi je úplne bežným postupom, že zamestnávateľ (alebo akýkoľvek iný podnikateľ) si určuje predmet činnosti čo najširšie, mnohokrát takmer v maximálnom rozsahu voľných živností. Zároveň, množstvo voľných živností je vymedzených príliš všeobecne, nevyjadrujú konkrétny predmet podnikania⁽¹⁰⁾. Väčšina podnikateľov má teda zapísanú minimálne jednu voľnú živnosť totožne, bez ohľadu na to aké podnikanie v skutočnosti vykonáva. To znamená, že zamestnanec, ktorý chce vykonávať inú zárobkovú činnosť či už na základe dohody, ako zamestnanec alebo ako samostatne zárobkovo činná osoba, nemá prakticky možnosť vyhnúť sa totožnému zápisu predmetu činnosti (či už vlastného alebo iného zamestnávateľa) než má jeho zamestnávateľ.

Vychádzajúc z uvedenej argumentácie vyjadrujeme preto presvedčenie, že pre posúdenie zhodnosti predmetu činnosti zamestnávateľa a jeho zamestnanca, ktorý chce vykonávať inú zárobkovú činnosť, sa má vychádzať z užšieho vymedzenia predmetu činnosti. Považujeme za správne posudzovať zhodu nie zapísaného predmetu činnosti, ale eventuálnu zhodu takých činnosti zamestnávateľa, ktoré sú skutočne predmetom jeho podnikania, ktoré reálne vykonáva. Rozhodujúci je obsah predmetu činnosti, nie jeho pomenovanie.

1. 3. Odvolanie súhlasu a výnimky z obmedzenia konkurenčnej činnosti

Zamestnávateľ môže udelený súhlas na výkon inej zárobkovej činnosti písomne odvolať. V písomnom odvolaní súhlasu je zamestnávateľ povinný uviesť dôvody zmeny svojho rozhodnutia. Zamestnanec je potom povinný bez zbytočného odkladu zárobkovú činnosť skončiť spôsobom vyplývajúcim z príslušných právnych predpisov (§ 83 ods. 2 ZP).

Zamestnancov nesúhlas s dôvodmi, pre ktoré zamestnávateľ zmenil svoje rozhodnutie a odvolal súhlas na výkon inej zárobkovej činnosti je právne neúčinný. Ak zamestnávateľ splní zákonom predpokladané podmienky, zamestnanec je povinný odvolanie súhlasu akceptovať. Následné nesplnenie povinnosti zamestnanca skončiť bez zbytočného odkladu inú zárobkovú činnosť by mohlo byť sankcionované ukončením pracovného pomeru výpoveďou, za určitých podmienok aj okamžitým skončením pre závažné porušenie pracovnej disciplíny.

Zákonník práce v ustanovení § 83 ods. 3 stanovuje výnimku z výkonu konkurenčnej činnosti zamestnanca. Obmedzenia sa nevzťahujú na výkon vedeckej, pedagogickej, publicistickej, lektorskej, prednášateľskej, literárnej a umeleckej činnosti.

Akejkoľvek iná zárobková činnosť zamestnanca, ktorá bola buď zo strany zamestnávateľa odsúhlasená alebo nespadá do jeho predmetu činnosti, musí byť vykonávaná v súlade s ustanovením § 81 písm. e) a f) Zákonníka práce. Podľa tohto ustanovenia zamestnanec je povinný nekonať v rozpore s oprávnenými záujmami zamestnávateľa a zachovávať mlčanlivosť o skutočnostiach, o ktorých sa dozvedel pri výkone zamestnania a ktoré v záujme zamestnávateľa nemožno oznamovať iným osobám.

2. Konkurenčná činnosť a konkurenčná doložka de lege ferenda

Zákonník práce upravuje zákaz konkurencie pre zamestnanca v maximálnom rozsahu trvania pracovného pomeru. Jedná sa o kogentné ustanovenie, ktoré nie je možné žiadnou dohodou modifikovať⁽¹¹⁾. Konkurenčnú doložku zaväzujúcu strany aj po skončení zmluvného vzťahu upravuje Obchodný zákonník, avšak ani tento inštitút nemožno prevziať do pracovnoprávnych vzťahov vzhľadom na zásadu „numerus clasus“ zmlúv v pracovnom práve.

Nezakotvenie konkurenčnej doložky do Zákonníka práce je častým predmetom odbornej diskusie. Domnievame sa, že uchopenie tohto inštitútu do nášho právneho poriadku by bolo vhodným krokom k postupnému odstraňovaniu prísnosti a posilňovaniu liberalizácie a flexibility pracovného práva. Vyvážená právna úprava konkurenčnej doložky by mala byť na prospech nielen zamestnávateľom a ochrane ich oprávnených záujmov, ale aj zamestnancom, ktorým by bola po dobu zákazu výkonu konkurenčnej činnosti poskytovaná peňažná satisfakcia. Zákonodarca môže čerpať z príkladov právnych úprav mnohých európskych krajín.

2.1. Doba zákazu konkurenčnej činnosti

V zásade môžeme rozlišovať dva modely úpravy konkurenčnej doložky. Podľa francúzskeho právneho poriadku je rozhodnutie o dĺžke zákazu konkurencie ponechané výlučne na vôli zmluvných strán. Neopodstatnená a zamestnanca diskriminujúca dohoda je korigovaná súdnymi rozhodnutiami. Súd môže nielen vyhlásiť konkurenčnú doložku za neplatnú, ale rozhodnúť aj o jej skrátení. Prihliada sa pritom najmä na druh výkonu práce, na to, či sa zamestnanec oboznámil s obchodným tajomstvom, prípadne aký charakter a akú dĺžku ochrany si takéto obchodné tajomstvo vyžaduje. Ak pracovný pomer bol ukončený pre neplnenie si povinností zamestnávateľa, konkurenčná doložka by bola najpravdepodobnejšie neprípustná. To zodpovedá spravodlivému usporiadaniu ľudských vzťahov, ten kto porušuje povinnosť by nemal mať prospech z následkov svojho protiprávneho konania⁽¹²⁾.

V iných krajinách, ako napríklad v Taliansku či Švajčiarsku, ale aj Maďarsku a v Českej republike je zákaz konkurencie časovo obmedzený maximálnou hranicou. Aj tu však môže súd vyhlásiť konkurenčnú doložku za neplatnú⁽¹³⁾. V Taliansku a Švajčiarsku je zákaz konkurencie pre zamestnanca stanovený na maximálne obdobie troch rokov po skončení pracovného pomeru. Pre ďalšie porovnanie k nám najbližšia, česká právna úprava obmedzuje alebo stanovuje dĺžku konkurenčnej doložky na jeden rok po skončení pracovného pomeru. Rovnako je to i v Rakúsku.

2.2. Protiplnenie zamestnávateľa

Právne úpravy jednotlivých štátov Európskej únie poskytujú rôzne príklady povinnosti protiplnenia zamestnávateľa v prípade dojednania konkurenčnej doložky. Nemecká a maďarské legislatíva stanovuje

zamestnávateľovi povinnosť poskytnúť zamestnancovi finančné protiplnenie v rozsahu až 50 % priemernej mesačnej mzdy za každý mesiac trvania zákazu konkurencie. Česká republika stanovuje povinnosť protiplnenia dokonca až vo výške priemernej mzdy za každý mesiac trvania zákazu konkurencie. Nazdávame sa, že takéto ustanovenie je pre zamestnávateľa príliš tvrdé a do určitej miery devalvuje podstatu konkurenčnej doložky.

V niektorých štátoch nie je protiplnenie zákonným predpokladom platnosti konkurenčnej doložky (Francúzsko, Anglicko).

Pri porovnávaní rôznych právnych úprav jednotlivých členských štátov Európskej únie sa javí spravodlivým, aby zamestnávateľ poskytol zamestnancovi určité plnenie. Je na zváženie, či protiplnenie by malo byť poskytované počas celej doby trvania konkurenčnej doložky alebo iba po určité obdobie trvania zákazu. Výška protiplnenia by mala byť zároveň vyvážená tak, aby zohľadňovala oprávnené záujmy zamestnávateľa aj zamestnanca.

Záver

Úprava zákazu konkurenčnej činnosti zamestnanca sa v slovenskom právnom obmedzuje iba na trvanie pracovného pomeru. Domnievame sa, že takáto úprava nie je dostatočná a konkurenčná doložka by mala byť v naznačenom rozsahu zakotvená do Zákonníka práce

Môžeme iba zopakovať a zdôrazniť, že vyvážená právna úprava konkurenčnej doložky by mala byť na prospech nielen zamestnávateľa a ochrane jeho oprávnených záujmov, ale aj zamestnanca, ktorému by bola po dobu zákazu výkonu konkurenčnej činnosti poskytovaná peňažná satisfakcia. Rôznorodé právne úpravy iných členských štátov Európskej únie a ich skúsenosti s týmto inšitútom poskytujú zákonodarcovi dostatočné možnosti na zvolenie naj optimálnej šieho variantu.

Poznámky

• 2) Z množstva odborných þlánkov a štúdii spomenieme BARANCOVÁ, H.: K výkonu konkurenþnej þinnosti v obchodnom a pracovnom práve. In : Práca a mzda, 1997, þ. 3-4, s. 9., TUREK, R.: Právní úprava jiné výdČleþné þinnosti zamČstnance v prĤbehu pracovního pomČru. In : Právní rozhledy , 2008, þ. 8, s. 277-284., prípadne monografické dielo ŠIMEýKOVÁ, E.: Konkurenþní jednání zamČstnance, Praha: Linde, 2008.
• 3) Zákon č. 311/2001 Z.z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov. Ćalej len „Zákonník práce“ alebo „ZP“.
• 4) Porovnaj BARANCOVÁ, H.: Zákonník práce. Komentár. 1. vydanie., Praha : C. H. Beck, 2010, s. 367.
• 5) Podnikaním sa rozumie sústavná činnosť vykonávaná samostatne podnikateĐom vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosĢ za úþelom dosiahnutia zisku (§ 2 zákona þ. 513/1991 Zb. Obchodný zákonník v znení neskorších predpisov).
• 6) Napríklad rozsudok NS ČR SJ 12/1998.
• 7) Porovnaj rozsudok NS ýR 21 Cdo 3077/2000. Bližšie BARANCOVÁ, H.: Zákonník práce. Komentár. 1. vydanie., Praha : C. H. Beck, 2010, s. 368.
• 8) Rozsudok NS ČR Cdo 1714/2001.
• 9) Porovnaj BARANCOVÁ, H.: Zákonník práce. Komentár. 1. vydanie., Praha : C. H. Beck, 2010, s. 368.
• 10) Príkladom je voľná živnosť – kúpa tovaru na úþely jeho predaja koneþnému spotrebiteĐovi (maloobchod) alebo iným prevádzkovateľom živnosti (veľkoobchod).
• 11) V širších súvislostiach k výkladu kogentných noriem pozri CSACH, K.: Miesto dispozitívnych a kogentných právnych noriem (nielen) v obchodnom práve. I. þasĢ – Všeobecné otázky a rozbor kogentných noriem. In : Právny obzor : teoretický þasopis pre otázky štátu a práva, roþ. 90, þ. 2 (2007), s. 102-121.
• 12) Podrobne ŠIMEČKOVÁ, E.: Konkurenþní jednání zamČstnance, Praha: Linde, 2008, s. 157-161.
• 13) Bližšie ku konkurenčnej doložke pozri BEZOUŠKA, P.: Konkurenční doložka v pracovním právu (krátka skica). In: NadČje právni vČdy. Sborník príspevkov, Bykov : Vydavatelství a nakladatelství Aleš ýenČk, 2006, s. 74-81.

Autor
doc. JUDr. Marcel Dolobáč PhD.

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_16.pdf

zákaz diskriminácieZákon – Zákon o rovnakom zaobchádzaní v niektorých oblastiach a o ochrane pred diskrimináciou a o zmene a doplnení niektorých zákonov (antidiskriminačný zákon) 365/2004 | Paragrafy: § 2Zákon – Zákonník práce 311/2001 | Paragrafy: § 13Ústavný zákon – Ústava Slovenskej republiky 460/1992 |

služby zamestnanostiZákon – Zákon o službách zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov 5/2004 | Paragrafy: § 11, § 12, § 13, § 14, § 15 …

sloboda pohybu a pobytuÚstavný zákon – Ústava Slovenskej republiky 460/1992 | Paragrafy: § 23Ústavný zákon – Ústavný zákon, ktorým sa uvádza LISTINA ZÁKLADNÝCH PRÁV A SLOBÔD ako ústavný zákon Federálneho zhromaždenia Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky 23/1991 |

Úvod

V posledných rokoch sa na Slovensku téma medzinárodnej migrácie častejšie otvára v súvislosti s liberalizáciou európskeho pracovného trhu aj pre Slovensko. Globalizácia pracovného trhu a zmena politických opatrení pre Slovensko spôsobili nárast počtu ľudí, ktorí svoje uplatnenie hľadajú v inej európskej krajine.

Voľný pohyb osôb

Voľný pohyb pracovných síl je jedným zo základných princípov slobody v rámci EÚ. Ďalej sem patria sloboda pohybu tovaru, služieb a kapitálu. Členské krajiny však majú do určitej miery právo otvorenia svojho pracovného trhu novým krajinám dočasne regulovať. Politika v tomto prípade reflektuje demografický vývoj v krajinách, snahy ochrániť pracovný trh, predovšetkým v bohatších krajinách a naopak snahy chudobnejších krajín Únie získať prístup na trh práce vo všetkých členských štátoch.1

Základom slobody pohybu osôb je tzv. primárne oprávnenie, k určitej činnosti v inom členskom štáte – právo podnikať, právo vykonávať prácu, právo poskytovať služby ako aj ich požívanie. Sekundárne oprávnenia zahŕňajú oprávnenie voľného vstupu do iného členského štátu a oprávnenie pobytu v ňom. Podmienkou slobody pohybu je úplná liberalizácia všetkých týchto oprávnení.[1] [2]

V oblastiach voľného pohybu pracovníkov a v sociálnej politike sa právna regulácia Európskej únie v pôsobnosti pracovného práva orientuje na pracovné podmienky, ochranu zamestnancov pri bezpečnosti a ochrane zdravia pri práci, pracovné zmluvy a pracovné vzťahy, mzdu a pracovný čas, zamestnanosť a j ej podporu, nezamestnanosť, sociálne programy a štatistiky, rovnosť zaobchádzania s mužmi a ženami, zákaz diskriminácie, koordináciu zamestnanosti a sociálnej ochrany, sociálne partnerstvo a sociálny dialóg, sociálne zabezpečenie a jeho princípy, ochranu migrujúcich pracovníkov a aproximáciu sociálnych predpisov. V pôsobnosti Únie je i Európsky sociálny fond.

Tkáč[3] k pracovnoprávnym aspektom voľného pohybu osôb zaraďuje:

• právo občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov,

• slobodu pohybu pracovníkov v rámci Spoločenstva,

• právo pracovníkov zotrvať na území členského štátu aj po skončení zamestnania,

• právo na zlúčenie rodín,

• pomoc v prípade tranzitu na účely leteckého odsunu, právne postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom, výmena informácií týkajúcich sa pomoci pri dobrovoľnej repatriácii štátnych príslušníkov tretích krajín,

• vysielanie pracovníkov v rámci poskytovania služieb,

• mechanizmus uznávania kvalifikácií a odborných činností, na ktoré sa vzťahujú smernice o liberalizácii a o prechodných opatreniach a ktorými sa dopĺňa všeobecný systém uznávania kvalifikácií, uznávanie odborných kvalifikácií sociálne zabezpečenie (sociálne poistenie) v súvislosti s voľným pohybom osôb.

Migrácia

Migrácia nie je novým fenoménom. Slovensko v minulom storočí zaznamenalo veľké vlny emigrácie napríklad v povojnových obdobiach a na konci 60. rokov. Migrácia existovala vždy, zmena politických a spoločenských podmienok však špecificky ovplyvňuje podobu, dôvody a rozsah migrácie.[1] Migrácia ľudí za lepšími pracovnými možnosťami, vzdelaním a sociálnymi istotami do vyspelejších krajín Európy, ale aj zámoria, je jednou z najvýraznejších charakteristík procesu globalizácie na Slovensku. Emigrácia sa zintenzívnila najmä po vstupe Slovenska do Európskej únie, keď niekoľko pôvodných členov Európskej únie otvorilo svoje trhy práce občanom Slovenskej republiky. Írsko, Veľká Británia, ako aj Švédsko otvorili svoje trhy práce pre občanov Slovenska hneď po vstupe v roku 2004. V roku 2006 otvorili svoje trhy práce Španielsko, Fínsko, Grécko, Portugalsko, Taliansko a Holandsko. Belgicko, Francúzsko, Luxembursko a Dánsko taktiež zjednodušili prístup na svoj trh práce v tom istom roku. Iba Nemecko a Rakúsko naďalej uplatňujú obmedzenia na trhu práce pre občanov Slovenska v plnom rozsahu, bez vyhliadok na ich liberalizáciu pred rokom 2011.[2]

Faktory, ktoré motivujú ľudí k emigrácii, známe ako „push factors“, sú nasledujúce: politická nestabilita, nízka životná úroveň, chudoba, choroby, ozbrojené alebo iné konflikty a pod. K faktorom, ktoré ovplyvňujú výber cieľovej krajiny, známym ako „pull factors“, patrí sociálna istota, dodržiavanie ľudských práv, lepšie ekonomické príležitosti, spravodlivosť, bezpečnosť a pod.[3]

Podľa Kahanca[4] z pohľadu teoretického chápania migračných tokov patria medzi hlavné makroekonomické činitele migrácie očakávané rozdiely v príjmoch a mzdách, životných nákladoch, miere nezamestnanosti, kvalite verejných statkov a štedrosti sociálneho zabezpečenia. Z individuálneho hľadiska sú hlavnými faktormi migračných tokov ľudský kapitál, rodina, symetrické informácie, diverzifikácia rizika v domácnosti, sociálne siete a samoselekcia.

Dopady migrácie na trh práce

V súvislosti s (e)migráciou a jej dopadom na krajiny pôvodu sa hovorí o potenciáli migrácie podporovať rozvoj týchto krajín. Jednou z možností ako tento rozvoj vyčísliť sú tzv. remitencie, teda usporené peniaze, ktoré migranti posielajú domov do svojej krajiny. Ešte väčší prínos pre krajiny pôvodu môžu znamenať tzv. sociálne remitencie, to znamená skúsenosti, zručnosti alebo hodnoty, ktoré migranti prinášajú so sebou späť do svojej krajiny po návrate zo zahraničia.[5]

Emigrácia nízko-kvalifikovanej pracovnej sily zníži ponuku na trhu práce s touto pracovnou silou a tým zníži nezamestnanosť alebo zvýši mzdy málo kvalifikovaných pracovníkov (alebo oboje). Za predpokladu, že málo a vysokokvalifikovaní pracovníci sú komplementárni vo výrobnom procese, odliv málo kvalifikovanej pracovnej sily zníži dopyt po vysoko-kvalifikovanej pracovnej sile, a tým vytvorí tlak na znižovanie miezd (prípadne zvyšovanie nezamestnanosti) na trhu s vysoko-kvalifikovanou pracovnou silou. Ďalšími dopadmi emigrácie je zníženie agregátneho dopytu a, v dlhodobom horizonte, aj zmena správania sa investorov s ohľadom na umiestňovanie technologicky náročnej výroby na Slovensko (napríklad v prípade odlivu mozgov).

Emigrácia pracovnej sily má dopady aj na systém sociálneho zabezpečenia a hospodársky rast. Emigrácia (najmä mladej a vzdelanej) pracovnej sily znižuje počet prispievateľov do systému sociálneho zabezpečenia. Odliv mozgov (brain drain) môže znížiť potenciál rastu.[6]

Vlastný štát môže migrácii brániť, prípadne ju podporovať svojou politikou, legislatívou, opatreniami, ktoré vplývajú na motiváciu ľudí pre mobilitu alebo návrat do vlastnej krajiny, ale tiež službami, ktoré s migráciou súvisia. V súčasnej dobe sem patrí aj dostupnosť informácii a poradenských služieb, ktoré klientovi uvažujúcemu nad migráciou pomôžu získať realistický pohľad na danú otázku a jeho vlastné možnosti a riziká vyplývajúce z alternatívnych rozhodnutí.[7] K informovanosti záujemcov o prácu v zahraničí prispievajú aj služby úradu práce – Európske služby zamestnanosti.

Európske služby zamestnanosti (EURES)

Od vstupu SR do EÚ, teda od 1. mája 2004 začala aj na Slovensku fungovať sieť EURES (European Employment Services). Ide o projekt Európskej komisie, ktorá ho organizuje od roku 1993 v spolupráci s partnerskými verejnými službami zamestnanosti. Uchádzači v nej môžu nájsť databázu voľných pracovných miest, ktoré sú k dispozícii vo všetkých členských krajinách EURES.

Systém EURES je zameraný na uľahčovanie voľného pohybu pracovných síl v rámci krajín Európskeho ekonomického priestoru (krajiny EÚ + Nórsko, Island, Švajčiarsko, Lichtenštajnsko). Má slúžiť nezamestnaným ako aj záujemcom, ktorí si hľadajú prácu v zahraničí. Partnermi tejto siete sú verejné služby zamestnanosti jednotlivých krajín, odborové a zamestnávateľské organizácie. Partnerstvo koordinuje Európska komisia. Je určený na to, aby pomohol realizovať právo na život a právo na prácu v ktorejkoľvek z týchto krajín.11

Sieť EURES pre uchádzačov o zamestnanie poskytuje:

• informácie o voľných miestach v jednotlivých členských krajinách, o prechodných obdobiach, o trhoch práce v jednotlivých krajinách,

• asistenčné služby pri hľadaní si zamestnania. EURES pracuje s databázou voľných pracovných miest a životopisov uchádzačov o zamestnanie. Pracuje sa i na vytvorení systému automatického párovania voľných pracovných miest a vhodných životopisov,

• poradenské služby pri tvorbe žiadostí o zamestnanie, poradenstvo pre klientov v prihraničných oblastiach. Pre zamestnávateľov EURES poskytuje pomoc pri hľadaní zamestnanca zo zahraničia.[8] [9]

EURES poradcovia poskytujú informácie z nasledovných oblastí: sociálna a daňová legislatíva, vzdelávanie a zdravotná starostlivosť, možnosti školení, uznávanie dokladov o vzdelaní, životné náklady a ubytovanie, užitočné adresy a kontakty pri potrebe ďalších špecifických informácií.

Súčasťou siete EURES je aj medzinárodné partnerstvo EURES T, ktoré sa vytvára v pohraničných oblastiach. Cieľom tohto partnerstva je vytvoriť a spravovať na jednej strane sieť poskytovateľov služieb a na strane druhej politicko-administratívnu sieť (na regionálnom základe), ktorá vytvára „rámec pre dialóg a konzultácie medzi riadením a prácou v oblasti zamestnávania“ a tým prispieť k vytvoreniu cezhraničného priestoru na ekonomickej a sociálnej úrovni a k odstráneniu prekážok v mobilite pracovníkov.

EURES poradcovia v prihraničných oblastiach poskytujú špeciálne poradenstvo, týkajúce sa práv a povinností pracovníkov, ktorí žijú v jednej a pracujú v druhej krajine. Predstavujú dôležitý kontaktný bod medzi regionálnymi a národnými správami zamestnanosti a sociálnymi partnermi.[10]

Záver

Problematika pracovnej migrácie sa stala aktuálnou najmä po vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie a vznikom hospodárskej krízy, dôsledkom ktorej vzrástla nezamestnanosť. Ľudia odchádzajú za prácou do zahraničia. V súčasnej dobe sprostredkovanie práce v zahraničí ponúkajú aj agentúry, ktoré nedodržia všetko, čo sľúbili (napr. zabezpečenie práce, ubytovania a pod.). Preto je podľa nášho názoru existencia EURES veľkým prínosom.

Pracovníci úradu práce poskytujú záujemcom užitočné informácie o postupe pri zamestnávaní v jednotlivých krajinách, o legislatíve, o zdravotnej starostlivosti atď.

Z hľadiska liberalizácie sociálnych procesov na trhu práce Európskej únie dochádza jednoznačne k diskriminácii pracovníkov z nových pristupujúcich členských štátov Európskej únie na trhu práce niektorých „starších“ členských štátov, a to v rámci obmedzenia voľného pohybu osôb za prácou v rámci tzv. prechodných období (do roku 2011 alebo v prípade občanov Bulharska a Rumunska do roku 2013).

Autor
Mgr. Jana Gabrielová

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_16.pdf