Abstrakt
Fiškálna decentralizácia v podmienkach Slovenskej republiky znamená zavŕšenie decentralizačných snáh, ktoré prebiehali po roku 1989, kedy došlo k opätovnému návratu samosprávnych pôsobností a majetku na obce po páde centralizmu. Po prvej etape decentralizácie vo verejnej správe, kedy sa dokončil prechod kompetencií zo štátnej správy na samosprávu, sa objavili nové problémy a výzvy, na ktoré bolo treba reagovať. Predovšetkým nedostatok vlastných finančných zdrojov si vynútil zmenu systému financovania, čo sa premietlo do spustenia fiškálnej decentralizácie v roku 2005. Autor v tomto príspevky poukazuje na nedostatky v súčasnom stave slovenskej fiškálnej decentralízacie a potrebu pokračovania v reforme riadenia verejnách financií v podmienkach samosprávy.
ÚVOD
K 1.1.2005 bol na Slovensku zavedený nový systém financovania obcí a vyšších územných celkov, ktorého podstatou bolo posilniť daňové príjmy samosprávy v záujem finančného krytia originálnych samosprávnych kompetencií. Tento systém nadviazal na kompetenčnú decentralizáciu, čiže postupný presun kompetencií zo štátnej správy na samosprávu so zámerom zvýšiť efektívnosť a kvalitu riadenia verejnej spráavy, čo sa realizovalo už od roku 2002. K 1.1.2004 bolo presunutých viac ako 400 kompetencií zo štátnej správy na obce a VÚC, napríklad v oblasti stavebného poriadku alebo školstva. Podstatou zmeny financovania samosprávnych pôsobností obcí a VÚC bol prechod od poskytovania dotácií zo štátneho rozpočtu k financovaniu prostredníctvom daňových príjmov. Spustením fiškálnej decentralizácie sa vytvorili predpoklady pre posilnenie finančnej autonómie samospráv v oblasti tvorby vlastných zdrojov, a tým aj pre zabezpečenie väčšej miery nezávislosti od štátnych dotácií. Vďaka uvedeným procesom vo verejnej správe je Slovenská republika decentralizovaným štátom, ktorý umožňuje lepšie zohľadňovať potreby obcí a regiónov: „Široké spektrum verejných služieb majú v rukách orgány samosprávy. Kladie sa na ne vyššia miera zodpovednosti, pretože sa od nich vyžaduje zabezpečenie kvalitnejšieho a efektívnejšieho výkonu kompetencií, ktoré im štát zveril.“1
Presun právomocí na územnú samosprávu sa v rokoch 2002 až 2004 realizoval v súlade so zákonom č. 416/2001 Z.z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky. Tento právny proces znamenal nielen posilnenie postavenia územnej samosprávy, ale aj posilnenie jej zodpovednosti pri spravovaní verejných záležitostí a v neposlednom rade aj zvýšenie výdavkov samosprávy, keďže bolo nevyhnutné finančne pokryť škálu kompetencií, ktoré mala samospráva vykonávať. „Zmyslom fiškálnej decentralizácie je nahradenie transferov – dotácií zo štátneho rozpočtu do rozpočtov obcí a VÚC na výkon ich originálnych kompetencií daňovými príjmami, o ktorých použití budú rozhodovať samosprávy celkom samostatne“2, a z tohto dôvodu od 1.1.2005 prešla reforma verejnej správy do druhej etapy fiškálnej decentralizácie, ktorá bola zabezpečená nasledovnými právnymi predpismi:
zákon č. 564/2004 Z. z. o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve,
zákon č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady,
zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy,
nariadenie vlády SR č. 668/2004 Z. z. o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve.
Proces fiškálnej decentralizácie sa týka len financovania samosprávnych (tzv. originálnych) kompetencií obcí a samosprávnych krajov. Financovanie kompetencií v režime preneseného výkonu štátnej správy zostáva aj naďalej zabezpečované dotáciami zo štátneho rozpočtu prostredníctvom príslušnej rozpočtovej kapitoly (ide napríklad o oblasť matrík, stavebného poriadku alebo o kompetencie v oblasti ochrany prírody) – tieto úlohy samospráva plní v mene štátu a štát zodpovedá za riadenie a kvalitu ich výkonu, a taktiež aj za ich financovanie.
Nový systém financovania je postavený na pevne daných kritériách, podľa ktorých sa daň z príjmu fyzických osôb prerozdeľuje medzi jednotlivé obce, mestá a samosprávne kraje a stáva sa ich vlastným príjmom. Zákonom č. 564/2004 Z.z. o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve sa priznáva územnej samospráve časť výnosu z tejto podielovej dane. Určuje, že obciam patrí 70,3 % výnosu v rozpočtovom roku, vyšším územným celkom 23,5% a zvyšných 6,2% plynie do štátneho rozpočtu. No, ako sa balík peňazí rozdelí, zákon nehovorí, ale na ustanovenie kritérií a spôsobu rozdeľovania výnosu dane oprávňuje vládu, ktorá tak urobí nariadením. Zákon ukladá vláde povinnosť návrhy zmien kritérií a spôsobu rozdeľovania a poukazovania výnosu dane dohodnúť s republikovými združeniami obcí a so zástupcami vyšších územných celkov. V zmysle uvedeného zákona vláda prijala nariadenie č. 668/2004 Z.z. o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve, v ktorom určila presné kritériá a spôsob rozdeľovania výnosu dane z príjmov fyzických osôb s výnimkou dane z príjmov, ktorá sa vyberá zrážkou. Návrh na krytie originálnych kompetencií výnosom dane z príjmov fyzických osôb sa odôvodňoval predovšetkým: „Očakávaným dynamickým rastom jej výnosu v najbližších rokoch, ale aj v strednodobom horizonte,“3 ako prehľadnosťou systému a tým, že výnosy dane z príjmu fyzických osôb sú dostatočné na to, aby dokázali nahradiť doterajšie financovanie samosprávy zo štátneho rozpočtu4. Zákon zároveň hovorí, že pri zmene sadzby dane z príjmov fyzických osôb, ktorej dôsledkom je úbytok príjmov územnej samosprávy, vláda v súlade so zákonom o rozpočtových pravidlách verejnej správy prijme opatrenia na zabezpečenie úhrady úbytku príjmov. Do budúcnosti by bolo podľa môjho názoru optimálnejšie kritéria, na základe ktorých sa rozdeľuje podiel samosprávy, premietnuť do zákonnej podoby, a to najmä z dôvodu právnej istoty, stability financovania samosprávy, ako aj predchádzaniu politických vplyvov.
Súčasné riziká pre územnú samosprávu
Napriek pozitívam, ktoré decentralizácia priniesla, v súčasnosti existuje množstvo rizík, ktoré ohrozujú ekonomickú stabilitu samospráv. V období hospodárskej krízy obce musia využiť všetky dostupné legislatívne a finančne nástroje na zmiernenie jej dopadov. Jedným z jej prejavov je zníženie transferu dane z príjmov fyzických osôb, a to z dôvodu celkového zníženia výkonnosti ekonomiky. Okrem hospodárskej krízy a nedostatku financií verejnú správu trápia ďalšie problémy, napríklad nedokončený proces konsolidácie sídelnej štruktúry, financovanie preneseného výkonu štátnej správy, najmä v oblasti škôl, školských a sociálnych zariadení, ale aj nezodpovedné hospodárenie samotných samospráv a nevytváranie finančných rezerv. Preto je nevyhnutné pokračovať v reforme verejnej správy a riešiť problémy samospráv, ktoré sú náročné najmä z časového a materiálneho hľadiska.
Pokiaľ ide aktuálnu situáciu slovenskej samosprávy, môžem jednoznačne konštatovať, že mnohé mestá a obce trápia značné finančné suchoty. Podľa prieskumu INEKO z decembra 2009 každá štvrtá obec bojuje s problémom splácania dlhodobých záväzkov5. Najviac sú ohrozené malé obce v chudobnejších regiónoch Slovenska s veľkou nezamestnanosťou, avšak najlepšie na tom nie sú ani okresné a krajské mestá. Príčinami zadlženia sú najmä dôsledky hospodárskej krízy, no nielen tie. Samosprávy výrazne pociťujú znížené príjmy z podielu na dani z príjmov fyzických osôb. Situáciu zhoršuje i nepriaznivý vývoj vlastných zdrojov z miestnych daní, poplatkov a prenájmov. Za zhoršený finančný stav zodpovedá v mnohých prípadoch aj nerozvážne hospodárenie samotnej samosprávy, nevytváranie dostatočných rezervných fondov, nepremyslené zapájanie sa do projektov, na ktoré nie sú financie či spoliehanie sa na pomoc štátu spôsobilo vznik veľkých problémov so splácaním dlhodobých záväzkov, a tým sa výrazne zhoršila platobná schopnosť miest a obcí.
V prípade, že niektoré obce by situáciu nezvládli, riziko, že tzv. skrachujú, reálne nehrozí, keďže právna úprava konkurz obce nepozná, pozná len nútenú správu obce. Pozitívnou skutočnosťou je, že hoci má obec zviazané ruky, vstupom do nútenej správy sa prerušujú všetky exekučné konania vo vzťahu k obci. V nútenej správe má výkon verejných funkcií prednosť pred záujmami veriteľov. Samozrejme, nedochádza k odpusteniu dlhov voči veriteľom, ani záväzkov voči štátu. Napriek určitej ochrane pred veriteľmi, nútená správa vrhá na obec veľmi nepriaznivé svetlo, a to z hľadiska posúdenia jej schopnosti hospodáriť s finančnými zdrojmi, a teda aj požičiavať si v budúcnosti po stabilizovaní situácie finančné prostriedky na financovanie rozvojových aktivít od súkromného sektora. Obec počas nútenej správy nemôže vstupovať do rozvojových projektov, napríklad uchádzať sa o zdroje zo štrukturálnych fondov Európskej únie, sú zablokované všetky odmeny poslancov i pracovníkov miestneho úradu, pristupuje sa k úsporným opatreniam, znižujú sa stavy zamestnancov, kumulujú sa funkcie. Obec si však stále zachováva svoju autonómiu a snaží sa urobiť všetko pre to, aby konsolidovala svoje financie.6 Príkladom, keď sa samospráva ocitla vo finančnej tiesni a situáciu bolo potrebné riešiť zavedením nútenej správy, bol ekonomický stav bratislavskej mestskej časti Devín v roku 2005, ktorá si požičala značný objem financií na výstavbu rodinných a bytových domov, no podnikateľský zámer nevyšiel a dlh zostal. V súčasnosti je mnoho ďalších prípadov miest a obcí, ktoré sú vystavené možnej nútenej správe, či už v dôsledku minimálnych finančných zdrojov na plnenie základných obecných funkcií (obec Žehry) alebo v dôsledku existencie dlhov zo záväzkov realizovaných v dávnejšom období (obec Brekov, mesto Martin).
V porovnaní s podielovou daňou miestne dane tvoria len približne štvrtinu daňových príjmov miestneho rozpočtu. Ich zvýšenie je na jednej strane prejavom finančnej právomocí samospráv, no druhej strane by mohlo vyvolať nevôľu občanov. Zároveň konštatujem, že ani dvojnásobné zvýšenie dane z nehnuteľnosti by nedokázalo vykryť výpadok podielovej dane. Jeden z tvorcov slovenskej samosprávnej decentralizácie, Viktor Nižňanský, vyjadruje potrebu posilnenia významu miestnych (majetkových) daní úpravou určenia daňového základu pri dani z nehnuteľnosti, a to prechodom na trhové ocenenie. Ďalej navrhuje rozdeliť daň z príjmu fyzických osôb a následne celú daň z podnikateľskej činnosti ponechať obci, kde sídli daňovník. Tým by sa podporili a v podstate odmenili obce a mestá, ktoré vytvárajú pre živnostníkov lepšie podmienky.7 Zaujímavá je tiež myšlienka zavedenia ekologickej dane, ktorá by bola príjmom vyšších územných celkov, a to predovšetkým v nadväznosti na riešenie nadobecných problémov životného prostredia, havárií alebo protipovodňovej ochrany.
Potreba pokračovať v reforme verejnej správy
Starostlivosť o hospodárenie s financiami je oveľa naliehavejšia najmä dnes, keď samospráva prežíva po finančnej stránke svoje najťažšie obdobie od fiškálnej decentralizácie. Hospodárska kríza, nepriaznivé prírodné udalosti a ďalšie negatívne skutočnosti postihli rozpočty samospráv a spôsobili ich zadlženosť. Východiská z tejto situácie si vyžadujú komplexné prístupy, premyslené opatrenia, všestrannú aktivitu zo strany nielen zodpovedných za riadenie veci verejných, ale aj tých, ktorí sú neodmysliteľnou súčasťou samosprávy, zo strany občanov. „Dôležitý je aj dobre nastavený a fungujúci systém kontroly, ktorý zabezpečí, aby sa finančné prostriedky využívali hospodárne a účelovo.“8
Fiškálnej decentralizácii predchádzal proces presunu významných kompetencií zo štátu na samosprávu. Tým sa vytvorili predpoklady pre pružne fungujúcu verejnú správu, podmienky pre vyššiu mieru participácie občana, možnosti pre naplnenie princípu subsidiarity a pre rozvoj obcí, miest a vyšších územných celkov. Napriek významnému posunu vpred proces reforiem nemožno považovať za ukončený. Ciele stratégie decentralizácie boli naplnené len v hrubých rysoch.
Keďže decentralizácia je komplikovaný proces, v dôsledku ktorého prirodzene vznikajú určité nejasnosti a problémy, a ktorý si vyžaduje systematický prístup a dostatočný časový priestor na realizáciu svojich zámerov, je nevyhnutné uskutočniť ďalšie potrebné reformné kroky. V. Nižňanský tvrdí, že „v prípade decentralizácie štátu ide o nikdy sa nekončiaci príbeh“9. Právomoci, ale aj zodpovednosť, sa budú aj v budúcnosti presúvať medzi centrálnou a lokálnymi vládami, medzi Slovenskom a Európskou úniou, medzi mestami a regiónmi, medzi mestom a mestskými časťami v Bratislave a Košiciach.“
K zápasu o prekonanie dnešnej nepriaznivej situácie v slovenských obciach i VÚC by určite prispelo aj hľadanie riešení prostredníctvom komunálnej reformy. Taktiež sa zdá opodstatnené zamyslieť sa nad úpravou vzťahu medzi štátom a územnou samosprávou v súvislosti s presunom ďalších kompetencií a ich finančným zabezpečením. Je potrebné naďalej posilňovať nezávislosť samospráv v súlade s princípom subsidiarity, no rovnako až rozpočtovú zodpovednosť samosprávy a jej nezávislú kontrolu v záujme transparentného nakladania s verejnými financiami.
Autori a iniciátori reforiem sú presvedčení, že decentralizácia a odovzdanie stoviek kompetencií, značného objemu majetku a finančných prostriedkov do rúk občanom a nimi voleným predstaviteľom v mestách, obciach a regiónoch bolo správne rozhodnutie. Na základe vlastných skúseností a pozorovaní môžem konštatovať, že vo všeobecnosti sa v samosprávach výrazne zvýšila kvalita a dostupnosť služieb. V mnohých prípadoch sa obce a mestá sa modernizujú, ľudia majú možnosť zapájať sa do riadenia … …
Celé znenie článku nájdete na nižšie uvedenom zdroji.
Autor
JUDr. Vladislav Mičátek PhD.