Prinášame vážny poznatok, ktorý bol zistený a zovšeobecnený v rámci sledovania procesu prípravy a schválenia poslaneckého návrhu novely zákona o športe (parlamentná tlač č. 1716). Legislatívny proces tohto návrhu zákona je možné považovať za hrubé popretie princípov otvoreného vládnutia, a nemá nič spoločné ani s Akčným plánom pre otvorenú spoločnosť na roky 2017 až 2019, ktorý schválila tá istá koaličná vláda, ktorá 29.5.2019 zmenila Legislatívne pravidlá vlády SR a posunula ich úplne opačným smerom.
V ďalších odsekoch prinášame fakty o tom, ako sa „zjednodušil“ legislatívny proces pri poslaneckých návrhoch zákonov, v dôsledku čoho vláda vytvorila podmienky pre úplné eliminovanie odbornej časti legislatívneho procesu (vypustenie vecných útvarov ministerstiev i Legislatívnej rady vlády SR a znemožnenie uplatnenia akýchkoľvek pripomienok) pri poslaneckých návrhoch zákonov po 29.5.2019.
S účinnosťou od 29.5.2019 vláda SR vykonala bez zdôvodnenia vecnej potreby zdanlivo “nenápadnú” zmenu v čl. 31 ods. 1 a 4 Legislatívnych pravidiel vlády SR, avšak z hľadiska oslabenia transparentnosti legislatívneho procesu i z hľadiska oslabenia či dokonca vylúčenia možnosti uplatnenia odborných pripomienok k poslaneckým návrhom zákona, vrátane zásadných pripomienok, ide o veľmi účinnú zmenu.
Ak by sme boli dobromyseľní a vychádzali by sme z predpokladu, že dosiahnutý právny stav nebol skutočným zámerom toho, kto návrh tejto zmeny legislatívnych pravidiel predložil a schválil, tak ide o značne nedomyslenú a ľahko zneužiteľnú zmenu, ktorú bude nevyhnutné v blízkej budúcnosti opraviť.
Z právneho hľadiska považujeme za dôvodné zaoberať sa otázkou, či takýmto postupom poslanci, resp. tí, ktorí manažovali “zjednodušený” legislatívny proces na vládnej úrovni (vypracovanie stanoviska vlády), neporušili zákonné ustanovenie § 2 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov SR a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý bol schválený Národnou radou SR a je záväzný pre členov vlády SR. A to aj napriek tomu, že uplatnený postup umožňovali Legislatívne pravidlá vlády SR účinné od 29.5.2019, tie sú však iba interným dokumentom/predpisom schváleným uznesením vlády, ktorý nemá povahu všeobecne záväzného právneho predpisu.
Zákonné požiadavky na tvorbu právnych predpisov
Podľa § 2 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov SR a o zmene a doplnení niektorých zákonov:
„(1) Cieľom tvorby právnych predpisov je pripraviť za účasti verejnosti taký právny predpis, ktorý sa stane funkčnou súčasťou vyváženého, prehladného a stabilného právneho poriadku Slovenskej republiky (ďalej len „právny poriadok“) zlučiteľného s právom Európskej únie a medzinárodnoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky.
(2) Vyváženosť právneho poriadku predpokladá zosúladenie všetkých jeho súčastí. Toto zosúladenie predpokladá súlad právneho predpisu
a) s právnym poriadkom tak, že dosahovanie cieľov sledovaných jedným právnym predpisom nebráni alebo nesťažuje dosahovanie cieľov sledovaných iným právnym predpisom,
b) nižšej právnej sily s právnym predpisom vyššej právnej sily,
c) s medzinárodnoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky,
d) s právom Európskej únie.”.
Problematická zmena legislatívnych pravidiel vlády
Podľa čl. 31 Legislatívnych pravidiel vlády SR platných do 28.5.2019 upravujúceho „prípravu stanoviska vlády k poslaneckému návrhu zákona“:
„(1) Ak predseda národnej rady požiada vládu o stanovisko k poslaneckému návrhu zákona, úrad vlády určí podľa pôsobnosti ministerstiev alebo iných ústredných orgánov štátnej správy predkladateľa, ten prerokuje svoje stanovisko k poslaneckému návrhu zákona s podpredsedom vlády, ministerstvami a úradom vlády v pripomienkovom konaní; toto stanovisko je súčasťou predkladacej správy, ktorú vypracuje predkladateľ pred predložením poslaneckého návrhu zákona do pripomienkového konania.
(2) Lehota na zaslanie pripomienok v pripomienkovom konaní podľa odseku 1 je sedem pracovných dní.
(3) Zásadnú pripomienku orgánov uvedených v odseku 1, ktorá je predmetom rozporu, uvedie predkladateľ v predkladacej správe spolu s označením subjektu, ktorý ju uplatnil a s odôvodnením neakceptovania. Rozporové konanie k pripomienke, ktorá bola označená ako zásadná a ktorá je predmetom rozporu, sa neuskutočňuje.
(4) Predkladateľ po úprave predkladacej správy podľa výsledkov pripomienkového konania predloží poslanecký návrh zákona zároveň na rokovanie legislatívnej rady a na rokovanie vlády; vyhodnotenie pripomienkového konania sa nevypracúva.
(5) Na pripomienkové konanie podľa odseku 1 sa primerane vzťahujú čl. 13 ods. 5 a 9, čl. 14 ods. 1, 9 a 10. Na vypracúvanie stanoviska k poslaneckému návrhu zákona sa vzťahujú čl. 24 a 26 rovnako.“
Z uvedeného vyplýva, že podľa Legislatívnych pravidiel vlády SR platných do 28.5.2019 prerokovanie stanoviska určeného predkladateľa (vecne príslušného ministerstva) v pripomienkovom konaní bolo povinné. Predkladacia správa, ktorej obsahom sú okrem stanoviska predkladateľa aj zásadné pripomienky povinne pripomienkujúcich subjektov a odôvodnenie ich neakceptovania v stanovisku, bola (povinne) predložená a prerokovaná na Legislatívnej rade vlády a vo vláde.
Podľa čl. 31 ods. 1 Legislatívnych pravidiel vlády SR platných od 29.5.2019:
„(1) Ak predseda národnej rady požiada vládu o stanovisko k poslaneckému návrhu zákona, úrad vlády určí podľa pôsobnosti ministerstiev alebo iných ústredných orgánov štátnej správy predkladateľa, ten môže prerokovať svoje stanovisko k poslaneckému návrhu zákona s podpredsedom vlády, ministerstvami a úradom vlády v pripomienkovom konaní; toto stanovisko je súčasťou predkladacej správy, ktorú vypracuje predkladateľ pred predložením poslaneckého návrhu zákona do pripomienkového konania.
(2) Lehota na zaslanie pripomienok v pripomienkovom konaní podľa odseku 1 je sedem pracovných dní.
(3) Zásadnú pripomienku orgánov uvedených v odseku 1, ktorá je predmetom rozporu, uvedie predkladateľ v predkladacej správe spolu s označením subjektu, ktorý ju uplatnil a s odôvodnením neakceptovania. Rozporové konanie k pripomienke, ktorá bola označená ako zásadná a ktorá je predmetom rozporu, sa neuskutočňuje.
(4) Predkladateľ po úprave predkladacej správy podľa výsledkov pripomienkového konania môže predložiť poslanecký návrh zákona na rokovanie legislatívnej rady a môže ho predložiť na rokovanie vlády; vyhodnotenie pripomienkového konania sa nevypracúva.
(5) Na pripomienkové konanie podľa odseku 1 sa primerane vzťahujú čl. 13 ods. 5 a 9, čl. 14 ods. 1, 9 a 10. Na vypracúvanie stanoviska k poslaneckému návrhu zákona sa vzťahujú čl. 24 a 26 rovnako.”.
Vyššie uvedená zmena Legislatívnych pravidiel vlády SR je prima vista v zrejmom rozpore s cieľom tvorby právnych predpisov podľa § 2 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z. z. a bola využitá nielen pri novele zákona o športe, ale aj pri niektorých ďalších poslaneckých návrhoch zákonov.
Zákonná úprava legislatívneho procesu pri poslaneckom návrhu zákona
Čo sa týka zákonnej úpravy legislatívneho procesu pri poslaneckom návrhu zákona je potrebné poukázať najmä na § 70 ods. 2 zákona č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov podľa ktorého:
„(2) Ak návrh zákona podajú výbory alebo poslanec a ak návrh zákona spĺňa ustanovené náležitosti a národná rada sa uzniesla, že ho prerokuje v druhom čítaní, predseda národnej rady doručí návrh zákona vláde a požiada ju o zaujatie stanoviska v lehote do 30 dní. Vláda zašle stanovisko predsedovi národnej rady. Ak vláda v 30-dňovej lehote nezaujme stanovisko, rokuje sa o návrhu zákona aj bez tohto stanoviska. Ak vláda doručí stanovisko dodatočne, možno ho zohľadniť. “.
Z uvedeného vyplýva fakt, že takýmto postupom je znemožnené poslancom, aby sa vôbec mohli zaoberať prípadnými odbornými pripomienkami, ktoré by boli uplatnené v stanovisku vlády.
Legislatívne pravidlá záväzné pre poslancov Národnej rady SR
V súvislosti so zisteným poznatkom považujeme za potrebné poukázať aj na Legislatívne pravidlá tvorby zákonov č. 19/1997 Z. z. v znení neskorších zmien a doplnení (uznesenie NR SR č. 519 z 18.12.1996, uznesenie NR SR č. 1146 zo 6.11.2008 a uznesenie NR SR č. 1169/2018 zo 16.5.2018), ktoré obsahujú pravidlá tvorby zákonov záväzné pre poslancov Národnej rady SR, ktorých čl. 2 znie:
„(1) Cieľom legislatívnych prác pri tvorbe zákona je pripraviť a schváliť taký zákon, ktorý sa stane prirodzenou súčasťou vyváženého, prehľadného a stabilného právneho poriadku zlučiteľného s právom Európskej únie.
(2) Vyváženosť právneho poriadku spočíva v súladnom pôsobení všetkých jeho súčastí. Toto pôsobenie predpokladá
a) súlad zákona s právnym poriadkom, čo znamená, že uskutočňovanie cieľov sledovaných jedným zákonom nesmie brániť uskutočňovaniu cieľov sledovaných iným zákonom alebo ho sťažovať,
b) súlad zákona s Ústavou Slovenskej republiky a ústavnými zákonmi (ďalej len „ústava“) a s medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná.
(3) Vyváženosť právneho poriadku vyžaduje, aby sa zákony koncipovali na základe obsahovo jednotných právnych inštitútov a aby sa právne prostriedky volili so zreteľom na obdobné právne inštitúty, ktoré sa už vyskytujú v iných zákonoch.”.
Každý nech si urobí vlastný záver
Po prečítaní citovaných zákonných ustanovení, legislatívnych pravidiel a ich zmien, faktov a argumentov, nech si každý čitateľ sám urobí záver o tom, aký mala mať význam takáto zmena legislatívnych pravidiel vlády, či bola na prospech transparentnosti legislatívneho procesu a občianskej participácie alebo to bola iba nedomyslená či skôr účelová zmena, ktorej cieľom bolo „vyradiť“ odborníkov a odborné útvary povinne pripomienkujúcich subjektov (vrátane ministerstiev kompetenčne zodpovedných za jednotlivé dotknuté agendy) z možnosti vyjadriť svoj odborný názor (často zrejme aj zásadne nesúhlasný) na predložený poslanecký návrh zákona zasahujúci často úplne účelovo, nekoncepčne a bez zohľadnenia dôležitých vecných súvislostí do ich agendy, ktorú dlhodobo manažujú, skúmajú a rozvíjajú.
Názor autorov
Podľa nášho názoru je zmena pravidiel legislatívneho procesu a ich aplikácia pri poslaneckých návrhoch zákonov hrubým popretím princípov otvoreného vládnutia, a to konkrétne princípu transparentnosti, princípu občianskej participácie, ale i princípu zodpovednosti a čo je možno ešte viac znepokojúce vytvára formálne podmienky pre to, aby sa poslanecký návrh zákona „vyhol” odbornému posúdeniu nielen odborníkmi vecných útvarov ministerstiev či odborníkmi mimovládnych inštitúcií, ale aj členmi Legislatívnej rady vlády SR.
Čo je potrebné urobiť?
Veríme, že medzi prvými legislatívnymi opatreniami, ktoré vykoná po voľbách nová vláda bude zmena čl. 31 Legislatívnych pravidiel vlády SR do takej podoby, v akej boli účinné do 28.5.2019.
Rovnako navrhujeme vypustiť odsek 2 z § 1 zákona č. 400/2015 Z.z., ktorý podľa nášho názoru nemá vecné opodstatnenie. Požiadavky na ciele, transparentnosť a kvalitu legislatívneho procesu k prijatiu všeobecne záväzného právneho predpisu majú byť rovnaké bez ohľadu na to o aký právny predpis ide a kto je jeho navrhovateľom.
Ďalším veľmi dôležitým opatrením, ktoré je potrebné vykonať v záujme dosiahnutia transparentnosti a prehľadnosti jednotlivých legislatívnych procesov je informačno-technické prepojenie legislatívneho procesu medzi Slov-Lexom, Úradom vlády SR a Národnou radou SR a to bez ohľadu na to, či ide o legislatívny proces k vládnemu návrhu zákona alebo o poslanecký návrh zákona.
JUDr. Peter Sepeši