1. Tvorba práva
Pojem tvorby práva bude nejasný dovtedy, kým sa bližšie nevymedzí pojem právo. Môžeme konštatovať, že takéto tvrdenie je správne, pretože pod pojmom tvorba práva rozumieme tvorbu celého právneho poriadku, tvorbu systému práva, tvorbu jednotlivých právnych noriem, ako aj tvorbu práva právnymi úkonmi inter partes.1
Podľa V. Knappa je potrebné rozoznávať pojmy normotvorba, tvorba práva (synonymum právotvorba) a zákonodarstvo (synonymum legislatíva).
Normotvorba je najširší pojem a znamená tvorbu všetkých noriem, nielen noriem právnych. Tvorba práva znamená tvorbu všetkých právnych noriem, to znamená tvorbu práva písaného (tvorbu zákonov, nariadení, vyhlášok a pod.), ako aj tvorbu práva nepísaného (tvorbu sudcovského práva, obyčajového práva atď.). Zákonodarstvo znamená tvorbu zákonov (máme na mysli tvorbu ústavy, ústavných zákonov a zákonov).[1] [2]
Tak v právnej teórii, ako aj v právnej praxi sa pojmy zákonodarstvo a legislatíva používajú ako synonymá pojmu tvorba práva. Pojem zákonodarstvo sa stal polysé- mom, má niekoľko významov. Ako polysém neoznačuje iba tvorbu práva ako činnosť, ale aj výsledok tvorby práva, to znamená právny poriadok (súhrn právnych noriem).[3]
V tvorbe práva možno rozlišovať niekoľko spôsobov tvorby právnych noriem:
1. Imperatívny (autoritatívny) spôsob tvorby práva, v ktorom právne normy vznikajú v legislatívnom procese (apriórna tvorba práva), alebo v rámci rozhodovania súdmi (aposteriórna tvorba práva).
2. Konsenzuálny spôsob tvorby práva, v ktorom právo vzniká na základe konsenzu v podobe normatívnych zmlúv (kolektívnych a medzinárodných). Je možné tu zaradiť aj tvorbu právnych noriem na základe cummunis opinio doctorum.[4]
3. Konvenčný (spontánny) spôsob tvorby práva, pri ktorom ide o tvorbu nepísaného práva, kde sú zaraďované právne obyčaje a právne princípy.[5] Spôsob tvorby práva podmieňuje zaradenie daného štátu k príslušnému právnemu systému, čím sa rozdiel prejavuje aj vdichotómii medzi angloamerickým právnym systémom a kontinentálnym právnym systémom.
Angloamerická právna kultúra je poznamenaná filozofickým empirizmom. Právo sa v tomto type právnej kultúry vytvára zdola, teda zo spoločnosti, nahor k štátu. Ide tu o societnú tvorbu práva, kde základným prameňom práva je právotvorný precedens a právna obyčaj. Tento systém práva sa nazýva aj sudcovským právom (judge made law), keďže právo sa odvíja od právnej praxe, od riešenia konkrétneho prípadu (čase law), pričom rozhodnutie súdu ako individuálny právny akt nemá obmedzenú záväznosť na konkrétny prípad, ale nadobúda normatívny význam. Normy, ktoré obsahuje, nadobúdajú všeobecnú záväznosť a stávajú sa záväznými aj pre ďalšie budúce rozhodnutia súdov v prípadoch rovnakého druhu. Právny precedens je vangloamerickom právnom systéme základným prameňom práva. Neznamená to však, že zákon nie je prameňom práva. Zákon v porovnaní s kontinentálnym typom právnej kultúry tu má menší význam.
Pokiaľ ide o kontinentálnu právnu kultúru, je pre ňu charakteristická legislatívna (etatistická) koncepcia tvorby práva. V tomto type právnej kultúry sa právo vytvára zhora, od štátu k spoločnosti. Právo sa odvíja od ústavy a zákonov, ako aktov najvyšších orgánov štátnej moci.[6]
V obidvoch právnych systémoch, tak v angloamerickom, ako aj kontinentálnom, ide v konečnom dôsledku o sociatívne determinovaný proces, v ktorom pôsobia rôzne mechanizmy formovania hodnôt, potrieb a záujmov spoločnosti.[7]
Právny poriadok Slovenskej republiky patrí do kontinentálneho typu právnej kultúry, preto sa v ďalšom texte príspevku budeme venovať tvorbe práva v kontinentálnej právnej kultúre.
V kontinentálnom právnom systéme pod tvorbou práva rozumieme platným právom upravený postup činnosti štátnych orgánov, orgánov miestnej samosprávy a postup pri uskutočňovaní celoštátneho alebo miestneho referenda, ktorým sa vytvára usporiadaný systém právnych noriem určitého štátu. Teda tvorbu práva chápeme ako činnosť právotvorných orgánov. Výsledkom tejto činnosti sú právne akty, respektíve právne predpisy, pozitívne právo.[8]
Pod pojmom legislatívny proces rozumieme proces tvorby právnych predpisov. V užšom zmysle zahŕňa legislatívny proces celú oblasť od vzniku potreby prijatia právneho predpisu až po vznik jeho účinnosti. V širšom zmysle do legislatívneho procesu patrí aj skúmanie jeho ústavnosti a efektívnosti. Ide vlastne o proces, ktorý nie je možné časovo ohraničiť, je to permanentný proces, pretože skúmanie efektívnosti pôsobenia právneho predpisu je v praxi súčasne predprípravnou etapou tvorby, respektíve novelizácie právneho predpisu.[9]
Z hľadiska právnej úpravy je možné legislatívny proces deliť na formalizovaný, ktorý je upravený v ústave a zákonoch a na neformalizovaný, ktorý vychádza z interných predpisov a obyčajového práva.[10] [11]
Proces tvorby všeobecne záväzných právnych predpisov sa v zásade uskutočňuje na troch úrovniach:
1. Proces tvorby právnych predpisov zákonodarným orgánom, respektíve priamo občanmi v referende. Ide o proces tvorby práva na najvyššej úrovni. Je to legislatívny proces v užšom zmysle, teda proces prijímania ústavy, ústavných zákonov a zákonov.
2. Proces prijímania vykonávacích právnych predpisov.
3. Proces vydávania všeobecne záväzných nariadení obcí a vyšších územných celkov.
2. Proces tvorby práva na najvyššej úrovni
Priebeh legislatívneho procesu upravuje predovšetkým Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb., zákon č. 350/1996 Z. z o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky, zákon č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Legislatívny proces upravujú aj interné, organizačné akty. V podmienkach Slovenskej republiky ide najmä o legislatívne pravidlá tvorby zákonov a legislatívne pravidlá vlády.11
Legislatívny proces prebieha vo viacerých etapách. Ich konkrétna podoba závisí od druhu vytváraného právneho predpisu. Legislatívny proces možno rozdeliť na tieto etapy:
1. predprípravnú etapu,
2. prípravnú etapu,
3. schvaľovaciu etapu,
4. promulgačnú etapu.
Cieľom predprípravnej etapy legislatívneho procesu je rozhodnutie o tom, či je potrebné prijať nový právny predpis, resp. novelizovať existujúci právny predpis. Napriek tomu, že v konečnom dôsledku ide o politické rozhodnutie, mala by tomuto rozhodnutiu predchádzať rozsiahla analýza vychádzajúca najmä z poznatkov doterajšej praxe o efektívnosti pôsobenia platnej právnej úpravy, rozhodovacej praxe príslušných orgánov verejnej moci a z judikačnej činnosti súdov, právnej doktríny a úvah de lege ferenda nachádzajúcich sa v právnických monografiách a odborných článkoch, komparácie obdobných právnych úprav v iných štátoch, právnych aktov Európskych spoločenstiev a Európskej únie, či medzinárodných zmlúv.[12]
Rozhodnutie o tom, či je potrebná nová právna úprava, je spojené s oprávnením tzv. legislatívnej iniciatívy. Pojem legislatívnej iniciatívy je širší ako pojem zákonodarnej iniciatívy, pretože v sebe zahŕňa aj oprávnenie rozhodnúť, či bude tvorba právneho predpisu začatá alebo nie. Ak ide o ústavu, ústavné zákony a zákony je toto rozhodnutie priamo naviazané na zákonodarnú iniciatívu. Zákonodarnú iniciatívu majú poslanci Národnej rady SR, výbory Národnej rady SR a vláda SR. Právo zákonodarnej iniciatívy sa môže realizovať aj prostredníctvom návrhu referenda, ak o to petíciou požiada aspoň 350 000 občanov alebo ak sa na tom uznesie Národná rada Slovenskej republiky. Výsledkom referenda je právny akt, ktorý má právnu silu ústavného zákona alebo zákona.[13] V prípade uplatnenia zákonodarnej iniciatívy poslancov je rozhodnutie o vytvorení novej právnej úpravy autonómnou záležitosťou samotného poslanca. Podobne je to aj v prípade uplatnenia zákonodarnej iniciatívy skupiny poslancov, keďže ide o ich dobrovoľné kolektívne rozhodnutie. Pokiaľ ide o zákonodarnú iniciatívu výborov Národnej rady, pre prijímanie rozhodnutí vychádzajúce z tejto zákonodarnej iniciatívy platí všeobecná procesná úprava zakotvená v ustanoveniach rokovacieho poriadku Národnej rady Slovenskej republiky. V prípade uplatnenia zákonodarnej iniciatívy vlády, vláda určí kto bude predkladate- ľom návrhu zákona a či sa bude pred prípravou návrhu zákona vypracovávať legislatívny zámer. Za predkladateľa návrhu zákona sa určí niektorý z členov vlády, predovšetkým minister, ktorý vykonáva štátnu správu v oblasti dotknutej zamýšľanou právnou úpravou.[14] Legislatívny zámer sa obligatórne vypracováva v prípade, ak ide o návrh zákona s výrazným hospodárskym a finančným dosahom. O vypracovaní legislatívneho zámeru môže vláda fakultatívne rozhodnúť v prípade akéhokoľvek návrhu nového alebo nekodifikovaného zákona. Obsahom legislatívneho zámeru je najmä zhodnotenie platnej právnej úpravy a určenie cieľov, ktoré má nová právna úprava plniť.[15] Legislatívny zámer prerokúva vláda a schvaľuje na svojom zasadnutí. Legislatívny zámer schválený vládou sa stáva pre príslušné ministerstvo, alebo iný ústredný orgán štátnej správy záväzným podkladom na vypracovanie návrhu záko-
V prípravnej etape legislatívneho procesu ide o prípravu samotného návrhu právneho predpisu. Priebeh tejto etapy závisí tak od druhu právneho predpisu, ktorý sa má prijať, ako aj od subjektu, ktorý tento návrh vypracováva. Neformalizovaný priebeh má prípravná etapa v prípade poslaneckého návrhu právneho predpisu. Najformalizovanejšiu podobu má príprava vládneho návrhu zákona. Prípravnú etapu možno formálne rozdeliť na ďalšie etapy:
1. Príprava paragrafového znenia návrhu zákona, ktorá je jadrom tvorby zákona. Návrh zákona musí okrem paragrafového znenia obsahovať dôvodovú správu. Dôvodová správa má všeobecnú a osobitnú časť. Dôvodová správa vo všeobecnej časti musí obsahovať zhodnotenie súčasného stavu najmä zo spoločenskej, ekonomickej a právnej stránky, dôvody potreby novej zákonnej úpravy, spôsob vykonania novej zákonnej úpravy, hospodársky a finančný dosah navrhovanej právnej úpravy, jej vplyv na štátny rozpočet, návrhy na pracovné sily a organizačné zabezpečenie, súlad návrhu právnych predpisov s ústavou, zákonmi a medzinárodnými zmluvami, ako aj súlad s právom Európskej únie.
Osobitná časť dôvodovej správy obsahuje odôvodnenie jednotlivých paragrafov návrhu zákona. Znenie návrhu musí byť zrozumiteľné a musí byť z neho zrejmé, čo sa má navrhovaným právnym predpisom dosiahnuť. Po podpísaní kompletného návrhu zákona predkladateľom sa zasiela návrh na pripomienkové konanie.[16]
2. Pripomienkové konanie, ktoré je z hľadiska obsahu návrhu zákona kľúčovou etapou legislatívneho procesu v rámci výkonnej moci. Pripomienkové konanie má dve časti, a to vnútrorezortnú a medzirezortnú. Vnútrorezortné pripomienkové konanie vykonávajú orgány a inštitúcie, ktoré pôsobia v oblasti štátnej správy riadenej predkladateľom. Vnútrorezortné pripomienkové konanie nie je obligatórnou časťou legislatívneho procesu a spravidla sa vykonáva ako súčasť prvej fázy prípravnej etapy legislatívneho procesu. Medzirezortné pripomienkové konanie je obligatórnou fázou legislatívneho procesu.[17] Predkladateľ zverejní návrh zákona na pripomienkové konanie na Portáli právnych predpisov. Prostredníctvom tohto portálu zašle elektronický oznam o zverejnení návrhu zákona na pripomienky podpredsedom vlády, ministerstvám a ostatným ústredným orgánom štátnej správy, Úradu vlády Slovenskej republiky, sekcii vládnej legislatívy – odboru aproximácie práva, Národnej banke Slovenska, Najvyššiemu kontrolnému úradu Slovenskej republiky, Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky, Generálnej prokuratúre Slovenskej republiky, zástupcom zamestnávateľov azástupcom zamestnancov podľa zákona č. 103/2007 Z. z. o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len zákon o tripartite), ak ide o návrh zákona tykajúci sa hospodárskych a sociálnych záujmov, ako aj ďalším orgánom a inštitúciám, ak to vyplýva z osobitného predpisu alebo ak tak určí vláda. Lehota na zaslanie pripomienok je 15 pracovných dní odo dňa zverejnenia návrhu zákona na pripomienkovanie na portáli.[18] Ďalšie pokračovanie legislatívneho procesu závisí od charakteru pripomienok. Ak ide o odporúčajúcu pripomienku, je na úvahe predkladateľa, či ju bude alebo nebude akceptovať. Ak ide o zásadné podmienky, ktoré navrhovateľ neakceptuje, dochádza k osobitnému legislatívnemu procesu, ktorý má dve fázy. V prvej fáze ide o vzájomné prerokovanie týchto zásadných pripomienok v rámci zvolanej medzirezortnej porady k vyhodnoteniu pripomienok a o vzájomné prerokovanie zásadných pripomienok medzi predkladateľom a pripomienkovým miestom na najvyššej politickej úrovni ministerstva. Ak v prvej fáze nedôjde k dohode a rozpor ďalej trvá, nasleduje druhá fáza, ktorou je predloženie rozporu na prerokovanie a rozhodnutie vláde.
3. Prerokovanie návrhu zákona s príslušnými subjektmi, ktoré nerozhodujú o prijatí právneho predpisu. V prípade návrhu zákona ide o prerokovanie návrhu zákona v Legislatívnej rade, ktoré je obligatórnou súčasťou legislatívneho procesu. Legislatívna rada vypracováva k návrhu zákona kvalifikovaný právny názor, ktorý ma podstatný vplyv na rozhodovanie vlády o tomto návrhu. Výsledkom prerokovania je stanovisko Legislatívnej rady, ktoré hodnotí celkové zameranie návrhu zákona, jeho ústavnosť a súladnosť s medzinárodnými zmluvami, pripomienky k návrhu zákona s konkrétnym riešením. V závere stanoviska Legislatívna rada predkladá vláde návrh buď na schválenie zákona predloženého navrhovateľom, na schválenie zákona s pripomienkami Legislatívnej rady v jej stanovisku, na neschválenie návrhu zákona alebo na neprerokovanie návrhu zákona a jeho vrátenie predkladateľovi na prepracovanie alebo doplnenie.
2.2.1 Činnosť odborových organizácií pri novele c. 257/2011 Zákonníka práce c. 311/2001 Z.z.
Proces tvorby Zákonníka práce, ako aj jeho novelizácií je procesom tvorby na najvyššej úrovni. Návrh Zákonníka práce, ako aj návrh právneho predpisu č. 257/2011 Z. z. boli vládnymi návrhmi aprešli pripomienkovým konaním. Ako už bolo spomenuté, podľa Legislatívnych pravidiel vlády, predkladateľ zverejní návrh na pripomienkové konanie a to aj zástupcom zamestnávateľov a zástupcom zamestnancov podľa zákona o tripartite za podmienky, ak ide o návrh zákona, ktorý sa týka ich hospodárskych asociálnych záujmov, čo je v prípade tvorby Zákonníka práce, resp. jeho novelizácií nesporné.
Účelom zákona o tripartite je podpora účinného dialógu na celoštátnej úrovni medzi štátom, zamestnávateľmi a zamestnancami (ďalej len sociálny partner) a to prostredníctvom svojich zástupcov. Ide o trojstranné konzultácie na celoštátnej úrovni medzi štátom a sociálnymi partnermi, ktorí prostredníctvom svojich zástupcov vyjednávajú a prerokúvajú zásadné otázky hospodárskeho asociálneho rozvoja a rozvoja zamestnanosti s cieľom dosiahnutia dohody.
Zástupcom štátu je vláda Slovenskej republiky. Zástupcami zamestnávateľov sú zástupcovia, ktorých menuje reprezentatívne združenie zamestnávateľov. Reprezentatívnym združením zamestnávateľov je združenie zamestnávateľov z viacerých oblastí hospodárstva, resp. ktoré má pôsobnosť minimálne v piatich krajoch, ktorí spolu zamestnávajú najmenej 100 000 zamestnancov. Zástupcami zamestnancov sú reprezentatívne združenia odborových zväzov, ktorými sú združenia odborových zväzov, ktoré združujú zamestnancov z viacerých odvetví hospodárstva najmenej so 100 000 zamestnancami, ktorí sú členmi odborov. Na celoštátnej úrovni je zriadená Hospodárska asociálna rada Slovenskej republiky, ktorá je konzultačným a dohodovacím orgánom vlády a sociálnych partnerov. Hospodárska a sociálna rada okrem iného dohaduje stanoviska k návrhom všeobecne záväzných právnych predpisov, ktoré sa týkajú dôležitých záujmov zamestnancov a zamestnávateľov. Hospodárska asociálna rada má 21 členov. Siedmych zástupcov menuje vláda, siedmych zástupcov menujú reprezentatívne združenia zamestnávateľov a siedmych zástupcov menujú reprezentatívne združenia odborových zväzov.[19]
Tripartitizmus v podmienkach Slovenskej republiky vznikol prvýkrát v roku 1990. Po r. 1989 došlo kpolitickým, spoločenským, hospodárskym a sociálnym zmenám, došlo k zmene spoločenského zriadenia, pre ktoré bolo charakteristické centrálne direktívne riadenie bez trhovej ekonomiky. Kolektívne pracovnoprávne vzťahy boli limitované existenciou jednej odborovej celoštátnej organizácie bez zamestnávateľských subjektov a s absolútnym štátnym vlastníctvom. Po politických zmenách viedli prvé kroky k legislatívnej transformácii umožnenia plurality odborových organizácii a k možnosti vzniku slobodných odborov a slobodných zamestnávateľských subjektov vzdružovacom práve, zároveň došlo k odstráneniu prekážok vo vzťahu k Medzinárodnej organizácii práce. Tým sa zavádza výrazná ekonomická reforma. Už v r. 1990 vznikali na federatívnej a republikovej úrovni tripartitné Rady hospodárskej a sociálnej dohody, podpisovali sa generálne dohody medzi vládami a reprezentatívnymi organizáciami zamestnávateľov a odborov, vznikali odvetvové a regionálne tripartitné inštitúcie. Na úrovni federácie vznikol nový tripartitný orgán a to Rada hospodárskej a sociálnej dohody. Podpísaním ustanovujúceho dokumentu medzi vládou Slovenskej republiky. Konfederáciou odborových zväzov Slovenskej republiky, Konfederáciou umenia a kultúry a Radou podnikateľských zväzov azdružení Slovenskej republiky vznikla vr. 1990 vSlovenskej republike Rada hospodárskej a sociálnej dohody SR. Išlo o prvý tripartitný subjekt v histórii Slovenskej republiky, cieľom ktorého bolo dosahovanie vzájomných dohôd v zásadných hospodárskych, sociálnych, mzdových a pracovnoprávnych otázkach, ako aj v oblasti zamestnanosti. V Českej republike bola zriadená Rada pre sociálnu dohodu, ktorá bola vr. 1991 premenovaná na Radu hospodárskej asociálnej dohody. Po rozdelení a zániku spoločného štátu Českej a Slovenskej federatívnej republiky pokračovala činnosť tripartitných orgánov na úrovni samostatných štátov. Vývoj tripartitizmu ale nebol bezproblémový. V júni 1997 prestala pôsobiť Rada hospodárskej asociálnej dohody SR pre nesúhlas odborovej strany so zavedením mzdovej regulácie bez konzultácie. Vznikla nová inštitúcia a to Sociálno-ekonomická rada, vktorej pôsobilo tzv. Združenie odborových zväzov (asi s20 tisíc členmi), Demokratická únia žien, Jednota dôchodcov a Asociácia zamestnávateľských zväzov a združení. V kolektívnych pracovných vzťahoch bola prijatá právna regulácia tripartity a to zákonom č. 106/1999 Z. z. o hospodárskom a sociálnom partnerstve (Zákon o tripartite) a bol prijatý nový Zákonník práce č. 311/2001 Z. z.. Po parlamentných voľbách 2002 nová vláda odmietla kontinuitu v sociálnom poistení a využitie postavenia sociálnych partnerov v riadení zamestnanosti a sociálneho poistenia. NR SR po voľbách v r. 2002 v rozpore so zákonom o tripartite prijala novely 22 zákonov zo sociálnej oblasti. Zároveň vláda SR zastavila účinnosť už platného zákona o sociálnom poistení. Bol prijatý nový zákon osociálnom poistení a starobnom dôchodkovom sporení. Došlo k poštátneniu úradov práce, vytvorili sa úrady práce, sociálnych vecí a rodiny ako súčasť štátnych orgánov. Zároveň sa zmenili systémy sociálnej pomoci a štátnej sociálnej podpory. Bola prijatá tzv. veľká novela Zákonníka práce. Zrušením tripartitnej sústavy v rámci Národného úradu práce a vkompetenciách samosprávnych orgánov Sociálnej poisťovne, nefungovaním tripartity, dlhodobou neexistenciou Generálnej dohody vlády[20], odborov a zamestnávateľov sa znižuje úroveň sociálneho partnerstva asociálneho dialógu, ale aj dosiahnutej úrovne sociálnych a hospodárskych práv občanov a sociálnych partnerov. V roku 2004 dochádza k obmedzeniu národnej tripartity a to zrušením Rady hospodárskej a sociálnej dohody a vytvorením poradného orgánu vlády SR – Rady hospodárskeho partnerstva a sociálneho partnerstva, ruší sa možnosť rozšíriť záväznosť kolektívnej zmluvy vyššieho stupňa na zamestnávateľov. Bol zrušený zákon č. 106/1999 Z. z. o hospodárskom asociálnom partnerstve.[21] Možno konštatovať, že došlo k pochovaniu všetkých výdobytkov odborárov po roku 1989 a k potlačeniu demokratických predstáv, s ktorými išli odborári do novembrovej revolúcie. Zrušením zákona o tripartite podľa názorov viacerých odborníkov vláda iba potvrdila, že si neváži sociálny dialóg a nemá záujem o mienku odborárov a ani občanov. Možno len polemizovať o tom, či tvorba právnych predpisov je naozaj prejavom vôle občanov, vprípade zákonníka práce či je vprospech zamestnancov, prípadne zamestnávateľov alebo len prejavom vôle vlády a teda politickým rozhodnutím? V roku 2004 po Memorande Medzinárodného úradu práce vŽeneve adresovaného vláde Slovenskej republiky k návrhu zákona, ktorým sa menil a dopĺňal kompetenčný zákon a zákon o kolektívnom vyjednávaní si uvedomila, že v štátoch s demokratickou formou vlády a aj v Európskej únii je dôležité a obvyklé viesť sociálny dialóg a rešpektovať názory sociálnych partnerov. V novembri 2004 KOZ SR adresovali vláde SR rezolúciu k situácii v sociálnom dialógu a žiadali, aby vláda predložila návrh štatútu Rady hospodárskeho a sociálneho partnerstva ako dohodovacieho orgánu s rovnocenným postavením sociálnych partnerov. Vláda na tento návrh KOZ SR pristúpila a zástupcovia vlády SR, KOZ SR, Asociácie zamestnávateľských zväzov a združení Slovenskej republiky a Republikovej únie zamestnávateľov podpísali Deklaráciu k budúcej forme fungovania sociálneho dialógu, v ktorej sa zaviazali vytvoriť Radu hospodárskeho a sociálneho partnerstva SR. Nástupom novej vlády vroku 2006 začala príprava na novom zákone o tripartite, ktorým sa zriadila už spomínaná Hospodárska a sociálna rada.
Účelom novelizácie Zákonníka práce bolo zvýšiť zamestnanosť. Sociálny dialóg viedli predstavitelia KOZ SR na bilaterálnej úrovni so sociálnymi partnermi – Asociáciou zamestnávateľských zväzov a združení SR a Republikovou úniou zamestnávateľov, ako aj v Hospodárskej a sociálnej rade. Rokovania o novele Zákonníka práce prebiehali aj na rokovaniach pracovnej skupiny na Ministerstve práce, sociálnych vecí a rodiny. Napriek mnohým rokovaniam a protestom sa sociálni partneri v podstatných novelizačných návrhoch Zákonníka práce nezhodli a nepodarilo sa preklenúť ich diametrálne odlišné názory. Rozdielne názory mali sociálni partneri aj na otázku vplyvu Zákonníka práce na zamestnanosť a potrebu novelizovať ho v súčasnom období. Podľa KOZ SR návrh Republikovej únie zamestnávateľov sleduje zníženie úrovne súčasných práv zamestnancov a ich zástupcov a neodôvodnene posilňuje postavenie zamestnávateľov v pracovnoprávnych vzťahoch. Po predložení návrhu novely Zákonníka práce do NR SR sa predstavitelia KOZ SR stretli s poslancami viacerých výborov NR SR, s ktorými rokovali o návrhu pripravovanej zmeny Zákonníka práce a ktorých požiadali, aby do novely nezasahovali ďalšími pozmeňujúcimi návrhmi. Napriek činnosti KOZ SR, aby novela Zákonníka práce v dnešnej podobe nebola predložená do NR SR, došlo v minulom roku k schváleniu už spomínanej novely zákonníka práce č. 257/2011 Z. z., kedy odborári znova začali uvažovať o prerušení sociálneho dialógu a odchode z tripartity, keďže novelizáciu Zákonníka práce považujú za vážne pošliapanie sociálneho dialógu. KOZ SR po prijatí novely Zákonníka práce v parlamente a jej podpísaní prezidentom SR požiadali o pomoc a podniknutie krokov Medzinárodnú organizáciu práce a Európsku odborovú konfederáciu, keďže podľa KOZ SR niektoré z ustanovení nerešpektujú medzinárodné dohovory a odporúčania a ani ustanovenia Európskej sociálnej charty, ktorú SR podpísala. KOZ SR žiadalo poslancov opozície, aby podali podnet na Ústavný súd, pretože podľa KOZ SR novela Zákonníka práce porušuje niektoré ustanovenia Ústavy SR. Skupina poslancov NR SR podala na Ústavný súd SR návrh podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky na začatie konania o súlade právnych predpisov. KOZ SR je názoru, že ustanovenie § 230 ods. 3 Zákonníka práce, podľa ktorého odborová organizácia, ktorá začne pôsobiť u zamestnávateľa a chce u neho zastupovať všetkých zamestnancov, musí preukázať, že najmenej 30% zamestnancov zamestnávateľa je odborovo organizovaných vtejto odborovej organizácií, je v rozpore s čl. 37 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý hovorí: činnosť odborových organizácií a vznik a činnosť iných združení na ochranu hospodárskych a sociálnych záujmov možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenie v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu bezpečnosti štátu, verejného poriadku alebo práv a slobôd druhých. KOZ SR tvrdí, že ide o neodôvodnené obmedzenie činnosti odborových organizácií a preukazovanie členstva v odboroch je v rozpore s povinnosťami tykajúcimi sa ochrany osobných údajov zamestnancov.
V súčasnej dobe je predčasné zaujať jednoznačné stanovisko k novele Zákonníka práce a tvrdiť, že poskytuje výhody iba zamestnávateľom a okliešťuje práva zamestnancov. Myslíme si, že je potrebné počkať na rozhodnutie Ústavného súdu, ako aj na skončenie hospodárskej krízy, keďže podľa názoru Inštitútu finančnej politiky pri Ministerstve financií SR by mal takýto flexibilnejší Zákonník práce prispieť k tvorbe nových pracovných miest. Podľa analytikov by mal mať pozitívny vplyv najmä v čase expanzie.
Výsledkom schvaľovacej etapy legislatívneho procesu je prijatie alebo neprijatie právneho predpisu. Schvaľovacia etapa legislatívneho procesu má dve základné fázy, a to prerokovanie právneho predpisu v legislatívnych orgánoch, ktoré majú právomoc prijať právny predpis a rozhodnutie o prijatí právneho predpisu. V legislatívnom procese pri prerokovaní a schvaľovaní sa rozlišuje medzi všeobecným legislatívnym konaním a osobitnými formami legislatívneho konania, kde možno zaradiť rokovanie o návrhu zákona o štátnom rozpočte a rokovanie o medzinárodnej zmluve. Všeobecné legislatívne konanie je upravené v rokovacom poriadku národnej rady.[22]
Návrh právneho predpisu sa predkladá písomne predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky v potrebnom počte výtlačkov a v elektronickej podobe. Predseda Národnej rady Slovenskej republiky skúma, či návrh má predpísané náležitosti. Ak zistí, že návrh má nedostatky, odporučí navrhovateľovi, aby tieto nedostatky odstránil. Ak navrhovateľ s týmto odporúčaním nesúhlasí, predloží predseda Národnej rady Slovenskej republiky svoje odporúčanie spolu so stanoviskom navrhovateľa na najbližšiu schôdzu Národnej rady Slovenskej republiky, ktorá o nich rozhodne bez rozpravy. Ak návrh spĺňa všetky náležitosti, predseda Národnej rady Slovenskej republiky ho doručí bezodkladne všetkým poslancom a aj vláde, ak nie je navrhovateľom, na zaujatie stanoviska v lehote 30 dní. Vláda zašle stanovisko predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky. Ak vláda stanovisko nezaujme v stanovenej 30 dňovej lehote, rokuje sa o návrhu zákonu aj bez stanoviska vlády.[23]
Všeobecné legislatívne konanie má tri obligatórne etapy: 1. čítanie, 2. čítanie a 3. čítanie.
1. čítanie
Hlavný význam a účel prvého čítania je posúdiť, či návrh zákona z hľadiska svojho vecného zamerania a spôsobu navrhovanej úpravy je potrebný. Teda sa uskutočňuje všeobecná rozprava o podstate zákona a jeho významu pre spoločnosť a štát.[24]
Predseda Národnej rady Slovenskej republiky doručí návrh zákona všetkým poslancom najmenej 15 dní pre schôdzou Národnej rady Slovenskej republiky, do programu ktorej návrh zákona zaradil na prvé čítanie a navrhne prideliť návrh zákona ústavnoprávnemu výboru a podľa povahy veci aj ďalším výborom a zároveň navrhne gestorský výbor. Návrh zákona na schôdzi Národnej rady Slovenskej republiky uvedie navrhovateľ, po ňom vystúpi spravodajca určený gestorským výborom. O návrhu zákona a jeho podstate sa koná všeobecná rozprava, v rámci ktorej nemožno predkladať návrhy na zmeny a doplnky predloženého návrhu. Po skončení rozpravy Národná rada Slovenskej republiky uznesením môže rozhodnúť, že:
• vráti návrh zákona navrhovateľovi na dopracovanie,
• nebude pokračovať v rokovaní o návrhu zákona,
• prerokuje návrh zákona v druhom čítaní.
Ak sa Národná rada rozhodne prerokovať návrh zákona vdruhom čítaní, zároveň rozhodne aj o návrhu predsedu Národnej rady Slovenskej republiky na pridelenie návrhu zákona výborom a na určenie gestorského výboru. Návrh zákona sa vždy pridelí ústavnoprávnemu výboru Národnej rady Slovenskej republiky. Národná rada Slovenskej republiky súčasne určí aj lehotu na prerokovanie návrhu zákona vo výboroch, pričom táto lehota nesmie byť kratšia ako 30 dní odo dňa pridelenia návrhu zákona.
2. čítanie
V druhom čítaní prebieha rokovanie o návrhu zákona vo výboroch, ktorým bol pridelený. Výbor o výsledku rokovania vypracuje písomnú správu. Písomná správa obsahuje stanovisko výboru k návrhu zákona, pozmeňujúce a doplňujúce návrhy a odporúčanie Národnej rade Slovenskej republiky, či má návrh schváliť. Túto písomnú správu schvaľuje výbor uznesením. Ak návrh zákona prerokovali viaceré výbory, podajú Národnej rade Slovenskej republiky písomnú spoločnú správu, ktorú vypracuje gestorský výbor. Úlohou gestorského výboru je zjednotiť stanoviská výborov a osobitným uznesením schvaľuje spoločnú správu výborov a určí spoločného spravodajcu. Spoločná správa výborov tvorí podklad pre rozpravu a hlasovanie o návrhu zákona na schôdzi Národnej rady Slovenskej republiky. Spoločná správa výborov sa doručí všetkým poslancom a navrhovateľovi. Druhé čítanie sa uskutoční na schôdzi Národnej rady Slovenskej republiky najskôr po uplynutí 48 hodín od doručenia spoločnej správy výborov. Ak Národná rada Slovenskej republiky nevráti návrh navrhovateľovi na dopracovanie, alebo neodloží rokovanie o ňom, alebo nerozhodne o nepokračovaní rokovať o ňom, postupuje návrh zákona do rozpravy na schôdzi pléna Národnej rady Slovenskej republiky. V priebehu rozpravy môžu poslanci podávať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k návrhu zákona. Po skončení rozpravy sa hlasuje najskôr o pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch podaných v rozprave na schôdzi a potom sa pristupuje k hlasovaniu o návrhoch uvedených v spoločnej správe výborov.
3. Čítanie
Tretie čítanie sa koná najskôr na druhý deň po schválení pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v druhom čítaní. Rokovanie sa obmedzí len na tie ustanovenia návrhu, ku ktorým boli v druhom čítaní schválené pozmeňujúce a doplňujúce návrhy. Tretie čítanie sa týka najmä návrhov poslancov na opravu legislatívno- technických a jazykových chýb. Iné pozmeňujúce a doplňujúce návrhy musí predložiť najmenej 30 poslancov. Po ich prerokovaní sa hlasuje o návrhu ako celku, čo má za následok buď schválenie alebo neschválenie zákona.[25]
Národná rada Slovenskej republiky je uznášaniaschopná, ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých poslancov, tzv. kvórum. V Slovenskej republike platia rozdielne požiadavky pre schválenie obyčajných zákonov a pre schválenie ústavy a ústavných zákonov. Na prijatie obyčajného zákona sa vyžaduje súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov. Na prijatie ústavy a ústavných zákonov je potrená kvalifikovaná väčšina, teda súhlas trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov.[26]
Promulgačná etapa je záverečnou etapou legislatívneho procesu, ktorá pozostáva z podpísania právneho textu kompetentnou osobou a z uverejnenia právneho predpisu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.
Prijatý návrh zákona podpisuje predseda Národnej rady Slovenskej republiky, prezident Slovenskej republiky a predseda vlády Slovenskej republiky. Svojimi podpismi najvyšší ústavní činitelia autorizujú znenie zákona.
Predseda Národnej rady Slovenskej republiky svojím podpisom osvedčuje dodržanie formálneho postupu pri prerokovaní a schvaľovaní návrhu zákona.
Podpis prezidenta Slovenskej republiky predstavuje súhlas s obsahom zákona. Právo odoprieť súhlas s obsahom zákona sa nazýva právo veta. Teda prezident môže vrátiť Národnej rade Slovenskej republiky zákon s pripomienkami v lehote 15 dní od doručenia schváleného zákona. Prezident nemôže právo veta uplatniť vo vzťahu k ústavnému zákonu. Národná rada Slovenskej republiky prerokuje zákon vrátený prezidentom v druhom a treťom čítaní, pričom predmetom rokovania sú iba pripomienky prezidenta. Tie musia obsahovať presné znenie navrhovanej právnej úpravy. Národná rada Slovenskej republiky po rozprave hlasuje osobitne o pripomienkach prezidenta a osobitne o zákone ako celku. Parlament môže, ale nemusí zohľadniť pripomienky prezidenta. Na opätovné schválenie zákona vráteného prezidentom je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, tzv. absolútna väčšina. Ide o tzv. suspenzívne veto, ktoré môže parlament prelomiť novým hlasovaním, ktorým je vrátený zákon opäť schválený.
Svojim podpisom predseda vlády vyjadruje predovšetkým pripravenosť exekutívy aplikovať schválený zákon v činnosti orgánov výkonnej moci.[27]
Vyhlásením nadobúda zákon platnosť. Zákony sa vyhlasujú uverejnením v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Predseda Národnej rady Slovenskej republiky zašle schválený zákon najneskôr do 21 dní od jeho schválenia na uverejnenie v Zbierke zákonov. Publikáciou nadobúda právny akt platnosť. Dňom uverejnenia v Zbierke zákonov Slovenskej republiky platí domnienka, že právna norma sa stala známa každému. Právne predpisy nadobúdajú účinnosť spravidla 15. dňom po ich uverejnení v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, ak sami neustanovujú neskorší dátum nadobudnutia ich účinnosti. Výnimočne môže stanoviť aj skorší dátum účinnosti, najskôr však deň vyhlásenia v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.[28]
V súvislosti s problematikou, ktorou sa tento príspevok zaoberá, by sme radi poukázali aj na niektoré nedostatky legislatívneho procesu. Podľa nášho názoru jedným zo základných nedostatkov je vysoký nárast predkladaných návrhov právnych predpisov, pretože si myslíme, že v mnohých prípadoch nie je nutná právna úprava, ale že by postačovali aj iné možnosti a metódy regulácie. Aj v prípade spomínanej novely Zákonníka práce vzniká otázka, či prijatie takejto novely z dôvodu, aby zvýšila zamestnanosť, je naozaj potrebné a či neexistujú iné možnosti na zvýšenie zamestnanosti. S tým súvisí aj ďalšia otázka. Nie je takýto návrh iba politického charakteru? Dovolíme si poznamenať, že v súčasnosti sú mnohé návrhy skôr politického, nie odborného charakteru. Väčšina z návrhov vôbec nie je potrebná. Podľa nášho názoru takéto prijímanie právnych predpisov, ako aj ich veľký počet znemožňuje právnu orientáciu a bežnú dostupnosť. Zároveň má za následok neprehľadnosť a nezrozumiteľnosť práva pre spoločnosť ako celok. Za ďalší z problémov považujeme časté a rýchle zmeny v už existujúcich platných predpisoch, ako aj predkladanie rôznych pozmeňujúcich návrhov počas legislatívneho procesu.
V súčasnej modernej spoločnosti je vývoj v spoločnosti, či už ekonomický, kultúrny, alebo vývoj technológií natoľko dynamický, že aj právo musí reagovať na tieto spoločenské zmeny a prispôsobiť sa im. To samozrejme nevyhnutne súvisí aj s problematikou tvorby práva a jej flexibilitou prispôsobiť sa spoločenským zmenám. Uvedenej problematike je venovaná prvá časť nášho príspevku. Druhá časť príspevku sa zaoberá legislatívnym procesom na najvyššej úrovni. V tejto časti je upriamená pozornosť tiež na činnosť odborových organizácií ako zástupcov zamestnancov pri tvorbe zákonníka práce, konkrétne jeho novelizácie č. 257/2011 Z. z. Dovolíme si konštatovať, že KOZ SR aj napriek tomu, že nesúhlasila so spomínanou novelou Zákonníka práce, snažila sa rokovať so sociálnymi partnermi na celoštátnej úrovni a nájsť vhodné riešenia. Napriek tomu, že jej pripomienky k zásadným pozmeňujúcim návrhom Zákonníka práce neboli akceptované, sme toho názoru, že KOZ SR, ako aj všetky odborové organizácie sa podieľajú na tvorbe Zákonníka práce a snažia sa o zakotvenie takých ustanovení do Zákonníka práce, ktoré by vyhovovali všetkým zamestnancom. Svedči o tom aj podanie návrhu na Ústavný súd o súlade predmetnej novely Zákonníka práce s Ústavou Slovenskej republiky.
Cieľom príspevku bolo poukázať, že činnosť odborových organizácií pri tvorbe právnych predpisov je nezanedbateľná, má veľký význam. Zároveň veríme, že príspevok bude pre teóriu práva prínosom a podnetom pre hlbšie zamyslenie sa nad danou problematikou.
Autor
Mgr. Zuzana Antošová