Úvod
Úrad Vysokého komisára OSN pre utečencov (United Nations High Commissioner for Refugees, ďalej len UNHCR alebo Úrad) sa po takmer šesťdesiatich šiestich rokoch svojej existencie stal už pevnou súčasťou spektra medzinárodných inštitúcii poskytujúcich ochranu základným ľudským právam a slobodám uznávaných drvivou väčšinou krajín sveta. Za toto obdobie bola činnosť Úradu ocenená dva razy Nobelovou cenou za mier. Aj toto ocenenie svedčí o správnosti úsudku medzinárodného spoločenstva, ktoré sa v roku 1949 na pôde OSN rozhodlo vytvoriť tento Úrad. Za každým štatistickým číslom nájdeme človeka, ktorému osud nedoprial žiť vo svojom domove a za každým takýmto číslom sa ukrýva ľudská spolupatričnosť a veľkorysosť. Je dôležité pripomínať si dôvody, ktoré predchádzajúce generácie viedli k myšlienke kreovať túto inštitúciu. Nemenej dôležitou je úloha, v každom čase podrobovať súčasnú právnu úpravu postavenia Úradu Vysokého komisára OSN pre utečencov prísnej analýze za účelom hľadania nových efektívnejších prostriedkov na pomoc ľuďom bez domova. Tento príspevok sa snaží ozrejmiť historické okolnosti vzniku UNHCR, pôsobnosť tejto inštitúcie, postavenie, ktoré mu prisudzuje legislatíva Európskej únie a v neposlednom rade i úlohu, ktorú zohráva v azylovom konaní podľa slovenského právneho poriadku.
1. Stručná história vzniku a postavenie Úradu Vysokého komisára OSN pre utečencov
Úrad začal svoju činnosť 1. januára 1951. Pre jeho konštituovanie je dôležitá rezolúcia Valného zhromaždenia OSN (ďalej len VZ OSN) č. 319 z 3. decembra 1949, v ktorej uznáva VZ OSN prirodzenú povahu problému utečencov v medzinárodnom meradle a s tým spojenú zodpovednosť OSN za ochranu takýchto osôb, pričom riešene nachádza v spolupráci s vládami a v závislosti od schválenia príslušnými vládami aj súkromnými organizáciami a v dobrovoľnej repatriácii alebo asimilácii utečencov v nových národných spoločenstvách.i Na základe tohto dokumentu bol rezolúciou č. 428 zo 14. decembra 1950 schválený Štatút UNHCR. Úrad sa ujal medzinárodnej ochrany utečencov a hľadania stálych postupov, ktoré riešia problematiku utečencov. Podľa čl. 2 Štatútu UNHCR, práca Úradu má úplne nepolitický charakter, jeho činnosť je humanitárna a sociálna.2 V zmysle článku 22 Charty OSN je UNHCR pomocným orgánom OSN. Úlohou Úradu bola spočiatku pomoc presídleným osobám po druhej svetovej vojne a dohľad nad dodržiavaním medzinárodnej zmluvnej ochrany utečencov, pričom mal časovo obmedzený mandát pre svoju činnosť v rozsahu troch rokov. V zriaďovacej rezolúcii preto v článku 5 nachádzame ustanovenie, podľa ktorého Valné zhromaždenie najneskôr na svojom ôsmom riadnom zasadnutí zhodnotí opatrenia Vysokého komisára a na základe toho rozhodne, či bude jeho činnosť predĺžená aj na dobu po 31. decembri 1953. Utečenecká otázka sa však ukázala ako pretrvávajúca, a tak si Úrad musel svoj mandát v pravidelných cykloch obnovovať. Táto povinnosť bola v roku 2003 VZ OSN zrušená a odvtedy vykonáva Úrad svoj mandát na dobu neurčitú až kým sa problém s utečencami nepodarí vyriešiť. Úrad má svoje sídlo v švajčiarskej Ženeve, pričom v roku 1993 zriadil svoje pracovisko aj v hlavnom meste Slovenskej republiky. V roku 1956 bola činnosť Úradu vystavená prvej väčšej ,,skúške”. V súvislosti s humanitárnou krízou po krvavom potlačení maďarskej revolúcie sa stal nedielnou súčasťou humanitárnej pomoci v globálnom meradle.3 V roku 1954 získal UNHCR Nobelovu cenu za mier, za poskytovanie pomoci utečencom v Európe. V roku 1981, získal Úrad svoju druhú Nobelovu cenu, ako ocenenie za pomoc utečencom po celom svete zohľadňujúc politické prekážky, ktorým organizácia čelila pri svojej práci.4 UNHCR zamestnáva viac ako 9 700 pracovníkov, ktorý pracujú v 126-tich krajinách sveta, poskytujúc ochranu viac ako 60 000 000 osobám, nad ktorých je daná pôsobnosť Úradu. Činnosť UNHCR riadi VZ OSN a Hospodárska a sociálna rada OSN. Program a rozpočet schvaľuje Výkonný výbor UNHCR. Najvyšším predstaviteľom Úradu je Vysoký komisár, volený VZ OSN na funkčné obdobie piatich rokov, s možnosťou znovuzvolenia, ktorým je od 1. januára 2016 Filippo Grandi. Ten sa stal v poradí už jedenástym Vysokým komisárom.5
1.1 Postavenie UNHCR vo svetle ľudských práv
Inštitút ochrany utečencov a práva utečencov ako také zaradzujeme medzi skupinu ľudských práv. Ľudské práva sa spájajú s myšlienkami dôstojnosti človeka, osobnej slobody a rovnoprávnej koexistencie s inými ľudskými bytosťami. Prijatím Charty Organizácie Spojených národov nadobudla ochrana ľudských práv nadnárodný a medzinárodný charakter.6 Normy o ochrane základných ľudských práv zaraďujeme k ius cogens medzinárodného práva. Preambula Dohovoru o právnom postavení utečencov OSN (ďalej len „Dohovor“) deklaruje svoje úsilie zabezpečiť, čo najväčšiu možnosť užívať tieto základné práva a slobody.7 Ľudsko-právny charakter pripisuje Dohovoru popredný odborník medzinárodného utečeneckého práva, profesor James C. Hathaway. 8 Priamu spojitosť s ľudsko-právnym katalógom preukazuje aj rozhodovacia činnosť Európskeho súdu pre ľudské práva. Ten vo svojom rozhodnutí v prípade Soering proti Spojenému kráľovstvu 9 skonštatoval, že navrátenie osoby do domovskej krajiny by znamenalo porušenie článku 3 Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd (ďalej len EDĽP), prijatého na pôde Rady Európy, dňa 04.11.1950, ktorý stanovuje zákaz neľudského a ponižujúceho zaobchádzania. 10 Tento verdikt v súvislosti s článkom 33 Dohovoru, ktorý zakotvuje princíp non- refoulement (Žiadny zmluvný štát nevyhostí utečenca akýmkoľvek spôsobom alebo ho nevráti na hranice území, na ktorých by jeho život alebo jeho osobná sloboda boli ohrozené z dôvodov jeho rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov. ) potvrdzuje priamu linku ustanovení EDĽP a ustanovení Dohovoru, a teda ľudsko-právny rozmer poskytovanej ochrany UNHCR. Princíp non-refoulement je jedným z pilierov, na ktorých stojí medzinárodné utečenecké právo a právo azylu. Oficiálne dokumenty UNHCR sa o tomto princípe zmieňujú ako o základnom stavebnom kameni. 11
1. 2 Personálna pôsobnosť UNHCR podľa Štatútu
Štatút UNHCR prijatý vyššie uvedenou rezolúciou pomerne jasne v svojej II. časti definuje skupiny osôb, ktorým Úrad poskytuje ochranu; podľa znenia Štatútu: ,, vo vzťahu, ku ktorým vykonáva svoj mandát”. V článku 6 sú stanovené kritéria pôsobnosti Úradu, prostredníctvom vymedzenia pojmu utečenec, tak ako ho definuje Dohovor o právnom postavení utečencov. Teda ochrana poskytovaná Úradom sa vzťahuje na každú osobu, ktorá bola považovaná za utečenca podľa dohôd z 12. mája 1926 a 30. júna 1928, alebo podľa dohovorov z 28. októbra 1933 a 10. februára 1938 a podľa protokolu zo 14. septembra 1939 alebo tiež podľa ustanovení stanov Medzinárodnej organizácie pre utečencov. Takisto je utečencom každá osoba, ktorá sa v dôsledku udalostí, ktoré nastali pred 1. januárom 1951i2, nachádza mimo svojej vlasti a má oprávnené obavy pred prenasledovaním z dôvodov rasových, náboženských alebo národnostných alebo z dôvodov príslušnosti k určitým spoločenským vrstvám alebo i zastávania určitých politických názorov, a ktorá je neschopná prijať, alebo vzhľadom k hore uvedeným obavám, odmieta ochranu svojej vlasti. To isté platí aj pre osobu bez štátnej príslušnosti nachádzajúcej sa mimo krajinu svojho doterajšieho obvyklého pobytu následkom vyššie uvedených udalostí, a ktorá sa vzhľadom na uvedené obavy nechce alebo nemôže vrátiť. Status utečenca sa vzťahuje aj každú osobu, ktorá sa nachádza mimo svoju vlasť, alebo pokiaľ je osobou bez občianstva, sa nachádza mimo krajiny svojho obvyklého pobytu, a má oprávnené obavy pred prenasledovaním z dôvodov rasových, náboženských alebo národnostných alebo z dôvodov príslušnosti k určitým spoločenským vrstvám alebo i zastávania určitých politických názorov. Takáto osoba je neschopná prijať, alebo vzhľadom k hore uvedeným obavám odmieta ochranu svojej vlasti, alebo pokiaľ je osobou bez občianstva, sa nechce vrátiť do krajiny svojho obvyklého pobytu.
V súčasnosti UNHCR zodpovedá aj za ochranu utečencov pred vojnou alebo závažným porušením verejného poriadku, navrátilcov, žiadateľov o azyl, osôb bez štátnej príslušnosti ale aj vnútorne presídlených osôb. Posledná menovaná skupina však nepožíva status utečenca v plnom rozsahu. Na rozdiel od utečencov, tieto osoby neprekročili hranice štátu.
V roku 1998 boli vypracované Hlavné princípy v oblasti vnútorného presídľovania. Vnútorne presídlená osoba bola definovaná ako osoba, ktorá bola donútená opustiť svoj domov alebo miesto obvyklého pobytu predovšetkým v snahe vyhnúť sa následkom ozbrojeného konfliktu, situáciám všeobecného násilia, porušovaniu ľudských práv alebo prírodných, či človekom zapríčinených katastrof, a ktorá neprekročila medzinárodne uznané štátne hranice. 13 V záležitostiach vnútorne presídlených osôb vykonáva UNHCR svoj mandát za podmienok stanovených VZ OSN v roku 1993, ktorými sú: 1) požiadavka alebo súhlas VZ OSN alebo kompetentného orgánu OSN 2) súhlas zúčastneného štátu a iných strán konfliktu 3) prístup k zasiahnutej populácii 4) zaistená bezpečnosť pracovníkov UNHCR a ich partnerov 5) jasné pravidlá, čo sa týka povinností a možnosti intervencie v otázkach ochrany 6) zodpovedajúce zdroje a kapacity.
Podľa štatistiky vypracovanej Úradom tvoria deti skoro polovicu zo všetkých nútene vysídlených osôb. Napríklad, v roku 2011 bol ich počet viac ako 12 miliónov chlapcov a dievčat. Na základe týchto znepokojivých údajov bol na pôde UNHCR vypracovaný Rámcový dokument pre ochranu detí, ktorý za hlavné ciele ochrany považuje bezpečnosť takýchto detí, aktívnu účasť detí na integrácii, obdŕžanie zákonnej dokumentácie, či nachádzanie trvalých riešení… 14 Úrad vo svojej činnosti poskytuje osobitnú ochranu aj osobám utečencov, ktoré sa stali objektom sexuálneho násilia.
1.3 Vecná pôsobnosť UNHCR podľa Štatútu
V článku 8 Štatútu nachádzame vymedzenie základnej vecnej pôsobnosti Úradu vo vzťahu k osobám, ktoré spadajú pod jeho osobnú pôsobnosť. Úrad podľa tohto článku podporuje uzatváranie a ratifikáciu medzinárodných zmlúv o ochrane utečencov, dohliada na ich aplikáciu a navrhuje ich zmeny; v spolupráci so štátmi vykonáva opatrenia zamerané na zlepšenie osudu utečencov a zníženie ich počtu; napomáha relevantným inštitúciám v repatriácii; podporuje prijímanie utečencov a usiluje, aby utečenci získali povolenie k prevodu svojho majetku. Vo svojej činnosti získava od vlád informácie o počte utečencov na ich území a o zákonoch a nariadeniach, ktoré sa ich týkajú a nadväzuje styk so súkromnými organizáciami zaoberajúcimi sa otázkami utečencov. V ďalších článkoch je upravená pôsobnosť Úradu v oblasti nakladania s finančnými prostriedkami, či akýmikoľvek ďalšími možnými funkciami, ktorými ho poverí Valné zhromaždenie, atď. Vo všeobecnosti môžeme hlavné činnosti UNHCR rozdeliť do dvoch základných skupín a to a) poskytovanie medzinárodnej ochrany utečencom a b)humanitárna pomoc, ktorá spočíva v zabezpečení potravín, prístupe k zdravotnej starostlivosti, budovaní infraštruktúry, atď. Kerry Smith a Sophia Swithem načrtli v dokumente The 2014 UN appeal ako by mal prebiehať cyklus humanitárnej pomoci poskytovanej UNHCR, či inými medzinárodnými organizáciami, ktorý pozostáva zo štyroch fáz: 1. posúdenie situácie; 2. vypracovanie strategického plánu; 3. „mobilizácia“ zdrojov; 4. vyhodnotenie výsledkov.15
2. Úrad vysokého komisára OSN pre utečencov vo svetle európskej legislatívy azylového procesu
Medzinárodné utečenecké právo je tvorené medzinárodnými univerzálnymi a regionálnymi právnymi predpismi. Avšak dôležitým prameňom zostáva medzinárodná obyčaj. Samozrejme je potrebné taktiež sa zaoberať vnútroštátnou úpravou toho – ktorého štátu. Najvýznamnejšie postavenie v spektre medzinárodných noriem má Dohovor o právnom postavení utečencov z roku 1951 a k nemu pripojený Protokol týkajúci sa právneho postavenia utečencov z roku 1967. Z hľadiska nášho regionálneho postavenia je pre SR dôležitá a zároveň záväzná aj legislatíva Európskej únie v tejto oblasti.
2.1 Vývoj legislatívy Európskej únie.
Pre krajiny integrujúce sa v spoločenstve, ktorého hlavným cieľom bolo vytvorenie vnútorného trhu, vzhľadom na hospodárske záujmy, nebola v počiatkoch Európskeho spoločenstva výzvou harmonizácia azylových politík členských štátov. Avšak s vnútorným trhom a slobodným pohybom osôb vyvstávajú práve otázky spoločnej úpravy migračného, či azylového práva. V roku 1985 bola medzi niektorými členskými štátmi uzatvorená Schengenská dohoda o postupnom rušení kontrol na spoločných hraniciach. Tá spolu so Schengenským vykonávacím dohovorom tvorí tzv. Schengenské acquis. Tieto zmluvy sa tak stali jedným z nástrojov kreovania spoločného hraničného režimu a spoločnej migračnej politiky. cie. Jedným z najdôležitejších a prelomových dokumentov, týkajúcich sa európskej azylovej politiky je Amsterdamská zmluva prijatá v októbri 1997 (v platnosti o 1. mája 1999), ktorá sa stala základom tvorby Spoločného európskeho azylového systému (ďalej len SEAS). Azylová politika bola odvtedy súčasťou prvého piliera. 16 Európska rada prijala 3. decembra 1998 Viedenský akčný plán, ktorého úlohou bola realizácia Amsterdamskej zmluvy v čo najkratšom čase. Na jeho základe schválila Európska rada na zasadaní v Tampere konanom v dňoch 15. až 16. novembra 1999 5 ročný plán budovania SEAS, tzv. Závery Európskej rady z Tampere. Plynule na neho nadviazal Haagský program, prijatý EÚ v roku 2004. Významným dokumentom upravujúcim azylový proces je taktiež Dublinská dohoda, podpísaná 15. júna 1990. Tá určovala štát zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl podanej v jednom z členských štátov. Základnou zásadou Nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 (dublinské nariadenie) je, že zodpovednosť za posúdenie žiadosti nesie v prvom rade členský štát, ktorý zohral najväčšiu úlohu pri vstupe žiadateľa do EÚ alebo jeho pobyte v EÚ. Lisabonská zmluva rozširuje právomoci EÚ za účelom vytvárania spoločného európskeho azylového systému. Nariadením EURODAC sa zase zriadila azylová databáza EÚ pre odtlačky prstov. Ak určitá osoba požiada o azyl kdekoľvek v EÚ, jej odtlačky prstov sa prenesú do centrálneho systému Eurodac. Eurodac je v prevádzke od roku 2003 a ukázal sa ako veľmi úspešný IT nástroj. 17 Priamo v primárnom práve nachádzame zmienku o UNHCR. Vo vyhlásení č.17 o článku 73k Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pripojenom k Amsterdamskej zmluve je uvedené, že sa vedú porady s Vysokým komisárom OSN pre utečencov a ostatnými relevantnými medzinárodnými organizáciami o záležitostiach týkajúcich sa azylovej politiky.18 Jednou z najnovších právnych úprav je Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ19, ktorá upravuje normy pre prijímanie osôb, ktoré požadujú medzinárodnú ochranu. Vo svojom obsahu upravuje úlohy a oprávnenia UNHCR, ktoré sú členské štáty povinné implementovať vo svojich právnych poriadkoch, akou je prístup k žiadateľom o azyl, prístup k informáciám a k rozhodnutiam v konaniach. Táto Smernica revidovala skôr prijatú Smernicu Rady 2005/85/ES, ktorá však bola s účinnosťou od 21. júla 2015 na základe článku 35 Smernice 2013/33/EÚ zrušená.20
Prijatie Lisabonskej zmluvy v roku 2007 znamená rozšírenie právomocí EÚ za účelom kreovania SEAS, teda vývoj smeruje k jednotnému azylovému konaniu a jednotnému statusu osôb, ktorým bol udelený azyl, v rámci celej EÚ.21
2.1 Spoločný európsky azylový systém
SEAS (angl. Common European Asylum System) je tvorený z veľkej časti smernicami a nariadeniami. Základnými dokumentmi, ktoré tvoria SEAS je
– Revidovaná smernica o konaní o azyle22
– Revidovaná smernica o podmienkach prijímania23
– Revidovaná kvalifikačná smernica24
– Revidované dublinské nariadenie25
– Revidované nariadenie EURODAC26
2.2.1 UNHCR v Revidovanej smernici o konaní o azyle
Pôvodná Smernica o konaní o azyle stanovuje pravidlá pre celý postup podávania žiadosti o azyl, okrem iného: ako podať žiadosť ,ako sa bude žiadosť posudzovať, akú pomoc dostane žiadateľ o azyl, aké sú možnosti odvolania a či odvolanie umožní príslušnej osobe zotrvať na danom území ,čo možno urobiť, ak sa žiadateľ vydá na útek, alebo ako sa riešia opakované žiadosti. Revidovaná smernica Vytvára súdržný systém, ktorý zabezpečuje, aby sa rozhodnutia o azyle prijímali efektívnejšie a spravodlivejšie a aby všetky členské štáty posudzovali žiadosti na základe spoločnej normy na vysokej kvalitatívnej úrovni. 27 Predmetná smernica vymedzuje postavenie UNHCR v azylovom konaní prostredníctvom povinností členských štátov, ktoré majú splniť vo vzťahu k ustanoveným úlohám UNHCR. Tieto povinnosti (oprávnenia z pohľadu UNHCR) ustanovuje článok 29 (v pôvodnej smernici článok 21). Členské štáty teda umožnia UNHCR:
a) prístup ku žiadateľom vrátane tých, ktorí sú zaistení, na hraniciach a v tranzitnom priestore;
b) prístup k informáciám o jednotlivých žiadostiach o medzinárodnú ochranu, o priebehu konania a o prijatých rozhodnutiach, ak s tým žiadateľ súhlasí;
c) pri výkone svojej dozornej úlohy podľa článku 35 Ženevského dohovoru predkladať ktorémukoľvek príslušnému orgánu svoje názory k jednotlivým žiadostiam o medzinárodnú ochranu v ktoromkoľvek štádiu konania. 2. Pričom tieto ustanovenia sa majú uplatňovať aj na organizáciu, ktorá pracuje na území dotknutého členského štátu v mene UNHCR na základe dohody s týmto členským štátom. Na legislatívnom procese prijímania tejto smernice sa vo forme rôznych odporúčaní, návrhov a pripomienok podieľal aj samotný Úrad. V roku 2006 vydal v Pripomienky k Smernici Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca. Úrad požadoval možnosť predkladať svoje názory k jednotlivým žiadostiam o azyl vo všetkých fázach azylového konania. Takisto v týchto pripomienkach Úrad namietal že rešpektuje zásadu dôvernosti informácií vo vzťahu k žiadateľom o azyl, avšak domnieva sa, že nie je nevyhnutné aby na prístup ku všetkým informáciám, týkajúcim sa žiadateľa o azyl bol potrebný súhlas takéhoto žiadateľa. Preto odporúčal aby sa jasne rozlišovalo medzi všeobecnými informáciami o žiadostiach na strane jednej a informáciami o konkrétnych osobách na strane druhej, kde by bolo opodstatnené vyžadovať súhlas žiadateľa. Avšak tieto odporúčania nenašli v Revidovanej Smernici legislatívnu odozvu a naďalej je v takýchto prípadoch potrebný súhlas žiadateľa.28 Netreba zabúdať na právnu úpravu, ktorú obsahuje odsek 25 uvedenej Smernice, ktorý ustanovuje, že v záujme správneho uznania tých osôb, ktoré potrebujú ochranu ako utečenci v zmysle článku 1 Ženevského dohovoru alebo ako osoby oprávnené na doplnkovú ochranu, by mal mať každý žiadateľ účinný prístup ku konaniu, možnosti spolupráce a riadnej komunikácii s príslušnými orgánmi, aby mohol predložiť relevantné dôkazy týkajúce sa jeho prípadu, a dostatočným procesným zárukám vo všetkých štádiách konania. Konanie, v rámci ktorého prebieha posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, by navyše za bežných okolností malo žiadateľovi o azyl poskytnúť aspoň: právo zostať v členskom štáte do vydania rozhodnutia rozhodujúcim orgánom; prístup k tlmočníckej službe pri predkladaní svojho prípadu v prípade pohovoru s úradmi; možnosť komunikovať so zástupcom UNHCR a s organizáciami poskytujúcimi poradenstvo alebo konzultácie žiadateľom o medzinárodnú ochranu; právo na primerané oznámenie rozhodnutia a skutkové a právne dôvody uvedeného rozhodnutia; možnosť konzultácie s právnym zástupcom alebo iným poradcom; právo byť v rozhodujúcich okamihoch v priebehu procesu informovaný o svojom právnom postavení v jazyku, ktorému rozumie alebo o ktorom sa odôvodnene predpokladá, že mu rozumie; a právo na účinný opravný prostriedok pred súdom v prípade zamietavého rozhodnutia.29
2.1 Postavenie UNHCR vo svetle slovenskej právnej úpravy azylu
V roku 2002 prijatý zákon č. 480/2002 Z.z. o azyle, ktorý zostal dodnes v platnosti. Tento základný právny predpis upravujúci v podmienkach Slovenskej republiky azylové konanie sa o UNHCR zmieňuje na viacerých miestach. V §13, podmieňuje neudelenie azylu situáciou ak žiadateľ požíva ochranu alebo pomoc iných orgánov alebo odborných organizácií Organizácie Spojených národov, ako je Úrad Vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov. V tretej hlave, ktorá upravuje spoločné ustanovenia o azylovom konaní je v § 17 stanovené právo účastníka konania byť počas konania v styku s úradom vysokého komisára a mimovládnymi organizáciami, ktoré sa na území Slovenskej republiky zaoberajú starostlivosťou o žiadateľov a azylantov. Cudzinec hľadajúci na území SR dočasné útočisko, ktoré zákonná úprava vymedzuje ako inštitút na účely ochrany osoby pred vojnovým konfliktom, endemickým násilím, následkami humanitárnej katastrofy alebo sústavným, alebo hromadným porušovaním ľudských práv v ich krajine pôvodu sa v doklade o tolerovanom pobyte označuje ako odídenec, ak jeho príchod na územie Slovenskej republiky zabezpečoval UNHCR. Osoba umiestnená v azylovom zariadení má právo na rozhovor s povereným zástupcom úradu vysokého komisára. Explicitne je spolupráca Ministerstva vnútra s UNHCR uvedená v siedmej časti uvedeného zákona, v § 42 a nasl.. Odsek 2, § 42 uvádza, že Úrad vysokého komisára má počas konania o azyle právo na prístup k žiadateľovi. Takisto môže Úrad vysokého komisára v konaní o azyle predkladať svoje stanoviská, a ak s tým účastník konania súhlasí, môže sa zúčastniť na konaní o azyle, môže nahliadať do spisu účastníka konania a takisto sa mu oznamuje rozhodnutie v azylovom konaní. §43 ustanovuje povinnosť MV SR poskytovať UNHCR štatistické údaje o žiadateľoch o azyl. Práva UNHCR, ktoré mu zákon priznáva korešpondujú s povinnosťou spolupracovať s UNHCR, ktorú sa zmluvné strany Dohovoru o ochrane utečencov zaviazali dodržiavať. 30 2.3.1. Oprávnenia UNHCR v konaní o azyle podľa zákona č. 480/2002 Z.z. Oprávnenie účastníka konania ustanovené v §17 byť počas konania v styku s úradom vysokého komisára v spojení s právom Úradu vysokého komisára mať počas konania prístup k žiadateľovi, je potrebné podľa nášho názoru aplikovať extenzívne aj na odídenca, ktorý žiada o poskytnutie dočasného útočiska, či žiadateľa o doplnkovú ochranu. Na takúto možnosť styku by v súlade so zásadou efektivity mali byť oprávnené osoby upovedomené v jazyku, ktorému rozumejú. §42, ods. 1 písm. b stanovuje možnosť UNHCR nahliadať do spisu. Česká právna úprava (zákon č. 325/1999 Sb o azylu), 31 ktorá obdobné právo upravuje v § 37 vzťahuje toto oprávnenie UNHCR na spis súdny i správny. Takýto úmysel mal zrejme aj slovenský zákonodarca. Významným oprávnením podľa §42, ods.1, písm. c je možnosť UNHCR byť oboznámený s rozhodnutím v konaní o azyle. Zaujímavosťou je fakt, že pred novelizáciou ustanovení paragrafov 42 a 43, ktorá bola vykonaná zákonom č. 451/2008 Z.z. malo MV SR, podľa §43, ods.1 povinnosť predkladať UNHCR informácie o rozhodnutiach vydaných v konaní o azyle. V súčasnom znení je poskytnutie takejto informácie viazané na súhlas účastníka konania. Je však otázkou kedy je potrebné takýto súhlas zo strany účastníka konania poskytnúť. Zákonné znenie totiž uvádza rozhodnutia vydané v konaní, a to evokuje stav ukončenia konania. Účastníctvo sa však viaže na prebiehajúce konanie a nie na konanie ukončené. V takomto prípade by sa oprávnenie UNHCR vzťahovalo len na konanie na odvolacom orgáne a rozhodnutia v tejto fáze konania. Preto je potrebné takýto súhlas zo strany účastníka konania poskytnúť ex ante. Riešením by mohlo byť, ak by oprávnenia, vymenované v §42, ods. 2 boli považované suma summarum za komplex oprávnení, teda nie za akési alternatívne možnosti. Logicky, z podstaty jednotlivých podmienených oprávnení vyplýva ich vzájomná prepojenosť. Je relatívne ťažké predstaviť si účastníka konania, ktorý by súhlasil s predložením stanoviska zo strany UNHCR, no nesúhlasil by s jeho oboznámením sa s výsledkom konania, či vôbec možnosť vypracovania právne relevantného stanoviska Úradom bez možnosti nahliadať do spisu, týkajúceho sa konkrétneho konania. Je otázkou, či takáto úprava nie je kontraproduktívna vzhľadom na úlohu UNHCR efektívne dohliadať na proces azylového konania.
2.3.2. Postavenie UNHCR v správnom konaní
Podľa § 52, ods. 1 zákona o azyle sa na konanie podľa tohto zákona vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní (zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní), ak zákon o azyle neustanovuje inak.32 Aké je teda postavenie UNHCR v azylovom konaní, ktoré je správnym konaním? Subjekt správneho konania je nositeľom procesných práv a povinností. Takýmito subjektmi sú správne orgány, účastníci konania a zúčastnené osoby. Účastníkom konania je ten o koho právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím dotknuté; účastníkom konania je j ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, do času kým sa nepreukáže opak. Na konaní sa má právo zúčastniť aj iná osoba než účastník konania, ak jej takéto postavenie priznáva osobitný zákon, pričom takáto osoba má právo byť upovedomená o začatí konania a o iných podaniach účastníkov konania, atď.. Ak vychádzame z oprávnení, prostredníctvom, ktorých do určitej miery Správny poriadok definuje zúčastnenú osobu a z explicitne stanoveného práva UNHCR zúčastniť sa na konaní ak s tým účastník konania súhlasí, môžeme konštatovať že UNHCR má v azylovom konaní za uvedených podmienok právny status zúčastnenej osoby.
Záver
Načrtnuté aplikačné „problémy” a otázky postavenia Úradu Vysokého komisára OSN pre utečencov v procese poskytovania ochrany takýmto osobám prostredníctvom azylového konania vyvolávajú ďalšiu diskusiu o možných zmenách platnej a účinnej právnej úpravy. Zákon o azyle a vôbec celý komplex právnych predpisov v oblasti ochrany utečencov boli prijímané za účelom poskytovať relevantnú a čo možno najúčinnejšiu ochranu cieľovým skupinám osôb. Na to netreba zabúdať a v tomto duchu je potrebné usmerňovať nasledujúce legislatívne procesy. Francúzsky básnik Jean – Antoine de Bai’f raz povedal: „Spoločné omyly spájajú ľudstvo viac než vzájomná láska.
Autor
Bc. Dávid Danočko