- utečenec
- Zákon – Zákon o utečencoch 498/1990 | Paragrafy: § 2
Úvod
Slovo migrácia pochádza z latinčiny a znamená sťahovanie, pohyb, presun. V súčasnosti je vnímaná ako integrálna súčasť globalizačných procesov. Medzinárodná migrácia je sťahovanie osôb, pri ktorom dochádza k prekročeniu štátnych hraníc s cieľom usadiť sa v inej krajine ako je krajina pôvodu osoby na dlhšiu dobu, resp. natrvalo.i V dejinách Európy ale i sveta sa vyskytlo mnoho etáp, kedy sa ľudia jednotlivo, no i hromadne vydávali na útek zo svojich krajín a migrovali. Utečenecká problematika i sama migrácia je stará snáď ako ľudstvo samo a má rôzne príčiny, počnúc zmenou životných podmienok až po prenasledovanie z rasových či politických dôvodov. V súčasnosti sa aj vplyvom „utečeneckej krízy“ stávajú otázky týkajúce sa migrácie súčasťou nášho každodenného života.
Jednou z prvoradých úloh štátu má byť ochrana jeho občanov.
V prípadoch, keď štáty nechcú alebo nedokážu poskytnúť svojim občanom ochranu, môže dochádzať k závažnému porušovaniu ľudských práv jednotlivcov. Jednotlivo, ale mnohokrát aj v skupinách sú ľudia nútení opustiť svoje domovy a hľadať bezpečie v iných krajinách.
V prípade, ak dôjde k zlyhaniu „národnej ochrany“, ostáva medzinárodná ochrana, ktorá spočíva v presadzovaní a obhajovaní práv osôb, ktoré boli nútené prerušiť kontakty so svojou krajinou pôvodu.
Medzi subjekty, ktoré sa podieľajú na riešení problematiky utečencov či už po stránke legislatívnej, organizačnej, finančnej, materiálnej, humanitárnej alebo personálnej, patria aj medzinárodné organizácie. Okrem vládnych organizácií však majú určitý vplyv aj medzinárodné nevládne (mimovládne) organizácie s neziskovými, medzinárodne prospešnými cieľmi (napr. Liga za ľudské práva) a podieľajú sa na pomoci utečencom.2
1. Medzinárodné medzivládne organizácie v oblasti migrácie
Medzinárodná migrácia predstavuje dôležitú a komplexnú oblasť. Musí k nej byť pristupované s plnou úctou k ľudským právam i medzinárodnoprávnym princípom. V nasledujúcich podkapitolách bude vymenovaných niekoľko najvýznamnejších medzinárodných organizácií, ktoré svojou činnosťou napomáhajú k zvládnutiu migrácie jednak štátom, no i samotným migrantom.
Medzinárodné organizácie predstavujú inštitucionalizovanú formu spolupráce, v rôznych oblastiach, 3 medzi inými aj v oblasti migrácie. Úlohou medzinárodných organizácií je dosahovanie spoločných cieľov, ktoré jednostranným úsilím dosiahnuť nemožno, preto presahujú štátne hranice.4
1.1 Medzinárodná migrácia a Organizácia Spojených národov
Po zániku Spoločnosti národov prevzali zodpovednosť za utečeneckú problematiku najmä jej tri nástupnícke inštitúcie v rámci Organizácie Spojených národov (Medzivládny výbor pre utečencov, Agentúra Spojených národov na pomoc a obnovu, Medzinárodná organizácia pre utečencov).
Organizácia Spojených národov (ďalej len OSN) kladie aj v súčasnosti na medzinárodnú migráciu veľký dôraz. Z hľadiska zaradenia do tematických oblastí patrí migrácia v rámci OSN do okruhu týkajúcich sa obyvateľstva. Populačná problematika okrem odhadov počtu obyvateľstva na svete, úmrtnosti a zdravia zahŕňa aj migráciu. Na pôde OSN plnia najdôležitejšie úlohy v migračnej oblasti
– Valné zhromaždenie, na pôjde ktorého sa uskutočňujú aj diskusie so zástupcami mimovládnych organizácií, občianskej spoločnosti a súkromného sektora
– Druhý výbor – hospodársky a finančný
– Tretí výbor – sociálny, humanitárny a kultúrny
– Hospodárska a sociálna rada
– Komisia pre obyvateľstvo a rozvoj (Commission on Population and Development)
– Výbor pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva (Committee on Economic, Social and Cultural Rights)
– Oddelenie hospodárskych a sociálnych vecí (Department on Economic, Social Affairs) zriadený v rámci Sekretariátu Valného zhromaždenia
– Sekcia obyvateľstva (Population Division)
– Sekcia štatistiky (Statistic Division)
Problematike migrácie sa, či už centrálne alebo okrajovo, venujú aj mnohé z odborných organizácií OSN. Medzi najvýznamnejšie, ktorým sa budeme podrobnejšie venovať, patria Medzinárodná organizácia pre migráciu (International Organization for Migration) a Úrad Vysokého komisára OSN pre utečencov (United Nations High Commissioner for Refugees). Nemožno však opomenúť prínos ďalších medzinárodných organizácií, ako sú napríklad OHCHR (Úrad Vysokého komisára OSN pre ľudské práva), UNICEF (Detský fond OSN), či UNRWA (Agentúra Spojených národov pre pomoc palestínskym utečencom na blízkom východe).5
Medzi najväčšie úspechy, ktorými sa OSN pričinila o ochranu utečencov, je Dohovor o právnom postavení utečencov z r. 1951 prijatý v Ženeve (ďalej len Dohovor). Čo sa týka medzinárodnej úpravy v danej oblasti, treba povedať, že pôvodne dosť nesúrodé a roztrieštené pokusy o riešenie problému utečencov v období medzi svetovými vojnami v rámci Spoločnosti národov sa po 2. svetovej vojne nahradili všeobecným právnym režimom. 6 Tento všeobecný právny režim je obsiahnutý práve v tomto Dohovore v znení Protokolu k tomuto dohovoru z r. 1967. Tento Dohovor poskytuje tiež najautoritatívnejšiu definíciu utečenca,7 keď v čl. 1 ods. 2 definuje utečenca ako osobu, ktorá „…sa nachádza mimo svojho štátu a má oprávnené obavy pred prenasledovaním z rasových, náboženských a národnostných dôvodov alebo z dôvodu príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov, nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu svojho štátu; alebo osobe bez štátneho občianstva, ktorá sa nachádza mimo štátu svojho doterajšieho pobytu v dôsledku týchto udalostí a ktorá sa tam vzhľadom na uvedené obavy nemôže alebo nechce vrátiť. ..“.8 Z tejto definície sa napokon odrazili aj členské štáty, ktoré vo svojich vnútroštátnych azylových zákonoch definovali pojem utečenca.
Dohovor však zakotvuje aj významnú zásadu, ktorú sa štáty pristúpením k Dohovoru alebo jeho Protokolu zaviazali rešpektovať – zásada non- refoulement zakotvená v čl. 33 Dohovoru. Z tohto, ani z iného univerzálneho medzinárodnoprávneho dokumentu (s výnimkou bilaterálnych či multilaterálnych zmlúv, lebo nemožno vylúčiť že tieto to upravia individuálne) nevyplýva subjektívne právo na udelenie azylu ani na vstup cez hranice daného štátu. Význam tejto zásady spočíva v tom, že ak by neprijatie viedlo k refoulementu, musí sa vstup umožniť aspoň a umožniť aspoň dočasné útočisko. Keďže sa zásada non-refoulement považuje za kogentnú normu medzinárodného obyčajového práva, sú ňou viazané aj štáty, ktoré k Dohovoru nepristúpili. Táto zásada preto môže predstavovať zásah do suverenity štátu v oblasti prijímania utečencov, v zmysle obmedzenia jeho voľnej úvahy, komu umožní vstup na svoje teritórium.9 Dožadovať tohto princípu sa nemôže utečenec, ktorého možno odôvodnene považovať za hrozbu pre spoločnosť a bezpečnosť štátu.
2. Medzinárodná organizácia pre migráciu
Medzinárodná organizácia pre migráciu (International Organization for Migration, ďalej len IOM) je medzinárodná medzivládna organizácia, ktorá vznikla v r. 1951 v Ženeve. Bola vytvorená s cieľom pomôcť vládam európskych štátov nájsť domovy osobám vysídleným v dôsledku vojny. Po splnení tejto úlohy však nezanikla, nakoľko migrácia sa po Druhej svetovej vojne stala významným celospoločenským javom.
IOM vykonáva svoju činnosť mimo rámca OSN, úzko však spolupracujú, podobne ako s ďalšími relevantnými medzinárodnými medzivládnymi a mimovládnymi organizáciami a vládami štátov.10
2.1 Úlohy IOM
IOM sa na pomoci počas súčasnej migračnej krízy podieľa na príprave podmienok na organizovaný presun migrantov, pre ktorých sú dané možnosti nedostatočné, alebo ktorí by sa neboli schopní bez konkrétnej pomoci bezpečne sa presúvať. IOM uzatvára s jednotlivými štátmi dohody o poskytovaní migračných služieb, napríklad organizačnú asistenciu, logistiku, lekárske prehliadky, aktivity uľahčujúce príjem a integráciu, právne poradenstvo a pod.11
IOM poskytuje služby v spolupráci s ďalšími medzinárodnými organizáciami s cieľom asistovať v procese dobrovoľného návratu do krajiny pôvodu. Utečenci a azylanti majú právo slobodného návratu do domovského štátu a osoby bez štátneho občianstva do štátu svojho predchádzajúceho pobytu, ak zanikli okolnosti, pre ktoré sa týmto osobám udelil azyl. Na nasledujúcich príkladoch možno demonštrovať význam medzinárodných organizácií, v prvom rade IOM, pri vypĺňaní medzier vo vnútroštátnej legislatíve vybraných štátov skutočnou pomocou utečencom pri ich návratoch do domovských krajín.
Rakúsky cudzinecký zákon 12 upravuje právny základ krajinu opustiť v článkoch 55 až 58. Okrem iného tu zaväzuje Federálny úrad pre imigráciu a azyl 13 informovať cudzinca, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate o jeho povinnosti krajinu opustiť. Takéto rozhodnutie najskôr uvádza lehotu, v ktorej má krajinu opustiť, zároveň však upozorňuje na možnosť vrátiť sa do krajiny pôvodu dobrovoľne. Takéto rozhodnutie obsahuje aj informácie o mimovládnych organizáciách, na ktoré sa môže jednotlivec obrátiť a požiadať o poradenstvo a podporu.14
Ak žiadateľ o azyl vo Veľkej Británii dostane zamietavé rozhodnutie, ministerstvo vnútra (Home office) ho listom alebo osobne upovedomí o možnostiach jeho dobrovoľného návratu a asistovaného dobrovoľného návratu, keďže ďalej nemá právo ostávať na území Veľkej Británie. 15 Naproti tomu, Grécka legislatíva šírenie informácií o dobrovoľných návratoch a asistovaných dobrovoľných nezakotvuje. Postup na vrátenie prisťahovalcov aj neúspešných žiadateľov o azyl upravuje čl. 76 zákona č. 3386/2005. 16 Informácie o týchto možnostiach sú poskytované mimovládnymi organizáciami, prevažne IOM Greece.17
Význam organizácie IOM, ktorá zapĺňa medzery v pomoci poskytovanou štátmi, je viditeľná aj pri ďalších jej aktivitách, ktorými sa podieľa na ochrane práv utečencov, napríklad poskytovaní právnej pomoci žiadateľom o azyl. Hoci niekoľko štátov, napríklad Francúzsko, Taliansko, Belgicko či Švédsko, si uvedomuje neblahú situáciu utečencov, preto poskytujú bezplatné právne poradenstvo počas azylového konania 18, v mnohých štátoch, kde to však nie je právne zakotvené, takéto právne poradenstvo sprostredkúvajú medzinárodné organizácie ako Úrad Vysokého komisára OSN pre utečencov a Medzinárodná organizácia pre migráciu.
3. Úrad Vysokého komisára Organizácie Spojených národov- UNHCR
Úrad Vysokého komisára OSN pre utečencov, teda Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (ďalej len UNHCR), je jednou z popredných humanitárnych organizácií vo svete. Bol založený 14. 12. 1950 Valným zhromaždením Organizácie Spojených národov rezolúciou č. 42819. UNHCR nahradil Medzinárodnú organizáciu pre utečencov (1947-1951) a 1.1.1951 začalo svoju prácu, ktorá mala pôvodne trvať len 3 roky. 3- ročný mandát, mal slúžiť na pomoc pri presídľovaní utečencov po Druhej svetovej vojne. Hoci UNHCR svoju úlohu naplnil, rozpustený nebol a svoje opodstatnenie mal aj v nasledujúcich rokoch. Dostal mandát chrániť utečencov a pomáhať im riešiť ich krízovú situáciu po právnej aj materiálnej stránke. Jeho ďalšia činnosť na medzinárodnej úrovni sa týka presadzovania zmlúv, ktoré sa týkajú ochrany utečencov, najmä bdie nad dodržiavaním Dohovoru o právnom postavení utečencov z r. 1951. Na praktickej úrovni však utečencov chráni svojimi konkrétnymi aktivitami, ktorými reaguje na núdzové situácie. Pracovníci UNHCR sa aj počas súčasnej „migračnej krízy“ v teréne starajú o zriaďovanie utečeneckých táborov, zlepšovanie bezpečnostných podmienok, zjednocovanie rozdelených rodín, poskytovanie informácií utečencom a podobne. Okrem okamžitej pomoci však hľadajú aj dlhodobé riešenia situácie utečencov, či už prostredníctvom pomoci pri návrate do krajiny pôvodu, integrácií v azylovej krajine alebo presídlením do inej krajiny.20 Na čele UNHCR stojí Vysoký komisár menovaný Valným zhromaždením OSN, ktorý je zodpovedný za jeho smerovanie. Svoju činnosť vykonáva na základe oprávnenia od Valného zhromaždenia OSN a pod záštitou OSN. Má právo prezentovať svoje názory pred Valným zhromaždením OSN a Ekonomickou a sociálnou radou.21 Činnosť Vysokého komisára je humanitárna a sociálna a má úplne nepolitický charakter. Jeho úlohy týkajúce sa ochrany utečencov (ktorí spadajú pod jeho pôsobnosť) vymedzuje Štatút UNHCR.22
Podľa Štatútu je Vysoký komisár volený Valným zhromaždením OSN na návrh Generálneho tajomníka OSN a jeho funkčné obdobie sú 3 roky. António Guterres, v poradí desiaty Vysokým komisárom OSN pre utečencov tento post zastáva od r. 2005 do r. 2015 počas dvoch 5 ročných funkčných období. V r. 2015 Generálny tajomní vymenoval nového Vysokého komisár, ktorým sa stal taliansky diplomat Filippo Grandi. Vysoký komisár pri plnení svojich funkcií postupuje podľa smerníc Valného zhromaždenia OSN, Hospodárskej a sociálnej rady OSN a výkonného výboru programu Vysokého komisára. Výbor sa schádza pravidelne raz ročne alebo v prípade mimoriadnej situácie, aby určil smer činností UNHCR, prerokoval plnenie programov, a spôsob prerozdelenia prostriedkov.23
Úlohy a ciele UNHCR sú zakotvené v Štatúte UNHCR a v Dohovore a sú koncipované veľmi široko. UNHCR na základe mandátu OSN riadi a koordinuje medzinárodné aktivity týkajúce sa ochrany utečencov a riešenia ich problémov na celom svete Jeho hlavným cieľom je ochrana práv utečencov, teda zabezpečenie možnosti podať žiadosť o udelenie azylu, pomôcť sprostredkovať útočisko v bezpečnej krajine.24 Usiluje sa najmä zabezpečiť riešenie materiálnej, sociálnej a právnej situácie utečencov v štáte, do ktorého prišli, ak nie je možný ich dobrovoľný návrat a vykonáva starostlivosť o osoby so štatútom utečenca. Jej pozornosť sa po skončení studenej vojny v Európe obrátila najmä na Áziu a Afriku.
4. Úrad OSN pre palestínskych utečencov na Blízkom východe – UNRWA
Vo svete sa aj dnes vyskytujú konflikty, medzi nimi aj aj dlhotrvajúci izraelsko- palestínsky konflikt, ktorý trvá už viac ako polstoročie a vyžiadal si veľký počet obetí na oboch stranách. Po prvej arabsko- izraelskej vojne vznikli problémy ako s palestínskymi, tak aj s izraelskými utečencami, Izrael však tento problém vyriešil tým, že židovským utečencom bolo udelené právo usadiť sa v Izraeli.25 Jeden z najzávažnejších dôsledkov samotného konfliktu je problém palestínskych utečencov. Status palestínski utečenci majú ľudia, ktorých normálnym miestom pobytu bola medzi júnom 1946 a májom 1948 Palestína, ktorí stratili svoje domovy a spôsoby obživy v dôsledku Arabsko-izraelského konfliktu v roku 1948.26 Sú to teda Arabi a ich potomkovia, ktorí opustili dobrovoľne alebo nútene tú časť Palestíny, ktorá sa stala súčasťou Izraela.27 Úrad OSN pre palestínskych utečencov na Blízkom východe vznikol na základe Rezolúcie Valného zhromaždenia OSN 28 , aby pomohol riešiť situáciu približne 700 000 utečencov. Postupným rozširovaním statusu palestínskeho utečenca aj na potomkov pôvodných utečencov však počet registrovaných palestínskych utečencov vzrástol na viac ako 5 000 000.29 UNRWA je ako jediná z menovaných organizácií vytvorená na riešenie problémov špecificky určených ľudí a nimi sú palestínski utečenci. Nemá však na starosti administratívnu správu palestínskych utečeneckých táborov. Poskytuje služby najmä v oblasti zdravotníctva budovaním zdravotníckych zariadení, vzdelania zriaďovaním škôl, sociálnej a materiálnej pomoci financovaním opráv ich príbytkov a poskytuje aj prípadnú pohotovostnú pomoc.
5. Detský fond OSN – UNICEF
Každé dieťa má právo na ochranu, starostlivosť a pomoc. Tieto úlohy má zabezpečovať predovšetkým jeho rodina. Ak takejto starostlivosti rodina nie je schopná, jej úlohu by mal prevziať domovský štát. Rôzne objektívne či subjektívne okolnosti však môžu prinútiť migrovať nielen jednotlivcov, ale často aj celé rodiny. Za najzraniteľnejšiu skupinu migrantov však môžeme označiť maloleté deti bez sprievodu. Ich motivácia na odchod z krajiny sú napríklad vojnové konflikty, nedostatok bezpečia, vyslanie rodinou, porušovanie ich ľudských práv, obchodovanie s deťmi, zlá ekonomická situácia, a mnohé ďalšie.30 Starostlivosť o maloletého bez sprievodu prevezmú štátne orgány v krajine, kde boli nájdení, ktoré zabezpečujú ubytovanie a základnú materiálnu starostlivosť. Dôležitú úlohu v práci s deťmi zohrávajú aj medzinárodné organizácie, či už pri právnom a psychologickom poradenstve, alebo pri pomoci so získavaním azylu alebo doplnkovej ochrany. UNHCR monitoruje vstup maloletých do azylového konania a drží ochrannú ruku nad podmienkami, v azylových zariadeniach a detských domovoch, v ktorých sa počas azylového konania nachádzajú deti. IOM zas poskytuje pomoc pri zlučovaní rodín, asistovaných dobrovoľných návratoch a pri reintegrácií. Na pomoci sa často podieľajú aj mimovládne organizácie, prostredníctvom financovania učebníc, vzdelávacích kurzov, hradení poplatkov v školských zariadeniach a organizovaní voľnočasových aktivít.
Najvýznamnejší prínos pri pomoci deťom má spomedzi medzinárodných organizácii UNICEF. Poslaním UNICEF je prispievať k tomu, aby mohli najviac ohrozené deti kdekoľvek vo svete prežiť, boli zdravé a bola im zabezpečená ochrana pred násilím. Počas dlhých, často niekoľkomesačných ciest migrovania sú práve deti veľmi zraniteľné. Okrem ohrozenia ich života počas samotnej cesty ich aj po príchode do cieľovej krajiny čaká život plný strachu a neistote. Deti v tejto situácií sú vystavené ťažkým životným situáciám, ktoré sú spojené so situáciami ohrozujúcimi ich samotnú existenciu a existenciu ich najbližších rodinných príslušníkov.31 UNHCR sa preto zameriava aj na podporu práv detí ovplyvnených medzinárodnou migráciou, vrátane detí, ktoré migrujú samy alebo s rodinami, detí, ktoré sa stali obeťami obchodovania s deťmi, maloletých žiadateľov o azyl, detských utečencov alebo zanechaných detí, ktoré sa počas cesty stratili svojim rodinným príslušníkom.
UNICEF podporuje zlepšenie legálnych a bezpečných ciest pre utečencov, ktoré budú dostupné pre deti a ich rodičov a účinný spôsob zaistenia dlhodobého regulárneho štatútu migranta. Plní rozličné funkcie pri ochrane práv detí ovplyvnených migráciou a zastáva úlohu autority v súvislosti s dodržiavaním Dohovoru o právach dieťaťa. Tento Dohovor poskytuje ochranu aj utečeneckým deťom a stanovuje, že zmluvné strany dohovoru sú povinné zabezpečiť, aby dieťa žiadajúce o postavenie utečenca dostalo potrebnú ochranu a humanitárnu pomoc.32
V kontexte Európskej únie UNICEF spolupracuje s Európskou komisiou a jej generálnym riaditeľstvom pre migráciu a vnútorné záležitosti a Európskym parlamentom, podporujúc najmä parlamentnú medziskupinu pre práva detí. Poskytuje tiež expertné vyjadrenia k parlamentným rezolúciám a legislatívnym návrhom Európskej únie a poskytuje strategické rady v kľúčových záležitostiach. Na miestach, kde je to potrebné, poskytuje UNICEF v utečeneckých táboroch pitnú vodu, hygienické pomôcky, vzdelávacie balíčky, zdravotnícke potreby, antibiotiká a iné lieky a ďalšie zásoby humanitárnej pomoci. Poskytuje taktiež psychosociálnu pomoc pre deti a usiluje sa o návrat detí do škôl.33
Záver
V súčasnosti sme svedkami toho, ako situácia prisťahovalcov v Európe eskaluje. Otázka migrácie je preto dnes nevídane aktuálna a venuje sa jej veľká pozornosť (nielen) v rámci Európskej únie. Doslova denne sme zahltení správami o prílive migrantov, ktorí masovo opúšťajú svoje rodné krajiny a smerujú do západnej Európy, pričom utečenecké centrá v európskych štátoch praskajú vo švíkoch. Štáty na túto novú situáciu reagujú odlišne, čomu prispôsobujú aj svoje azylové zákony a migračnú politiku. Sú to však štáty, ktoré túto situáciu často nie sú schopní zvládnuť a v oblasti ochrany práv utečencov zlyhávajú.
Otázka medzinárodnoprávnej ochrany ľudských práv utečencov sa po prvý krát stala predmetom hlbšieho medzinárodného záujmu najmä po prvej svetovej vojne, a to na pôde Spoločnosti národov v dôsledku masových utečeneckých vĺn po revolúcií v Rusku a po rozpade Osmanskej ríše. Začali sa vytvárať prvé medzinárodné zmluvy a medzinárodné organizácie s pôsobnosťou pre oblasť ochrany práv utečencov 34. Práve organizácie na ochranu a pomoc utečencom majú v súčasnosti nenahraditeľnú úlohu. Ich príspevok k celkovému riešeniu migračnej a utečeneckej problematike nespočíva len v pomoci jednotlivcom žiadajúcim o azyl či skupinám pokúšajúcim sa o bezpečný presun a hľadanie útočiska. Dohliadajú tiež na to, aby si štáty neplnili svoje povinnosti len v poskytovaní základných materiálnych potrieb utečencov, ale aby dbali na aj na dodržiavanie ich ľudských práv a bolo k nim pristupované v súlade so zásadami humanity a ľudskosti.P
Autor
Ivana Kuráková