20.1. Postavenie všeobecných právnych zásad v právnom poriadku Únie
Pri vytváraní judikatúry ako nepísaného prameňa práva Európskej únie odkazujú súdy Únie predovšetkým na všeobecné zásady (princípy) úniového práva, ktoré vyjadrujú základné ponímanie práva a spravodlivosti a ktoré musia byť dodržiavané nielen v úniovom právnom poriadku, ale aj v právnych poriadkoch členských štátov.
V porovnaní s normou je právna zásada základom právnej normy a vysvetľuje dôvody jej existencie. Norma odpovedá na otázku „čo“, právna zásada na otázku „prečo“.[1]Za všeobecné úniové právne zásady možno považovať súbor záruk, ktoré vychádzajú zo samotnej podstaty právneho poriadku Únie vo forme princípov, ktorých dodržiavanie je jedným z charakteristických znakov právneho systému vytvoreného podľa modelu právneho štátu. Zakladajúce zmluvy výslovne odkazujú na všeobecné právne zásady, iba pokiaľ ide o základné práva, ktoré sa považujú za „všeobecné zásady práva Únie“ (čl. 6 ods. 2 ZEÚ) a pokiaľ ide o mimozmluvnú zodpovednosť Únie, ktorá je povinná napraviť škody spôsobené jej orgánmi alebo pracovníkmi pri výkone ich funkcií v súlade so „zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov“ (čl. 340 ods. 2 ZFEÚ; bývalý čl. 288 ods. 2 ZES).
V súlade so všeobecnými zásadami úniového právneho poriadku musia byť sekundárne akty inštitúcií Únie (napr. Woodspring, C-27/95, 15.4.1997, Zb. s. I-1847, bod 17; Schräder, 265/87, 11.7.1989, Zb. s. 2237, bod 15), ako aj medzinárodné zmluvy, ktorými je Únia, viazaná. Z toho vyplýva, že pokiaľ ustanovenie úniového aktu pripúšťa viacero interpretácií, je potrebné uprednostniť ten výklad, ktorý je v súlade so zmluvou, pred výkladom, ktorý by sa dostal do rozporu so zakladajúcimi zmluvami alebo všeobecnými zásadami úniového práva, a spôsobil tak neplatnosť tohto aktu (Rauh, C-314/89, 21.3.1991, Zb. s. I-1647, bod 17; Komisia p. Rade, 218/82, Zb. s. 4063, bod 15).
Ustanovenia právnych poriadkov členských štátov, ktoré patria do pôsobnosti úniového práva, musia byť tiež v súlade so všeobecnými úniovými zásadami (ERT, C-260/89, 18.6.1991, Zb. s. I-2925, body 43 až 45). Dôsledkom tejto povinnosti je pravidlo, že orgány konajúce v mene členského štátu nesmú aplikovať akékoľvek vnútroštátne ustanovenie, ktoré by bolo v rozpore so všeobecnými zásadami a musia prednostne aplikovať všeobecné úniové zásady (v zmysle judikatúry Simmenthal, 106/77, 9.3.1978, Zb. s. 629, bod 21; Solred, C-347/96, 5.3.1998, Zb. s. I-937, bod 30).
Napriek tomu, že judikatúra Súdneho dvora presne nestanovuje kritériá aplikácie všeobecných zásad úniového práva orgánmi členských štátov, treba rozlišovať najmä nasledujúce oblasti aplikácie týchto úniových právnych zásad:
a) vnútroštátne implementačné ustanovenia, najmä vnútroštátne ustanovenia, do ktorých boli prebraté smernice Únie alebo vnútroštátne ustanovenia prijaté na vykonanie nariadení Únie (napr. Copall, 196 až 198/88, 11.7.1989, Zb. s. 2309, body 14 a 15);
b) vnútroštátne ustanovenia, ktoré členské štáty prijali na základe výslovnej výnimky uvedenej v zakladajúcich zmluvách;
Napríklad, ak členský štát na základe výnimiek uvedených v článkoch 46 a 55 Zmluvy o založení ES prijme právnu úpravu, ktorá obmedzuje výkon slobody etablovania a slobody poskytovania služieb, takáto vnútroštátna právna úprava nesmie odporovať všeobecným zásadám úniového práva (napr. ERT, C-260/89,18.6.1991, Zb. s. I-2925, body 43 až 45).
c) ostatné vnútroštátne ustanovenia patriace do pôsobnosti úniového práva.
V súlade so všeobecnými zásadami, najmä so zásadou proporcionality, musí byť aj národná právna úprava, ktorá sa dotýka alebo môže dotknúť cieľov úniovej legislatívy. Napríklad, ak členský štát prijme ustanovenia, ktoré sú prísnejšie a idú nad rámec právnej úpravy obsiahnutej v smernici Únie, nesmú byť tieto vnútroštátne ustanovenia v rozpore s cieľmi smernice, pretože by to znamenalo porušenie zásady proporcionality, ktorá patrí medzi všeobecné zásady úniového práva (napr. Verbonck, C-28/99, 3.5.2001, Zb. s. I-3399; Garage Molenheide, C-286/94, C-340 a 401/95, C-47/96, 18.12.1997, Zb. s. I-7281, body 46 a 48).
Taktiež sankcie ukladané členskými štátmi za porušenie úniového práva fýzickými a právnickými osobami musia byť v súlade so všeobecnými zásadami, a to aj vtedy, ak ich zavedenie úniová právna úprava nepredpokladá. Keďže členské štáty sú vo všeobecnosti povinné sankcionovať porušovanie úniového práva, takéto sankcie spadajú do pôsobnosti úniového práva.[2]
20.2. Zásada nediskriminácie
Zásada nediskriminácie patrí k všeobecným zásadám úniového právneho poriadku, s ktorými musia byť v súlade nielen sekundárne akty inštitúcií EÚ a medzinárodné zmluvy, ktorými je EÚ viazaná (napríklad prípad 218/82, Komisia p. Rade, Zb. s. 4063, bod 15; 201 a 202/85, Klensch, Zb. s. 3477, bod 21; C-314/89, Rauh, Zb. s. I- 1647, bod 17), ale aj všetky ustanovenia právnych poriadkov členských štátov, ktoré patria do pôsobnosti úniového práva (napríklad prípad C-260/89, ERT, 18. 6. 1991, Zb. s. I-2925, body 43-45; prípady C-286/94, C-340/95, C-401/95 a C- 47/96, Garage Molenheide, 18. 12. 1997, Zb. s. I 7281, body 46 a 48; C-28/99, Verbonck, 3. 5. 2001, Zb. s. I-3399).
Zásada nediskriminácie bola vo všeobecnosti kodifikovaná v článku 19 Zmluvy o fungovaní EÚ[3], pričom osobitný zákaz akejkoľvek diskriminácie na základe štátnej príslušnosti zavádza článok 18 Zmluvy o fungovaní EÚ[4].
Na oblasť výkonu podnikateľskej činnosti v Európskej únii sa vzťahujú tiež články 49, 56 a 57 Zmluvy o fungovaní EÚ, na základe ktorých sú zakázané obmedzenia slobody usadiť sa[5] alebo slobody poskytovať služby zo strany štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu.. Tieto ustanovenia týkajúce sa slobody usadenia (etablovania) poskytovania služieb majú úplný priamy účinok, t. j. sú priamo aplikovateľné (prípady Reyners, 2/74, 21.6.1974, Zb. s. 631; Van Bin- sbergen, 33/74, 3.12.1974, Zb. s. 1299). V praxi to znamená, že vnútroštátne správne a súdne orgány môžu bez ohľadu na vnútroštátnu právnu úpravu priamo na základe ustanovení článkov 49, 56 a 57 Zmluvy o fungovaní EÚ rozhodnúť spor a založiť na nich samotný výrok rozhodnutia.
Podľa judikatúry Súdneho dvora Európskej únie články 49, 56 a 57 Zmluvy o fungovaní EÚ zakazujú nielen priamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ale aj všetky nepriame (skryté) formy diskriminácie, ktoré za použitia iných odlišujúcich kritérií v skutočnosti vedú k rovnakému výsledku (pozri prípad C 3/88, Komisia v. Taliansko, 5.12.1989, Zb. s. 4035, bod 8).
V praxi články 49, 56 a 57 Zmluvy o fungovaní EÚ vyžadujú nielen zrušenie akejkoľvek diskriminácie podnikateľov usadených alebo poskytujúcich služby v inom členskom štáte na základe ich štátnej príslušnosti, ale aj zrušenie akýchkoľvek obmedzení, ktoré napriek tomu, že sa uplatňujú rovnako na domácich podnikateľov a podnikateľov z iných členských štátov, svojou povahou bránia podnikateľom usadeným v inom členskom štáte, v ktorom v súlade s platnými právnymi predpismi vykonávajú podnikateľskú činnosť, vo výkone podnikateľskej činnosti, alebo ich inak vo vykonávaní tejto činnosti obmedzujú, alebo ich od vykonávania týchto činnosti odrádzajú (napr. prípady C-369 a 376/96, Arblade, 23.11.1999 Zb. s. I-8453, body 33 až 39; C- 76/90, Säger, 25.7.1991, Zb. s. I-4221, bod 12; C-43/93, Vander Elst, 9.8.1994, Zb. s. I-3803, bod 14; C-3/95, Reiseburo Broede, 12.12.1996, Zb. s. I-6511, bod 25; C-222/95, Parodi, 9.7.1997, Zb. s. I 3899, bod 18 ; C-272/94, Guiot, 28.3.1996, Zb. s. I- 1905, bod 10).
Aj v prípade, ak v určitej oblasti neexistujú úniové harmonizované predpisy, sloboda podnikania (či už prostredníctvom dlhodobého etablovania alebo krátkodobého poskytovania služieb) ako základná zásada Zmluvy o fungovaní EÚ môže byť na základe nepriamej diskriminácie výnimočne obmedzená len vtedy, ak sú súčasne sp lnené nasledujúce podmienky (napr. prípady C-180/89, Komisia p. Taliansku, 26.2.1991, Zb. s. I-709, bod 17; C-76/90, Säger, 25.7.1991, Zb. s. I-4221, bod 15; C- 19/92, Kraus, 31.3.199, Zb. s. I-1663, bod 32 ; C-43/93, Vander Elst, 9.8.1994, Zb. s. I- 3803, bod 16; C-55/94, Gebhard, 30.11.199, Zb. s. I-4165, bod 37):
a) ide o opatrenia prijaté na základe neodkladných dôvodov všeobecného záujmu, ktoré sa vzťahujú na každý subjekt, ktorý v hostiteľskom členskom štáte vykonáva činnosť (napr. ochrana verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia – články 51 a 62 Zmluvy o fungovaní EÚ);
b) dotknutý záujem nie je dostatočne chránený opatreniami členského štátu, v ktorom je poskytovateľ služby usadený;
c) dostatočnú ochranu dotknutého všeobecného záujmu nemožno dosiahnuť miernejšími prostriedkami (zásada proporcionality).
20.3. Zásada vzájomného uznávania
Okrem toho v rámci ustanovení Zmluvy o fungovaní EÚ týkajúcich sa vnútorného trhu vrátane slobody podnikania sa uplatňuje zásada vzájomného uznávania. Zásada vzájomného uznávania sa použije v prípade, ak harmonizačné predpisy neustanovujú inak a znamená, že rôzne podmienky, ktorých splnenie hosťujúci členský štát vyžaduje v oblasti voľného pohybu tovarov, pracovníkov, služieb a kapitálu (napríklad povolenia, certifikáty, doklady, kvalifikácia, prax, atď.) a ktoré dotknutý subjekt splnil v inom členskom štáte, musia byť hosťujúcim štátom uznané, ibaže by hosťujúci štát takéto odmietnutie uznania zdôvodnil vyššie uvedenými dôvodmi verejného priadku, verejnej bezpečnosti, verejného zdravia alebo inými neodkladnými dôvo d- mi všeobecného záujmu (pozri napr. prípady 120/78, Cassis de Dijon, 20.2.1979, Zb. s. 649; C-187/96, Komisia v. Grécko, 12.3.1998, Zb. s. I-01095, body 13 a 14).
Podľa odseku 5 rezolúcie Rady z 28. októbra 1999 o vzájomnom uznávaní (Ú. v. ES C 141, 19.5.2000, s. 5) „za uplatňovanie zásady vzájomného uznávania tovarov a služieb zodpovedajú v prvom rade členské štáty, Komisia dozerá na správne uplatňovanie tejto zásady.“ Na účely aplikácie zásady vzájomného uznávania vydala Komisia osobitné oznámenie (COM(1999) 299 final). Uvedené oznámenie aj rezolúcia nepatria síce medzi všeobecne záväzné akty, ale Súdny dvor ich používa na účely interpretácie práva Únie.
Okrem toho v rámci ustanovení o slobode poskytovania služieb sa uplatňuje tzv. pravidlo zákazu duplicity, ktoré znamená, že od podnikateľa nemôže hostiteľský členský štát žiadať splnenie rovnakej podmienky, ktorú splnil podľa legislatívy domáceho členského štátu, v ktorom je usadený (pozri napr. prípady 279/80, Webb, 17.12.1981, Zb. s. 3305; C-76/90, Säger, 25.7.1991, Zb. s. I-4221; C-239/90, Boscher, 30.4.1991, Zb. s. I-2023).
Pri posudzovaní rovnocennosti a uznávaní dokladov podnikateľa z iného členského štátu EÚ sa postupuje podľa ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií (ďalej len „smernica č. 2005/36″), pokiaľ uznávanie určitej odbornej spôsobilosti neupravuje osobitný harmonizačný predpis. Smernica č. 2005/36 bola transponovaná aj do slovenského právneho poriadku, predovšetkým do zákona č. 293/2007 Z. z. o uznávaní odborných kvalifikácií (ďalej len „zákon o uznávaní odborných kvalifikácií“), ktorý upravuje „podmienky uznávania dokladov o odbornej kvalifikácii vydaných (…) podľa právnych predpisov členských štátov Európskej únie (…) na účely voľného poskytovania služieb v Slovenskej republike“ (§ 1 ods. 1 zákona o uznávaní odborných kvalifikácií).
Uznávanie odborných kvalifikácií v prípade voľného poskytovania služieb (dočasný a príležitostný výkon podnikateľskej činnosti) upravujú ustanovenia § 3 až 7 zákona o uznávaní odborných kvalifikácií, resp. články 5 až 9 smernice č. 2005/36, ktoré vychádzajú z vyššie uvedených zásad nediskriminácie a vzájomného uznávania a zo zákazu duplicity. Okrem toho zákon o uznávaní odborných kvalifikácií oddelene upravuje aj uznávanie odborných kvalifikácií v prípade usadenia (trvalý a pravidelný výkon podnikateľskej činnosti, § 8 a nasl.).
Podľa § 3 ods. 1 zákona o uznávaní odborných kvalifikácií „občan členského štátu alebo občan tretieho štátu, ktorý splnil podmienky na poskytovanie služieb podľa právnych predpisov členského štátu pôvodu, môže dočasne a príležitostne poskytovať rovnaké služby na území Slovenskej republiky, ak
a) povolanie v členskom štáte pôvodu je regulovaným povolaním alebo vzdelanie a odborná príprava, ktorá vedie k tomuto povolaniu, sú regulované, alebo
b) vykonával toto povolanie najmenej dva roky počas posledných desiatich rokov.“ To znamená, že v prípade dočasného a príležitostného poskytovania služieb platí zásada automatického vzájomného uznávania odbornej kvalifikácie za predpokladu splnenia vyššie uvedených podmienok.
20.4. Rozhodovacia prax slovenských orgánov (Úrad pre verejné obstarávanie)
Zásadami nediskriminácie a vzájomného uznávania pri výkone podnikateľskej činnosti štátnymi príslušníkmi iného členského štátu Únie sa vo svojej rozhodovacej praxi zaoberal napríklad Úrad pre verejné obstarávanie, ktorý vo viacerých svojich nedávnych rozhodnutiach v rámci konania o námietkach podľa § 139 ods. 2 zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“) skúmal, či postupom kontrolovaného (verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa) nebolo porušené právo Európskej únie (rozhodnutia č. 924-120,121-7000/2007, č. 1104-152-7000/2007, č. 1103-157- 7000/2007, č. 2-2-7000/2008, č. 931-135-7000/2008 a č. 990-147-7000/2008).[6] Vo všetkých týchto konaniach úrad dospel k záveru, že postupom kontrolovaného bol porušený zákon o verejnom obstarávaní a toto porušenie mohlo mať zásadný vplyv na výsledok verejného obstarávania a z tohto dôvodu úrad buď v súlade s § 139 ods. 2 písm. b) zákona o verejnom obstarávaní nariadil zrušenie diskriminačných podmienok, ktoré kontrolovaný uviedol v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania resp. v súťažných podkladoch, alebo ak pochybenia zistené v postupe kontrolovaného nebolo možné odstrániť iným spôsobom, úrad v súlade s § 139 ods. 2 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní nariadil zrušiť verejnú súťaž resp. použitý postup zadávania zákazky.
Vo väčšine uvedených rozhodnutí úradu úrad bližšie zisťoval, či v konkrétnom verejnom obstarávaní nebola porušená základná zásada vnútorného trhu Európskej únie, a to zásada nediskriminácie, resp. zákaz diskriminácie, pričom vo väčšine rozhodnutí úrad priamo poukázal na články 43, 49 a 50 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva o slobode usadenia a poskytovania služieb a na súvisiacu judikatúru Súdneho dvora.
Úrad v spomenutých rozhodnutiach konštatoval porušenie zásady nediskriminácie vo verejnom obstarávaní, a to z nasledujúcich dôvodov:
i) verejný obstarávate! (ďalej tiež „kontrolovaný“) medzi podmienkami technickej spôsobilosti uviedol podmienku predchádzajúcich skúseností uchádzača s poskytovaním služieb v Slovenskej republike (rozhodnutia úradu č. 924- 120,121-7000/200710, č. 1104-152-7000/200711, č. 1103-157-7000/200712 a č. 2-2-7000/200813).
ii) kontrolovaný medzi podmienkami odbornej spôsobilosti expertov uviedol požiadavku ovládania slovenského jazyka na úrovni materinského jazyka (rozhodnutia úradu č. 924-120,121-7000/2007 a č. 1104-152-7000/2007).
iii) kontrolovaný v rámci podmienok technickej a odbornej spôsobilosti vyžadoval predloženie dokladov o technickej a odbornej spôsobilosti vydaných slovenskými orgánmi podľa slovenských predpisov (rozhodnutia úradu č. 931-135- 7000/200814 a č. 990-147-7000/200815). V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že proti týmto dvom rozhodnutiam úradu podal kontrolovaný na Krajský súd v Bratislave žalobu na ich preskúmanie.
Úrad pri konštatovaní porušenia zásady nediskriminácie použil nepriamy účinok ustanovení úniového práva[14], presnejšie ustanovení Zmluvy o fungovaní EÚ a pristúpil tak k eurokonformnému výkladu zákona o verejnom obstarávaní, presnejšie § 9 ods. 2 tohto zákona, ktorý ustanovuje princíp nediskriminácie vo verejnom obstarávaní.
Na základe vyššie uvedeného možno konštatovať, že zásady nediskriminácie a vzájomného uznávania majú v prípade výkonu podnikateľskej činnosti v Európskej únii významné postavenie, a to aj z dôvodu, že musia byť ako všeobecné zásady práva Únie aplikované vnútroštátnymi orgánmi v konaniach s úniovým prvkom prednostne pred právom vnútroštátnym.P
Autor
JUDr. Ing. PhDr. Michael Siman DEA