Abstrakt
Predpisy z oblasti správneho práva sa expressis verbis zmieňujú o náhrade za obmedzenie vlastníckeho práva najmä v prípadoch, ak je obmedzenie vlastníka spojené so zriadením zákonného vecného bremena. Ak sa aj právny predpis o náhrade za zriadenie zákonného nezmieňuje, podľa judikatúry Ústavného súdu, nárok na kompenzáciu vyplýva z Občianskeho zákonníka, Ústavy SR ako aj Listiny základných práv a slobôd. Avšak pokiaľ ide obmedzenie vlastníckeho práva bez zriadenia vecného bremena, kompenzácia sa poskytuje len za tie obmedzenia, ktoré sú vymedzené v zákone.
1 ÚVOD
Obmedzenie vlastníckeho práva z titulu verejného záujmu je buď spojené so zriadením vecného bremena (ak to vyplýva z lex specialis) alebo vyplýva priamo zo zákona, čo znamená, že tu nie je potrebné rozhodnutie orgánu verejnej moci o obmedzení vlastníckych práv a v takomto prípade sa v súvislosti s obmedzením vlastníka vecné bremeno nezriaďuje. V doktríne sa takéto obmedzenie vlastníckeho práva vo verejnom záujme, avšak bez zriadenia vecného bremena označuje ako práva vyplývajúce zo všeobecného užívania verejných priestranstiev (publico usui destinatae), ktoré treba považovať za inú formu vecnoprávneho zaťaženia nehnuteľnosti.1
Hoci Ústava Slovenskej republiky priznáva každému právo vlastniť majetok, neposkytuje každému právo vlastniť akýkoľvek majetok, čiže nie každý sa môže stať vlastníkom akejkoľvek veci. Majetok určený priamo ústavou (čl. 4) alebo zákonom (čl. 20 ods. 2) môže byť iba vo vlastníctve štátu a ďalší majetok stanovený zákonom, môže byť len vo vlastníctve obce, určených právnických osôb, prípadne občanov alebo právnických osôb so sídlom v Slovenskej republike. Avšak vlastníci druhovo rovnakej veci musia mať rovnaký zákonom stanovený obsah svojho vlastníckeho práva (citát z nálezu Ústavného súdu SR PL. ÚS 38/95 Č. 4/96, populárny názov Zlatá akcia2 ).
Slovná väzba „obmedzenie vlastníckeho práva“ sa v ústavnom článku 20 vyskytuje len v odseku 4. To by mohlo naznačovať, že podmienky za ktorých štát môže obmedziť vlastnícke právo, by mali platiť generálne. Podľa nálezu Ústavného súdu sp.zn. PL. ÚS 38/953 , Ústava Slovenskej republiky neumožňuje, aby k vyvlastneniu alebo nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva došlo aj priamo zákonom, ako to napríklad umožňuje čl. 14 ods. 3 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko z 23. mája 1949 v znení neskorších predpisov.4 Nútené obmedzenie vlastníckeho práva (alebo vyvlastnenie) preto v prvom rade vyžaduje určenie orgánu oprávneného uskutočniť takýto zásah do vlastníckeho práva. Takýmto orgánom je príslušný orgán štátnej správy a nie samotná Národná rada Slovenskej republiky. Je však zrejmé, že v Slovenskej republike sú vlastnícke práva obmedzené aj priamo zákonom. To znamená, že buď ide o protiústavný stav alebo je ústavný článok 20 napísaný z gramatického hľadiska nezrozumiteľne a slovo „len“ neznamená vylúčenie iných spôsobov.
Slovná väzba „obmedzenie výkonu vlastníckeho práva“ inými slovami znamená obmedzenie jeho obsahu. Ústava Slovenskej republiky samotná nedefinuje, čo je obsahom vlastníckeho práva, len sa odvoláva na jeho zákonný obsah, t. j. obsah stanovený zákonom. Občiansky zákonník ako lex generalis v § 123 uvádza, že vlastník je v medziach zákona oprávnený predmet vlastníctva držať, užívať, používať jeho plody a úžitky a nakladať s ním. Slovná väzba „medze zákona“ tak predstavuje limity vlastníckeho práva, nad rámec ktorých môže štát obmedzujúco zasiahnuť do niektorej zložky vlastníckeho práva.
Vlastníctvo však nedeterminujú len práva, ale aj povinnosti. Podľa doktríny5 aj na tieto povinnosti možno nahliadať ako na obmedzenie vlastníckeho práva. Obmedzenie vlastníckeho práva slúži nielen na presadenie verejného záujmu ale aj na vymedzenie hraníc medzi navzájom si konkurujúcimi vlastníckymi právami. Oba tieto základné ciele možno dosiahnuť tak, že štát ustanovení vlastníkovi nejaké povinnosti:
a) buď rozhodnutím orgánu verejnej moci na základe zákona (v individuálnych prípadoch)
b) alebo priamo zákonom (ako všeobecne formulované povinnosti týkajúce sa všetkých subjektov na ktoré sa vzťahuje právny poriadok Slovenskej republiky)
Na tomto mieste treba poukázať na článok 20 ods. 3 Ústavy SR, podľa ktorého vlastníctvo vlastníka zaväzuje a nemožno ho zneužiť na ujmu práv iných alebo v rozpore so všeobecnými záujmami chránenými zákonom. V ústavnom článku 20 ods. 3 je kľúčovým slovo zneužitie, ktoré sa v prvom rade viaže tak k prípadom konkurencie vlastníckych práv ako aj takému „devastačnému“ správaniu sa, ktoré poškodzuje ľudské zdravie, prírodu, kultúrne pamiatky a životné prostredie nad mieru ustanovenú zákonom. Avšak pokiaľ by ústavnosť obmedzení vlastníka v prípadoch, kedy nemožno uvažovať o konflikte vlastníckych práv, mala byť založená na rešpektovaní všeobecných záujmov chránených zákonom, potom podmienky, za akých možno obmedziť vlastnícke právo v článku 20 ods. 4., sa nemôžu uplatniť pri každom obmedzení. Rozpor medzi tým ako je slovo obmedzenie možné interpretovať na základe ústavného článku 20 ods. 4 a konkrétnymi prípadmi vlastníckych obmedzení rôzneho druhu priamo v zákonoch, je možné vysvetliť len tak, že významová oblasť pojmu obmedzenie nie je vo všetkých prípadoch rovnaká.
2 KONKRÉTNE PRÍPADY OBMEDZENA VLASTNÍCKEHO PRÁVA VO VEREJNOM ZÁUJME, AVŠAK BEZ ZRIADENIA VECNÉHO BREMENA
Podľa doktríny6 je rozlišovacím znakom mezi obmedzením vlastníckeho práva vo verejnom záujme zriadením zákonného vecného bremena a bez zriadenia vecného bremena najmä to, že právo vyplývajúce z vecného bremena oprávňuje spravidla jeden konkrétny subjekt, kým právo všeobecného užívania (bez zriadenia vecného bremena) oprávňuje užívať dotknutý predmet (napr. verejné priestranstvo) spôsobom, ktorý nie je právnym predpisom zakázaný, každému človeku. Nie je rozhodujúce, či takýto priestor, ktorý je označený ako verejné priestranstvo (v intraviláne sú to spravidla ulice, námestia, zelené plochy, v extraviláne sú to najmä verejné cesty7 ) je na pozemku, ktorý patrí štátu, samospráve alebo fyzickej či právnickej osobe (napríklad verejná cesta, ktorá vedie cez súkromný pozemok).
Za užívanie verejných priestranstiev prichádza do úvahy náhrada len vtedy, ak určitý subjekt využíva verejné priestranstvo na účely, ktoré nie sú expressis verbis zakázané, avšak sú viazané na povolenie vlastníka alebo správcu. Dobrým príkladom sú letné terasy pred reštauračnými zariadeniami – v takomto prípade ide o nájom verejného priestranstva, čím sa uprednostní záujem jedného subjektu, využívať verejné priestranstvo špecifickým spôsobom, pred záujmom neurčitého počtu subjektov, tvoriacich ostatnú verejnosť, ktoré by mohli mať záujem využívať takúto časť verejného priestranstva bežným spôsobom (napríklad na chôdzu).
Iným príkladom obmedzenia, na základe ktorého vlastnikovi nevzniká zo zákona žiadny nárok na kompenzáciu je §3 ods. 4 zákona č, 56/2012 o cestnej doprave, podľa ktorého má vlastník alebo správca cesty, po ktorej vedie trasa autobusovej linky, povinnosť v nevyhnutnom rozsahu strpieť zriadenie zastávky a umiestnenie jej označníka, prístrešku pre cestujúcich a zariadenia na automatizovaný výdaj cestovných lístkov a umožniť ich údržbu a opravy. Keďže správca komunikácie je spravidla subjekt samosprávy a ten má záujem a zároveň aj povinnosť zabezpečiť dopravnú obsluhu územia, je logické, že takáto povinnosť korešponduje s jeho záujmom a preto ani nemožno uvažovať o obmedzení v tom zmysle, že vlastník znáša negatívne dôsledky.
Bolo by zaiste absurdné, ak by samospráva od štátu požadovala kompenzáciu za to, že verejnosť užíva komunikácie v jej vlastníctve, pretože bežné využitie verejných komunikácií a priestranstiev (hoci ich vybudovanie a údržba je spojená so značnými finančnými nákladmi) je v záujme samospráv a ak niekto má záujem na tom, aby sa niečo realizovalo, nemôže sa dovolávať toho, že ho to obmedzuje. Na druhej strane však záujem na tom aby verejnosť využívala verejné priestory, nevylučuje spoplatnenie diaľnic alebo povinnosť zaplatiť cestnú daň (ak subjekt využíva motorové vozidlo na podnikanie), alebo vyberanie poplatkov za osobitné užívanie verejných priestorov.
Pokiaľ však ide o obmedzenie iných vlastníkov ako je štát alebo samosprávny subjekt, tu už treba na obmedzenie vlastníka vo verejnom záujme nazerať inou optikou, pretože takýto subjekt (odlišný od štátu či samosprávy) sleduje v prvom rade svoje privátne záujmy a zákonné obmedzenie vo verejnom záujme vníma ako väčšiu či menšiu záťaž. Je zrejmé, že by nebolo zmysluplné, ak by vlastníci požadovali kompenzáciu za niečo, čo signifikantným spôsobom neobmedzuje ich vlastnícke právo – napríklad ak by vlastníci pozemkov požadovali kompenzáciu za prelety lietadiel nad svojimi pozemkami, z dôvodu, že vzdušný priestor nad pozemkom je súčasťou vlastníckeho práva vlastníka pozemku.
Iným príkladom, kedy už možno uvažovať o citeľnom obmedzení vlastníckeho práva, môžu byť vlastníci lesných pozemkov a iných pozemkov, ktoré možno označiť za súčasť prírody. Na jednej strane štát poskytuje vlastníkom týchto pozemkov náhradu za tzv. obmedzenie bežného obhospodarovania pozemku (viď napr. §61 zákona o ochrane prírody a krajiny č. 543/2002 alebo § 35 zákona o lesoch 326/2005). Na druhej strane sú však takíto vlastníci obmedzení vo výlučnom užívaní svojho vlastníckeho práva na základe §57 zákona o ochrane prírody a krajiny č. 543/2002 tým, že (podľa ods. 1) každý má právo pri rekreácii, turistike a obdobnom užívaní prírody na voľný prechod cez pozemky vo vlastníctve, správe a nájme štátu, obce, právnickej osoby alebo fyzickej osoby, ak tým nespôsobí škodu na majetku alebo zdraví inej osoby.8 Za takéto obmedzenie však už štát žiadnu náhradu neposkytuje. Okrem zákona o ochrane prírody a krajiny, využívanie lesov verejnosťou upravuje tiež zákon o lesoch č. 326/2005. Podľa § 30 ods. 1 tohto zákona má každý právo na vlastnú zodpovednosť a nebezpečenstvo vstupovať na lesné pozemky (s výnimkou ohradených lesných pozemkov vo vojenských lesoch.). Pokiaľ nejde o činnosti expressis verbis zákonom zakázané, súhlas vlastníka alebo správcu so vstupom a využívaním lesných pozemkov nie je potrebný9 . Zakázanými sú však aj inak dovolené činnosti, ak sú vykonávané za účelom dosiahnutia zisku. Napríklad ak niekto vykonáva zber lesných plodov nie pre vlastnú potrebu, ale za účelom ich predaja.10
Bez zriadenia vecného bremena môžu byť vo verejnom záujme obmedzení aj vlastníci kultúrnych pamiatok. V zásade platí, že ak niekto vlastní kultúrnu pamiatku (ktorou je napríklad historicky cenný dom) nemôže robiť v takomto objekte stavebné úpravy len na základe vlastného uváženia, teda bez schválania príslušného orgánu pamiatkovej ochrany. Nie každý zásah do kultúrnej pamiatky je však nežiadúci a ak je nežiadúci, intenzita a následky nežiadúcich zásahov sú rôzne. Ak by teda išlo o nežiadúci zásah so závažnými následkami, v súvislosti s otázkou ústavnosti obmedzenia vlastníka treba poukázať na limity výkonu vlastníckeho práva ústavnom článkom 20 ods. 3, podľa ktorého nemožno (okrem iného) poškodzovať kultúrne pamiatky.11 Ak by teda vlastník historického domu, v túžbe bývať moderne, mal zámer zbúrať klenby a nahradil ich rovnými stropmi, škody na takomto objekte z hľadiska jeho historickej hodnoty by boli zjavne veľmi veľké. Keďže realizácia zámeru by viedla k ireverzibilným škodám, rozhodnutie príslušného orgánu štátnej správy by zrejme bolo zamietavé. Kým neprípustnosť poškodzovať kultúrne pamiatky súvisí s ústavným článkom 20 ods. 3, konkrétne obmedzenie vlastníka na základe rozhodnutia vydaného v správnom konaní zas súvisí s ústavným článkom 20 ods. 4.
Vyššie uvedenú situáciu však možno modifikovať aj tak, že zámerom vlastníka historického domu, ktorého sa zmocnila neodolateľná túžba bývať moderne, je len inštalácia sadrokartónového podhľadu, ktorý bude ukotvený výlučne v obvodovom tehlovom múre a do samotnej klenby nijako nezasiahne. Takáto úprava by navyše bola demontovateľná v priebehu niekoľkých hodín. V takomto prípade už nemožno hovoriť o škode v materiálnom zmysle slova, ale len o dôsledkoch spočívajúcich v zmene percepcie architektonicko-estetického pôsobenia interiériu. Takýto zásah by bol revezibilný a navyše dotknuté interiéry by slúžili výlučne pre súkromné účely. Ak by správny orgán v takomto prípade mal záujem takúto úpravu nepovoliť, takéto obmedzenie vlastníka by už spadalo výlučne pod dikciu ústavného článku 20 ods. 4 a teoreticky by teda malo byť spojené aj s primeranou kompenzáciou.
Otázka náhrady za obmedzenie vlastníka kultúrnej pamiatky úzko súvisí aj s nákladmi, ktoré môžu na základe ustanovení zákona vlastníkovi kultúrnej pamiatky vzniknúť. Takéto výdavky nepochybne predstavujú materiálnu ujmu vlastníka. Podľa zákona 49/2002 o ochrane pamiatkového fondu §28 ods. 1 písm. c) má na jednej strane vlastník kultúrnej pamiatky právo na primeranú náhradu preukázateľnej ujmy, ktorá mu vznikne aplikáciou tohto zákona alebo rozhodnutím podľa tohto zákona. Na druhej strane však podľa §38 ods. 1 tohto zákona je vlastník kultúrnej pamiatky povinný uhradiť náklady na pamiatkový výskum, čo je zjavne nekompatibilné s ustanovením o nároku na primeranú náhradu v §28 ods. 1 písm. c) predmetného zákona.
To, že podľa § 28 ods. 2 písm. a) zákona o ochrane pamiatkového fondu je vlastník kultúrnej pamiatky povinný na svoje náklady vykonávať základnú údržbu kultúrnej pamiatky, nemožno označiť za povinnosť, ktorá by spôsobovala vlastníkovi ujmu, pretože udržiava svoju vec, nepochybne však ide o isté obmedzenie vlastníka v tom, ako môže s vecou nakladať. Záujem štátu, ktorý presadzuje verejný záujme na zachovaní kultúrnej pamiatky, však môže smerovať aj k tomu, že štát bude mať zájem o takú údržbu, ktorá presahuje úroveň základnej údržby. V tom prípade by však mal štát tieto zvýšené náklady uhradiť, čím by však na druhej strane zrejme došlo k obohateniu vlastníka kultúrnej pamiatky. Podľa § 34 ods. 1 zákona o ochrane pamiatkového fondu v prípade, ak vlastník kultúrnej pamiatky nemôže čiastočne alebo úplne uhradiť náklady na obnovu alebo na reštaurovanie, môže požiadať o finančný príspevok ministerstvo a obec. Na poskytnutie príspevku však nie je právny nárok.
Špecifické obmedzenie pre vlastníkov pozemkov (najmä v extraviláne) predstavuje oprávnenie iných osôb vykonávať na ich pozemkoch právo poľovníctva12. V tomto prípade sa toto právo netýka verejnosti v najširšom zmysle slova ale určených subjektov – poľovných združení, ktoré sú … …
Celé znenie článku nájdete na nižšie uvedenom zdroji.
Autor
JUDr. Norbert Adamov PhD.