Začiatkom roka 2008 začalo MŽP SR pripravovať novelu zákona č 223/2001 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Dôvodom prípravy rozsiahlej novely zákona o odpadoch bola povinnosť prevziať Smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2006/66/ES o batériách a akumulátoroch a použitých batériách a akumulátoroch, ktorou sa zrušuje smernica 91/157/EHS, v porovnaní s rušenou smernicou rozširuje svoju pôsobnosť na všetky druhy batérií a akumulátorov a prináša nové povinnosti pre výrobcov, dovozcov a distribútorov batérií a akumulátorov a spracovateľov použitých batérií a akumulátorov. Ďalším dôvodom, prečo MŽP SR pripravilo novelu zákona o odpadoch, je aj potreba úprav požadovaných v dvoch formálnych oznámeniach o nesprávnej a neúplnej transpozícii, ktoré Komisia Európskych spoločenstiev zaslala Slovenskej republike v roku 2008, tieto sa týkajú Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/96/ES o odpade z elektrických a elektronických zariadení a Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/95/ES o obmedzení požívania niektorých látok v elektrických a elektronických zariadeniach. Prijatie novely zákona o odpadoch, ktorá bola publikovaná v Zbierke zákonov pod c.386/2009 Z. z. predchádzali mnohé diskusie a kritiky.
Najväčšiu vlnu kritiky spôsobil likvidačný charakter pozmeňovacích návrhov Recyklačného fondu (RF), Združenia miest a obcí Slovenska (ZMOS) a Asociácie zamestnávateľských zväzov a združení SR (AZZZ) k novele zákona č. 223/2001 Z.z. o odpadoch schválenej 15.4.2009 v 1.čítaní v Národnej rade SR. Predmetom uvedených návrhov bolo zavedenie povinnosti výrobcov a dovozcov elektrozariadení platiť príspevky do neštátneho Recyklačného fondu (RF) za každý výrobok uvedený na trh bez akejkoľvek zodpovednosti a povinnosti RF za zber a recykláciu. Povinnosti v zbere a recyklácii a finančné náklady s tým spojené by naďalej zostávali v plnom rozsahu na výrobcoch a dovozcoch, tak ako v zmysle Smernice EÚ a platného zákona o odpadoch dovtedy zabezpečovali. Pričom v zmysle európskej smernice a platného zákona o odpadoch boli slovenskí výrobcovia a dovozcovia už od augusta 2005 zodpovední za organizačné a finančné zabezpečenie ekologickej likvidácie elektroodpadu, ktorý na Slovensku vznikal.
Od 13. augusta 2005 uložili slovenské právne normy výrobcom a dovozcom elektrozariadení povinnosť postarať sa o svoje výrobky aj po skončení ich životnosti – teda keď sa stanú elektrodpadom. S cieľom naplniť túto zákonnú povinnosť založili výrobcovia a dovozcovia elektrozariadení kolektívne systémy. Ich úlohou je zabezpečovať zber a ekologicky vhodnú recykláciu elektroodpadu. Za obdobie rokov 2005 až 2008 výrobcovia a dovozcovia zabezpečili a financovali zber, prepravu a spracovanie takmer 44 – tisíc ton elektroodpadu, na čo vynaložili vyše 33 miliónov EUR (takmer jednu miliardu Sk). Súčasne vybudovali efektívny a pre spotrebiteľov pohodlný systém spätného odberu prostredníctvom predajní elektro. Tento systém je štandardný v celej Európskej únii.
Štyri roky po úspešnom spustení celého systému začali ohrozovať jeho efektívne fungovanie zmeny k novele zákona o odpadoch, ktorá bola v apríli 2009 posunutá do prvého čítania v NR SR. Nové návrhy, ktoré predložili RF, AZZZ a ZMOS boli k novele uplatnené 9. júna 2009 vo Výbore NR SR pre pôdohospodárstvo, životné prostredie a ochranu prírody. Zmeny sa týkali predovšetkým dodatočných neodôvodnených príspevkov do RF a znamenali by podľa Združenia a asociácie výrobcov a dovozcov elektrospotrebičov zvýšenie nákladov výrobcov a dovozcov súvisiacich s recykláciou o ďalších približne 35 miliónov EUR ročne (vyše jednej miliardy Sk), ktoré by sa následne premietli do spotrebiteľských cien výrobkov a ďalšieho poklesu až zastavenia ich predaja. Odporcovia zmien v novele zákona napríklad uvádzali, že pre chladničky a mrazničky by zvýšenie maloobchodných cien predstavovalo 10 až 20 %, čo by pre zákazníka znamenalo zvýšenie ceny jedného výrobku o 50 – 100 EUR (1 500 až 3 000 Sk). To by malo za následok, väčšiu podporu nákupu elektrospotrebičov v okolitých krajinách, čo by znamenalo ohrozenie stoviek pracovných miest v segmente obchodu. Zavedenie príspevku do RF by teda znamenalo najmä zvýšenie cien spotrebičov pre spotrebiteľov už aj tak zaťažených dôsledkami hospodárskej krízy. Výrobcovia a dovozcovia túto novelu vnímali ako zásadné porušenie Memoránd o spolupráci pri riešení dopadov finančnej a hospodárskej krízy podpísanými v marci 2009 medzi vládou SR a zamestnávateľmi zastúpenými AZZZ, RÚZ a Klubom 500. V rámci týchto Memoránd sa vláda v čase hospodárskej krízy zaviazala, že nebude prijímať zákony, ktoré by neprimerane zaťažili zamestnávateľov a podnikateľov ďalšími finančnými, regulačnými, či administratívnymi nákladmi nad rámec súčasnej legislatívy. Zaviazala sa naopak, že bude v čo najširšej miere podporovať a prijímať opatrenia smerujúce k udržaniu a rozširovaniu zamestnanosti a k zlepšovaniu podmienok pre podnikanie s cieľom podporiť hospodársky rast a životnú úroveň v krajine.
Uvedené pripomienky a stanoviská Združenia a asociácie výrobcov a dovozcov elektrospotrebičov bolo možné zhrnúť do nasledujúcich bodov:
• Zvýšenie cien elektrospotrebičov o 50 až 100 EUR, čo bude mať zásadný dopad na predaj elektrospotrebičov na Slovensku.
• Zvýšenie individuálnych dovozov zo zahraničia bez zaplatenia recyklačných poplatkov v SR, pričom odpad z nich ostane na území SRa jeho likvidáciu zaplatia výrobcovia a tým aj občania SR, čo následne spôsobí:
■ zníženie počtu pracovných miest,
■ zníženie daňových príjmov do štátneho rozpočtu
■ a celkové zníženie konkurencieschopnosti slovenských subjektov ich neopodstatneným dodatočným finančným zaťažením
Stanovisko Recyklačného fondu bolo na uvedenú kritiku novely zákona o odpadoch jednoznačné. RF tvrdil, že schválenie novely zákona je správnym krokom k zabezpečeniu dostatku financií na podporu separovaného zberu pre mestá a obce a na zhodnotenie druhotných surovín. V stanovisku recyklačného fondu sa uvádzalo, že neschválením novely zákona by hrozilo, že by došlo k ďalšiemu finančnému zaťaženiu občanov SR v poplatkoch za odpady, ohrozeniu celého separovaného zberu na Slovensku a plnenia limitov separácie prijatých EU. K otázke zdražovania výrobkov najmä potravín a elektrospotrebičov, ktoré by v dôsledku prijatia novely mali zdražieť v priemere o 50 až 100 Eur na kus, sa vyjadril recyklačný fond jasne. Tvrdil, že ide o strašenie verejnosti a že na zdražovanie a ešte takéto drastické, nie je dôvod. Naopak, uplatňovaním novely zákona by sa mali sústrediť vybrané poplatky do recyklačného fondu, kde je zo zákona istota, že všetky prostriedky sa použijú iba na účely súvisiace s recykláciou. Recyklačný fond má takéto požitie predpísané zákonom v 100% výške, zatiaľ čo kolektívne systémy tak robia len do výšky prepísaných limitov, čo je podľa RF dôvod, prečo sa v súkromných spoločnostiach strácalo cca 60 mil. Eur ročne z vyzbieraných poplatkov. 1
Avšak proces schvaľovania zákona jednoznačne vyvrátil tvrdenie Recyklačného fondu o tom, že účelom zákona je získať viac financií pre obce na financovanie zberu odpadu. Koaliční poslanci totiž zamietli pozmeňovací návrh opozičného poslanca Petra Gaburu, ktorý navrhol zvýšiť podporu za vyseparovaný odpad pre mestá a obce z 12% na 50% zo zdrojov fondu.[1] [2]
Dňa 30. júna 2009 bola v NR SR schválená novela zákona č. 223/2001 Z. z. o odpadoch v znení pozmeňujúcich návrhov RF, ZMOS a AZZZ, ktorá mala nadobudnúť účinnosť v l.septembra 2009. Avšak prezident Gašparovič vetoval kontroverznú novelu zákona o odpadoch, napriek tomu, že o jej presadenie sa usiloval najmä recyklačný fond a združenie miest a obcí Slovenska, ktorí proklamovali, že predloha by v žiadnom prípade nemala viesť k zdražovaniu výrobkov. Aj vďaka mnohým protestným aktivitám rôznych profesijných združení zastupujúcich výrobcov a dovozcov, sa prezident stotožnil s negatívnymi dopadmi, ktoré by prijatá novela zákona o odpadoch priniesla. Prezident vo svojom pozmeňovacom návrhu navrhoval, aby Národná rada pri opätovnom prerokovaní zákona okrem iných zmien, vypustila aj články, ktorými sa zaviedli nové poplatky do Recyklačného fondu.
Ak si zoberieme článok 55 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, kde sa v prvej vete uvádza, že hospodárstvo Slovenskej republiky sa zakladá na princípoch sociálne orientovanej trhovej ekonomiky, vzniká tu otázka, či schválenie novely zákona o odpadoch by v čase krízy nemalo dopad aj na sociálnu situáciu obyvateľov SR?
Poslanci nakoniec schválili novelu so všetkými pripomienkami prezidenta, stotožnili sa teda s jeho argumentmi, pre ktoré prezident vrátil túto novelu na opätovné prerokovanie. Novela zákona nadobudla účinnosť 1. novembra 2009 a spolu obsahuje 173 novelizačných bodov. Novela zákona o odpadoch okrem mnohých nedostatkov prináša aj viaceré zmeny, či už pozitívne alebo negatívne, aj pre obce v oblasti nakladania s odpadmi.
Jednou zo zmien (nie zmien) sa týka režimu opusteného odpadu. Zatiaľ čo vo vzťahu k obvodnému úradu životného prostredia nastala zmena v paragrafe 18 ods. 6 – 10, kde podľa novely zákona nebude obvodný úrad žiadať o zistenie zodpovednej osoby, za umiestnenie odpadu na nehnuteľnosť, v rozpore so zákonom, Policajný zbor, ako to bolo v pôvodnom znení zákona, ale v záujme urýchlenia zisťovania zodpovednej osoby tak bude činiť práve obvodný úrad životného prostredia. Dôvodom tejto zmeny bolo práve to, že Policajný zbor skoro v 99% nezistil zodpovednú osobu za umiestnenie odpadu a tak sa celý proces neúmerne natiahol a počas tejto doby sa len zvyšovalo množstvo odpadu na dotknutom mieste. V prípade obcí však žiadna zmena nenastala, pretože ako zákon uvádza, ak je opusteným odpadom komunálny odpad a obvodný úrad životného prostredia nezistí osobu zodpovednú za uloženie odpadu, je povinná zabezpečiť zhodnotenie alebo zneškodnenie tohto odpadu mieste príslušná obec na vlastné náklady.[3] [4] ZMOS už v januári minulého roku vo svojom stanovisku k novele zákona o dopadoch nesúhlasila so zaradením tohto ustanovenia, prípadne žiadala jeho prepracovanie. Na základe tohto ustanovenia je obec neprimerane zaťažovaná, pričom chýba systémové riešenie tohto problému. Jedným z možných riešení by mohlo byť prenesenie zodpovednosti a povinnosti odstránenia takéhoto odpadu z obce na každú fyzickú osobu alebo právnickú osobu, ktorá má vlastnícke právo k pozemku, alebo je jeho nájomcom či užívateľom, na ktorom sa takýto opustený odpad vyskytne.[5] Tak by obec ušetrila prostriedky, ktoré by mohla efektívnejšie využiť napríklad na separovanie odpadu.
Ďalším negatívnym dopadom, ktorý priniesol zákon o odpadoch pre obce, by mohlo byť ustanovenie zákona, týkajúce sa účelovej finančnej rezervy na uzavretie, rekultiváciu a monitorovanie skládok odpadov (§ 22). Novelou zákona sa znenie § 22 modifikovalo tak, že sa ponechala povinnosť prevádzkovateľa odvádzať ročne účelovú finančnú rezervu len do výšky 50%, ale v predmetnom ustanovení v odseku 6 sa ďalej uvádza, že účelová finančná rezerva ku dňu podania žiadosti o udelenie súhlasu na uzavretie skládky odpadov alebo jej časti, vykonanie jej rekultivácie a jej následné monitorovanie, musí dosiahnuť výšku celkových nákladov na uzavretie, rekultiváciu a monitorovanie skládky odpadov po uzavretí. Toto ustanovenie by však pre obce, na území ktorých sa nachádzajú skládky odpadov, predstavovalo veľké riziko. Podľa zákona o odpadoch, ak zanikne prevádzkovateľ skládky bez právneho nástupcu, prechádza povinnosť uzavrieť, rekultivovať a monitorovať skládku na miestne príslušnú obec. Na túto obec by ex lege prešla aj uložená účelová finančná rezerva, ale tá by v takomto prípade bola len vo výške 50% celkových nákladov. Ďalších 50% by potom obec musela vynaložiť z vlastných prostriedkov.[6] Schválenie takéhoto ustanovenia by malo za následok porušenie Smernice Rady č. 1999/31/ES z 26. apríla 1999 o skládkach odpadov, kde sa v článku 8 písm. a) bode iv) pre členské štáty ustanovuje povinnosť prijať také opatrenia, ktoré by zabezpečili, že pred zahájením prevádzky skládky žiadateľ vykonal alebo vykoná primerané opatrenia vo forme finančnej záruky alebo v podobnej forme na základe postupov, o ktorých rozhodnú členské štáty, aby sa zabezpečilo, že povinnosti (vrátane opatrení o starostlivosti o skládku po ukončení prevádzky) vyplývajúce z povolenia vydaného podľa ustanovení tejto smernice budú splnené, a že budú dodržané postupy pre uzatvorenie skládky, ktoré vyžaduje článok 13 tejto smernice. Táto smernica vo svojom piatom bode preambuly jasne stanovuje princíp „znečisťovateľ platí“. Odvádzanie len minimálne 50% ročnej výšky prostriedkov účelovej finančnej rezervy prevádzkovateľom skládky odpadov by bolo jednoznačne v rozpore s týmto princípom.[7] Toto ustanovenie novely zákona o odpadoch napadol z tohto dôvodu aj prezident SR. Výsledkom je napokon súčasný stav ustanovenia § 22 zákona o odpadoch.[8] Z hľadiska obcí teda nenastane po nadobudnutí účinnosti žiadna zmena.
Ako pozitívnu zmenu pre obce možno vnímať to, že novelou zákona o odpadoch došlo k zmene v ustanovení týkajúcej sa biologicky rozložiteľného odpadu. Došlo k vypusteniu lehoty, ktorá bola zavedená v roku 2004 do zákona o odpadoch a zaviedla povinnosť obcí zaviesť do 1. 1. 2010 separovaný zber papiera, plastov, kovov, skla a biologických rozložiteľných odpadov. Zavedenie tejto povinnosti pre obce v súvislosti s ich finančnou a technickou nepripravenosťou a absenciou systémového riešenia a prístupu na celoslovenskej úrovni by bola táto požiadavka nesplniteľná, hoci obce mali na to šesť rokov. Na túto tému bolo usporiadaných mnoho poradenských seminárov a vydávali sa informačné materiály pre obce. Obce mali dokonca možnosť získať množstvo dotácií na riešenie tohto problému z európskych a štátnych fondov. Podľa platného ustanovenia § 39 ods. 15 „je obec povinná separovať biologicky rozložiteľný odpad podľa stratégie nakladania s biologicky rozložiteľným odpadom schválenej vládou Slovenskej republiky“. Nikde v zákone však nie je uvedená lehota dokedy obce budú povinné zaviesť separovanie biologicky rozložiteľného odpadu. Stratégia vlády však doteraz nie je schválená a pokiaľ ju vláda schváli vo forme uznesenia a nie ako všeobecne záväzného právneho predpisu, nebude pre obce záväzná, pretože podľa článku 67 ods. 2 a 3 Ústavy SR „ povinnosti a obmedzenia pri výkone územnej samosprávy možno obci ukladať zákonom a na základe medzinárodnej zmluvy podľa článku 7 ods. 5. Štát môže zasahovať do činnosti obce a vyššieho územného celku len spôsobom ustanoveným zákonom.[9] Prax však ukázala, že od januára tohto roku približne 250 menších obcí nezaviedlo povinné separovanie komodít, ktoré im ustanovoval zákon, teda mimo biologicky rozložiteľného odpadu. Zistilo sa, že problémom je práve náročné financovanie separovaného zberu v týchto malých obciach, kde je nízky počet obyvateľov a zlá dostupnosť terénu. Recyklačný fond, ako finančný nástroj na podporu separácie odpadu v obciach, ktorý mal čiastočne sanovať deficit rozpočtov odpadového hospodárstva v obciach, sa ukázal ako nie veľmi účinný. Podľa publikovaných výročných správ fondu, fond v rokoch 2003-2008 vyplatil na základe nárokovateľných žiadostí obcí o príspevok podľa § 64 zákona o odpadoch celkovú sumu 259,8 mil. Sk. Ak však rozpočítame túto sumu na celkový počet obyvateľov, vzhľadom k tomu, že do procesu separácie je zapojená už väčšina obyvateľstva, dostaneme sumu 8 Sk, čo je úplne zanedbateľná čiastka. Bude preto potrebné sa zamyslieť nad tým, ako sa bude dať pomôcť získať obciam potrebné finančné prostriedky, pretože veľkým rizikom pre hospodárenie obcí, ktoré povinne nezaviedli separovanie zberu, môže byť kontrola zo strany Slovenskej inšpekcie životného prostredia.[10] [11]
Zmena nastala aj v ustanovení § 64 ods. 1 zákona o odpadoch, ktorá spočíva v tom, že sa rozširuje možnosť pre obce získať nárokovateľný príspevok z Recyklačného fondu nielen pri preukázaní recyklácie a separácie, ako to bolo v pôvodnom znení zákona, ale pri preukázaní materiálového zhodnotenia vyseparovaných odpadov. Odpad však môže byť odovzdaný na zhodnotenie len do takého zariadenia na zhodnocovanie odpadov, v ktorom dochádza k zhodnocovaniu činnosťami R1 – R11, teda nie činnosťami R12 ani R1311. Obec by si preto mala vopred overiť či zariadenie, do ktorého vyseparované zložky komunálneho odpadu odovzdáva má vydaný súhlas na prevádzkovanie zariadenia na zhodnocovanie odpadov podľa platného zákona o odpadoch. V opačnom prípade sa stane, že Recyklačný fond príspevky obci neuzná.[12]
Hlavným dôvodom prijatia novely zákona o odpadoch, ako už bolo vyššie spomenuté, bola potreba transpozície smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/66/ES o batériách a akumulátoroch a použitých batériách a akumulátoroch, ktorou sa zrušuje smernica 91/157/EHS. Novelou bola do zákona o odpadoch vložená nová šiesta časť venovaná batériám a akumulátorom. Ide o paragrafy 48a-48f. Touto novelou boli do zákona zavedené aj nové zákazy týkajúce sa týchto batérií a akumulátorov. Z článku 16 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/66/ES jasne vyplýva, že náklady na zber, spracovanie a recykláciu použitých batérií a akumulátorov majú znášať práve výrobcovia týchto batérií a akumulátorov. Novela zákona však v žiadnom svojom ustanovení neobsahuje finančnú zodpovednosť týchto subjektov. Pre obce však naďalej zostalo v platnosti ustanovenie § 39 ods. 3 písm. b), podľa ktorého je obec povinná zabezpečiť podľa potreby najmenej dvakrát do roka zber a prepravu objemných odpadov na účely ich zhodnotenia alebo zneškodnenia a tiež oddelene vytriedených odpadov z domácností s obsahom škodlivín a drobných stavebných odpadov. Držiteľ použitých batérií a akumulátorov ich môže podľa nového ustanovenia §48d ods. 1 písm. a) odovzdať len na zberné miesto podnikateľovi oprávnenému vykonávať ich zber alebo podnikateľovi, ktorému bola udelená autorizácia na ich zhodnotenie. Obec preto musí uskutočniť zber použitých batérií a akumulátorov najmenej dvakrát do roka a len v súčinnosti s oprávnenými subjektmi. Náklady na zber použitých batérií a akumulátorov v obciach by mal znášať výrobca batérií a akumulátorov alebo osoba, ktorá túto činnosť zabezpečuje. Obce by preto mali vo svojich všeobecne záväzných nariadeniach zakotviť spôsob zberu použitých batérií a akumulátorov po tom, ako sa dohodnú s osobami oprávnenými na ich zber.
Novela zákona o odpadoch priniesla mnohé zmeny týkajúce sa elektrozariadení a elektroodpadu. Vo vzťahu k obciam možno tieto zmeny vnímať pozitívne. Zodpovednosť za zber elektroodpadu z domácností vrátane znášania s tým spojených nákladov zostáva na výrobcoch elektrozariadení. Úlohou obcí je umožniť výrobcovi elektrozariadení, resp. kolektívnym organizáciám, aby na svoje náklady zaviedli a prevádzkovali na území obce systém oddeleného zberu elektroodpadu z domácností, a aby pri tom mohli užívať v rozsahu potrebnom na tento účel existujúce zariadenia na zber komunálnych odpadov. Pozitívum tu možno vidieť nielen pre obce, ale aj pre výrobcov a dovozcov elektrozariadení a to najmä v tom, že sa im nakoniec podarilo obísť recyklačný fond a jeho požiadavku platenia povinných príspevkov doň. Keďže požiadavka recyklačného fondu o platení povinných príspevkov neprešla, situácia týkajúca sa elektrozariadení sa musela riešiť inak. Za čiastočné považujem riešenie, ktoré hovorí, že výrobcovia elektrozariadení sú povinný zabezpečiť prevádzkovanie najmenej jedného zariadenia na zber elektroodpadu v rámci ustanovených územných oblastí, čím sa zabezpečí zber elektroodpadu z domácností z celého územia SR. Na znižovanie množstva elektoodpadu z domácností bude mať vplyv aj nová povinnosť uložená v § 54c ods. 1 distribútorom elektrozariadení, podľa ktorej každý distribútor bude povinný bezplatne uskutočňovať spätný odber v prevádzkach, ktoré slúžia na predaj elektrozariadení.P
Autor
JUDr. Veronika Perduková