Abstrakt
Článok sa zaoberá doplnením ústavného textu a analyzuje dôvod poslednej priamej novelizácie Ústavy SR, ktorým bol nález Ústavného súdu SR o nesúlade celého zákona č. 335/2005 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku s Ústavou SR. Priama novelizácia ústavy zaviedla do právneho poriadku Slovenskej republiky nový spôsob zásahu do vlastníckeho práva. Predmetom práce je retroaktívne pôsobenie právneho predpisu na vykonanie novelizovaného článku 20 Ústavy SR, odlíšenie pravej a nepravej retroaktivity a podmienky prípustnosti retroaktívneho právneho predpisu v právnom poriadku Slovenskej republiky.
1 ÚVOD
K menšine štátov, ktoré majú polylegálnu ústavu je potrebné zaradiť aj Slovenskú republiku, v ktorej je ústava v materiálnom zmysle v zásade premietnutá do ústavy vo formálnom zmysle (rozumej súboru ústavných predpisov), ale ústavná matéria je popri Ústave SR upravená aj v ďalších ústavných zákonoch.1
Podľa medzinárodnej komparatívnej štúdie uskutočnenej v 70. rokoch bolo v roku 1974 zo 142 ústav asi 95% monolegálnych.2
Slovenská republika vznikla 1. januára 1993 v dôsledku zániku Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky. Podľa čl. 1. ods. 2 ústavného zákona č. 542/1992 Zb. o zániku Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky: „Nástupníckymi štátmi Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky sú Česká republika a Slovenská republika.” Ústavu Slovenskej republiky schválila Slovenská národná rada roku 1992 počas existencie federácie. „V čase schválenia ústavy, ale aj neskôr, sa vyvolávalo vo verejnej mienke zdanie, že prijatím vlastnej ústavy roku 1992 Slovensko konalo úžasne odvážne, alebo že sa dopustilo svätokrádeže. Ani jedno nie je pravda. Schválenie Ústavy Slovenskej republiky bolo uplatnením ustanovenia čl. 142 ods.2 ústavného zákona č. 143/1968 Zb. o československej federácii, podľa ktorého: „Spolu s prijatím Ústavy Československej socialistickej republiky príjmu obidve republiky vlastné ústavy. Ústavu Slovenskej republiky neprijal parlament novovzniknutého štátu. Ústava Slovenskej republiky bola vyhlásená 1. septembra 1992 v Zbierke zákonov Českej a Slovenskej Federatívnej republiky. Ústava SR z tohto hľadiska predstavuje ojedinelý právny dokument, ktorý bol vyhlásený v publikačnej zbierke iného štátu. Tento stav trval takmer desaťročie, lebo v Zbierke zákonov Slovenskej republiky boli uverejnené novelizácie ústavy, ale nie jej základný text. Zmena nastala až 13. apríla 2001, keď v čiastke 56 pod č. 135/2001 Z. z. bolo uverejnené úplné znenie Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.Úradne publikované úplné znenie Ústavy Slovenskej republiky vyjadruje stav po prvých troch novelizáciách a nezodpovedá skutočnému pôvodnému zneniu Ústavy SR. Ústava SR nemala formálne označenie „ústavný zákon“ a v Zbierke zákonov Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky bola publikovaná 1. 9. 1992 s označením „Ústava Slovenskej republiky.“3
Polylegálnosť Ústavy SR je daná skutočnosťou, že obsah právnej matérie je premietnutý ako v samotnej ústave, tak aj v ústavných zákonoch. Podľa L. Orosza je správnejší pojem ústavný systém SR ako Ústava SR.
Ústava SR je považovaná v právnom poriadku SR za zákon najvyššej právnej sily napriek skutočnosti, že samotná ústava to explicitne neformuluje. Vzťah ústavy a ústavných zákonov možno vymedziť iba na základe výkladu ústavy. Pri analýze textu Ústavy SR o vzťahu ústavy a ústavných zákonov možno dospieť k záveru, že ústava aj ústavné zákony majú rovnakú právnu silu a nie sú vertikálne hierarchicky usporiadané.
„Ústavné zákony predstavujú prostriedok zmeny a doplnenia ústavy, pričom z hľadiska platnosti a aplikovateľnosti právnej normy, z hľadiska právnej sily, nie je rozdiel, či je určitá právna norma začlenená ústavným zákonom priamo do textu ústavy alebo zostáva súčasťou samostatne stojaceho ústavného zákona.”4
2 POSLEDNÁ, DEVIATA PRIAMA NOVELIZÁCIA ÚSTAVY SR
Ústava SR na rozdiel od Ústavy ČR nebola prijatá ako ústavný zákon a nemá ani ustanovenie, akú formu má mať zmena, doplnenie, po prípade derogácia ústavy. Prvá priama novela ústavy sa realizovala formou ústavného zákona. Akceptácia takejto formy zaviedla ústavnú prax aj pri ďalších novelizáciách ústavy.
Dôvodom pre prijatie priamej novelizácie Ústavy SR, bol nález Ústavného súdu SR o nesúlade zákona č. 335/2005 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku, s čl. 1 ods. 1 prvou vetou v spojení s čl. 20 ods. 1 až 4 Ústavy Slovenskej republiky.5
Vládny návrh zákona o preukazovaní pôvodu majetku bol schválený dňa 23. júna 2005. Z prítomných 144 poslancov NR SR hlasovalo 142 poslancov. Z toho za, bolo 114 poslancov, proti 3 poslanci a 25 poslancov NR SR sa zdržalo hlasovania. V zbierke zákonov bol zákon č. 335/2005 Z. z. vyhlásený dňa 27. júla 2005. Účinnosť nadobudol dňa 1. septembra 2005.
Zákon č. 335/2005 Z. z. opreukazovaní pôvodu majetku, ktorý sa mal vzťahovať na majetok vyšší ako tisícnásobok minimálnej mzdy, po jeho schválení v roku 2005 napadli dve skupiny poslancov na čele s Jánom Drgoncom a Katarínou Tóthovou. Už 16. septembra 2005 bol Ústavnému súdu SR doručený návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky ﴾návrh museli podporiť aj poslanci NR SR, ktorí hlasovali za schválenie návrhu zákona﴿ na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) na preskúmanie súladu § 1, § 2, § 3 ods. 2 až 4, § 4 ods. 1, 3 a 4, § 5, § 6, § 7 ods. 1 a 2, § 8, § 9, § 10 a § 11 zákona č. 335/2005 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku (ďalej aj „zákon o preukazovaní pôvodu majetku“ alebo „napadnutý zákon“) s čl. 1 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1 prvou vetou, čl. 13 ods. 3, čl. 19 ods. 2 a 3, čl. 20 ods. 1 druhou vetou a ods. 4 a čl. 87 ods. 1 ústavy.
Ústavný súd SR 6. októbra 2005 rozhodol uznesením č. 477/2005 o pozastavení účinnosti zákona č. 335/2005 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku a zároveň rozhodol o spojení oboch návrhov do jedného konania. Po troch rokoch Ústavný súd SR dňa 3. septembra 2008 rozhodol nálezom Ústavného súdu SR o nesúlade zákona č. 335/2005 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku s čl. 1 ods. 1 prvou vetou v spojení s čl. 20 ods. 1 až 4 Ústavy Slovenskej republiky. Z nálezu Ústavného súdu SR.
„Napadnutý zákon porušuje ústavný princíp právnej istoty, je retroaktívny vo vzťahu k nadobudnutým právam a pripúšťa nadmerné zasahovanie do práva vlastniť majetok. Zásahy do vlastníckeho práva sú spojené s uložením novej, nedostatočne identifikovanej povinnosti ad infinitum vedieť preukazovať pôvod majetku, pričom napadnutý zákon podľa názoru ústavného súdu neprimeraným spôsobom presúva dôkazné bremeno z orgánov verejnej moci na fyzické osoby a právnické osoby a v spojení s tým zavádza nový, ústave neznámy spôsob prepadnutia majetku, ktorého realizácia nie je transparentná a napokon z jeho ustanovení vôbec nevyplýva. Nerešpektovanie zákonom ustanovených pravidiel legislatívneho procesu môže mať v konkrétnom prípade nielen nezanedbateľný vplyv na celkovú kvalitu schváleného zákona, ale môže sa stať aj dôvodom, ktorý spôsobí neústavnosť zákona ako celku.”
Aj napriek rozhodnutiu ústavného súdu existovala silná politická vôľa aby sa napadnutý zákon presadil a stal sa súčasťou platného právneho poriadku SR. Po zverejnení rozhodnutia ústavného súdu, sa opäť vynorili názory naznačujúce (ba aj návrhy požadujúce), aby zákonodarný zbor prijal identický zákon avšak trojpätinovou väčšinou. Odstránila by sa tak možnosť využitia vyššie spomínaného mechanizmu nápravy, nakoľko Ústavný súd SR nedisponuje právomocou rozhodovať o súlade ústavného zákona s Ústavou SR. Takéto návrhy považujeme za nesúladné s princípmi demokratického a právneho štátu, ktoré sú stanovené Ústavou SR. Je potrebné ale dodať, že by to nebolo prvý krát, kedy by týmto spôsobom došlo k obídeniu nálezu ústavného súdu schválením ústavného zákona.6 ,7
K tejto situácií ale nedošlo. NR SR dňa 4.3. 2010 schválila ústavný zákon č. 100/2010 Z. z., ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov. Ústava SR bola doplnená v čl. 20, nakoľko práve tento článok bol rozhodnutím ústavného súdu jedným z dôvodov nesúladu napadnutého zákona č. 335/2005 Z. z. s ústavou.
Doplnenie čl. 20 Ústavy SR priamou novelizáciou:
1. V čl. 20 ods. 1 sa za druhú vetu vkladá nová tretia veta, ktorá znie:
„Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva.“.
Táto zmena ústavného textu je podľa nášho názoru nadbytočná. Ústava SR, ani iný právny predpis SR
v súčasnosti, ani v minulosti neposkytoval ochranu majetku, ktorý bol nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom. Naopak, čl. 20 ods. 1 ústavy explicitne stanovuje: Každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Podľa výkladu ústavného súdu „ článkom 20 ods.1 ústavy sa vlastníkovi priznáva len ochrana majetku, ktorý nadobudol v súlade s platným právnym poriadkom.”8
Právny poriadok SR obsahuje tradičné právne inštitúty postihujúce subjekty práva, ktoré svoj majetok nenadobudli v súlade s právnym poriadkom. Trestný zákon umožňuje uložiť trest prepadnutia majetku a trest prepadnutia veci,9 ako aj nedávno pozmenené ochranné opatrenia, ktoré možno uložiť aj právnickej osobe.10 Občiansky zákonník upravuje inštitút bezdôvodného obohatenia a sankcie postihujúce predmetný majetok ustanovujú aj daňové zákony.
2. Čl. 20 sa dopĺňa odsekom 5, ktorý znie:
„(5) Iné zásahy do vlastníckeho práva možno dovoliť iba vtedy, ak ide o majetok nadobudnutý nezákonným spôsobom alebo z nelegálnych príjmov a ide o opatrenie nevyhnutné v demokratickej spoločnosti pre bezpečnosť štátu, ochranu verejného poriadku, mravnosti alebo práv a slobôd iných.“
Priamou novelizáciou ústavy sa dosiahol ústavný rámec pre „iný zásah do vlastníckeho práva” ako je vyvlastnenie, alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva na základe zákona a za primeranú náhradu.11 Takýto iný zásah je podľa znenia ústavy možný aj bez náhrady. Ide o reakciu na odôvodnenie navrhovateľov, prečo je odňatie majetku v nesúlade s ústavou.
Z nálezu ústavného súdu.12
Neposkytnutie primeranej náhrady za nútené obmedzenie práva vlastniť majetok je podľa navrhovateľov v nesúlade s čl. 20 ods. 4 ústavy, ktorý určuje, že pri vyvlastnení a pri nútenom obmedzení vlastníckeho práva sa vlastníkovi musí poskytnúť „primeraná náhrada“. Navrhovatelia tvrdia, že zákonodarca sa pokúsil obísť nesplniteľnosť tejto ústavnej podmienky pre svoj legislatívny zámer tak, že označil zásah do vlastníckeho práva „odňatie majetku“. Ústava však takýto právny dôvod a spôsob zásahu do vlastníckeho práva neustanovuje.
Posledná veta novelizovaného čl.20 ods.5 ústavy znie:
Podmienky ustanoví zákon.
Predmetným zákonom je zákon č. 101/2010 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku, ktorý bol schválený, nadobudol platnosť aj účinnosť spolu s priamou novelou ústavy. Zákon č. 101/2010 Z. z.je v zásade zhodný so zrušeným zákonom č. 335/2005 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku. Účelom priamej novelizácie ústavy bola snaha o schválenie zákona, o ktorom už ústavný súd rozhodol ako o neústavnom. Ústavný súd konštatoval vo svojom rozhodnutí13 nesúlad celého zákona o preukazovaní pôvodu majetku s čl. 1 ods. 1 prvou vetou v spojení s čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy, keďže zvyšné ustanovenia, ktorých ústavnosť nie je spochybniteľná (napr. § 11 ustanovujúci deň nadobudnutia účinnosti tohto zákona), by sa po taxatívnom výpočte ustanovení zákona, ktoré sú v rozpore s čl. 1 ods. 1 prvou vetou v spojení s čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy, vo výroku tohto nálezu stali nepoužiteľnými (obsolétnymi﴿.
Aj napriek priamej novelizácii ústavy sme toho názoru, že zákon, na ktorý odkazuje čl.20 ods.5 Ústavy SR,14 nie je v súlade s Ústavou SR.
Dôvod nesúladu predmetného zákona vidíme predovšetkým v jeho retroaktivite. Retroaktivitu zákona č.335/2005 Z. z. konštatoval nález ústavného súdu. Zákon č. 101/2005 Z. z. je v zásade zhodný so zákonom č. 335/2005 Z. z. a neobsahuje intertemporálne ustanovenia ani ustanovenia o retroaktivite.
Retroaktivitu zákona o preverovaní pôvodu majetku napadli aj navrhovatelia nesúladu napadnutého zákona s Ústavou SR ﴾ďalej aj navrhovatelia﴿, ktorí uviedli. „V okolnostiach prípadu Národná rada Slovenskej republiky schválila zákon, ktorý nemá intertemporálne ustanovenia. Zákon o preukazovaní pôvodu majetku neobsahuje právnu normu zaručujúcu ochranu pred zásahmi verejnej moci do právneho postavenia fyzických osôb zameranú do minulosti. Naopak, podľa všeobecnej časti dôvodovej správy v parlamentnej tlači č. 1064: „Na zákon sa nevzťahuje zákaz spätnej účinnosti“. Táto formulácia jednoznačne preukazuje zámer predkladateľov návrhu zákona pri výklade a uplatnení zákona postupovať bez zreteľa na zákaz retroaktivity, hoci tento je implikovaný v čl. 1 ods. 1 Ústavy a vzťahuje sa na všetky zákony a… ostatné všeobecné právne predpisy.”
Vláda Slovenskej republiky ako vedľajší účastník konania vo svojom stanovisku konštatuje. „Tvrdenie, že zákon č. 335/2005 Z. z.… pôsobí do minulosti a narúša riadne nadobudnuté práva je mylné. Predmetný zákon neobsahuje ustanovenia, ktoré by spätne postihli konanie, ktoré bolo v minulosti právne dovolené alebo by zrušili, či inak zasiahli do práv, ktoré boli v minulosti riadne, t. j. v súlade s právom nadobudnuté… Z povahy … …
Celé znenie článku nájdete na nižšie uvedenom zdroji.
Autor
Mgr. Monika Smoleňová