V právnom poriadku Slovenskej republiky neexistuje legálna definícia pojmu stavebník. Napriek tomu sa s označením subjektu práva fyzickej osoby alebo právnickej osoby, alebo skupiny fyzických osôb a právnických osôb ako stavebníkov stretávame v právnej úprave zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (ďalej len „stavebného zákona“) v platnom znení.
Zásada „omnis definitio in iura periculosa est“1 je vyjadrením myšlienky, podľa ktorej aj najprecíznejšia právna definícia nemôže spoľahlivo pamätať na rôznorodosť situácií, v ktorých sa bude aplikovať, a preto je úlohou právnej kultúry spoločnosti, právnej etiky, i mimo – právnych noriem správania sa dotvoriť „nedokonalé právo“.
Zmyslom predkladaného článku je poukázať na negatívne dôsledky plynúce z absencie legálnej definície pojmu stavebník prejavujúce sa v právnej praxi, a to aj za cenu vyššie uvedeného nebezpečenstva, plynúceho z akejkoľvek definície v práve. [1]
Použitie pojmu stavebník v normatívnom texte
Pojem stavebník používa výlučne stavebný zákon vo viacerých kontextoch.
V ustanovení § 2 ods. 1 písm.d) stavebného zákona: „Územné plánovanie zahŕňa tieto úlohy a činnosti: určuje zásady a podmienky vecnej a časovej koordinácie miestne sústredenej výstavby jedného stavebníka alebo viacerých stavebníkov.“
Podľa ustanovenia § 44 ods. 2 stavebného zákona: „Jednoduché stavby a ich zmeny môže uskutočňovať stavebník sám pre seba svojpomocou,…. Na uskutočňovanie jednoduchých stavieb a ich zmien, drobných stavieb a ich zmien svojpomocou stačí, ak stavebník zabezpečí odborné vedenie ich uskutočňovania…“
Podľa § 46d stavebného zákona: „Stavebný denník vedie stavbyvedúci alebo stavebník od prvého dňa prípravných prác až do skončenia stavebných prác. Do stavebného denníka sú oprávnené robiť zápisy- stavebník alebo jeho splnomocnený zástupca a vlastník stavby, ak nie je stavebníkom.“
Podľa §57 stavebného zákona: „Stavebník je povinný uskutočnenie stavieb, stavebných úprav a udržiavacích prác uvedených v § 55 ods. 2 vopred písomne ohlásiť stavebnému úradu.“
V zmysle ustanovenia §58 ods. 1 stavebného zákona: „Žiadosť o stavebné povolenie spolu s dokladmi a predpísanou dokumentáciou vypracovanou oprávnenou osobou podáva stavebník stavebnému úradu.“
Podľa §58 ods. 2: „Stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu. To neplatí, ak tieto skutočnosti preukázal v územnom konaní a po právoplatnosti územného rozhodnutia nedošlo k zmene.“
Podľa ustanovenia §59 ods.1: „Účastníkmi stavebného konania sú stavebník, ………. “ V porovnaní s týmto ustanovením, podľa stavebného zákona účastníkmi územného konania o umiestnení stavby, ktoré časovo a vecne predchádza stavebnému konaniu, alebo v prípade jednoduchých stavieb je spojené so stavebným konaním, sú osoby: navrhovateľ, obec, ak nie je stavebným úradom, ten komu toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu, právnické osoby a fyzické osoby, ktorých vlastnícke alebo iné práva k pozemkom alebo stavbám, ako aj k susedným pozemkom a stavbám vrátane bytov môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté.[2]
Podľa §75 ods. 1 stavebného zákona: „Pred začatím stavby, zmeny stavby, terénnych úprav a ťažobných prác na povrchu musí stavebník zabezpečiť vytýčenie stavieb.“
Podľa §75a stavebného zákona: „Za súlad priestorovej polohy stavby s dokumentáciou overenou v stavebnom konaní, pri ktorej sa upustilo od vytýčenia na to oprávnenými osobami podľa odseku 1, zodpovedá stavebník.“
V zmysle §78: „Účastníkmi kolaudačného konania sú stavebník, vlastník stavby, ak nie je stavebníkom a vlastník pozemku, na ktorom je stavba umiestnená.“
Podľa §79: „Kolaudačné konanie sa začína na návrh stavebníka.“
Podľa §83: „Stavebný úrad môže na žiadosť stavebníka vydať časove obmedzené povolenie na predčasné užívanie stavby aj pred odovzdaním a prevzatím všetkých dodávok, pokiaľ to nemá podstatný vplyv na užívateľnosť stavby a predčasné užívanie neohrozuje bezpečnosť a zdravie osôb. Do 15 dní po odovzdaní a prevzatí takej stavby je stavebník alebo budúci užívateľ povinný podať stavebnému úradu návrh na kolaudáciu stavby.“
Podľa §84: „Po skončení a vyhodnotení skúšobnej prevádzky alebo jej časového úseku vydá stavebný úrad na návrh stavebníka kolaudačné rozhodnutie.“
§88 ods.2: „Odstránenie stavby podľa odseku 1 písm. b) nariadi stavebný úrad vlastníkovi stavby, ktorý je stavebníkom, alebo nájomcovi stavby, ak je stavebníkom podľa § 58 ods. 3.“
Podľa ustanovenia §100: „Stavebník, oprávnená osoba či právnická osoba uskutočňujúca alebo odstraňujúca stavbu, ako aj vlastník stavby sú povinní: a) umožniť orgánom štátneho stavebného dohľadu a nimi prizvaným znalcom vstupovať na stavenisko a do stavby, nazerať do jej dokumentácie a utvárať predpoklady pre výkon dohľadu, b) bezodkladne ohlásiť stavebnému úradu závady na stavbe, ktoré ohrozujú jej bezpečnosť, životy či zdravie osôb alebo môžu spôsobiť značné národohospodárske škody.“
V rámci zodpovednosti za priestupky na úseku správy investičnej výstavby, je subjektom zodpovednosti predvídaným stavebným zákonom stavebník.[3] V rámci správno- právnej zodpovednosti právnických osôb a fyzických osôb oprávnených na podnikanie za správne delikty, stavebný zákon nepoužíva legislatívnu skratku stavebník. Predmetná zákonná úprava, ktorá v oblasti sankčného práva umožňuje ukladanie pokút stavebníkovi len za priestupky, je zmätočná. Z uvedeného však nemožno vyvodzovať, že stavebník nemôže byť zodpovedný správny delikt.
Za účelom garancie verejno- mocenského charakteru stavebného konania, je ex lege vylúčené, aby správny orgán rozhodoval vo svojej veci, a teda mal dvojjediné postavenie. Na jednej strane v pozícii štátno-mocenského orgánu- stavebného úradu, na strane druhej ako právnická osoba, ktorej je rozhodnutie štátno- mocenského orgánu určené, adresované. V rozpore s charakterom správneho konania je, ak obec ako stavebný úrad, je zároveň stavebníkom v predmetnom konaní.[4]
Stavebný zákon obsahuje množstvo príkazných noriem, ktoré ukladajú povinnosti stavebníkovi v právnom postavení ako účastníkovi stavebného konania, kolaudačného konania, i vo faktickom postavení ako realizátorovi stavebných prác na stavbe, uvedenie stavby do prevádzky.
Podľa ustanovenia §127 ods.2 stavebného zákona: „Stavebník a organizácia uskutočňujúca stavbu alebo zabezpečujúca jej prípravu alebo vykonávajúca iné práce podľa tohto zákona, nález ihneď ohlási stavebnému úradu…“ Z predmetnej povinnosti vyplýva poznatok, že stavebník je ten subjekt, ktorý uskutočňuje stavbu sám, alebo prostredníctvom tretej osoby- organizácie- hovoríme, že realizuje sa stavba dodávateľským spôsobom. Pre postavenie subjektu ako stavebníka teda nie je rozhodujúce, či tento subjekt aj fakticky vykonáva činnosti spojené s uskutočnením stavby. Zákon predpokladá, že stavebník môže túto činnosť vykonávať priamo, alebo nepriamo.
V systéme reparácie- náhrady škody, ktorá vznikne tým, že z dôvodu predvídaného zákonom, správny orgán zmení alebo zruší svoje rozhodnutie- stavebné povolenie, na nemennosť ktorého stavebník spoliehal. Z uvedeného vyplýva ďalší zákonný znak stavebníka. Stavebníkom je ten, kto vynakladá kapitál na uskutočnenie stavby. V naznačenom smere hovoríme teda o investorovi stavby. V zmysle ustanovenia §127 ods.3 stavebného zákona: „Stavebný úrad môže vydané stavebné povolenie zmeniť alebo zrušiť, ak počas stavby dôjde k nálezu mimoriadne významnej kultúrnej pamiatky, ktorej význam potvrdí Ministerstvo kultúry Slovenskej republiky, a určí ako sa stavebníkovi uhradia náklady na prípravu a uskutočňovanie stavby, na ktorú bolo stavebné povolenie zrušené. “
Osobitné právne predpisy majúce charakter lex specialis k stavebnému zákonu, nepoužívajú pojem stavebník (napr. vodný zákon, zákon o pozemných komunikáciách…).
Suvzťažnosti pojmu stavebník
Z formálno-právneho označenia subjektu práva ako stavebníka v normatívnom texte stavebného zákona vyplýva, že pojem stavebník je dávaný do súvzťažnosti s iným právnym termínom, ktorý ma v kontexte výkladu pojmu stavebník v danej právnej vete determinujúci význam. Preto tento druhý pojem označme ako dominantný.
Pojem stavebník je daný do súvzťažnosti s pojmom výstavba. Výstavba ako činnosť faktická, ktorú realizuje stavebník sám, alebo prostredníctvom tretej osoby. Vychádzajúc z predpokladov zákona (presnejšie zákonodarcu) stavebník musí realizovať výstavbu stavby (diela). Stavebník však nemusí realizovať výstavbu výlučne na základe zmluvy o dielo pre vlastníka stavby, ak ide o osobu odlišnú od stavebníka. Zmluva o dielo medzi podnikateľmi uzatvorená podľa Obchodného zákonníka, zmluva o dielo medzi nepodnikateľmi uzatvorená podľa Občianskeho zákonníka, je najčastejšie používaným zmluvným typom pre účely výstavby.
Pojem stavebník je daný do súvzťažnosti s pojmom stavba. Ide o elementárny vzťah. Jeden pojem bez druhého pritom nemôže existovať. Tak ako stavebník je žiadateľom o stavebné povolenie, kolaudačné rozhodnutie pre určitú stavbu, tak pre stavbu môže byť vydané stavebné povolenie, kolaudačné rozhodnutie právne účinné len vtedy, ak je uvedené rozhodnutie- stavebné povolenie, kolaudačné rozhodnutie efektívne doručené stavebníkovi. Napriek tomu že ide o vzťah funkčný, v ktorom nesmú za žiadnych okolností chýbať dva elementy- stavebník a stavba, nie sú oba elementy vo vzťahu rovnocenné. Primárne postavenie v rámci naznačenej súvzťažnosti má vždy stavba, teda vec, ktorá je objektom celého konania, i rozhodnutia, do ktorého konanie vyúsťuje. Vyplýva to zo samotnej klasifikácie rozhodnutí správnych orgánov na rozhodnutia in rem a rozhodnutia in personám. Podľa ustáleného názoru právnej vedy, sú stavebné povolenie, kolaudačné rozhodnutie vždy rozhodnutiami in rem.
Pojem stavebník je daný do súvzťažnosti so základnými povinnosťami, ktoré vzhľadom na ch podstatu sú uložené výlučne stavebníkovi. Medzi základné povinnosti stavebníka zaradzujeme- povinnosť viesť stavebný denník v súlade s obsahovými náležitosťami predpísanými stavebným zákonom, ohlasovanie drobných stavieb, stavebných úprav a udržiavacích prác definovaných v stavebnom zákone, podávanie žiadosti o vydanie stavebného povolenia, zabezpečenie vytýčenia stavby sám alebo prostredníctvom inej odborne spôsobilej osoby.
Paralela s inštitútom nascitura
Je pojem stavebník použitý ako pojem predchádzajúci pojmu vlastník stavby? Je možné pojem stavebník vykladať v kontexte „predchodcu“ vlastníka stavby. Je táto legislatívna skratka pre žiadateľa o rozhodnutia súvisiace so stavbou, volená priliehavejšie?
Aký je charakter vzťahu dvoch alebo viacerých spolustavebníkov? Vzťah medzi viacerými stavebníkmi môže byť založený súkromnoprávnou zmluvou, alebo jednostrannými čestnými vyhláseniami oboch stavebníkov o tom, že budú stavebníkmi, alebo konkludentne- podaním spoločného návrhu napr. na vydanie stavebného povolenia, podpísaného dvoma alebo viacerými stavebníkmi.
Aký je spôsob konania dvoch alebo viacerých stavebníkov? Ide o solidaritu navrhovateľov v konaní o vydanie stavebného povolenia, kolaudačného rozhodnutia alebo možno hovoriť o procesnom spoločenstve navrhovateľov obdobnom ako v súdnom konaní?[5]
Keď vychádzame zo subsidiárneho použitia zákona č. 71/1967 Zb. stavebného poriadku vo vzťahu k stavebnému zákonu, pokúsime sa nájsť normu, ktorá by riešila vzťah medzi viacerými navrhovateľmi.[6] Žiadnu takúto normu správny poriadok neobsahuje. Za použitia analógie legis, nájdeme najbližší podobný vzťah- vzťah podielových spoluvlastníkov podľa ustanovení §137 a nasl. Občianskeho zákonníka.
Spolustavebníctvo je jedným zo spôsobov vzniku spoluvlastníctva k stavbe. Charakter vzťahu medzi spolustavebníkmi sa premieta aj do vzťahu medzi spoluvlastníkmi. Existuje bezpodielové spolustavebníctvo manželov, ktoré vyúsťuje do bezpodielového spoluvlastníctva manželov k už dokončenej stavbe. Podielové spolustavebníctvo vyúsťuje analogicky do podielového spoluvlastníctva k stavbe. Hoci medzi spôsobmi vzniku vlastníckeho práva nájdeme ako osobitný spôsob vzniku vlastníctva- vytvorenie novej veci, originárny spôsob vzniku vlastníctva, za podskupinu tohto spôsobu možno považovať založenie spolustavebníctva za účelom vytvorenia novej spoločnej veci- stavby. Podľa § 139 ods. 1 zákona č. 40/1964Zb. Občianskeho zákonníka v platnom znení: „Z právnych úkonov týkajúcich sa spoločnej veci sú oprávnení a povinní všetci spoluvlastníci spoločne a nerozdielne. “
Možno na základe spolustavebníctva dvoch subjektov- investora a vlastníka pozemku, považovať vzťah medzi investorom- vlastníkom stavby a vlastníkom pozemku za vysporiadaný? Teda vysporiadaný v stavebnom konaní.
Zmena v osobe stavebníka je možná sub a) na základe právneho úkonu- jednostranného (vzdanie sa práv stavebníka efektívne doručené- oznámené správnemu orgánu), sub b) dvojstranného právneho úkonu (zmluvy o prevode práv a povinností stavebníka medzi dvoma a viacerými doterajšími stavebníkmi navzájom, alebo medzi doterajšími stavebníkmi a novým stavebníkom/stavebníkmi).
Prevod a prechod práv a povinností stavebníka na tretiu osobu
Práva a povinnosti zo stavebného povolenia pre účastníkov stavebného konania, vrátane stavebníka vznikajú vydaním stavebného povolenia a rozširujú sa v momente právoplatnosti a vykonateľnosti stavebného povolenia. Vznik práv a povinností stavebníka je teda viazaný na právnu skutočnosť, ktorou je rozhodnutie správneho orgánu.
Zánik práv a povinností stavebníka je viazaný na právnu skutočnosť, ktorou je strata platnosti rozhodnutia správneho orgánu (napr. stavebného povolenia), v prípade rozhodnutí vydaných na určitý čas. Pri rozhodnutiach správneho orgánu vydaných pre stavebníka bez časového obmedzenia ich platnosti, zánik práv a povinností stavebníka členíme na absolútny a relatívny zánik.
Relatívny zánik práv a povinností stavebníka nastáva v prípade, keď jednému stavebníkovi práva a povinnosti zanikajú, za súčasného vzniku práv a povinností inému stavebníkovi.
V tejto súvislosti hovoríme tiež o prevode[7] alebo prechode[8]práv a povinností stavebníka. Problematickosť ustanovenia §70 stavebného zákona[9] spočíva v terminologickej nepresnosti uvedeného ustanovenia. Slovné spojenie právny nástupca nabáda k výkladu, podľa ktorého sa stavebné povolenie vzťahuje aj na každého ďalšieho vlastníka stavby a stavebníka zároveň, ktorý sa ním stal na základe nadobudnutia vlastníckeho práva k stavbe odvodením spôsobom od predchádzajúceho vlastníka stavby a stavebníka. Takýto reštriktívny výklad by bol však nežiaduci na riešenie situácie, keď k nadobudnutiu vlastníckeho práva k stavbe došlo originárnym spôsobom a nie je odvodené od predchádzajúceho vlastníka. Aj tieto prípady však musia v zmysle logického vkladu tejto právnej normy spadať pod režim analyzovaného ustanovenia stavebného zákona. Tým viac, že stavebné povolenie je rozhodnutím in rem.
Absolútny zánik práv a povinností stavebníka nastáva na základe právnej skutočnosti, ktorou je faktické zničenie veci, ktorá bola predmetom rozhodnutia. Musí ísť o zánik stavby, ktorý neumožňuje návrat do predošlého stavu žiadnym spôsobom (napr. zánik stavby v dôsledku živelnej pohromy, mimoriadnej udalosti).
Ukladanie sankcií obom stavebníkom- môže byť spojené len s porušením povinností, ktoré im boli uložené zákonom alebo na základe zákona rozhodnutím príslušného orgánu štátnej správy. Ukladanie sankcií podľa stavebného zákona je založené na princípe zodpovednosti za porušenie povinností vyplývajúcich zo stavebného zákona, alebo rozhodnutí stavebného úradu.
Na záver niekoľko úvah de lege ferenda. Do budúcna je vhodné, aby sa zákonodarca vysporiadal- pojal do normatívneho textu stavebného zákona legálnu definíciu pojmu stavebník, v kontexte definícií stavba, rozostavaná stavba. Neobstojí právna argumentácia, podľa ktorej stavebník je len konkrétnejšie, adekvátnejšie, či priliehavejšie označenie navrhovateľa v stavebnom konaní.
Čo v prípade, že návrh na vydanie stavebného povolenia podávajú viacerí stavebníci, avšak stavbu realizuje tretia osoba odlišná od stavebníkov definovaných v stavebnom povolení, a to len na zmluvnom základe s jedným z takto definovaných stavebníkov? Práva a povinnosti stavebníka majú svoj súkromnoprávny i verejnoprávny rozmer. Ako sa vyhnúť do budúcna možnému antagonistickému správaniu sa dvoch alebo viacerých stavebníkov voči sebe navzájom. Miera nesúladného konania dvoch alebo viacerých stavebníkov sa môže prejavovať v závislosti na intenzite v týchto najčastejšie sa vyskytujúcich formách: nesúhlas s podaním návrhu na zmenu stavby pred dokončením, podanie odvolania voči späťvzatiu návrhu jedným zo stavebníkov, podanie odvolania voči rozhodnutiu stavebného úradu jedným zo stavebníkov. Má stavebný úrad konať stále s osobou formálne označenou v stavebnom povolení ako stavebník, ak si táto osoba neplní práva a povinnosti nepretržite, hoci nedošlo k prevodu ani prechodu práv a povinností na tretiu osobu?
Vzhľadom k tomu, že stavebný zákon začal používať pojem stavebník bez bližšieho vysvetlenia skutočnosti- veci, na ktorú je tento pojem viazaný, bez vysvetlenia okamihu kedy vzniká účastníkovi stavebného konania právo označiť sa termínom stavebník, rovnako bez vyjasnenia právnych skutočností, s ktorými je spojený zánik práva subjektu označovať sa ako stavebník, na uvedené nedostatky by mal určite pamätať zákonodarca pri koncepcii novely stavebného zákona, resp. pri koncepcii nového stavebného zákona.
Z analýzy platnej právnej úpravy vykonanej v jadre tohto článku však vyplývajú nasledovné závery. Pojem stavebník sa používa v správnych konaniach, ktorých objektom je stavba, hoci len ešte zamýšľaná stavba, stavba plánovaná do budúcna, avšak je predmetom rozhodovacej činnosti správneho orgánu. Pojem stavebník sa prvýkrát objavuje v stavebnom konaní- druhom konaní v poradí aké štandardne predpokladá stavebný zákon pre stavby. Pojem stavebník sa objavuje aj v kolaudačnom konaní, dokonca ešte zreteľnejšie, keď stavebný zákon ustanovuje, že kolaudačné konanie sa začína na návrh stavebníka. Vzhľadom na charakter kolaudačného konania, je zrejmé, že jeho objektom je už dokončená, užívaniaschopná stavba. V rámci úvah de lege ferenda preto navrhujeme, aby pre územné konanie a stavebné konanie bol používaný pojem stavebník- v zmysle podávateľ návrhu na vydanie územného rozhodnutia na umiestnenie stavby a v zmysle podávateľ žiadosti o stavebné povolenie pre stavbu. V kolaudačnom konaní by bolo pragmatickejšie používať odlišný pojem od stavebníka, kolaudant.
Vo všetkých troch základných typoch stavebno- právnych konaní je dôležité vnímať stavebníka i kolaudanta len ako formálnej pozície, ktoré prislúchajú subjektu- navrhovateľovi, z titulu podania príslušného návrhu/žiadosti, a ktorej zodpovedá výsledok vo forme rozhodnutia, ktoré je formálno- právne určené/adresované stavebníkovi/kolaudantovi.
RESUMÉ
V právnom poriadku Slovenskej republiky absentuje legálna definícia pojmu stavebník. S legislatívnou skratkou stavebník sa stretávame len v ustanoveniach stavebného zákona. Pre správne vymedzenie postavenia stavebníka je nápomocná analýza súvzťažností pojmu stavebník. Pojem stavebník je daný do súvzťažnosti s pojmom výstavba, stavba a so základnými povinnosťami stavebníka. Pojem stavebník sa používa v správnych konaniach, ktorých objektom je stavba, hoci len ešte zamýšľaná stavba, stavba plánovaná do budúcna, avšak je predmetom rozhodovacej činnosti správneho orgánu. V rámci úvah de lege ferenda preto navrhujeme, aby pre územné konanie a stavebné konanie bol používaný pojem stavebník- v zmysle podávateľ návrhu na vydanie územného rozhodnutia na umiestnenie stavby a v zmysle podávateľ žiadosti o stavebné povolenie pre stavbu. V kolaudačnom konaní by bolo pragmatickejšie používať odlišný pojem od stavebníka, kolaudant.P
Autor
JUDr. Martina Tekeliová
Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_20.pdf