• utečenec
• Zákon – Zákon o utečencoch 498/1990 | Paragrafy: § 2

Úvod

Téma utečenectva sa v posledných rokoch najmä v Európe stáva čoraz diskutovanejšou. Aktuálne je to hlavne kvôli migrácii osôb v dôsledku vojny v Sýrii. Nemôžeme však redukovať utečenectvo len na vplyvy, ktoré sú zapríčinené priamo ľudskou činnosťou. Existuje značná legislatívna diera v medzinárodnom práve, ktorá neumožňuje riešiť imigráciu, ako komplexný problém. Minulé storočie bolo najvýznamnejším míľnikom v riešení problematiky utečenectva a výkladom môžeme dospieť ku konkrétnym kategóriám utečencov (napríklad v Dohovore o právnom postavení utečencov z roku 19511). Súčasná prax ukazuje, že sa nemôžeme dogmaticky zastávať právnej úpravy, ktorá nereflektuje dianie vo svete a je urgentné ju prispôsobiť dnešnej dobe. Jeden z najväčších problémov, akým sme kedy ako ľudstvo čelili, je samotná príroda, ktorá po troch storočiach vojny začína svoj boj prehrávať. V budúcnosti môžeme očakávať veľké migračné vlny práve z oblastí zasiahnutými ráznou zmenou klímy, ktoré prakticky vylúčia možnosť žiť v určitých oblastiach Zeme. Dôsledkom bude preľudnenie, ktoré sa bude časom len stupňovať. Problematika „klimatických utečencov“ sa musí zahrnúť na popredné miesto listiny priorít hlavne v oblasti medzinárodného práva. Koniec koncov, nemôžeme vedieť či sa aj my jedného dňa nestaneme „klimatickými utečencami.“

1. Historický prierez

Utečenectvo poznáme už oddávna. Prvé veľké presuny národov zaznamenávame už od 3. do 7. storočia.2 Na prvý pohľad sa ťažko hľadá spojenie medzi touto dávnou históriu a súčasnými modernými dejinami. Neexistenciu štátov, hraníc a ucelených koncepcii vzťahov vo vtedajšom medzinárodnom práve považujeme za najväčší rozdiel oproti súčasnosti.

Opak je však pravdou. Pohnútky osôb, ktoré sa presúvali skrz kontinenty, boli totožné s tými súčasnými. Vojna, sociálne a prírodné podmienky nútili obyvateľov opúšťať svoje domovy a hľadať útočisko v ďalekých krajoch. Dnes tieto udalosti poznáme ako Veľké sťahovanie národov.3 Pre vtedajších ľudí bolo pomerne jednoduché migrovať po pevnine, či už z Ázie smerom do Európy alebo do iných končín známeho sveta, vzhľadom na neexistenciu pevných štátnych hraníc. Neskorší technický progres a vývoj v oblasti práva voľný pohyb značne obmedzoval. Vytvorením hraníc, zavedením inštitútu suverenity štátu a štátneho občianstva sa prehĺbil zväzok medzi občanom a príslušným štátom. Cestovanie do ďalekých končín sa stalo v stredoveku ojedinelým, ľudia sa prispôsobili feudálnemu štýlu života, ktorý bol, do istej miery, stabilný. Ďalším podstatným míľnikom v dejinách sú kolonizačné výpravy na novo objavené kontinenty a postupné zaľudňovanie spojené s rozširovaním poľa pôsobnosti medzinárodného práva. V tomto období vznikajú prvé medzinárodné pravidlá o morskom práve (napr. Inter Caetera)4 a právna úprava o prvotnej okupácii novo objavených zemí. Z ohľadom na proces globalizácie spoločnosti sa migrácia stáva bežným prostriedkom premiestňovania populácie. Vo veľkej miere je táto migrácia dobrovoľná (s výnimkou násilných presunov černošského obyvateľstva z Afriky) a napomáha znižovať preľudnenie Európskeho kontinentu. Na prelome 19. a 20. stor. už v dejinách poznáme mnoho základných inštitútov medzinárodného práva, avšak ani tie nedokázali zabrániť svetovým vojnám, ktoré vypukli. Na obdobie vojen (tesne pred nimi alebo tesne po nich) sa viaže množstvo jednotlivcov, národov, národností, ktoré pred strachom a krutosťou vo veľkých migračných vlnách hľadali útočisko mimo epicentra konfliktov. Tento druh môžeme nazvať nútené utečenectvo. Základná právna úprava však bola prijatá až v roku 1951 Dohovorom o právnom postavení utečencov.

2. Dohovor o právnom postavení utečencov

Dohovor o právnom postavení utečencov patrí medzi významné medzinárodno – právne dokumenty minulého storočia v oblasti azylového práva. Vymedzuje postavenie utečencov v jednotlivých štátoch, ktoré sa stali zmluvnými stranami dohovoru, správania subjektov, ich práva a tak isto aj povinnosti. Dohovor zadefinoval pojem utečenec. Je to osoba, ktorá sa v dôsledku udalostí pred 1. januárom 1951 „nachádza mimo svojho štátu a má oprávnené obavy pred prenasledovaním z rasových, náboženských a národnostných dôvodov alebo z dôvodov príslušnosti k určitej sociálnej skupine, alebo zastávania určitých politických názorov, nemôže prijať, alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu svojho štátu, alebo osobe bez štátneho občianstva, ktorá sa nachádza mimo štátu svojho doterajšieho pobytu v dôsledku týchto udalostí a ktorá sa tam vzhľadom na uvedené obavy nemôže, alebo nechce vrátiť.“5 Na základe článku 1 dohovoru môžeme výkladom určiť kategórie utečencov na politických, etnických a náboženských. Uvedená definícia nie je dostatočne vyčerpávajúca vzhľadom na súčasné zmeny či už v prírodných alebo geopolitických podmienkach. V roku 1967 bol prijatý protokol k dohovoru, ktorým sa vypustilo časové a zemepisné obmedzenie, „berúc na vedomie, že od prijatia tohto dohovoru sa vyskytli nové kategórie utečencov a že by takýto utečenci nemuseli patriť do pôsobnosti tohto dohovoru.“ Z uvedených kategórii je jasné, aká pohnútka je rozhodujúca pre jednotlivé typy. V súčasnosti jedna z častých okolností vzniku utečenectva sú práve klimatické zmeny. Nemáme dostatok štatistík týkajúcich sa „klimatických utečencov“, ale napríklad v roku 2015 takmer 60 miliónov ľudí6 utieklo zo svojej krajiny v dôsledku vojen (čo sa stáva novým „rekordom“ v tejto štatistike). V tomto ohľade sa dá iba z ťažkosťami dokázať, ktorí migranti skutočne patria do skupiny vojnoví a ktorí do skupín ostatných (najmä ekonomických migrantov). Príčin môže byť viacero, nevylučuje sa ani ich kumulovanie. Vo všeobecnosti sa dá predpokladať, že súčasné vojnové krízy majú na relatívne vysoký stupeň pokrytia medzinárodným právom, hlavne prostredníctvom inštitútov a inštitúcii, ktoré napomáhajú alebo priamo riešia vojenské konflikty. Veľkým a hlavne globálnym problémom sa stávajú práve „klimatickí utečenci“, na ktorých súčasná právna úprava nepamätá.

3. Klimatické zmeny

Problematika „klimatických utečencov“ je úzko spätá s klimatickými zmenami, ktoré môžu byť rozdelené do rôznych kategórií. Prevažná väčšina populácie viní z klimatických zmien populáciu samotnú. Toto tvrdenie nie je celkom presné, vzhľadom na mechanizmus, ktorý sama príroda reguluje a ktorý je čisto v jej „réžii“. Preto môžeme hovoriť o Mechanizme prirodzených klimatických zmien. 7 V oblasti klimatológie sa pojem klimatické zmeny (v množnom čísle) chápe len ako zmeny, ktoré majú prirodzený charakter. Prirodzené klimatické zmeny sa dejú nezávisle od vôle ľudí, sú to procesy, ktoré trvajú dlhé obdobia.8 Medzi najvýznamnejšie klimatické zmeny môžeme zaradiť najmä premeny biosféry, jej evolučný proces, pohyb kontinentov (ovplyvňovanie termohalinného výmenníka), Milankovičove cykly, zmeny slnečnej aktivity a mnohé ďalšie. Dôsledkom týchto procesov, ktoré sú za jeden ľudský život prakticky nepozorovateľné, môžu byť aj migračné cykly, o ktorých máme historické zmienky. V období poslednej doby ľadovej sa práve vplyv Milankovičových cyklov 9 podieľal na zmene klímy, dôsledkom čoho bolo postupovanie ľadovcov južne, smerom do Európy a následná migrácia obyvateľov zo severnejších území do teplejších klimatických pásiem. Milankovičove cykly vysvetľujú zmenu postavenia Zeme k Slnku, čím sa mení príkon slnečnej energie a vysvetľuje sa nástup a ústup ľadových dôb. Taktiež môžeme hovoriť aj o poklese morských hladín, ktoré počas poslednej ľadovej doby umožnili ľudom migrovať po kontinentoch. Z dlhodobého hľadiska sú to naozaj významné zmeny, ale ako objekt skúmania medzinárodným právom sú podstatnejšie zmeny krátkodobé, ktoré sa začali prejavovať v polovici 18. storočia.

4. Globálne otepľovanie a príčina vzniku „klimatických utečencov“

Prof. Lapin výstižne zhrnul problematiku globálneho otepľovania nasledovne:„Teraz nehovoríme o globálnom otepľovaní alebo o klimatickej zmene preto, že sa začal meniť pomerne rýchlo globálny priemer teploty vzduchu. Začala rásť, pričom príčina nie je ani v Slnku, ani v cirkulácii oceánov, a ani v sopečných erupciách, ani v jave El Niňo La Niňa. Teraz dokonca slnečné žiarenie klesá, napriek tomu priemerná teplota stúpa. To znamená, že príčina je niekde inde. Tá príčina je predovšetkým v koncentrácii skleníkových plynov v atmosfére. Pretože kým za uplynulých 12 000 rokov bola koncentrácia skleníkových plynov v atmosfére takmer konštantná, mierne kolísala, od roku 1750 začala stúpať, predovšetkým vďaka CO2 a metánu. A v posledných 50 rokoch stúpa veľmi rýchlo. Pre nás fyzikov je to úplne jasné, čím viac skleníkových plynov je v atmosfére, tým viac sa zadržuje energia tepelného vyžarovania Zeme, ohrieva sa atmosféra, a vracia toto žiarenie späť, tým sa zvyšuje prízemná teplota. Toto je fyzikálne tak jasný efekt, že sa to nedá poprieť.“io V uvedenej citácii máme jasne zadefinované fakty a potvrdenie toho, že nárast skleníkových plynov začal v období veľkej priemyselnej revolúcie (približne od roku 1750). Pri rýchlych zmenách dochádza k nestabilite a k značným škodám na sociálno – ekonomických aktivitách človeka. Nová rovnováha pre prírodné systémy môže nastať až po niekoľkých storočiach. Rovnako aj ľudské aktivity sa rýchlym zmenám prispôsobujú len veľmi pomaly. Je to najmä v dôsledku časovej a finančnej náročnosti adaptačných procesov, ktoré zaberajú niekoľko desaťročí, v lesných ekosystémoch aj niekoľko storočí. 11 Pri sociálno – ekonomických aktivitách sa dá predpokladať, že je to len otázka času a financií. Avšak, zmena klímy zapríčiňuje aj nezvratné procesy, ktoré sa v súčasnej dobre pri súčasných podmienkach nedajú zvrátiť, sú časovo náročné a ich riešenie je v nedohľadne. Najspoľahlivejším indikátorom zmeny klímy sú ľadovce.12 Ich sústavné topenie každoročne zvyšuje hladinu vody. Názory na to, akým rýchlym tempom hladina stúpa, nie sú jednotné. Pri najoptimistickejších prognózach môžeme počítať s 50 cm v horizonte najbližších osemdesiatich rokov. 13 Na druhej strane, názory ohľadom počtu ohrozených ľudí sa zhodujú. Toto číslo sa pohybuje okolo 200 miliónov. Jedná sa najmä o oblasti Tichého a Indického oceána, kde sa nachádzajú desiatky tisíc obývaných ostrovov tesne nad morskou hladinou. Ostrovné štáty, ako napríklad Samoa, Fidži sú síce vo vyššej nadmorskej výške, v dohľadnej dobre budú tiež v priamom ohrození. Aj keď sú tieto ostrovné štáty rozptýlené na obrovskej geografickej ploche, žije na nich 5 percent svetovej populácie. Po značnej strate území v dôsledku erózie pôdy (ku ktorej môžeme pripočítať aj početné cyklóny, ktoré sú v týchto oblastiach bežným javom), sa stanú ostrovy neobývateľnými. Z uvedených faktov vyplýva, že v blízkej budúcnosti budú stovky miliónov ľudí bez domova práve kvôli globálnym klimatickým faktorom. Zánik štátu zapríčinený stratou štátneho územia medzinárodné právo nepozná. Právna definícia tohoto javu chýba. Počet ľudí, ktorí budú žiadať o azyl z dôvodu zániku štátneho územia, bude každým rokom narastať. Do dnešného dňa nebol udelený ani jeden.

5. Národ v „Božích rukách“

Prvým žiadateľom o azyl z titulu „klimatického utečenca“ bol Ioane Teitiota. Pán Teitiota je občan ostrovného štátu Kiribati (Kiribatská republika) v Tichom oceáne. Republiku tvorí 33 atolov, na ktorých žije podľa odhadov 100 000 obyvateľov. Vzhľadom na stúpajúcu hladinu oceánov, koralové atoly, na ktorých Kiribati leží, sú len 3 metre nad hladinou. Obyvatelia zápasia so silným prílivom, ktorý spôsobuje eróziu pobrežia, kontamináciu pitnej vody, čím sa kedysi úrodná pôda stáva slanou a neúrodnou. Ostrovná republika bude v polovici 21. storočia prakticky neobývateľná.14 Ioane Teitiota sa presťahoval v roku 2007 na Nový Zéland, kde požiadal o azyl ako „klimatický utečenec“. Vzhľadom na prísnu azylovú politiku Nového Zélandu bol po vypršaní pracovných víz deportovaný naspäť do Kiribatskej republiky. Najvyšší súd Nového Zélandu zamietol nárok Ioane Teitiota na azyl a zdôvodnil to tým, že pojem „klimatický utečenec“ azylové právo, resp. medzinárodné právo vo všeobecnosti, nepozná.

6. Africký roh

Jedna strana je zvyšujúca sa hladina oceánov, druhá strana sú extrémne suchá, ktoré naopak postihujú vnútrozemské oblasti. Oba, na prvý pohľad protichodné stavy, sú spôsobené rýchlymi zmenami podnebia. Africký roh, na území ktorého sa rozprestiera najmä Somálsko, Etiópia a Eritrea, postihli najväčšie suchá v súčasnej histórii, ktoré viedli k masívnemu vyľudňovaniu postihnutých oblastí. Najhorší dopad zaznamenali ľudia zo stredného a južného Somálska. 300 tisíc obyvateľov (zväčša ženy a deti) bolo nútených opustiť svoju krajinu a hľadať útočisko v susednej Keni a Etiópii. V najväčšom utečeneckom tábore Dadaab v Keni zaznamenávajú príchod 10 tisíc utečencov týždenne. Podľa štatistík UNHCR sa nachádza v táboroch okolo 10 miliónov ľudí, z ktorých je prevažná väčšina detí. Jediný pozitívny fakt v tomto prípade je ten, že Kenská vláda (rozdiel od vlády Nového Zélandu) udeľuje utečenecké azyly ľudom v núdzi. Pre úplnosť treba uviesť, že mnoho krajín sa aktívne podieľa na humanitárnej a finančnej pomoci, čomu svedčí aj čiastka v hodnote 1 miliarda USD na pomoc utečencom za rok 2012-2013.15 Obdobný jav nie je ojedinelý, vyskytuje sa v Afrike (zväčšovanie saharskej púšte) alebo v Ázii (rovnako, zväčšovanie púšte Gobi). Zväčšovaním rozlohy „trpí“ momentálne každá veľká púšť, prirodzene, má to čo dočinenia najmä s rýchlou zmenou klímy za posledné desaťročia.

Záver

Summa summarum, veľké percento suchozemskej pevniny bude zo zrejmých dôvodov neobývateľné, ľudia budú nútení opúšťať svoje domovy a krajiny, ktoré buď prestanú existovať alebo existencia na nich nebude možná. Utečenectvo v rôznych formách poznáme dlho, problém „klimatických utečencov“ len pár rokov. Tu vzniká problém priamo v medzinárodnom práve, ktoré nepracuje s termínom „klimatický utečenec“. Mnoho ľudí volá po zmene dohovoru, pretože už na to dozrel čas. A čas je presne to, čo sa veľmi rýchlo kráti. Momentálne, ako krízové riešenie problému, môžu dotknuté štáty pristúpiť na bilaterálne zmluvy. Mohli by to byť zmluvy hlavne medzi Austráliou, resp. Novým Zélandom, ktoré by zabezpečili obyvateľom postihnutých štátov (napríklad Kiribati) azyl. Možnosť uzatvárania bilaterálnych zmlúv je v tomto prípade len dočasné riešenie. Postupom času si „klimatickí utečenci“ budú vyžadovať svoj vlastný medzinárodný dohovor. Je to najefektívnejši riešenie vzhľadom na neustále stúpanie hladiny svetového oceánu, ktoré po čase zasiahne aj štáty vo väčšej nadmorskej výške. Musíme si uvedomiť najmä následky spojené zo stratou štátneho územia v dôsledku prírodných faktorov. Zo stratou územia ide ruka v ruke aj strata štátnosti. Tým pádom sa všetci obyvatelia daného štátu stanú apolitmi, čo je veľký zásah do ľudských práv. Momentálne môžeme apelovať hlavne na princípy humanizmu a solidarity, ktoré sú hlavnými impulzmi pri riešení tak závažných globálnych problémov. Aj keď medzinárodné spoločenstvo „v zásade nehasí, čo ho nepáli“, treba sa týmto aktuálnym problémom zaoberať teraz, keď na to dozrel čas.

Autor
Daniel Demjanovič

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_50.pdf

Vážená pani dekanka, vážený pán predseda vyššieho územného celku, vážené dámy a páni

Ústavný súd Slovenskej republiky nebol z pohľadu európskeho práva nikdy izolovaný, keďže pred vstupom Slovenskej republiky do Európskej únie riešil potrebu otvorenia slovenského vnútroštátneho právneho systému požiadavkám vyplývajúcim z právnych noriem „nadnárodnej“, resp. medzinárodnoprávnej povahy, a to predovšetkým v súvislosti s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd a judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva.

Vstup Slovenskej republiky do Európskej únie predstavoval zásadný prelomový okamih pre ďalšie smerovanie Slovenskej republiky aj v právnej oblasti. Slovenská republika prevzala záväzky vyplývajúce z právneho poriadku Európskej únie, právne záväzné akty Európskej únie sa stali súčasťou slovenského právneho poriadku a súdom a ostatným orgánom verejnej moci Slovenskej republiky vznikla povinnosť zaistiť ich plný a efektívny účinok na území Slovenskej republiky.

Vzhľadom na uvedené ústavný súd pri posudzovaní rozhodnutí iných orgánov verejnej moci v Slovenskej republike prihliada i na požiadavku eurokonformného výkladu vnútroštátnych právnych aktov a zaistenia efektívneho a plného účinku práva Európskej únie. Požiadavku rešpektovania práva Európskej únie vo vzťahu k vlastnej rozhodovacej činnosti pritom ústavný súd vníma ako súčasť ústavnej povinnosti vyplývajúcej z čl. 1 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky v zmysle ktorého Slovenská republika uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a svoje ďalšie medzinárodné záväzky.

Vážené dámy a páni,

ústavný súd zaujal dosiaľ významnejšie stanoviská v niekoľkých svojich rozhodnutiach, v ktorých vyjadril svoj vzťah, resp. vzťah orgánov verejnej moci Slovenskej republiky k právu Európskej únie. V mojom príspevku by som sa vychádzajúc z tejto judikatúry ústavného súdu aspoň v krátkosti rada zaoberala tromi okruhmi otázok, a to (i.) otázkou posúdenia súladu slovenských právnych predpisov s právom Európskej únie v rámci konania o súlade právnych predpisov, (ii.) arbitrárnosťou spočívajúcou v prisvojení si právomoci orgánu Európskej únie všeobecným súdom a napokon (iii.) prejudiciálnou otázkou.

I. Posúdenie súladu slovenských právnych predpisov s právom Európskej únie v rámci konania o súlade právnych predpisov

Čo sa týka práva Európskej únie ako referenčného predpisu aplikovaného v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy, možno poukázať na tri nálezy ústavného súdu:

I. 1. Nález ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 3/09 z 26. januára 2011

V náleze sp. zn. PL. ÚS 3/09 z 26. januára 2011 sa ústavný súd po prvýkrát vyjadril k namietanému nesúladu dotknutých ustanovení zákona s právom Európskej únie – v tomto konaní navrhovatelia namietali o. i. aj nesúlad ustanovení zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

Ústavný súd dospel k záveru, že za súčasného platného právneho stavu je oprávnený v konaní o súlade právnych predpisov preskúmať súlad vnútroštátneho zákona s medzinárodnou zmluvou, ktorej definičné znaky sú uvedené v čl. 125 ods. 1 v spojení s čl. 7 ods. 2 ústavy, to znamená rozhodnúť o otázke súladu napadnutých ustanovení zákona s ustanoveniami Zmluvy o fungovaní EÚ.

S prihliadnutím na judikatúru Súdneho dvora EÚ sa ústavný súd taktiež prihlásil k zásade prednosti práva EÚ, pričom konštatoval, že táto zásada, «… je uplatniteľná aj v konaní o súlade právnych predpisov, ktoré začalo na návrh skupiny poslancov alebo aj iných oprávnených subjektov uvedených v čl. 130 ods. 1 ústavy okrem (všeobecného) súdu. Všeobecný súd podľa názoru ústavného súdu totiž konanie o súlade vnútroštátneho právneho predpisu s medzinárodnou zmluvou, ktorou Slovenská republika preniesla výkon časti svojich práv na Európsku úniu, pred ústavným súdom podľa čl. 125 ods. 1 ústavy iniciovať zásadne nemôže, pretože v rozsahu svojej právomoci aplikuje ustanovenia práva Európskej únie a je „…povinný zabezpečiť plný účinok týchto noriem a z úradnej moci neuplatní každé vnútroštátne ustanovenie, hoci by išlo o neskoršie ustanovenie, ktoré je v rozpore s právom Spoločenstva, bez toho, aby musel najprv žiadať alebo čakať na jeho zrušenie legislatívnou cestou alebo iným ústavným postupom “».

Pokiaľ ide o samotné posúdenie súladu napadnutých ustanovení so Zmluvou o fungovaní EÚ, ústavný súd návrhu na vyslovenie nesúladu nevyhovel, pričom

– vo vzťahu k namietanému nesúladu ustanovenia § 86d zákona o zdravotných poisťovniach so Zmluvou o fungovaní EÚ ústavný súd konštatoval, že toto ustanovenie sa stalo obsolétnym, a preto nemá vyslovenie jeho nesúladu už žiadny praktický význam;

– vo vzťahu k namietanému nesúladu ustanovenia § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach so Zmluvou o fungovaní EÚ ústavný súd konštatoval, že vzhľadom na to, že vyslovil nesúlad tohto ustanovenia s príslušnými ustanoveniami ústavy a Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, naplnil tým účel sledovaný návrhom skupiny poslancov, čím sa zároveň odstraňuje aj jeho možný nesúlad s ustanoveniami Zmluvy o fungovaní EÚ.

I. 2. Nález ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 105/2011 zo 7. mája 2014

V konaní vedenom na ústavnom súde pod sp. zn. PL. ÚS 105/2011 ústavný súd okrem iného posudzoval aj súlad viacerých ustanovení zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov, zákona č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry v znení neskorších predpisov, ako aj zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov aj s čl. 7 a čl. 8 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie. Napadnuté ustanovenia, ktorých nesúlad aj s chartou namietali navrhovatelia, sa týkali zverejňovania rozhodnutí orgánov činných v trestnom konaní na internete a verejnosti výberového konania na funkciu prokurátora.

V oboch prípadoch ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 105/2011 zo 7. mája 2014 dospel k záveru, že vzhľadom na skutočnosť, že napadnuté ustanovenia nie sú v rozpore s čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, nie sú tieto ustanovenia ani v rozpore s čl. 7 a 8 charty, pričom ústavný súd v tejto súvislosti poukázal na čl. 52 ods. 3 charty, podľa ktorého v rozsahu, v akom charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v Dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v Dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

I. 3. Nález ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 10/2014 z 29. apríla 2015

V konaní vedenom na ústavnom súde pod sp. zn. PL. ÚS 10/2014 navrhovatelia okrem iného namietali nesúlad viacerých ustanovení zákona č. 351/2011 Z. z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov, Trestného poriadku a zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore v znení neskorších predpisov aj s čl. 7, čl. 8, čl. 11 a čl. 52 ods. 1 charty. Napadnuté ustanovenia, ktorých nesúlad s chartou namietali navrhovatelia, umožňovali preventívne plošné uchovávanie údajov o elektronickej komunikácii.

V súvislosti s namietaným nesúladom napadnutých ustanovení s chartou sa ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 10/2014 z 29. apríla 2015 zaoberal najprv otázkou aplikovateľnosti charty v konaní o súlade právnych predpisov, pričom konštatoval:

„ Charta síce nebola prijatá vo forme medzinárodnej zmluvy, nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy sa však stala právne záväznou súčasťou primárneho práva Európskej únie s rovnakou právnou silou ako zmluvy, na ktorých je Únia založená. Postavenie zmlúv, na ktorých je Únia založená, v právnom poriadku Slovenskej republiky upravujú čl. 1 ods. 2 ústavy a čl. 7 ods. 5 ústavy. Článok 1 ods. 2 ústavy upravuje záväzok Slovenskej republiky uznávať a dodržiavať všeobecné pravidlá medzinárodného práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, ako aj jej ďalšie medzinárodné záväzky. Článok 7 ods. 5 ústavy vymenúva kategórie medzinárodných zmlúv, ktoré majú prednosť pred zákonmi. Do kategórií medzinárodných zmlúv uvedených v tomto ustanovení možno nepochybne zaradiť aj zmluvy, na ktorých je založená Únia. Charte majúcej rovnakú právnu silu ako zmluvy, na ktorých je Únia založená, je preto potrebné v ústavnom poriadku Slovenskej republiky priznať také postavenie, aké ústava v čl. 7 ods. 5 priznáva uvedeným kategóriám medzinárodných zmlúv. Konkrétne charte je potrebné v ústavnom poriadku Slovenskej republiky priznať postavenie, aké majú podľa čl. 7 ods. 5 ústavy medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách.“.

Pokiaľ ide o samotné posúdenie súladu napadnutých ustanovení s chartou, ústavný súd obdobne ako v už spomenutom náleze sp. zn. PL. ÚS 3/09 z 26. januára 2011 zvolil sebaobmedzujúci prístup a návrhu na vyslovenie nesúladu napadnutých ustanovení s chartou nevyhovel, pretože vzhľadom na vyslovenie nesúladu napadnutých ustanovení s ústavou, Listinou základných práv a slobôd, ako aj s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd sa z hľadiska právnych dôsledkov vyplývajúcich z čl. 125 ods. 3 ústavy, t.j. strata účinnosti napadnutej právnej úpravy a po márnom uplynutí šiestich mesiacov aj prípadná strata ich platnosti, naplnil účel sledovaný návrhom skupiny poslancov, čím sa zároveň odstraňuje aj ich možný nesúlad s označenými ustanoveniami charty.

Nad rámec vyššie uvedeného možno len pre úplnosť doplniť, že ústavný súd uznesením sp. zn. PL. ÚS 51/2015 z 18. novembra 2015 prijal na ďalšie konanie návrh skupiny 36 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, ktorým sa o. i. domáhajú, aby ústavný súd vyslovil nesúlad viacerých ustanovení zákona č. 79/2015 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov s „ čl. 4 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii vo svetle čl. 3 Zmluvy o Európskej únii a obsahu Protokolu č. 27pripojenému k Zmluve o Európskej únii, ako i čl. 1 a čl. 7 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 94/62/ES z 20. decembra 1994 o obaloch a odpadoch z obalov“.

II. Arbitrárnosť spočívajúca v prisvojení si právomoci orgánu Európskej únie všeobecným súdom

V rámci svojej rozhodovacej činnosti sa ústavný súd s problematikou práva Európskej únie prirodzene stretol nielen v rámci konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, ale aj pri rozhodovaní podľa čl. 127 ústavy o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb pre namietané porušenie základných práv alebo slobôd zo strany všeobecných súdov alebo iných orgánov verejnej moci.

V náleze sp. zn. II. ÚS 501/2010 zo 6. apríla 2011 ústavný súd uviedol, že všeobecné súdy môžu vydať zjavne neodôvodnené alebo arbitrárne súdne rozhodnutie aj v súvislosti s aplikáciou nesporne aplikovateľných noriem práva Európskej únie vrátane noriem, ktoré rozhraničujú právomoc medzi orgánmi Slovenskej republiky (vrátane slovenských súdov) a orgánmi Európskej únie. O takýto prípad pôjde preto aj vtedy, ak vnútroštátny súd zjavne prekročí rozsah právomocí, ktorý mu je priznaný pôsobením európskeho práva v rámci vnútroštátneho ústavného poriadku, najmä tým, že si prisvojí právomoc, ktorá je zverená iným orgánom Európskej únie, napríklad právomoc posúdiť zlučiteľnosť štátnej pomoci s právom Európskej únie. V tom istom rozhodnutí ústavný súd taktiež zdôraznil, že všeobecne uznáva funkčnosť inštitucionálneho rámca Európskej únie pre zaistenie kontroly rozsahu výkonu prenesených právomocí.

III. Prejudiciálna otázka

Pri rozhodovaní o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb podľa čl. 127 ústavy sa ústavný súd taktiež opakovane vyjadril k povinnosti všeobecného súdu položiť prejudiciálnu otázku podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní EÚ. Ústavný súd pritom vychádzal zo stabilizovanej judikatúry Súdneho dvora EÚ, podľa ktorej je účelom a podstatou konania o prejudiciálnej otázke spolupráca vnútroštátneho súdu so Súdnym dvorom EÚ pri výklade práva Európskej únie. Konanie podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní EÚ je založené na deľbe úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom EÚ. ^[1]

Pokiaľ ide o vlastnú rozhodovaciu činnosť ústavného súdu, ústavný súd zatiaľ sám konanie o predbežnej otázke pred Súdnym dvorom EÚ neinicioval, keďže v doterajších konaniach, v ktorých sa vyskytli relevantné otázky práva EÚ, boli tieto otázky už vyriešené skoršou judikatúrou Súdneho dvora EÚ.

Vážené dámy a páni

Záverom si dovolím konštatovať, že za pozitívum členstva Slovenskej republiky v Európskej únii z hľadiska ústavného súdu ako nezávislého súdneho orgánu ochrany ústavnosti a najmä z hľadiska ochrany základných ľudských práv a slobôd možno považovať ďalšie približovanie a zjednocovanie štandardov tejto ochrany a zvýšenie právnej ochrany fyzických a právnických osôb aj na úrovni aplikácie tzv. „jednoduchého“ (podústavného) práva v oblastiach spadajúcich do pôsobnosti práva Európskej únie.

V budúcnosti bude pre ústavný súd istou výzvou meritórne sa vysporiadať aj s namietaným porušením ustanovení charty v prípadoch, v ktorých bude jej aplikácia relevantná. Taktiež zatiaľ zostáva otvorená a dosiaľ nevyužitá možnosť predložiť Súdnemu dvoru EÚ prejudiciálnu otázku priamo ústavným súdom.

Ďakujem za pozornosť.

Autor
JUDr. Ivetta Macejková PhD.

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_49.pdf

Úvod

Slovenská republika v 21. storočí ako samostatný štátny útvar zodpovedá za uskutočňovanie svojich úloh a funkcií voči spravovaným subjektom a vzťahom na všetkých úsekoch spravovania, a to tak v štátnej správe ako aj pri zverení plnenia úloh územnej samospráve. Na účel optimálneho, ekonomického, reálneho a najmä náležitého spravovania v menších územných a správnych celkoch sa vytvárajú zodpovedajúce územno – správne útvary. Spravovanie štátnych záležitosti, aj tých, ktoré sú prenesené na samosprávne útvary, je v každom okamihu záležitosťou momentálneho usporiadania verejnej správy. Nejde o definitívne, nemenné usporiadanie, ale o flexibilnú sústavu, od ktorej sa očakáva prispôsobenie aktuálnej situácii a okolnostiam. Zmeny však nemôžu byť také časté, aby dokázali narušiť stabilitu, ktorá sa oprávnene od štátu očakáva.

1 Náčrt činiteľov členenia štátneho územia

Na zabezpečenie riadneho, predovšetkým efektívneho, hospodárneho, racionálneho, žiaduceho a úspešného plnenia funkcií štátu na miestnej úrovni si každý štát svoje územie rozčleňuje. Hlavnými kritériami členenia sú geografické a demografické činitele. Plošné rozčlenenie územia zásadne musí rešpektovať prírodné danosti, ku ktorým patrí konkrétna prírodná realita, teda horstvá, rieky, nádrže, polia, ale aj rozloha územia, a realita populačná, teda výskyt obyvateľstva na konkrétnom mieste, najmä jeho sústredenie v mestách a obciach, štruktúra a počet obyvateľstva, vekové zloženie obyvateľstva, výskyt priemyslu, poľnohospodárskej výroby, dopravno – technická štruktúra lokality. Tieto kritériá nie sú vopred dané, ale vychádzajú z historických súvislostí, poznania a skúseností. Ako bude bližšie popísané v príspevku, ani tendencia globalizácie v momentálnom stave vývoja Európskej únie nemôže opomenúť vymenované dva základné činitele a absolutizovať vnútroštátne územno – správne členenie ktoréhokoľvek štátu Európskej únie ako optimálne aj pre ostatné členské štáty. Uvedené platí aj pre Slovenskú republiku, ktorá v historickom vývoji ako súčasť väčších celkov, mala svoje územné, respektíve územno – správne členenie v rámci Rakúsko – Uhorska a neskôr Československa, spočiatku s Podkarpatskou Rusou, a to i v čase druhovojnového štátneho útvaru, a neskôr bez Podkarpatskej Rusi. V období feudalizmu, keď územie Slovenska bolo v zásade iba jazykovo slovenským územím v Uhorsku, sa rešpektovala predstava územného i správneho usporiadania konkrétneho panovníka, ktorý mohol prevziať usporiadanie štátu po predchádzajúcom panovníkovi alebo existujúce usporiadanie modifikovať, prípadne úplne zmeniť. Vyjadrením novej moci bolo razenie platidiel – mincí nového panovníka, čím sa vždy ukazovalo navonok, kto má moc, a tak sa rešpektoval aj vlastný postoj panovníka k spravovaniu štátu v menších celkoch. V Uhorsku sa, samozrejme, rešpektovali aj vlastnícke vzťahy k územiu, nehovoriac o výnimočnom postavení kráľovských miest s istými výsadami. Nie je ambíciou tohto príspevku dopodrobna sa zaoberať konkrétnou historickou miestnou správou na našom území, pretože v danej dobe sa vyvíjali, prispôsobujúc sa potrebám situácie, všemožné prvky vládnutia a plnenia vtedajších funkcií štátu. V časoch vojen sa do popredia dostávala správa vojska, čo je známe aj dlhodobým riešením osmanskej rozpínavosti, finančné krízy, platenie daní obyvateľstvom, 69 ktorých výška sa veľmi často odvodzovala od biblického “desiatku” (desiatej časti, teda desiatich percent), keďže kresťanstvo a cirkev, opierajúc sa o Bibliu, mala na chod štátu nemalý vplyv. Každý štát si teda ^[1] aj v súčasnosti upravuje územno – správne usporiadanie podľa podmienok, vyhovujúcich danému územiu v danom čase, a to sa týka aj Slovenskej republiky.

Aktuálnym a neopomenuteľným kritériom však má byť primeraná a zároveň optimálna dostupnosť orgánov štátu pre všetkých obyvateľov daného správneho celku. Tomu má zodpovedať územné rozčlenenie štátu na menšie celky, v ktorých sú umiestnené sídla orgánov štátu.

2 K nedávnej histórii územného a správneho členenia

2.1 Územné členenie od 1. júla 1969

Prvýkrát sa riešilo územné a správne členenie výlučne pre podmienky Slovenska zákonom slovenského zákonodarného zboru, teda Slovenskou národnou radou, v roku 1969.^[2] Podľa zákona Slovenskej národnej rady č. 71/1969 Zb. o územnom členení Slovenskej socialistickej republiky, ktorý nadobudol účinnosť 1. júla 1969, sa územie Slovenskej socialistickej republiky členilo na okresy a okresy sa členili na obce. Územie hlavného mesta Slovenskej socialistickej republiky Bratislavy tvorilo osobitnú územnú jednotku. V Slovenskej socialistickej republike bolo 37 okresov.^[3] Mesto, podľa ktorého bol okres pomenovaný, bolo jeho sídlom. Zriaďovať a zrušovať okresy v Slovenskej socialistickej republike bolo možné len zákonom Slovenskej národnej rady. Zmenu územia okresu alebo jeho sídla vykonávala vláda Slovenskej socialistickej republiky nariadením. Územie hlavného mesta Slovenskej socialistickej republiky Bratislavy bolo možné podstatne zmeniť len zákonom Slovenskej národnej rady. Iné zmeny vykonávala svojím nariadením vláda. Z dôležitých spoločenských záujmov, najmä na vytvorenie lepších predpokladov pre ďalší hospodársky a kultúrny rozvoj obcí, bolo možné vytvoriť, zrušiť alebo zlúčiť obce^[4] alebo vykonať inú zmenu ich územia. O takomto opatrení, ak šlo o obce v tom istom okrese a ak s ním súhlasili miestne národné výbory a občania dotknutých obcí, rozhodoval okresný národný výbor, inak o ňom patrilo rozhodnúť vláde Slovenskej socialistickej republiky.^[5]

2.2 Územné členenie od 1. januára 1971

Podľa zákona Slovenskej národnej rady č. 130/1970 Zb. o územnom členení Slovenskej socialistickej republiky, ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 1971,^[6] sa územie Slovenskej socialistickej republiky členilo na kraje,^[7] kraje sa členili na okresy^[8] a okresy sa členili na obce. Územie hlavného mesta Slovenskej socialistickej republiky Bratislavy tvorilo osobitnú územnú jednotku.^[9] V Slovenskej socialistickej republike boli tri kraje, a to Západoslovenský kraj so sídlom v Bratislave,^[10] Stredoslovenský kraj so sídlom v Banskej Bystrici^[11] a Východoslovenský kraj so sídlom v Košiciach.^[12] Celkovo bolo 37 okresov a mesto, podľa ktorého bol okres pomenovaný, bolo jeho sídlom.^[13]

3 Územné a správne usporiadanie po novembri 1989

3.1 Územné a správne členenie Slovenskej republiky podľa zákona č. 517/1990 Zb. o územnom a správnom členení Slovenskej republiky

V súvislosti so spoločenskými zmenami v roku 1989 dochádza po 20 rokoch k zrušeniu zákona Slovenskej národnej rady č. 130/1970 Zb. o územnom členení Slovenskej socialistickej republiky, a to zákonom Slovenskej národnej rady č. 517/1990 Zb. o územnom a správnom členení Slovenskej republiky, ktorý ustanovil, že základnou územnou jednotkou Slovenskej republiky je obec,^[14] pričom územia obcí tvorili územie Slovenskej republiky. Tento zákon bol jedenkrát novelizovaný, a to zákonom Slovenskej národnej rady č. 295/1992 Zb. s účinnosťou od 1. júla 1992. Zákon v novelizovanej podobe upravoval územné zmeny, týkajúce sa založenia, zrušenia, rozdelenia a zlúčenia obce^[15] a tiež ustanovenia o názve obce a jej častí.^[16] Zákon síce ustanovil, že obec je základnou územnou jednotkou Slovenskej republiky, avšak o inej (vedľajšej či vyššej územnej jednotke) sa už nezmienil, hoci z výrazu základná územná jednotka by sa dalo usudzovať, že existuje aj iná územná jednotka.^[17]

Pokiaľ šlo o správne členenie, územie Slovenskej republiky sa administratívne členilo na 36 okresov. Okres bol územným obvodom pre výkon pôsobnosti orgánov štátu, avšak osobitné zákony mohli ustanovovať a aj ustanovovali inak.^[18] Sídla okresov boli uvedené v prílohe zákona a boli zároveň sídlami orgánov štátu vykonávajúcich pôsobnosť v územnom obvode okresu. V prílohe bolo uvedené, že sídlami okresov až po dobu nového riešenia územného členenia Slovenskej republiky sú doterajšie sídla okresov.^[19] Zákonodarca nemusel de lege ferenda vyjadrovať, hoci ďalej nekonkretizovaný, zámer nového riešenia územného členenia Slovenskej republiky, ale učinil tak. Zmieňovať sa v zákone o budúcom územnom členení Slovenskej republiky nebolo potrebné dokonca ani z hľadiska blížiaceho sa osamostatnenia Slovenskej republiky.^[20] Rátalo sa teda s novou úpravou územno – správneho členenia. Zákon ustanovil, že každá obec patrí do niektorého okresu. Bol možný aj presun obce do iného okresu, ktorý schvaľovala vláda Slovenskej republiky so súhlasom obce. Zoznam obcí tvoriacich jednotlivé okresy po prerokovaní s obcami zostavovalo a vyhlasovalo Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky v Zbierke zákonov spravidla raz za štyri roky a každoročne v Zbierke zákonov vyhlasovalo zmeny v tomto zozname. Zákon tiež upravoval označovanie ulíc a iných verejných priestranstiev^[21] a číslovanie stavieb, teda označovanie súpisným číslom a orientačným číslom.^[22]

3.2 Úvaha o pilieroch územného a správneho členenia

Existencia otázok riešenia územného a správneho usporiadania pred vznikom Slovenskej republiky po novembri 1989 je pochopiteľná. Štát musí hľadať optimálny model svojej štruktúry nielen z hľadiska orgánov, ale aj rozčlenenia územia s očakávaním pozitívneho spravovacieho efektu. Zákon o obecnom zriadení ako i územno – správne rozčlenenie štátu po novembrových spoločenských zmenách tak predznamenali vlastný a do istej miery nový pohľad na fungovanie samostatného štátneho útvaru v nových spoločenských podmienkach. Každý nový model sa preverí iba zavedením do praxe kde sa ukáže jeho funkčnosť, ale aj nedostatky. Nemožno zazlievať iba zákonodarcovi, ak po vytvorení nových či modifikovaných pravidiel sa očakávaný výsledok nedostaví. Faktom zostáva, že akákoľvek zmena, ak je pričastá, spôsobuje neistotu. Právna stabilita v územnom a správnom usporiadaní sa má opierať prinajmenšom o nasledovné piliere:

– geografický a demografický pilier ako základné činitele územno – správneho členienia

– pilier skúseností z vnútroštátneho vývoja

– využitie skúseností zo zahraničia

– pilier ekonomických možností

– pilier personálny a odborný

4 Aktuálne územné a správne usporiadanie Slovenskej republiky

Po vzniku Slovenskej republiky 1. januára 1993 sa do popredia dostala otázka nového územno – správneho usporiadania. Túto otázku vyriešil po tri a pol roku zákon č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky. V dôvodovej správe k tomuto zákonu je uvedené, že jeho cieľom je upraviť územné usporiadanie a správne usporiadanie a že v časti o územnom usporiadaní sa okrem obce medzi územné celky sa zahŕňa aj samosprávny vyšší územný celok, čo je v kontinuite s článkom 64 odsekom 3 Ústavy Slovenskej republiky.^[23] Čo sa týka časti o správnom usporiadaní, dôvodová správa uvádza, že sa ustanovuje pre nižšie správne celky označenie „okres“, ktoré je nesporné a zodpovedá navrhovanému postaveniu okresných úradov^[24] ako prvostupňových orgánov miestnej štátnej správy.^[25] V pôvodnom texte zákona bolo jednoznačne ustanovené, že územie Slovenskej republiky je jednotné a nedeliteľné^[26] a že na výkon správy sa vytvárajú územné celky a správne celky. Tento zákon v rámci územného usporiadania ustanovil, že samosprávnymi územnými celkami Slovenskej republiky sú obce a vyššie územné celky. Takáto formulácia zodpovedala Ústave Slovenskej republiky (článok 64 odseky 2 a 3) ako i ustanoveniu § 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, avšak vyššie územné celky, napriek právnemu zakotveniu, fakticky nejestvovali. To sa zmenilo až účinnosťou zákona č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), teda dňom vykonania volieb do orgánov samosprávnych krajov v roku 2001. Približne päť rokov teda boli vyššie územné celky iba imaginárne útvary. Navyše, samosprávny kraj zrejme nebol najšťastnejšie zvolený výraz, keďže kraj má viac štátnosprávnu povahu, než samosprávnu.^[27] Hybridné označenia však nie sú výnimočné^[28] a výraz samosprávny kraj v sebe de facto obsiahol tak originárnu (samosprávnu) pôsobnosť ako ajprenesený výkon štátnej správy. Odhliadnuc od skutočnosti, že názory na nové územno – správne usporiadanie boli rôznorodé (začínajúc župami a končiac počtom existujúcich správnych celkov), zákonodarca vykonal zásadný krok, ktorým bolo prvé zakotvenie územného a správneho usporiadania od vzniku Slovenskej republiky. Takže aj keď zákon č. 221/1996 Z.z. ustanovil, že územný obvod vyššieho územného celku je zhodný len s územným obvodom kraja a že postavenie, pôsobnosť a orgány samosprávy vyššieho územného celku ustanoví osobitný zákon, na osobitný zákon sa čakalo približne päť rokov. V Slovenskej republike boli zriadené aj vojenské obvody, o ktorých zákon č. 221/1996 Z.z. ustanovil, že vojenský obvod zriadený podľa osobitného zákona nie je súčasťou obce ani vyššieho územného celku. Zákon č. 221/1996 Z.z. ďalej obsahoval ustanovenia o územných zmenách,^[29] o názve obce a jej časti^[30] a o ich záväznosti na špecifikované účely.^[31]

Po dvoch novelizáciách zákona č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky, vykonaných zákonom č. 389/1999 Z.z.^[32] a zákonom č. 453/2001 Z.z.,^[33] naďalej platí, že územie Slovenskej republiky je jednotné a nedeliteľné. Táto formulácia doslovne zodpovedá prvému odseku článku 3 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý od schválenia i nadobudnutia účinnosti tejto ústavy (č. 460/1992 Zb.) ostal nezmenený.

Na výkon správy sú vytvorené územné celky a správne celky. Pokiaľ ide o územné usporiadanie, samosprávnymi územnými celkami Slovenskej republiky^[34] sú obce^[35] a vyššie územné celky,^[36] pričom územný obvod vyššieho územného celku je zhodný len s územným obvodom kraja.^[37]Vojenský obvod zriadený podľa osobitného zákona^[38] nie je súčasťou obce ani vyššieho územného celku.

Čo sa týka správneho usporiadania, správnymi celkami Slovenskej republiky sú kraje a okresy. Kraje sa členia na okresy. Územný obvod kraja a územný obvod okresu sú územnými obvodmi na výkon pôsobnosti orgánov štátu, ak osobitný zákon neustanovuje inak.^[39] Správnymi celkami sú obce a vojenské obvody, ak podľa osobitných zákonov vykonávajú štátnu správu.^[40] Zoznam obcí a vojenských obvodov tvoriacich jednotlivé okresy obsahuje nariadenie vlády Slovenskej republiky^[41] č. 258/1996 Z.z., ktorým sa vydáva Zoznam obcí a vojenských obvodov tvoriacich jednotlivé okresy. ^[42]

Podľa zákona č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky v Slovenskej republike je zriadených osem krajov, a to Bratislavský kraj, Trnavský kraj, Trenčiansky kraj, Nitriansky kraj, Žilinský kraj, Banskobystrický kraj, Prešovský kraj, Košický kraj.^[43] Celkovo v Slovenskej republike je zriadených 79 okresov, konkrétne v Bratislavskom kraji 8 okresov (okres Bratislava I, okres Bratislava II, okres Bratislava III, okres Bratislava IV, okres Bratislava V, okres Malacky, okres Pezinok, okres Senec), v Trnavskom kraji 7 okresov (okres Trnava, okres Dunajská Streda, okres Galanta, okres Hlohovec, okres Piešťany, okres Senica, okres Skalica), v Trenčianskom kraji 9 okresov (okres Trenčín, okres Bánovce nad Bebravou, okres Ilava, okres Myjava, okres Nové Mesto nad Váhom, okres Partizánske, okres Považská Bystrica, okres Prievidza, okres Púchov), v Nitrianskom kraji 7 okresov (okres Nitra, okres Komárno, okres Levice, okres Nové Zámky, okres Šaľa, okres Topoľčany, okres Zlaté Moravce), v Žilinskom kraji 11 okresov (okres Žilina, okres Bytča, okres Čadca, okres Dolný Kubín, okres Kysucké Nové Mesto, okres Liptovský Mikuláš, okres Martin, okres Námestovo, okres Ružomberok, okres Turčianske Teplice, okres Tvrdošín), v Banskobystrickom kraji 13 okresov (okres Banská Bystrica, okres Banská Štiavnica, okres Brezno, okres Detva, okres Krupina, okres Lučenec, okres Poltár, okres Revúca, okres Rimavská Sobota, okres Veľký Krtíš, okres Zvolen, okres Žarnovica, okres Žiar nad Hronom), v Prešovskom kraji 13 okresov (okres Prešov, okres Bardejov, okres Humenné, okres Kežmarok, okres Levoča, okres Medzilaborce, okres Poprad, okres Sabinov, okres Snina, okres Stará Ľubovňa, okres Stropkov, okres Svidník, okres Vranov nad Topľou), v Košickom kraji 11 okresov (okres Košice I, okres Košice II, okres Košice III, okres Košice IV, okres Košice – okolie, okres Gelnica, okres Michalovce, okres Rožňava, okres Sobrance, okres Spišská Nová Ves, okres Trebišov). Mesto, podľa ktorého je okres pomenovaný,^[44] je sídlom orgánov štátu, ktoré pôsobia v jeho územnom obvode, ak osobitný zákon neustanovuje inak.

Za nie príliš šťastné až nekoncepčné, je možné označiť pričasté zmeny v organizácii miestnej štátnej správy, ktoré neprispeli k prehľadnosti verejnej správy. Šlo o zmeny obvodných úradov na okresné úrady, následne späť na obvodné úrady a napokon opäť na okresné úrady. Takisto presúvanie špecializovanej štátnej správy pod všeobecnú štátnu správu a späť sa dialo až príliš často na tak krátke obdobie. Miestne orgány štátnej správy, vrátane orgánov všeobecnej štátnej správy bez ohľadu na ich označenie obvodné úrady či okresné úrady, vykonávali svoju pôsobnosť v okresoch. Paradoxom bolo, že keď v Slovenskej republike nejestvovali okresné úrady, tak obvodné úrady vykonávali svoju pôsobnosť v okresoch. Územné a správne členenie teda ostalo nedotknuté. K 1. januáru 2013 z dovtedajších 50 obvodných úradov začalo fungovať, respektíve pokračovalo ako okresné úrady 49 okresných úradov (okrem Štúrova), a bolo vytvorených 23 nových okresných úradov.^[45]

5 Európska únia a územno – správne členenie Slovenskej republiky

Vstup Slovenskej republiky do Európskej únie nemal vplyv na zákon č. č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky a nevyvolal žiadnu jeho zmenu. Napriek tomuto konštatovaniu, vo vývoji nemožno vylúčiť snahy o zjednotenie územno – správneho usporiadania členských štátov Európskej únie. V súvislosti s územím Slovenska sa môžeme stretnúť s používaním označenia región či regióny. Ako zásadne zákonom nedefinovaný pojem sa regiónu prisudzuje obsah, vyplývajúci z kontextu, v ktorom sa spomína.^[46] Z dávnej i nedávnej histórie^[47]vyplýva, že nijaké človekom vytvorené útvary nie sú definitívne. Toto poznanie sa týka aj územno – správnych celkov, vytvorených na plnenie funkcií a úloh verejnej moci. Pri tvorbe či modifikácii teritoriálno – administratívnych útvarov Slovenskej republiky ako členského štátu Európskej únie je vhodné zohľadňovať okrem všeobecných činiteľov členenia štátneho územia (kapitola 1) tieto prvky:

– modely územno- správneho členenia členských štátov Európskej únie s porovnateľnou veľkosťou územia a počtom obyvateľstva

– skúsenosti zo spravovania v členských štátoch Európskej únie bez ohľadu na ich územnú rozlohu a počet obyvateľstva

– moderné technológie, ktoré výkon správy (spravovania) zjednodušujú vo vzťahu spravujúceho a spravovaného subjektu

– aktuálne sociálno – ekonomické možnosti štátu

– perspektívne sociálno – ekonomické možnosti štátu

– trvalo udržateľný rozvoj spravovacích kapacít (materiálna a personálna zložka spravovania)

– trendy vyplývajúce z vývojových skúseností

– determinanty prispôsobenia územno – správneho členenia reálnym potrebám na konkrétnych úsekoch spravovania

– kontinuita s historickým členením územia, rešpektujúca zachovanie geografickej identity a povedomia

– racionalizácia početnosti konkrétnych orgánov štátnej správy vo vytvorených menších spravovacích celkoch

– dostupnosť verejnej správy pre spravované subjekty^[48]

– primeraná trvalosť vykonaných zmien

– návratnosť prostriedkov vynaložených na fungovanie správy vo vytvorených územno – správnych celkoch

– stabilita vytvorených systémov na výkon verejnej moci na miestnej úrovni.

Záver

Na základe vykonanej analytickej retrospektívy v nadväznosti na členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii je možné konštatovať, že Slovensko zohľadňuje tak všeobecné ako aj špecifické činitele územno – správneho členenia. Územno – správnemu členeniu je potrebné prispôsobovať organizačný prvok spravovacej funkcie štátu vo vzťahu k menším územným celkom spôsobom, ktorý bude rešpektovať predovšetkým časovú stabilitu, zodpovedajúcu náležitej trvalosti smerujúcej k zachovaniu moderného štátneho spravovania. Teda, aj organizačná štruktúra všeobecnej i špecializovanej miestnej štátnej správy má zodpovedať územno – správnemu usporiadaniu, vrátane terminologického súladu (okresný úrad v okresoch). Je však potrebné zdôrazniť, že pričasté zmeny, ktorým nepredchádza náležitá analýza, vedú k zbytočným výdavkom štátu, spojeným s reorganizáciou, a vytváraním nestabilného prostredia voči spravovaným subjektom. Moderný štát je preto povinný rešpektovať oprávnené požiadavky spravovaných subjektov na stabilný a optimálny spravovací model územno – správneho členenia.

Autor
JUDr. Tibor Seman PhD.

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_49.pdf

I. Úvodné poznámky

Administratívny štát a fungovanie verejnej správy v ňom – ako určitá vývojová forma nasledujúca po ére politického štátu – nesúvisí ani tak s funkčnými zmenami a redefiníciou úloh verejnej správy. Revitalizácia je naviazaná predovšetkým na štrukturálnu a obsahovú premenu vzťahov v štáte ako celku. Najviac sa to týka zmeny vzťahov medzi súkromným právom a verejným právom. V tomto zmysle a kontexte možno hovoriť a rozoznávať dve základné dimenzie administrácie: vládna správa (administration of government) a samosprávna správa (administration of self-government). Prvá dimenzia sa viaže na globálnu organizáciu štátu, zatiaľ čo druhá je prepojená s tzv. lokálnou (miestnou alebo regionálnou) autonómiou. Organizácia štátu má viacero nosných prvkov – medzi ne patrí centralizácia, resp. decentralizácia a tiež koncentrácia, resp. dekoncentrácia. Ide vlastne o dotváranie a dobudovávanie systémov horizontálneho a vertikálneho spravovania a riadenia štátu, prostredníctvom ktorých sa musí zákonite lepšie vykonávať, dôkladnejšie zabezpečovať a objektívnejšie garantovať výkon činností a úloh štátu. V neposlednom rade ide o pregnantné dopracovanie kontrolnej činnosti a perfekcionizmus v rámci súčinnosti a koordinácie jednotlivých „zložiek“ verejnej správy.

Podľa čl. 1 prvá veta Ústavy Slovenskej republiky Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Princíp vyjadrený v čl. 2 ods. 2 sa nazýva princíp legality (zákonnosti). Legalita znamená, že určitá funkcia štátnej moci sa nadobúda a vykonáva právnym spôsobom, resp. v súlade s právom. V širšom význame legalitou štátnej moci rozumieme požiadavku striktného a bezvýnimočného výkonu moci na základe zákonov a ústavy. K atribútom právneho štátu patrí aj to, že právne vzťahy patriace do sféry základných práv a slobôd môže upravovať výlučne zákon. Medzi princípy právneho štátu sa spravidla zaraďujú:

1. záruky základných práv a slobôd občanov,

2. legitimita a legalita štátnej moci,

3. suverenita ľudu.

4. deľba moci,

5. vzájomné brzdy a rovnovážnosť mocí,

6. zvrchovanosť ústavy a zákona,

7. právna istota.

Zmyslom a úlohou základných práv a slobôd je zabezpečenie individuálnej slobody pred zásahmi zo strany verejnej moci. Základným prvkom právnej istoty je istota občana, že sa voči nemu bude zachovávať právo. Čiastkové princípy, ktoré právnu istotu konkretizujú, sú tieto:

a) konanie štátnych orgánov musí byť, v rámci istých hraníc, pre občana predvídateľné, a tým súčasne kalkulovateľné,

b) ďalšou požiadavkou je, aby zákony v právnom štáte boli pochopené dostatočne jasne, aby občanovi umožnili urobiť si aspoň predstavu o svojej právnej situácii. Zákonodarca by preto nemal používať neurčité právne pojmy, ani všeobecné klauzuly (predovšetkým v takých právnych odvetviach, ako je trestné či daňové právo),

c) myšlienka právnej istoty je v zákonodarstve stelesnená vo forme jasnosti a prehľadnosti (transparentnosti) zákonov, v oblasti správy musí nevyhnutne nadobúdať formu ochrany dôvery,

d) z myšlienky spätosti princípu právneho štátu s právnou istotou a ochranou dôvery vyplýva aj nevyhnutnosť zaujatia postoja k zákonom so spätnou pôsobnosťou (hranice zákazu retroaktivity: článok 50 ods. 6 ústavy).

V tejto súvislosti možno citovať z diela Charlesa de Secondat Montesquieua: „Duch zákonov“ (Bratislava 1989, str. 116 a 133): „Zákony majú byť vhodne prispôsobené národu a musia sa zhodovať s povahou a princípmi vlády, ktorá je ustanovená, alebo ktorá sa má ustanoviť tak, že buď ju utvárajú (to je úlohou politických zákonov) alebo udržiavajú (to je úlohou občianskych zákonov). … Láska k zákonom a k vlasti vyžaduje ustavičné uprednostňovanie verejného záujmu pred vlastným záujmom a je charakteristická pre demokraciu. Len v nej sa zveruje riadenie každému občanovi. So zriadením je to ako s ostatnými javmi na svete: ak ho chceme zachovať, musíme ho milovať.“

V Európe sa postupne ustálil výklad klasických základných práv a slobôd – nech sú formulované akokoľvek – v dvoch základných funkčných polohách, ktoré sú považované za rovnocenné /¹⁴/:

1. / Prvá funkcia – vyžaduje rešpekt verejnej moci k základným právam a slobodám, t. j. práva a slobody pôsobia ako práva a slobody negatívne, plniace funkciu obrany jednotlivcov pred buď prílišnými alebo celkom nepatričnými vstupmi verejnej moci do slobodného priestoru jednotlivca

2. / Druhá funkcia – je to funkcia ochranná, ktorá

– zaväzuje verejnú moc, resp. štát a predovšetkým zákonodarcu a exekutívu k aktívnej činnosti (legislatívnej alebo správnej) a to jednak za účelom ochrany základných práv a slobôd pred možnými zásahmi zo strany tretích (súkromných) osôb

– vyžaduje, aby verejná moc vyvinula činnosť, ktorá má vytvoriť podmienky pre realizáciu základných práv a slobôd.

S výkonom ktoréhokoľvek zo základných práv alebo slobôd môže zákonodarca spájať určité podmienky alebo vyžadovať splnenie určitých predpokladov. Pokiaľ však splnenie takýchto podmienok alebo predpokladov má zabezpečiť štátny alebo iný orgán, žiadny oprávnený subjekt nesmie na svojom základnom práve alebo slobode utrpieť akúkoľvek ujmu len preto, že ten, kto mu mal umožniť ich výkon, zákonné podmienky alebo predpoklady späté s ich výkonom buď vôbec nepoznal, alebo si ich zle vyložil, či dokonca aj po zistení, že k ich splneniu došlo, výkon základného práva alebo slobody neumožnil. Na uvedenom nemení nič to, že sa takéhoto konania dopustil orgán štátu, orgán územnej samosprávy alebo volebná komisia ako orgán verejnej správy. /¹⁵/. Pritom platí, že postup orgánu verejnej správy, ktorým podmieňuje výkon jedného zo základných práv občana splnením podmienky alebo náležitosti, ktoré tento prejavom svojej vôle nemôže ovplyvniť, nie je v súlade s princípom právnej istoty ako jedným z imanentných znakov právneho štátu /¹⁶/.

Všetky základné práva a slobody sa chránia len v takej miere a v rozsahu, pokiaľ uplatnením jedného práva alebo slobody nedôjde k neprimeranému obmedzeniu, či dokonca popretiu iného práva alebo slobody – popretiu práv dotknutých účastníkov konaní a narušeniu verejného záujmu štátu /¹⁷/. Výkladovým pravidlom pri obmedzovaní základných práv a slobôd je ustanovenie čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ. Rozsah obmedzení základných práv a slobôd je potrebné vykladať reštriktívne. V teórii práva sa v tomto kontexte hovorí o tzv. formálnych hodnotách práva, ktoré síce neurčujú obsah právnych predpisov, majú však právu zaistiť samotnú existenciu a ďalej akceptáciu a aplikovateľnosť: medzi tieto hodnoty patrí hodnoty poriadku, predvídateľnosti, slobody od arbitrárnosti, právnej rovnosti či právnej istoty /^[5]/.

Judikatúra konštatuje, že Ústava Slovenskej republiky predstavuje právny celok, ktorý treba aplikovať vo vzájomnej súvislosti všetkých ústavných noriem (rozhodnutie Ústavného súdu SR pod sp. zn. II. ÚS 128/95), a každé ustanovenie Ústavy SR treba interpretovať a uplatňovať v nadväznosti na iné normy Ústavy SR, pokiaľ medzi nimi existuje príčinná súvislosť (rozhodnutie Ústavného súdu SR pod sp. zn. II. ÚS 48/97). Ústava vo viacerých ustanoveniach garantuje jednotlivcovi ako slobodnej ľudskej bytosti také právne postavenie, v ktorom sa minimalizujú zásahy a obmedzenia štátu do jeho základných práv a slobôd, a to najmä v čl. 2 ods. 3, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a že nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá a v čl. 13 ods. 2, podľa ktorého medze týchto jeho práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom (nález Ústavného súdu SR, sp. zn. II. ÚS 45/96). V právnom štáte povinnosťou všetkých štátnych orgánov je zabezpečiť reálnu možnosť ich uplatnenia tými subjektmi, ktorým boli priznané (nález Ústavného súdu SR, sp. zn. I. ÚS 17/1999, zhodne aj I. ÚS 44/1999).

A keďže absentuje hierarchia týchto základných práv a slobôd, potom musí vždy dochádzať aj k vyvažovaniu konkurujúcich si základných práv a slobôd. Všetky subjekty práva môžu odôvodnene očakávať, že príslušné štátne orgány budú konať a rozhodovať podľa platných právnych predpisov, že ich budú správne vykladať a aplikovať (napr. II. ÚS 10/99, II. ÚS 234/03, IV. ÚS 92/09). Rešpektovanie princípu právnej istoty musí byť prítomné v každom rozhodnutí orgánov verejnej moci, a to tak v oblasti normotvornej, ako aj v oblasti aplikácie práva, keďže práve na ňom sa hlavne a predovšetkým zakladá dôvera občanov, ako aj iných fyzických osôb a právnických osôb k orgánom verejnej moci (IV. ÚS 92/09) /^[6]/.

Ústava Slovenskej republiky vo viacerých ustanoveniach garantuje jednotlivcovi ako slobodnej ľudskej bytosti také právne postavenie, v ktorom sa minimalizujú zásahy a obmedzenia štátu a aj samosprávnych celkov (obcí a miest) do jeho základných práv a slobôd, a to najmä v čl. 2 ods. 3, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a že nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá a v čl. 13 ods. 2, podľa ktorého medze týchto jeho práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom. /^[7]/

II. Európsky štandard verejnej správy (tzv. dobrá verejná správa)

Členitosť a rozmanitosť európskeho právneho priestoru má za následok, že v súčasnosti je badateľná snaha o zbližovanie názorov na funkčnosť inštitucionalizácie Európskej únie na strane jednej a na strane druhej potreba garantovať efektívny a kvalifikovaný spoločný priestor na vzájomnú administratívnu kooperáciu a spoluprácu. Takýto správno – právny štandard verejnej správy v meniacej sa Európe vyžaduje čoraz viac krajín a navonok sa prejavuje v harmonizačných, unifikačných, štandardizačných, kodifikačných a integračných opatreniach. /^[8]/. Odlišnosti vo vývoji jednotlivých krajín – rozdielne historické, kultúrne, sociálne i ekonomické podmienky a tradície – typické pre európske správne právo znamenajú v určitom slova zmysle aj pozitívum. /^[9]/ Komparácie a porovnávania medzi týmito jednotlivými právnymi systémami majú obrovský význam a vplyv pri skúmaní obsahu a podstatných súvislostí, ako aj pri zavádzaní všeobecne akceptovateľných postupov v oblasti miestnej samosprávy. Znamenajú tiež vytváranie a konštituovanie tzv. „relatívne jednotného“ európskeho správneho priestoru postupne dotváraného právnymi aktami orgánov Európskej únie.

Do tohto systému však nevstupujú všetky zásady a princípy, ktoré uznáva právo jednotlivých štátov, ale len tie, ktoré sú akceptované a schvaľované príslušnými európskymi inštitúciami – spoločnými a všeobecnými právnymi zásadami sa teda nemusia stať tie, ktoré prijali a schválili jednotlivé krajiny (aby zohľadnili miestne špecifiká vývoja a podmienok).

Sem možno zahrnúť najmä tieto dokumenty:

– Európska charta miestnej samosprávy

– Rezolúcia Výboru ministrov Rady Európy č. (77) 31 o ochrane jednotlivca vo vzťahu k aktom správnych orgánov

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (80) 2 o vykonávaní právomoci voľnej úvahy zo strany správnych orgánov

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (87) 16 o administratívnych postupoch, ktoré majú vplyv na veľký počet osôb

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (81) 19 o prístupe k informáciám orgánov verejnej správy

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (91) 10 o sprístupňovaní osobných údajov v dispozícii verejných orgánov tretím osobám

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2002) 2 o sprístupnení úradných dokumentov

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (84) 15 o verejnoprávnej zodpovednosti

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (91) 1 o administratívnych sankciách

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2000) 6 o postavení verejných činiteľov v Európe

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2000) 10 o etickom kódexe verejných činiteľov

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (89) 8 o dočasnej súdnej ochrane v administratívnych záležitostiach

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2003) 16 o výkone správnych a súdnych rozhodnutí v oblasti správneho práva

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2004) 20 o súdnom preskúmavaní správnych aktov

– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2007) 7 o dobrej verejnej správe.

Verejná správa a aj miestna samospráva v Európe je rozmanitá a značne diferencovaná a preto nie je možné a ani žiaduce jednotným spôsobom vymedziť práva a povinnosti orgánov. Na druhej strane možno stanoviť aspoň všeobecne platné zásady a princípy. Stanovením základných zásad činností orgánov verejnej správy sa sleduje vytvorenie a garancia podmienok a predpokladov pre riadny výkon verejnej správy. Zásady činností správnych orgánov vychádzajúce zo všeobecných požiadaviek na kvalitu postupov a činností verejnej správy bývajú súhrnne označované ako princípy dobrej správy. /^[10]/

Princípy dobrej správy smerujú predovšetkým k ochrane subjektívnych práv adresátov verejnej správy, osobitne tých práv, ktoré sú zahrnuté v katalógu základných práv a slobôd /²⁴/. „Princípy dobrej správy sú právnymi princípmi“/²⁵/. Slovenská republika ako súčasť európskeho priestoru musí zákonite preberať základné štandardy aj v oblasti ochrany práv a povinností jednotlivcov.

V podmienkach Slovenska možno konštatovať, že jednotlivé postuláty Európskej charty miestnej samosprávy našli svoj konkrétny výraz a svoje opodstatnenie. Premietnutím a akceptovaním jednotlivých postulátov Európskej charty miestnej samosprávy je aj podpísanie tohto dokumentu Slovenskou republikou. Základ samotnej charty tvorí osem základných princípov ako základných ukazovateľov rešpektovania demokratických hodnôt. Týchto osem princípov sa najčastejšie premieta cez medzinárodné dokumenty a právne predpisy aj do nášho právneho poriadku. V konečnom dôsledku jednotlivé právne princípy sa premietajú aj do judikatúry súdov – najmä Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorý opakovane používa v rámci právnej argumentácie aj jej nosné princípy a taktiež odkazuje aj na ďalšie dokumenty Rady Európy (a to aj za stavu, že majú „len“ odporúčajúci charakter).

Základ charty tvorí osem základných princípov ako základných ukazovateľov rešpektovania demokratických hodnôt tým – ktorým štátom. Týchto osem princípov sa najčastejšie premieta cez medzinárodné dokumenty a právne predpisy aj do nášho právneho poriadku. Prvý princíp spočíva v právnej úprave miestnej samosprávy (čl. 2 charty), vyjadrenej v ústave alebo inom právnom predpise. Súčasne musí existovať možnosť domáhať sa nápravy pri porušovaní tejto právnej úpravy (čl. 11 charty). Druhý princíp je obsiahnutý v samotnej koncepcii miestnej samosprávy, ktorá vychádza zo suverénneho postavenia každého stupňa samosprávy v oblasti samostatnej pôsobnosti zverenej zákonom (čl. 3 charty) s tým, že správny dohľad nad činnosťou samosprávy je zvyčajne zameraný na zabezpečenie jej súladu s právnymi a ústavnými zásadami. Výnimku tvorí dohľad nad činnosťami zabezpečovanými miestnou samosprávou v rámci zákonmi prenesenej pôsobnosti zo štátu na miestnu samosprávu ( čl. 8 charty). Tretí princíp sa dotýka rozsahu pôsobnosti miestnej samosprávy (čl. 4 charty) a ustanovuje: originálne (základné) kompetencie miestnej samosprávy, delegované (prenesené) kompetencie miestnej samosprávy, princíp subsidiarity, požiadavku konzultácii s miestnou samosprávou. Štvrtý princíp predstavuje povinnosť štátu umožniť každému samosprávnemu orgánu zvoliť si primerané prostriedky na efektívne splnenie jeho samosprávnych funkcií. Ide predovšetkým o podmienky výberu vysokokvalifikovaných zamestnancov (čl. 6 ods. 2 charty), podmienky slobodného výkonu funkcií na miestnej úrovni (čl. 7 ods. 1 charty), právo miestnych orgánov na vlastné finančné zdroje (čl. 9 ods. 1 charty) primerane zodpovedajúce kompetenciám (čl. 9 ods. 2 charty), dostatočne diverzifikované a životaschopné vzhľadom na vývoj nákladov spojených s plnením ich úloh (čl. 9 ods. 4 charty), z ktorých určitú časť musia tvoriť miestne dane a miestne poplatky vo výške určovanej miestnymi orgánmi v medziach zákona (čl. 9 ods. 3 charty). Piaty princíp je vyjadrením ^[11] [12] solidarity a je zakotvený v čl. 9 ods. 5 charty. Šiesty princíp vyjadruje právo miestnej samosprávy na združovanie (čl. 10 charty), a to vo vnútroštátnom meradle, ako aj medzinárodne v rámci medzinárodnej spolupráce. Siedmy princíp zakotvuje participáciu na správe vecí verejných nielen v rámci samostatnej pôsobnosti, ale i tam, kde je štát oprávnený určovať politiku alebo priamo konať. Explicitne charta uvádza dve oblasti – plánovanie a rozhodovanie vo veciach, ktoré sa priamo dotýkajú miestnych orgánov ( čl. 4 ods. 6 charty) a spôsob, akým sa rozdeľujú zdroje (čl. 9 ods. 6 charty). Ôsmy princíp spočíva v práve miestnych orgánov na určovanie ich vlastnej štruktúry (čl. 3 ods. 2 a čl. 6 ods. 1 charty), pritom jedinou deklarovanou požiadavkou je zastupiteľský zbor zložený z členov, ktorí boli riadne zvolení v tajných voľbách.

Všetky princípy sa navzájom dopĺňajú a prelínajú – nemožno ich teda charakterizovať izolovane jeden od druhého, prípadne aj samostatne, pretože by došlo k opomenutiu súvzťažností a právnych súvislostí.

V podmienkach Slovenskej republiky možno konštatovať, že jednotlivé postuláty Európskej charty miestnej samosprávy našli svoj konkrétny výraz a svoje opodstatnenie. /^[13]/ Faktom však zostáva, že sa prejavujú aj retardačné tendencie reformného procesu a neustále brzdia presadzovanie ďalších regulatívov. „Ospravedlniť“ to možno azda len tým, že od roku 1989 uplynula relatívne krátka doba a pozostatky predchádzajúceho systému vo vedomí obyvateľov sa veľmi ťažko prekonávajú. Reformné procesy vo verejnej správe začaté v roku 1989 doposiaľ nie sú ukončené napriek tomu, že máme rok 2016 a možno predpokladať ešte ich dlhodobé pôsobenie – reforma v tomto zmysle zrejme nikdy neskončí, len sa budú meniť formy jej realizácie, nachádzať konkrétne spôsoby realizácie.

V kontexte tohto prístupu možno vymedziť základné princípy v oblasti verejnej správy vychádzajúce z európskych štandardov v podmienkach Slovenskej republiky nasledovne:

1. / verejný záujem ako korelatív prístupu k ochrane práv a povinností jednotlivca

2. / tzv. prevenčná povinnosť

3. / ochrana práv a povinností a subjektívne práva jednotlivca – základný európsky štandard prístupu (zásada „vigilantibus iura“)

4. / vynaloženie usilovnosti a povinnosť nechať na pokoji – európsky štandard (zásada „neminem laedere“)

5. / súkromnoprávne a verejnoprávne vzťahy na úrovni verejnej správy – rozlíšenie (zásada „ultima ratio“ a proporcionalita)

6. / odopretie/odmietnutie spravodlivosti (zásada „denegatio iustitiae“)

7. / zákaz zneužívania práva (konanie „in fraudem legis“)

Ad. 1./ Všetky základné práva a slobody sa chránia len v takej miere a rozsahu, dokiaľ uplatnením jedného práva alebo slobody nedôjde k neprimeranému obmedzeniu, či dokonca popretiu iného práva alebo slobody. Rovnováha verejného a súkromného záujmu je dôležitým kritériom na určenie primeranosti obmedzenia každého základného práva alebo slobody. Inštitút verejného záujmu je v našej platnej právnej úprave ale aj v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva jedným z najvýznamnejších a na druhej strane aj jedným z najsledovanejších inštitútov práva. Preto treba jeho aplikácii venovať náležitú pozornosť. O to viac, že i v rámci Slovenskej republiky existujú viaceré právne normy, ktoré vymedzujú tento pojem. Zákonodarca sa pokúša v tomto prístupe vymedziť stále a trvalé (všeobecné) hodnoty štátu, ktoré musia byť vždy a trvale chránené a rešpektované v činnosti nielen svojich orgánov, ale aj orgánov, ktoré vykonávajú kompetencie a plnia úlohy štátu, ako aj konkrétnych reprezentantov/konkrétnych verejných funkcionárov týchto orgánov verejnej moci a verejnej správy.

Verejný záujem možno vo všeobecnosti označiť aj ako verejný prospech, verejné blaho, verejné potreby, všeobecné dobro a blaho /²⁷/. Podľa výkladových slovníkov slovenského jazyka je verejný záujem chápaný ako taký záujem, ktorý sa týka všetkých členov väčšieho spoločenského celku – t. j. celej spoločnosti (napríklad obce, štátu a pod.), záujem, na ktorom sú zainteresovaní všetci členovia určitého väčšieho celku. Je opakom tzv. súkromného, resp. súkromných záujmov. Jedná sa o pojem, ktorý platná právna úprava pomerne často používa ako tzv. neurčitý právny pojem. Z povahy veci možno dovodiť, že ide o taký záujem, resp. záujmy, ktoré by bolo možné označiť za obecné či verejné, resp. všeobecne prospešné záujmy, ktorých nositeľmi sú bližšie neurčené, ničmenej aspoň rámcovo determinovateľné okruhy či spoločenstvá osôb, ako tzv. verejnosť, príp. záujmy, u ktorých ide o tzv. záujmy spoločnosti (celospoločenské záujmy). Verejný záujem sa stotožňuje so spoločenským záujmom alebo tzv. spoločným záujmom. Tieto záujmy nesmú byť v rozpore s platnými právnymi predpismi. Verejné záujmy súvisia s režimom verejného práva, ako i s postavením, poslaním a úlohami orgánov verejnej moci i orgánov verejnej správy. To súvisí s tým, že posudzovateľmi a kvalifikovanými presadzovateľmi týchto záujmov môžu byť ^[14]
iba orgány verejnej moci, a verejné záujmy ako také musia byť orgánmi verejnej moci prinajmenšom aprobované.

Verejný záujem je opakom tzv. súkromného záujmu a z povahy veci je možné odvodiť, že ide o taký záujem, ktorý by bolo možné označiť za všeobecne či verejne prospešný, ktorého nositelia sú síce bližšie neurčení, ale aspoň rámcovo determinovateľní, a to okruhom či spoločenstvom osôb, ako tzv. verejnosť. Tieto záujmy nesmú byť v rozpore s platnými právnymi predpismi, pričom verejné záujmy súvisia s režimom verejného práva, ako i poslaním a úlohami orgánov verejnej moci. Všeobecný prístup k vymedzeniu pojmu verejný záujem sa postupne vyvíjal a od pôvodnej koncepcie sa dostal do súčasného dvojdimenzionálneho režimu (obsah pojmu verejný záujem sa využíva na označenie dvoch rôznych skutočnosti z hľadiska ich účelového pôsobenia v normotvorbe):

a. / režim verejno – mocenského postavenia štátu – oprávnenosť zásahu do osobných

(najmä vlastníckych) práv jednotlivca

b. / režim prospechu (majetkového ale aj iného) – ako hodnotiace kritérium – tzv. verejná prospešnosť

Verejný záujem možno chápať aj ako akt činnosti, ktorej výsledkom je čo najväčší prínos pre maximálny počet subjektov. Tým nie je ale popretá možnosť, že tento lepší výsledok sa dosiahne zhoršením situácie niektorých jednotlivcov (úžitok jednotlivca teda treba chápať vo väzbe na nezhoršenie situácie ostatných). Je zároveň potrebne poznamenať, že konsenzus alebo všeobecný súhlas väčšiny nemusí vždy predstavovať verejný záujem alebo verejne dobro. V prípade, ak obyvatelia súhlasia s tzv. nespravodlivými praktikami, je možne konať spôsobom, ktorý nemusí byť v súlade s názorom majoritnej skupiny. Logickým výsledkom tohto procesu, resp. procesov je to, že zákony by mali riadiť a regulovať konanie, ktoré odráža život občanov/jednotlivcov bez toho, aby vnucovali hodnoty, ktoré riadia konanie jednotlivcov/občanov.

Ad. 2./ Prevenčná povinnosť znamená, že každý je povinný zachovávať taký stupeň

pozornosti, ktorý je možné po ňom vzhľadom ku konkrétnej časovej a miestnej situácii požadovať a ktorý – objektívne posudzované – je spôsobilý zabrániť či aspoň čo najviac obmedziť riziko vzniku škôd na živote, zdraví či majetku; toto ustanovenie však neukladá povinnosť predvídať každý v budúcnosti možný vznik škody (§ 415 Občianskeho zákonníka) /²⁸/.

V prípade vážneho ohrozenia škodou priznáva Občiansky zákonník v rámci prevenčných povinností ohrozenému subjektu právo domáhať sa, aby ohrozovateľovi bola uložená povinnosť vykonať určité vhodné opatrenia na odvrátenie hroziacej škody; opatrenie môže spočívať v povinnosti ako zdržania sa určitého konania či určitej činnosti (povinnosť pasívna), tak priamo v určitom konaní či výkone, ktorým by hrozba vzniknutej škody bola odvrátená (povinnosť aktívna). Časová súvislosť medzi hrozbou vzniknutej škody a opatrením na jej odvrátenie vyžaduje, aby príslušný orgán také opatrenie uložil v danom časovom horizonte.

Ad. 3./ V slobodnej spoločnosti je predovšetkým vecou nositeľov práv, aby svoje práva bránili a starali sa o ne, inak ich podcenením, či zanedbaním môžu strácať svoje práva majetkové, osobné, satisfakčné a pod.. To platí obdobne aj o využívaní zákonných procesných ustanovení /²⁹/. Inak povedané platí, že práva patria tým, ktorí sa aktívne zaujímajú o ochranu a výkon svojich práv a ktorí svoje procesné oprávnenia uplatňujú včas a s dostatočnou starostlivosťou a predvídavosťou.

V tejto súvislosti možno poukázať aj klasické rímskoprávne pravidlo „vigilantibus iura scripta sunt“ (zákony sú písané pre tých, ktorí sa starajú o svoje práva), podľa ktorého sa ochrana poskytuje len tým subjektívnym právam, ktorých držitelia o ne dbajú a aktívne ich vykonávajú a prípade porušenia vymáhajú. Táto zásada zdôrazňuje aj vlastné pričinenie o ochranu svojich práv vyžadujúc, aby aj účastník sledoval svoje subjektívne práva a robil také kroky, v dôsledku ktorých by nedochádzalo k ich ohrozovaniu a poškodzovaniu a predpokladá, že účastník musí využiť prostriedky, ktoré mu poskytuje zákon a následne vykonať prípadné potrebné opatrenia, aby nedošlo k porušeniu jeho práv /³⁰/.

Tento princíp od rímskych období prebrali do svojej kreačnej i judikatórnej činnosti aj orgány Európskej únie a tiež judikatúra súdnych orgánov. Ak subjekty nebudú vynakladať dostatok úsilia a budú sa spoliehať výlučne na orgány verejnej správy (ktoré by to za nich mali „vybaviť“), potom možno hovoriť o porušovaní tejto zásady európskeho práva.

Súčasťou základného štandardu musí byť zároveň preukázanie usilovnosti – to znamená, že ide o vymedzenie vlastného postavenia (s ohľadom na vyššie uvedené – aktívneho postavenia) k riešeniu daného problému v oblasti verejnej správy. Uvedený rámec sa pritom vzťahuje na obe strany – na adresátov i správne orgány.

Ad. 4./ Ak subjekt k nejakej veci nemá žiadne právo, má povinnosť nechať ju na pokoji (neminem laedere) /³¹/.

Táto rimskoprávna zásada spočíva na premise, že je normálne a správne, ak subjekt ktorému neprislúcha k určitej veci žiadne právo, nemôže aktívne do tohto rámca vstupovať a dokonca ešte to považovať za primerané a neporušujúce platnú právnu úpravu. (Typickým príkladom je predstava o tom, že ak niečo nie je oplotené potom to môžeme využívať všetci – pričom opak je pravdou. Konkrétna osoba musí vedieť, že je vec nepatrí a preto takúto vec nepoužije a nevyužíva).

Ad. 5./ Významnou zásadou pri riešení súkromnoprávnych a verejnoprávnych oblastí je zásada „ultima ratio“, ktorej obsah možno vymedziť pomocou judikatúry súdov: „Trestné právo (trestný čin) s trestnoprávnou kvalifikáciou určitého konania, ktoré má súkromnoprávny základ, je potrebné považovať za ultima ratio, teda za krajný právny prostriedok, ktorý má význam predovšetkým celospoločenský, t. j. z hľadiska ochrany základných spoločenských hodnôt.

V zásade však nemôže slúžiť ako prostriedok nahradzujúci ochranu práv a právnych záujmov jednotlivca v oblasti súkromnoprávnych vzťahov, kde závisí predovšetkým na individuálnej aktivite jednotlivca, aby strážil svoje práva (vigilantibus iura), ktorým má súdna moc poskytovať ochranu. Je však neprijateľné, aby túto ochranu aktívne preberali orgány činné v trestnom konaní, ktorých úlohou je ochrana predovšetkým celospoločenských hodnôt, nie priamo konkrétnych subjektívnych práv jednotlivca, ktoré svojou povahou spočívajú v súkromnoprávnej sfére. … Ústavný súd k uvedenému dodáva, že v právnom štáte je neprípustné, aby prostriedky trestnej represie slúžili k uspokojovaniu subjektívnych práv súkromnoprávnej povahy, ak nie sú okrem toho splnené všetky predpoklady vzniku trestnoprávnej zodpovednosti, resp. ak nie sú tieto predpoklady nespochybniteľne zistené“ /³²/.

Trestné právo pritom určuje hranicu medzi trestnou mocou štátu a slobodou jednotlivca s tým úmyslom, aby výkon trestnej moci štátu sa nestal nástrojom ľubovôle dočasných držiteľov moci proti jednotlivcovi. Je zameraný na verejnoprávny aspekt.

Ad. 6./ Základné právo na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky zaručuje, že každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestanným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch, alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.

Právo na súdnu ochranu súvisí so zásadou zákazu denegatio iustitiae, spočívajúcej v tom, že súd je povinný vykonávať súdnictvo. Súd nemôže odmietnuť výkon súdnictva s odôvodnením, že predmetný spoločenský vzťah nie je upravený právnym predpisom /³³/. ^[1] [2]

K porušeniu ústavou garantovaného práva na súdnu alebo inú ochranu by mohlo dôjsť rozhodnutím všeobecného súdu alebo správneho orgánu (prípadne aj postupu orgánu) nielen tým, ak by tento fakticky odňal možnosť komukoľvek domáhať sa alebo brániť svoje právo (napr. II. ÚS 8/01), ale aj tým, ak by tento rozhodol arbitrárne, bez náležitého odôvodnenia svojho rozhodnutia (napr. I. ÚS 241/07), alebo vtedy, ak by sa pri výklade a aplikácii zákonného predpisu natoľko odchýlil od znenia príslušných ustanovení, že by zásadne poprel ich účel a význam (napr. III. ÚS 264/05).

Všeobecné ustanovenie o ochrane subjektívnych práv je dané v § 4 Občianskeho zákonníka, z ktorého vyplýva, že proti tomu, kto právo ohrozí alebo poruší, možno sa domáhať ochrany u orgánu, ktorý je na to povolaný. Ak nie je v zákone ustanovené niečo iné, je týmto orgánom súd. Uvedené ustanovenie má dvojaký charakter. V prvom rade sleduje zabezpečenie práva na ochranu. Tu sa nielen zakladá právo dovolať sa ochrany, ale i povinnosť príslušného štátneho orgánu túto ochranu za splnenia zákonných podmienok poskytnúť. Citované ustanovenie obsahuje zároveň zákaz odopretia spravodlivosti (denegatio iustitiae) /^[3]/. Ďalej citované ustanovenie stanovuje právomoc k poskytnutiu ochrany. Túto právomoc má v občianskoprávnych veciach všeobecne, t. j. ak nie je ustanovené niečo iné, súd. K tomu, aby k jej poskytnutiu bol povolaný (a oprávnený) iný orgán, by bolo potrebné, aby tak výslovne ustanovil zákon.

Odopretie ústavou upraveného práva na súdnu a inú ochranu v konečnom dôsledku znamená odmietnutie spravodlivosti (denegatio iustitiae). Ak sa v dôsledku absolútne formálneho postupu vnucuje určitý postup alebo úkon, hoci správnemu orgánu nič nebráni, aby o tomto práve rozhodol na podklade existujúceho nároku, potom tento nesprávny myšlienkový postup správneho orgánu môže alebo mohol založiť odopretie spravodlivosti /^[4]/.

Ad. 7./ Kumulatívne požiadavky na aplikáciu zákona vyžadujú od štátnych orgánov konanie nielen v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon, ale súčasne pri zachovaní ústavných princípov.

Zákaz zneužívania výkonu práva je jedným z európskych i ústavných princípov právneho štátu, ktoré ústava implicitne obsahuje v čl. 1 ods. 1. Ústavné princípy predstavujú hodnotovú časť (background – pozadie) formálnej aplikácie práva, aj v prípadoch, keď zákon sa o tom osobitne nezmieňuje. Obchádzanie práva a jeho zneužívanie spočíva vo vylúčení záväzného pravidla zámerným použitím prostriedkov, ktoré sami osebe nie sú zákonom zakázané a v dôsledku čoho vzniknutý stav z hľadiska pozitívneho práva sa javí ako nenapadnuteľný. Konanie „infraudem legis“ predstavuje postup., kedy sa niekto správa podľa práva, ale tak, aby zámerne dosiahol výsledok právnou normou nepredvídaný a nežiaduci. /^[5]/

Cieľom testu zneužitia práva je preskúmať, či formálnou aplikáciu zákona – postupom podľa dikcie zákona nedochádza k narušeniu ústavného pozadia právnej regulácie“ /^[6]/. Právny
systém musí byť spôsobilý brániť sa proti takýmto typom žiadostí, ktoré sú v zjavnom rozpore s princípom dobrej verejnej správy a v konečnom dôsledku vedú k tomu, že orgány verejnej správy sa nevenujú svojej primárnej činnosti, ale vybavovaniu nezmyslených žiadostí. /^[7]/. Takto doručené a podané žiadosti potom vykazujú znaky tzv. filibusteringu – teda obštrukčnej metódy, pri ktorej nie je dôležitý obsah žiadosti, ale zahltenie a zamestnanie orgánu verejnej správy činnosťou.

Zhora uvedené štandardy predstavujú východiská Európskej únie pri riešení možností a legitímnych oprávnení jednotlivých členských krajín. Pritom treba zohľadňovať nepochybnú inšpiráciu rímskym právom a tzv. všeobecne akceptovateľnými princípmi právneho štátu. Ich presadzovanie Európskou úniou možno vidieť predovšetkým v nastavovaní a nastavení základných a nosných ideí, ktoré sú spoločné väčšine alebo veľkej časti európskej populácie. Takýmto prvkom je aj Súdny dvor Európskej únie, ktorý vo svojej judikatúre vymedzil početnú skupinu právnych princípov a východiskových téz pri aplikácii európskeho práva s dopadom na verejnú správu.

Musí sa zároveň vychádzať aspoň z týchto základných postulátov:

– v podmienkach Európskej únie v súčasnosti neexistuje jednotný súbor právnych noriem, ktorý by sme mohli označiť ako „európske právo verejnej správy“

– verejná správa v rámci Európy a jej usporiadanie je vnútornou záležitosťou každého členského štátu,

– verejná správa predstavuje určitú formu zabezpečenia správy vecí verejných a je veľmi úzko spätá s vývojom spoločnosti a s ľudským životom v rámci tej ktorej členskej krajiny EU

– verejná správa v rámci Európskej únie je spojená s mentalitou, hodnotovými orientáciami a historickým vývinom každého európskeho národa a je odlišná v každom takomto štátnom útvare

– verejná správa v rámci Európy ako taká nie je predmetom tzv. „acquis communautaire“,

– multinacionálnosť verejnej správy v rámci Európskej únie spôsobuje objektívnu nemožnosť vytvorenia jedného univerzálneho modelu fungovania verejnej správy, ktorý by platil a aplikoval sa vo všetkých členských krajinách EU.

Hodnotenie a naplnenie, ako aj rešpektovanie uvedených európskych postulátov v kontexte vyššie uvedených modelov dobrej verejnej správy už ide nad rámec tohto odborného príspevku a bude zohľadnený v rámci výstupnej štúdie projektu.P

Autor
doc. JUDr. Jozef Sotolář PhD.

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_49.pdf

• verejná správa
• Zákon – Zákon o cestnej doprave 56/2012 | Paragrafy: § 40, § 41, § 42, § 43, § 44

Úvod

Faktom je, že doposiaľ najvýraznejšie zmeny vo verejnej správe sa na Slovensku udiali ešte pred a tesne po vstupe našej krajiny do Európskej únie. Okrem rôznych domácich socioekonomických a politických okolností po roku 1998, ktoré vytvorili priaznivé podmienky na realizáciu týchto rozsiahlych zmien, bola to práve Európska únia, ktorá nás svojimi odporúčaniami a podmienkami nabádala reformovať systém verejnej správy, aby sme splnili prístupové kritériá a mohli sa stať členskou krajinou Európskej únie. Neustále čelíme nielen vnútorným výzvam pri hľadaní optimálneho nastavenia fungovania správy verejnej, ale ako súčasť európskeho verejného priestoru sme formovaní a formujeme to, čo nazývame európskou verejnou správou. Príkladov by boli desiatky, ale za všetky môžeme spomenúť prebiehajúci operačný program s priliehavým názvom Efektívna verejná správa 2014-2020, ktorého riadiacim orgánom je Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky a finančná pomoc na podporu reformy verejnej správy z Európskeho sociálneho fondu v programovom období do roku 2020 by v prípade plného čerpania mohla tvoriť okolo 335 miliónov eur (MV SR, 2016). A to je iba jeden čriepok z mozaiky, ktorý dokazuje prepojenosť slovenskej a európskej verejnej správy.

Napriek mnohým nesporným úspechom môže aj laický pozorovateľ identifikovať niektoré problémy, ktorým čelí slovenská štátna správa, samospráva a iné verejnoprávne korporácie.

Tradičnými problémami verejnej správy sú prezamestnanosť, nízka produktivita práce a značná neefektívnosť spojená navyše s antipatiou obyvateľstva voči úradníctvu. Aj verejnoprávne korporácie ako všetky zložky verejnej správy trpia nedostatkom finančných prostriedkov. Za zmienku stojí súčasný politický spor o zvýšenie koncesionárskych poplatkov z 4,64 eur na 7 eur mesačne pre verejnoprávny Rozhlas a televíziu Slovenska. Nedoriešenou otázkou ostáva elektronizácia verejných služieb. Ohlasovaná najväčšia reforma štátnej správy ESO (Efektívna, spoľahlivá a otvorená verejná správa) započatá po roku 2012 má stále rozpačité výsledky, i keď je stále neukončená, no veľa o nej nepočuť. V každom prípade vytvorením okresných úradov ako všeobecných orgánov miestnej štátnej správy so širokými právomocami pod ministerstvom vnútra došlo k centralizácii štátnej správy. V prípade samosprávy odborníci nabádajú k tretej vlne decentralizácie, to znamená, aby sa konečne realizovala tzv. komunálna reforma dotýkajúca sa najmä malých obcí (ak by napríklad došlo k ich zlučovaniu bola by to v istom zmysle lokálna centralizácia v rámci samosprávy, ale posilnením ich kompetencií v celoštátnom význame by šlo o enormnú decentralizáciu zo štátu na samosprávu), ale aj celkovej efektivity samosprávy a ďalšieho prenosu právomocí zo štátnej správy práve na orgány samosprávy.

Politici a experti tiež čoraz častejšie hovoria o prehodnotení miery centralizácie a decentralizácie, o novom vymedzení pôsobností medzi štátom a samosprávou. Samozrejme, názory sa v politike líšia podľa politického presvedčenia. Niektoré politické zoskupenia hovoria o tom, že je napríklad potrebné zrušiť regionálnu samosprávu alebo ju minimalizovať (3 samosprávne kraje + Bratislava)^[1]. Na politickú scénu sa chystajú vstúpiť aj ľudia s víziou budovania malého štátu s minimom ministerstiev a rozhodujúcim vplyvom komunálnej politiky na chod štátu po vzore švajčiarskych kantónov^[2]. To je iba náčrt problematík, s ktorými sa na Slovensku boríme. Z uvedeného vyplýva, že čoraz častejšie bude dochádzať, zjednodušene povedané, k teoretickým a politickým stretom medzi zástancami centralizácie a decentralizácie.

Centralizovať alebo decentralizovať?

Kľúčovým teoretickým a praktickým problémom pri účinnom rozhodovaní vo verejnom sektore je stanovenie pomeru medzi centralizovaným a decentralizovaným rozhodovaním, kde závažným meradlom je efektívnosť alokácie verejných statkov a služieb. Keďže každý štát vychádza z iných konkrétnych podmienok, nedá sa determinovať unifikovaný prototyp optimálneho vzťahu centralizácie a decentralizácie. Univerzálne platí, že hocijakú konkrétnu funkciu by mala zabezpečovať tá úroveň verejnej správy, ktorá to dokáže najhospodárnejšie a najefektívnejšie zohľadnením priestorovej dimenzie rozdielnych druhov verejných statkov (Žárska – Černenko – Kozovský, 2010). Decentralizáciu môžeme chápať ako rozšírenie právomocí nižších orgánov administratívy. Je taktiež metódou, prostredníctvom ktorej sú rozhodovacie, manažérske, finančné a ďalšie právomoci delegované z centra do rúk vedenia regionálnych alebo miestnych orgánov či priamo z orgánov štátnej správy na orgány samosprávne. Decentralizácia by mala umožňovať flexibilnejšie rozhodovanie a väčšiu samostatnosť jednotlivých administratívnych jednotiek. Inak povedané, decentralizácia by mala byť prostriedkom celkovej demokratizácie.

Vzťahy štátnej správy a územnej samosprávy a ich pozícia v štruktúre verejnej správy môžu byť rovnocenné alebo nerovnocenné. Závisí to od typu (modelu) štátu. „Centralistický model dáva menej priestoru územnej samospráve, pretože pozícia hlavne miestnej samosprávy je slabá, čo sa premieta do rozsahu aj obsahu kompetencií. Ide o model, v ktorom je nerovnocenné postavenie samosprávy, prevažuje štátna správa“ (Žárska – Černenko – Kozovský, 2010, s. 12). Slabou stránkou centralizovaných štátov nie je len geografická vzdialenosť medzi sídlom vlády a jednotlivými regiónmi, ktorá spôsobuje deficit pochopenia pre lokálne záležitosti, ale aj psychologické rozdiely medzi vládnymi predstaviteľmi a občanmi (Cabada, 2007).

Na druhej strane decentralizovaný model štátu predpokladá rovnocennejšie postavenie orgánov štátnej správy a samosprávy. „Politická decentralizácia (devolúcia)…predpokladá prenesenie úloh a aferentných rozhodovacích právomocí na miestnu úroveň verejnej správy a implicitné obmedzenia schopnosti centrálnych intervencií“ (Matei – Popa, 2010, s. 260). Decentralizácia sa ako proces spája zväčša s prevodom kompetencií zo štátnej správy na samosprávu, ale môže predstavovať aj prenos právomocí na tretí sektor a pod.

Zároveň je potrebné upozorniť na to, že aj v krajinách, kde prebehol proces decentralizácie v rôznych podobách „stále existujúca centrálna vláda (centrum) disponuje konečnou mocou vzhľadom k daným jednotkám, proces de-centralizácie či opačnej re-centralizácie je v moci centra“ (Vykoupilová, 2007, s. 17). Taktiež je dôležité spomenúť, že nie všetky funkcie verejnej správy môžu byť decentralizované. Aj keď národná vláda decentralizuje, ponecháva si niektoré koncepčné a kontrolné funkcie. Popri všeobecnom nadšení „decentralizovať“, ktoré do vyspelých krajín západného sveta a liberálnej demokracie prinášajú neoliberálne koncepty, permanentne sú jeho protipólom etatistické tendencie, ktoré môžu presadzovať politici tak sociálnodemokratického ako aj národného konzervatívneho razenia. Decentralizácia má pochopiteľne okrem svojich silných stránok aj slabé stránky, čo je argumentáciou pre presadzovanie centralizácie. „Významným impulzom pre rozšírenie modelu mnohoúrovňového vládnutia sa stali politologické štúdie z druhej polovice 50. rokov 20. storočia, ktoré tvrdili, že konkurencia medzi (mnohými) orgánmi miestnej správy vedie k zvýšeniu výkonu a efektivity verejnej správy a štúdie z 90. rokov, ktoré majú za to, že mnohoúrovňové vládnutie umožňuje tvorcom rozhodnutí reflektovať heterogenitu (spoločnosti)“ (Waisová, 2007, s. 112).

Slovenská skúsenosť hovorí, že decentralizácia by mohla poskytnúť možnosť preniesť a znížiť záťaž štátu pri obnove komunálnej infraštruktúry na malé mestá a dediny, ktoré sú určenými príjemcami reformy. Môže tak ísť o zbavovanie sa zodpovednosti. Na Slovensku štát preniesol veľké množstvo kompetencií na regionálnu a miestnu samosprávu. V prvej fáze fiškálnej decentralizácie sa ukázalo, že štát nezabezpečil dostatočne možné finančné riziká prenosu týchto kompetencií najmä v oblasti školstva, zdravotníctva alebo sociálnych zariadení. Problémom boli prevádzkové dlhy, nevysporiadané majetkové vzťahy, nepoistenie majetku, ale aj havarijný stav budov a zariadení, ktoré sa stali po novom majetkom samosprávy. Komplikáciou sa stalo aj dofinancovanie rozostavaných stavieb. Vtedajšia decentralizačná dotácia postačovala iba na prevádzkové náklady a neboli v nej obsiahnuté náklady na poistenie alebo havarijné situácie. Napríklad prechod zriaďovateľských kompetencií v oblasti zdravotnej starostlivosti na obce, mestá a samosprávne kraje sprevádzal dlh vo výške 3,5 miliardy vtedajších slovenských korún. Z toho až 2,8 miliardy slovenských korún predstavovali dlhy zdravotníckych zariadení, ktoré prešli pod samosprávne kraje na Slovensku. Vláda tieto situácie musela riešiť jednorazovými dotáciami a oddlžením (Tichý, 2003). Asi najpochopiteľnejším príkladom okrem stavu budov a verejného osvetlenia je stav cestnej infraštruktúry. Na Slovensku prešla starostlivosť o cesty II. a III. triedy pod samosprávne kraje a miestne komunikácie pod správu miest a obcí. Najmä malé obce a mestá by si bez úverov, dotácií, ale predovšetkým bez finančných prostriedkov z fondov Európskej únie nemohli dovoliť opravy ciest, zatepľovanie a rekonštrukcie kultúrnych domov, obecných úradov, škôl a ďalších zariadení.

Otázka centralizácie alebo decentralizácie moci má na Slovensku aj svoj politický rozmer v oblasti participácie. Poslankyňa slovenského parlamentu V. Remišová tvrdí, že neobstojí argument, že pri väčšej decentralizácii moci by sa ľudia aktívnejšie zapájali do verejného života a mali by väčší záujem o dianie v ich regióne. Volebná účasť v posledných komunálnych voľbách v roku 2014 na Slovensku bola výrazne nižšia (48 %) ako v parlamentných voľbách (59,8 %) v roku 2016. A to aj napriek tomu, že témy v komunálnej politike sú ľuďom bližšie a zrozumiteľnejšie ako témy veľkej politiky. Otázkou je aj tzv. únava z volieb a príliš veľa volených funkcionárov. Na Slovensku je okolo 20 tisíc volených funkcionárov na rôznych úrovniach. Máme päť rôznych druhov volieb. Analytik D. Sloboda sa domnieva, že na Slovensku nepodarené nastavenie regionálnej samosprávy „zabilo“ možnosť, že občania sa vo väčšej miere začnú podieľať na správe vecí verejných na regionálnej úrovni. Odporúča po vzore niektorých západoeurópskych krajín, aby na regionálnej úrovni nebolo potrebné chodiť k voľbám. Do regionálnych zastupiteľstiev by sa automaticky dostávali priamo volení starostovia a predsedu samosprávneho kraja by mohli voliť zo svojich radov (Magušin – Krivošík – Čobejová – Olšovský, 2016).

To sú len niektoré náčrty rôznych problematík súvisiacich s decentralizáciou moci. Ani zďaleka však netreba debatu o verejnej správe ideologicky zužovať iba na problém centralizácie a decentralizácie. Táto problematika je omnoho komplexnejšia no i pri vynechaní tém korupcie, vzdelávania a výberu pracovníkov (čo by mal riešiť nový zákon o štátnej službe, aby sa oddelili politické funkcie od odborných) či iných tém, stále ostáva množstvo aspektov okrajovo alebo priamo sa dotýkajúcich centralizácie či decentralizácie moci v rôznych konotáciách.

Postkomunistická spoločnosť na Slovensku: centralizmus verzus subsidiarita

Víťazstvo nežnej revolúcie interpretované politikmi a politológmi ako víťazstvo občianskej spoločnosti ukázalo, že jedným z problémov postkomunistických spoločností je slabá občianska spoločnosť. Tá nedokáže napĺňať základnú požiadavku „strážneho psa“ a vnášať podnety do politickej sféry. „Oslobodená“ spoločnosť bola oslobodená aj od „povinnosti“ sa organizovať. Bezprostredne po páde režimu sme svedkami výraznej fragmentácie spoločnosti, kde sa ťažko formulujú konkrétne požiadavky, ciele, záujmy alebo podnety. Chýbali základné znalosti a schopnosti, ako pripraviť projekt, viesť účtovníctvo, ovplyvňovať rozhodovacie procesy (Dvoráková, 2010). Je to dôsledok etatizácie spoločnosti po roku 1948 ako posilňovania štátnych zásahov a štátneho riadenia spoločnosti. To bolo podstatou socialistického štátu a práva. S normalizáciou po roku 1968 a snahou ešte viac pasivizovať občanov (vytlačiť ich slobodu rozhodovania a myslenia do sféry súkromia rodiny) s úmyslom ich nezasahovania do verejného diania, dôsledky boli a sú dodnes neblahé. Môže sa opätovne stať, že namiesto sebainiciatívy prevládne štátny paternalizmus a pasivita ľudí. Dôsledkom paternalizmu a štátneho dirigizmu počas socializmu, snahou o celospoločenskú kontrolu sa akákoľvek iniciatíva a podiel občanov na verejnej správe pominula (Švecová – Gábriš, 2009).

„Možno preto je i dodnes celorepubliková a obdobne komunálna politika poznačená nezáujmom drvivej väčšiny obyvateľstva o akýkoľvek aktívny podiel na zmene…v chápaní postavenia štátu si pritom po roku 1989 konkurujú hlavné politické koncepcie liberálneho a sociálneho štátu, zastávané na jednej strane pravicovými a na druhej strane ľavicovými politickými stranami…medzi oboma záujmami by teda bolo potrebné neustále hľadať prirodzené kompromisy, aby sa predišlo hrozbe extrémnych vývojových zmien“ (Švecová – Gábriš, 2009, s. 228). Zjednodušene sa dá signalizovať ako je budovaná verejná správa podľa dominujúcej ideológie strán, ktoré participujú na vláde. Jedným z kritérií je aj rozsah štátu – podľa koncepcie minimálneho alebo silného štátu je zväčša možné determinovať naliehavosť veľkosti verejného aparátu. Klasickí liberáli sa usilujú o minimálny štát, čo znamená málo úradov a neveľké kompetencie. Moderní liberáli sú stúpencami sociálneho štátu, čo dáva širšie eventuality byrokracii. Konzervatívna nová pravica podporuje silný štát a represie ako inštrument na udržanie morálky a poriadku. Naopak liberálna nová pravica sa angažuje za minimálny štát, pretože štát pokladá za nástroj donútenia a neslobody a pri akejkoľvek vláde pôsobí na život individuality skôr negatívne (Cirner – Polačková, 2012). „Evolučný socializmus (demokratický) sa dnes zbližuje v mnohých ohľadoch s moderným liberalizmom…v politickej sfére sa presadzuje samospráva a nástroje priamej demokracie…vyrovnávanie štartovacích podmienok sa docieľuje prerozdeľovaním prostredníctvom daňovej politiky v rámci sociálneho štátu“ (Prorok, 2012, s. 111).

Ak sa odchýlime od hodnotového a ideologického nastavenia slovenskej spoločnosti pretaveného napríklad do volebných výsledkov, kde v rámci politickej participácie mali a majú občania možnosť vyjadriť svoj názor aj voči reformám verejnej správy, podľa Nižňanského (2010) veľká časť slovenskej spoločnosti nebola pripravená a ani nechce prevziať zodpovednosť za kvalitu svojho života do vlastných rúk, nechať verejnému sektoru iba to, čo nedokáže riešiť osobne, v rodine, v spolkoch. Slovenská spoločnosť je náchylná vyžadovať riešenie svojich každodenných problémov od centrálnej vlády a kritizovať ju za nenaplnenie ich falošnej ilúzie o nenahraditeľnosti centrálnej vlády v ich každodennom živote. Nevybudovaná občianska spoločnosť a nedostatočná občianska participácia sú len jednou z okolností, ktoré zasiahli vývoj verejnej správy. Politikum výrazne zasiahlo reformné procesy: „Ak odrátame obdobie totality…tak každých šesť – sedem rokov sa uskutočnila zmena usporiadania. Je to dôsledok toho, že centrálne vlády nerešpektovali potreby a požiadavky občanov, geografické, etnické a spoločenské podmienky, nepodporovali štát ako spoločenstvo ľudí, ale reformu používali výhradne na upevnenie moci“ (Nižňanský, 2010, s. 172).

Dokladujeme to tým, že stále sa nepodarilo úplne zamedziť kumulácii postov a funkcií (čo je v prenesenom zmysle centralizácia funkcií a kompetencií jednou osobou), čím by sa odstránila pre mnohých verejných činiteľov skutočná motivácia ich aktívnej účasti a pôsobenia vo verejnej politike. Máme na Slovensku problémovú skúsenosť zo slovenského politického systému, ktorá je často príčinou kritických hodnotení volených predstaviteľov verejnej moci. Je to problém súbehu viacerých poslaneckých a verejných funkcií, čo je pomerne rozšírený jav na slovenskej politickej scéne. Nie je ničím výnimočným, ak pomerne veľký počet starostov a primátorov zastáva súčasne aj posty poslancov slovenského zákonodarného zboru, poslancov zastupiteľstiev samosprávnych orgánov regiónov a miest, čo u občanov celkom oprávnene vyvoláva pochybnosti o ich skutočnej motivácii a posilňuje u nich presvedčenie o viac-menej formálnom výkone mandátov či ich nízkej pracovnej vyťaženosti. Kumulácia viacerých poslaneckých mandátov a zastávaných funkcií a priori vylučuje skutočne profesionálny a odborný, t. j. zodpovedný prístup k výkonu každej zo zastávaných pozícií. Niektoré politické strany na Slovensku sa zaviazali dodržiavať princíp „jeden mandát stačí“, aby ich funkcionári kandidovali iba na jedno volené miesto. Jednofarebná vláda strany SMER-SD na Slovensku v roku 2015 prijala zákon, že za každú ďalšiu verejnú funkciu môže jeden funkcionár dostať plat najviac v sume minimálnej mzdy, aby nebol motivovaný kandidovať na viaceré verejné funkcie. Zákon bol prijatý s mnohými výnimkami a viac menej sa míňa účinku (SITA, 2015).

Poslednou ukážkou kolízie medzi centralizáciou a decentralizáciou v tomto článku demonštrujeme na príklade financií. Fiškálna decentralizácia priniesla zásadnú zmenu vo verejnej správe na Slovensku. Pred rokom 2005 závisela časť príjmov samosprávy od toho, aký podiel daní jej bol pridelený v rámci štátneho rozpočtu, od roku 2005 je to inak. Nový systém financovania je postavený na pevne daných kritériách, podľa ktorých sa daň z príjmu fyzických osôb prerozdeľuje medzi jednotlivé obce a mestá a stáva sa ich vlastným príjmom. Ďalšiu významnú časť príjmov získavajú samosprávy z miestnych daní, o výške ktorých majú právomoc rozhodovať (Sedláková, 2008). V roku 2016 je daň z príjmu fyzických osôb nariadením vlády na Slovensku rozdelená v pomere 70 % z výnosu dane obciam a mestám, 30 % výnosu dane samosprávnym krajom. Je to v súlade s chápaním decentralizácie podľa ukrajinskej vlády, ktorá chce mať silné komunity a slabšie regióny. Napriek tomu nie je tento systém podielových daní najdokonalejší. Vláda každoročne nariadením určuje tento výnos, čo prináša neistotu. V čase finančnej a hospodárskej krízy po roku 2008 štát začal tento výnos znižovať, aby sanoval štátny rozpočet (z 70,3 % klesol výnos za pár rokov na 65 % pre obce a mestá). I keď tento proces je komplikovanejší a závisí aj na rôznych koeficientoch. Uchopiteľným príkladom je zvýhodnenie obcí s vyššou nadmorskou výškou, kde sa v zimnom období predpokladá viac snehu a teda väčší finančný obnos potrebný na správu verejných komunikácií, ale aj na vykurovanie budov a podobne. Dôležité je, aby samospráva vyberala miestne dane. Na Slovensku môže samospráva určovať niekoľko miestnych daní, najdôležitejšia z finančného hľadiska je daň z nehnuteľnosti (daň z domu).

Vo vyspelých západoeurópskych krajinách si samospráva sama vyberá aj daň z príjmu fyzických osôb a niekde aj tzv. korporátnu daň, teda daň z príjmov právnických osôb alebo iné mimoriadne dane, aby bola samospráva takmer úplne finančne sebestačná. Regionálna samospráva prišla pred časom o možnosť výberu dane z motorových vozidiel, ktorú si sami určovali aj vyberali a stala sa príjmom štátneho rozpočtu. Niektoré samosprávne kraji túto zmenu kritizovali. Napríklad Bratislavský samosprávny kraj^[3] hovoril o centralizácii dane a zoštátnením príjmov vyprodukovaných živnostníkmi a podnikateľmi. Kraj to považoval za politické zadanie a kraje tak vraj prišli o garanciu finančnej nezávislosti regiónov a prakticky jediný zdroj príjmov, ktorý dokázali ovplyvňovať (Turanský, 2014).

Záver

Zásadným spoločensko-politickým a ideologickým sporom teda ostáva koncept centralizácie alebo decentralizácie. Je potrebné veľmi prezieravo analyzovať ako by mala vyzerať štátna správa a jej jednotlivé stupne, taktiež aká by mala byť pozícia samosprávy a jej členenie. Postavenie a oprávnenia prerozdelené medzi štátnou správou, samosprávou a ďalšími organizáciami musia byť jasne zadefinované, nesmú byť duplicitné, je za potreby umožniť možnosť kooperácie, aj to, do ktorých právomocí sa nemá v nijakom prípade „miešať“ samospráva štátu alebo iným inštitúciám a naopak. Precízne kompetenčné vymedzenie je jednou z najväčších výziev pri akýchkoľvek zmenách vo verejnej správe. Častokrát sa stáva, že známy princíp subsidiarity vedie k nesmiernej decentralizácii a prechodu veľkého množstva oprávnení zo štátu na samosprávu, prípadne mimovládny sektor. Vo väčšine prípadov ide o správne rozhodnutie, ale treba mať stále na pamäti lokálne zvláštnosti a nasledujúce záležitosti: ak sa kompetencie prenášajú, netreba zabúdať na fiškálnu decentralizáciu, čiže zabezpečenie dostatočného množstva finančných prostriedkov na krytie vykonávania týchto kompetencií, najlepšie aj vlastným výberom a spravovaním daní. O čom sa málo hovorí, to je fakt, že nie všetky kompetencie dokáže samospráva adekvátne vykonávať z hľadiska ľudských zdrojov, odbornosti a pod. Častokrát zo zjavných príčin nemá také možnosti ako štát, i keď na to dostane finančné zdroje. Chýbajúce kvalifikované ľudské zdroje a pod., znamenajú často horšiu kvalitu služieb, ako keď ju poskytoval štát. Štát si okrem toho musí uchovať hlavné slovo najmä v niektorých segmentoch sociálnych vecí, školstva, zdravotníctva, ale aj správy územia ako takého (napr. civilná ochrana a obrana obyvateľstva, represívne zložky, záchranné zložky a pod.). Aby nedochádzalo ku kompetenčným sporom a taktiež, aby boli kompetencie správne vybalansované medzi štátom, samosprávou a inými nevládnymi organizáciami, to je najdôležitejší moment pri reformách verejnej správy spolu s prerozdelením financií medzi tieto súčasti štátu.P

Autor
Michal Cirner

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_49.pdf

Úvod

Spoluprácu je možné označiť aj za ústrednú obsahovú časť princípu partnerstva, ktorý je jedným z princípov regionálnej politiky Európskej únie. Tento princíp sa objavuje aj v základných pojmoch zákona o podpore regionálneho rozvoja, v ktorom je partnerstvo definované ako aktívna spolupráca sociálno-ekonomických partnerov pri príprave, realizácii, monitorovaní a hodnotení programových dokumentov.

Regionálna politika v EÚ

Na regionálnu politiku vynakladá EÚ najväčšiu časť svojho rozpočtu.^[1]Hlavný princíp regionálnej (kohéznej politiky, politiky súdržnosti) politiky EÚ je finančná solidarita v prospech menej rozvinutých regiónov, ale aj sociálnych skupín. Napomáha udržaniu regionálnej konkurencieschopnosti a výrazne napomáha približovaniu („konvergovaniu“) chudobnejších regiónov k vyspelejším. Rozvinuté regióny pociťujú zas iné potreby, najmä v oblasti konkurencieschopnosti a rastu zamestnanosti. Týmto špecifikám sú prispôsobené nástroje regionálnej politiky určené pre ne. Rozšírenie EÚ zväčšilo regionálne rozdiely („disparity“) medzi jednotlivými regiónmi členských štátov. Údaje o nich pravidelne monitoruje v regionálnom i celoštátnom porovnaní.

Kohézna politika, nazývaná aj regionálna politika Európskej únie vytvára rámec na financovanie širokého spektra projektov s cieľom podporiť hospodársky rast v členských štátoch Únie a zároveň vyrovnať rozdiely medzi 271 regiónmi EÚ, ktorých rozvoj nebol rovnomerný. Strategický rámec sa vytvára na sedem rokov. Rozpočet je 351,8 miliárd EUR. Integrovaný regionálny operačný program (ďalej len „IROP“) predstavuje programový dokument SR pre programové obdobie 2014 – 2020, ktorého globálnym cieľom je prispieť k zlepšeniu kvality života a zabezpečiť udržateľné poskytovanie verejných služieb s dopadom na vyvážený a udržateľný územný rozvoj, hospodársku, územnú a sociálnu súdržnosť regiónov, miest a obcí.^[2]

Na definitívnej podobe pravidiel novej kohéznej politike sa dohodli inštitúcie EÚ v lete 2006 prijatím balíka nariadení o štrukturálnych fondoch, Kohéznom fonde a európskej územnej spolupráci. Na jeseň 2006 doplnili nariadenia strategické usmernenia Komisie. Podľa týchto dokumentov je regionálna politika EÚ realizovaná cez tri novozadefinované ciele:

• konvergencia,

• regionálna konkurencieschopnosť a zamestnanosť,

• Európska územná spolupráca.

Význam medziobecnej spolupráce zdôrazňuje aj Európska charta miestnej samosprávy. Európska charta miestnej samosprávy v článku 10 priznáva subjektom miestnej samosprávy právo vzájomne spolupracovať vo vnútroštátnom alebo v medzinárodnom meradle pri zabezpečovaní vecí spoločného záujmu a právo byť členom nadnárodných a medzinárodných združení, ktoré chránia a rozvíjajú ich spoločné záujmy“.^[3]

Právo obce na spoluprácu je zakotvené priamo v Zákone o obecnom zriadení, ako aj v Európskej charte územnej samosprávy. Je nutné dodať, že sa jedná o spoluprácu pri plnení úloh patriacich do ich samostatnej pôsobnosti. Spoločný postup obcí umožňuje budovať komunálne objekty, vykonávať a zriaďovať služby obyvateľstvu a vykonávať veľké množstvo kompetencií na požadovanej úrovni. Vzťahujú sa napríklad na poradenskú, konzultačnú a metodickú činnosť, budovanie technickej infraštruktúry, matriky a sociálnu starostlivosť, miestnu a regionálnu kultúru, základné, špecializované a rekvalifikačné školstvo, stavebné úrady, bytovú výstavbu, zdravotníctvo prvého a druhého kontaktu, územné a regionálne plánovanie, ochranu životného prostredia, odvoz a likvidácia komunálneho odpadu, protipožiarnu ochranu alebo spoločné podnikanie.

Obce v zmysle § 20 a 21 Zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení môžu spolupracovať na základe zmluvy uzavretej na plnenie konkrétnej úlohy alebo výkon činnosti, na základe zmluvy o zriadení združenia obcí, alebo zriadením, prípadne založením právnickej osoby. Partnerstvo a spolupráca sa riadia zásadami zákonnosti, vzájomnej výhodnosti a súladu s potrebami obyvateľov, pričom regióny, mestá a obce majú rovnaké postavenie.

Obec môže spolupracovať v rozsahu svojej pôsobnosti aj so správnymi a územnými celkami alebo úradmi iných štátov, vykonávajúcich miestne funkcie. Má právo stať sa členom medzinárodného združenia (euroregiónu), územných celkov alebo orgánov. Dohoda alebo členstvo nesmie byť v rozpore s Ústavou SR, zákonmi a medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná a nesmie byť v rozpore s verejným záujmom.

Orgány miestnej samosprávy vytvárajú s podnikateľmi ale aj verejným sektorom potrebné podmienky na jeho rozvoj. Prioritný význam majú miestne združenia (n.o, o.z.), ktoré sa následne môžu spájať do regionálnych združení. Vznik združení regionálneho charakteru v zmysle § 7 odseku 1 Zákona č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov treba považovať za prejav koordinácie rozvoja samosprávneho kraja v širšom, z hľadiska predmetu činnosti v ucelenom území. V ich programe nájdeme na prvom alebo na druhom mieste rozvoj cestovného ruchu. Na úrovni regiónov sa už vyžaduje porovnateľnosť s inými regiónmi v Európe, ktoré sú komplexne vybavené, dobre organizované, s dostatočnými kapacitami zariadení a s dobrou prístupnosťou. Na všetkých úrovniach sú neodmysliteľné, spoľahlivé, obsahovo a technicky dobre zabezpečené informačné služby. Regionálne samosprávy by sa mali podieľať na štátnej propagácii a pripojiť sa k nej s vlastnou regionálnou aktivitou, podporiť marketing, zorganizovať regionálne informačné centrá.

Medziobecnú a medziregionálnu spoluprácu nachádzame v štátoch s veľkým počtom malých obcí, ako aj v štátoch, ktoré prešli rozpúšťaním veľkých jednotiek (Belgicko, Nemecko), ale tiež v krajinách s veľkými jednotkami miestnej správy (Veľká Británia). Štruktúra efektívneho poskytovania verejných služieb je omnoho zložitejšia, aby ju dokázal plne zabezpečiť akokoľvek rozvinutý systém verejnej správy. Partnerstvo územnej samosprávy umožňuje zachovať verejný charakter, dáva možnosť organizovať funkčné regióny podľa ich optimálnych dimenzií. Pritom umožňuje reagovať na potrebu individuálnych riešení v duchu lokálnych okolností a nenarúša sociálnu kontinuitu základných jednotiek verejnej správy.

Obecný zákon č. 369/1990 priniesol „zrovnoprávnenie“ všetkých obcí bez ohľadu na ich veľkosť (výnimkou sú Bratislava a Košice). Zákon síce rozlišuje obce a mestá, ale nediferencuje medzi nimi z hľadiska ich pôsobnosti. Systém miestnej samosprávy v Slovenskej republike je neintegrovaný – prakticky všetky sídla, aj veľmi malé dediny, sú samosprávnymi obcami. Tak má obec bez ohľadu na svoju veľkosť rovnaké úlohy (vlastné aj prenesené). Táto skutočnosť spôsobuje veľké najmä personálne, organizačné a finančné problémy pre samosprávy.

Pre prijatie duálneho modelu, ktorý vznikol na Slovensku v roku 1990, takmer neexistovali vecné argumenty, ale išlo o posilnenie demokratických tendencií a okrem toho zapôsobilo aj rozčarovanie z uplatňovania strediskovej sústavy obcí, ktoré malo priam likvidačné dôsledky pre mnohé malé obce. V našich podmienkach, sme rigidným oddelením miestnej štátnej správy od územnej samosprávy, elimináciou veľkostnej klasifikácie a nevytvorením žiadnej inej funkčnej typologizácie obcí, duálnosťou modelu verejnej správy a nediferencovanosťou v prístupe k prenášaným kompetenciám, vytvorili výnimočne nepružný systém, v ktorom tie isté úlohy plní stotisícové mesto (so zastupiteľstvom, mestským úradom, v ktorých sú odborníci) a obec s menej ako 10 obyvateľmi, ktorej sme síce ponúkli riešenie v podobe spoločného obecného úradu, ale len ako východisko z núdze.

Do pôsobnosti územnej samosprávy takto prechádza stále viac úloh vykonávaných donedávna miestnou štátnou správou, až sa stáva existencia samostatnej miestnej štátnej správy otáznou. Tento proces zbližovania duálneho modelu miestnej verejnej správy a tendencia približovania sa k spoločnému modelu je celkom zreteľný. Z hľadiska obce v Slovenskej republike to znamená prebrať postupne do svojej činnosti veľký rozsah kompetencií v podobe verejných služieb (školstvo, zdravotníctvo, sociálna starostlivosť a ďalšie), v ktorých ešte nebola realizovaná reforma a zároveň patria k dlhodobo podfinancovaným súčastiam verejného sektora. Je to však súčasne priestor na posilnenie pozície obce na zverenom území a zvýšenie autority obce kvalitným, flexibilným a efektívnym výkonom týchto kompetencií a zabezpečovaním služieb svojich občanov.^[4]

Medziobecná spolupráca v krajinách EÚ

Medziobecná spolupráca sa chápe ako súčinnosť určitého množstva subjektov pri dosiahnutí určitého spoločného cieľa. Jedným z východísk efektívneho riešenia a kvalitnejšieho výkonu prenesených kompetencií pri súčasnom riešení problematiky malých obcí je medziobecná spolupráca ako jedna z foriem združovania obcí na báze vzájomnej koordinácie a kooperácie. Rozhodujúcou šancou je tvorba flexibilného riadiaceho rámca, úzko spojeného s princípmi lokálnej demokracie a otvárajúceho možnosť členstva v rôznych združeniach súčasne, podľa vlastnej voľby. Partnerstvo a spolupráca subjektov miestnej samosprávy je z medzinárodného hľadiska upravená aj v zmysle Európskeho rámcového dohovoru o cezhraničnej spoluprácimedzi územnými celkami alebo orgánmi.

Medziobecná spolupráca existuje v mnohých krajinách bez rozdielu charakteru sídelno- správneho systému a rozmeru jeho fragmentácie. Nachádzame ju tak v štátoch s veľkým počtom malých obcí, ako aj v systémoch, ktoré prešli nedávnou municipalizáciou (napr. Belgicko, Nemecko), no aj v krajinách s veľkými jednotkami miestnej správy (Veľká Británia).

Mimoriadny význam má spolupráca obcí v Nemecku, kde môžeme pozorovať dve roviny spolupráce: po prvé, samosprávne okresy, zväzové obce a miestne správne jednotky (pôvodné obce z hľadiska svojej právnej subjektivity zostávajú zachované, najnáročnejšie správne agendy vykonáva jedna obec), a po druhé, zduženia na plnenie vybraných, spravidla jednotlivých úloh, ktoré presahujú možnosti obce (účelové združenie, zmluvné spoločenstvo, komunálne pracovné spoločenstvo a rôzne regionálne združenia).

Vo Francúzsku vzniklo široké spektrum rôznych foriem spolupráce medzi miestnymi samosprávami, ktorej cieľom je prekonať nevýhody rozdrobenosti systému verejnej správy. Francúzske obce majú tak možnosť spájať sa do rôznych jedno- aj viacúčelových združení, nazývaných syndikáty.

V Rakúsku si obce vytvárajú tzv. spoločenstvá obcí, ktoré síce nemajú vlastnú právnu subjektivitu, ale majú široké zameranie na viaceré činnosti (napr. spoločný obecný úrad, prevádzkovanie počítačovej siete, zariadení protipožiarnej ochrany, spoločný výber miestnych daní a poplatkov a pod.). Podľa zákona môže spolková krajina vytvoriť aj tzv. združenie s povinnou účasťou obcí (napr. na výkon úloh zo zákona o sociálnej pomoci). Rakúske obce okrem toho vytvárajú aj združenia, pričom zvrchovanosť takto združených obcí nesmie byť podľa zákona ohrozená. Zvrchovanosť združených obcí sa prejavuje aj v tom, že každá z týchto obcí musí byť zastúpená v orgánoch združenia. Činnosti združených obcí sú zamerané spravidla na spoločné plnenie len jednej úlohy.

Združovanie obcí môže mať teoreticky tri základné typy:

a) priestorové (regionálne);

b) odvetvové (podľa určitého zamerania, napr. historické, kúpeľné);

c) záujmové (napr. dočasné združenie obcí so špecifickým cieľom).

Z pohľadu vzťahu verejného a súkromného sektora môžeme pozorovať dve základné skupiny medziobecnej spolupráce. Prvou je spolupráca miestnych samospráv, druhou je zmiešaná (verejno-privátna) medziobecná spolupráca. Napríklad v Dolnom Sasku sa povinne spájajú obce s počtom obyvateľov menším ako 400, pričom v spoločnej obci môže byť najviac 10 pôvodných obcí a počet jej obyvateľov nemá prekročiť 7 000 obyvateľov. V druhom prípade základ síce tvoria prevažne zástupcovia samospráv, ale súčasťou sú aj privátne subjekty, dobrovoľné organizácie, štátna správa a podobne.^[5]

Medziobecná spolupráca v SR

Partnerská spolupráca miest a obcí predstavuje zmysluplnú činnosť, ktorá okrem toho, že je postavená na hodnotách ako priateľstvo a spoluprácu, zvyšuje povedomie medzi ľuďmi v Európe aj vo svete. Predstavuje príležitosť na zdieľanie problémov, výmenu názorov a porozumenie odlišným názorom v oblastiach spoločného záujmu partnerských obcí. Spolupráca obcí sa môže sústrediť na celý široký rozsah činnosti v kompetencii obcí od „ľahkých“ aktivít ako spoločné podujatia zamerané na výmenu skúsenosti až pospoločné stratégie trvalo udržateľného rozvoja v oblastiach ako napr. školstvo, zdravotníctvo, cestovný ruch, doprava, životné prostredie, technologický rozvoj, rozvoj ľudských zdrojov, sociálna inklúzia, občianstvo, miestne služby atď. Môže zahŕňať široký rozsah aktérov z dvoch alebo viacerých obcí(volení predstavitelia, pracovníci úradov, mládež, dôchodcovia, predstavitelia subjektov a spolkov pôsobiacich na území obce atď.). Dobre sa vyvíjajúca spolupráca môže so sebou priniesť veľa výhod nielen pre obec samotnú, ale aj pre miestne spoločenstvo. Musíme mať na pamäti, že partnerská spolupráca bez aktívneho zapojenia občanov obce nemá perspektívu.

Počet obcí sa v období 1989 – 1990 zvýšil o 157, t. j. na 2 826 obcí. V ďalšom období sa situácia stabilizovala, avšak počet obcí neustále rástol (okrem roku 1991) na súčasných 2 891, čo predstavuje nárast o vyše 7% oproti stavu v roku 1989. V roku 2002 môžeme pozorovať v porovnaní s rokom 1989 pozorovať celkový nárast o 8,3%, čo v absolútnom vyjadrení predstavuje nárast o 222 obcí. Z celkového počtu až 70% obcí v SR je do 1 000 obyvateľov, v ktorých žije menej ako 20% obyvateľov Slovenska, pričom vo veľkostnej kategórií do 500 obyvateľov je viac ako 40% obcí. Sú to obce takmer bez ekonomickej sily a už vôbec nehovoriac o vyprodukovaní reálnych daňových príjmov, čo výraznou mierou obmedzuje ich fiškálnu nezávislosť. Celkový nárast počtu obcí z hľadiska štruktúry osídlenia sa prejavil najmä vo veľkostnej kategórií do 2 000 obyvateľov, ktoré majú z celkového počtu obcí na Slovensku zastúpenie viac ako 80%. Za obdobie 1990 – 1999 došlo k rozdeleniu 267 obcí, čo predstavuje 9,3% z celkového počtu 2 883 obcí.

Problematika malých obcí na Slovensku sa stala v posledných rokoch aktuálnou politickou agendou, ktorá v rámci terminológie cyklu verejnej politiky dosiahla etapu politickej implementácie – prijatím koncepcie komunálnej reformy v roku 2006. Prekonala tak etapy verejnej a odbornej diskusie, vyjednávanie so zainteresovanými subjektmi politickej sféry, inštitúciami štátnej správy a územnej samosprávy, zástupcami Združenia miest a obcí i odbornou verejnosťou (predstavitelia univerzitnej a vedeckej sféry).

Združenia obcí univerzálneho charakteru

Na Slovensku existuje záujmové Združenie miest a obcíSlovenska(ZMOS), ktoré združuje 2 719 miest a obcí za účelom presadzovania spoločného záujmu miestnych samospráv (čo je približne 96% všetkých obcí na Slovensku). V rámci tohto združenia pracuje 57 regionálnych združení. Rozsah činností takýchto združení je veľmi univerzálny. Zameriavajú sa na vytváranie predpokladov rôznych foriem nadobecných vzťahov, formulovanie spoločných stanovísk a organizovanie jednotného postupu v otázkach miestnych samospráv. ZMOS zabezpečuje prenos informácií v rámci miestnych samospráv; rokuje s ministrami a poslancami NR SR o potrebných zákonoch; je pripomienkovacím orgánom v rámci predkladania zákonov; organizuje vzdelávanie volených predstaviteľov a pracovníkov miestnych samospráv.

Podobné zameranie ako ZMOS má aj Únia Miest Slovenska – záujmové združenie miest Slovenska. V súčasnosti má 62 riadnych členov, 9 obcí a 5 osobitných členov. Združenie vzniklo z dôvodu špecifickosti problémov miest v štruktúre miestnych samospráv.

Účelové združenia obcí

Účelové združenia obcí vytvárajú obce a mestá za účelom výkonu kompetencií v oblasti hospodárskeho a sociálneho rozvoja, ale aj za účelom výkonu administratívno-správnych úloh (najmä prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy). Vo veľkej väčšine prípadov ide o jednoúčelovú spoluprácu obcí.

Medziobecná spolupráca na Slovensku v oblasti hospodárskeho a sociálneho rozvoja sa v súčasnosti týka najmä oblastí komunálneho odpadu, kanalizácie, čistenia odpadových vôd, rozvoja turistiky a cestovného ruchu, ochrany životného prostredia, regionálneho vzdelávania, kultúry, školstva, sociálnej sféry, koordinácie a plánovania rozvojových aktivít, spoločných projektov technickej infraštruktúry (najmä plynofikácia a vodovod), organizovania regionálnych poradenských a informačných centier, regionálnych rozvojových agentúr, zdravotníctva, spoločného podnikania (v spolupráci s privátnym sektorom).

Medziobecná spolupráca umožňuje obciam akumulovať finančné ale aj ľudské zdroje. Avšak ani táto kumulácia nemusí stačiť na výkon niektorých funkcií. Z tohto dôvodu je výhodné ak sa do projektu medzi obecnej spolupráce vo väčšej miere zapája aj súkromný sektor (ziskový a neziskový).

Dosiaľ menej využívanou formou medzi obecnej spolupráce je spolupráca v oblasti administratívno-správnej pôsobnosti. Ide hlavne o spoluprácu na báze spoločných obecných úradov, ktorá sa ďalším presunom kompetencií a hlavne objednávaním si zo strany štátu výkon viacerých kompetencií u obcí (prenesený výkon štátnej správy) začína využívať čoraz častejšie. I keď ešte stále v nie dostatočnej miere. Ide hlavne o tieto oblasti: opatrovateľská služba, ochrana životného prostredia, regionálne školstvo, zdravotníctvo, pozemné komunikácie, vodné hospodárstvo a najmä stavebný zákon.Obce sa zapájajú do medziobecnej spolupráce najmä z dôvodu nedostatku finančných prostriedkov a odborného personálu na výkon im zverených funkcií. Menej to je už z dôvodu neefektivity ich výkonu, pretože ešte stále neexistuje dosť motivačných a kontrolných faktorov, ktoré nútia efektívne spravovať obec.

Významným faktorom ovplyvňujúcim nedostatok finančných prostriedkov na výkon samosprávnych funkcií je výkon funkcií delegovaných na miestne samosprávy z orgánov štátnej správy. Na obce je často delegovaný výkon kompetencií štátnej správy, ktorý nie je sprevádzaný príslušným finančným transferom. Obce podľa slovenskej legislatívy nemôžu odmietnuť výkon úlohy, ktorú na ne delegovala zákonom NR SR. Ústava SR a zákon o obecnom zriadení zároveň stanovujú, že obec môže vykonávať úlohu len vtedy, ak sú na ňu súčasne zo zákona delegované aj finančné prostriedky na jej zabezpečovanie. Ak teda obce zo svojich rozpočtov financujú úlohy štátnej správy, konajú v rozpore so zásadami správy majetku obce, financovania obce, tvorby a rešpektovania rozpočtu obce. Nejednoznačnosť právnej úpravy a rôzne interpretácie príslušných zákonov zapríčiňujú v praxi porušovanie zákonov a ustanovení. Miestna samospráva totiž pod tlakom verejnosti prispieva zo svojich rozpočtov na zabezpečovanie úloh štátnej správy. Takýmito aktivitami vlastne porušujú svoju povinnosť zveľaďovať výhradne majetok obce.

Pre malé obce je charakteristické, že vďaka ich rozdrobenej sídelnej štruktúre nie sú schopné plniť úlohy samosprávy, ktoré majú určené zákonom. A práve nedostatok finančných prostriedkov vedie obce k spolupráci so susednými obcami či k druhej možnosti, ku zlučovaniu obcí, ktoré mu sa však chcú mnohokrát vyhnúť. Vďaka tejto forme spolupráce si obce môžu uchovať svoju samostatnosť a naďalej môžu samé rozhodovať o svojich záležitostiach. A napriek tomu si môžu plniť svoje povinnosti, ktoré im ukladá zákon o obecnom zriadení.

Cezhraničný zväzok Euroregión „TATRY” je regiónom všestrannej partnerskej poľsko-slovenskej spolupráce s cieľom ďalšieho trvalého rozvoja. Na základe analýzy všeobecnej charakteristiky euroregiónu, medziobecnej aj cezhraničnej spolupráce som vytypovala kľúčové oblasti, na ktoré by sa mal euroregión ďalej zamerať. Základným nedostatkom Euroregiónu „TATRY” je slabo rozvinutá infraštruktúra. Jej výstavba, modernizácia a zlepšenie, to sú spoločné predsavzatia, ktoré by sa mali realizovať aj v tomto programovacom období. Zvyšovanie výdavkov na cestnú a komunikačnú infraštruktúru bude mať vplyv na zlepšenie dostupnosti marginálnych území, urbanistickej integrácie a ochrany prostredia s cieľom zvyšovania atraktivity Euroregiónu „TATRY” pre potenciálnych strategických investorov.

Územie poľsko-slovenského pohraničia sa vyznačuje veľkou nezamestnanosťou a nízkym stupňom spoločensko-hospodárskych zmien. Veľkým bohatstvom a výhodou tohto územia sú ale prírodné, krajinné a kultúrne hodnoty, ktoré vytvárajú dobré podmienky pre rozvoj cestovného ruchu. Napomáha mu poľsko-slovenská partnerská spolupráca pre vyvážený spoločensko-hospodársky rozvoj v oblasti turistiky a športu, ochrany kultúrneho a prírodného dedičstva Euroregiónu „TATRY”.

Propagovanie cezhraničných miestnych iniciatív sa uskutočňuje pomocou realizácie malých projektov, spájajúcich spoločenstvo pohraničia Euroregiónu „TATRY”. Cieľom je rozvoj a prehlbovanie spolupráce medzi spoločenstvami z oboch strán hranice, čo zväčša praje náprave situácie v rôznych oblastiach spoločensko-hospodárskeho života. Euroregión „TATRY” má veľké skúsenosti v zahajovaní a spravovaní projektov tohto typu. V rámci Spoločného fondu Malých projektov programu cezhraničnej spolupráce Phare Poľsko- Slovensko a tiež Programu iniciatívy spoločenstva INTERREG III sa Euroregión „TATRY” uchádzal o granty na malé a vlajkové cezhraničné projekty. V ich rámci boli financované činnosti z oblasti športu, turistiky, vzdelávania, kultúry, hospodárstva, ochrany prostredia a tiež zámery nasmerované na národnostné menšiny a okrajové skupiny. Verím, že rovnako aktívne bude toto zoskupenie charakterizujúce jeden zo spôsobov medziobecnej spolupráce aj v tomto programovacom období 2014-2020.

Zmena organizačnej štruktúry na Európske zoskupenie územnej spolupráce (EZÚS) z väčšej časti eliminovala chronicky pretrvávajúce nedostatky, ktorými sú veľmi dlhé doby refundácie čiastkových platieb, chýbajúca možnosť zálohových platieb, komplikovaná procedúra kontroly, veľké množstvo byrokracie (viac potvrdení, dokumentácie a pod.)

Podľa Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady Európy č. 1082/2006 je EZÚS právnickou osobou zloženou z členov (členské štáty, regionálne a miestne samosprávy, združenia) na základe dobrovoľnosti. Hlavným cieľom je uľahčovať a podporovať územnú spoluprácu prostredníctvom cezhraničnej, nadnárodnej ako aj medziregionálnej spolupráce medzi svojimi členmi, ktorá má viesť k posilneniu hospodárskej a sociálnej súdržnosti. EZÚS má právnu subjektivitu a spôsobilosť na právne úkony. Má právo nakupovať aj predávať svoj majetok alebo zamestnávať zamestnancov, umožňuje zoskupovanie samospráv rôznych členských štátov bez podpísania medzinárodnej dohody ratifikovanej národnými parlamentmi. Túto víziu obsahuje Spoločná poľsko-slovenská Stratégia rozvoja Euroregiónu „Tatry” pre roky 2008-2015.

Významnú pozornosť venuje cestovného ruchu, jeho národohospodárskemu významu a cezhraničnej spolupráci aj vláda SR, o čom svedčí jej Programové vyhlásenie na obdobie rokov 2016 – 2020. Geografická poloha, prírodné podmienky a pamiatky kultúrneho dedičstva vytvárajú predpoklady, aby sa cestovný ruch stal dôležitým hospodárskym odvetvím rozvoja Slovenska medzirezortného významu. Vláda SR podporí trvalú udržateľnosť cestovného ruchu najmä prostredníctvom novelizácie Zákona č. 91/2010 Z. z. o podpore cestovného ruchu, využívaním prostriedkov Európskych spoločenstiev i aplikáciou Zákona č. 561/2007 Z. z. o investičnej pomoci (http://www.tik.sk/projekty/, 7.4.2014).

Miestne akčné skupiny (MAS)

sú zaujímavým združením spolupracujúcich subjektov. Ide o relatívne mladú, ale už dosť početnú formu spolupráce. Základom MAS je podľa Galvasovej partnerská dohoda o hlavných cieľoch rozvoja vidieckeho regiónu, spoločná príprava stratégií a realizácia projektov k ich naplneniu. MAS sa významne rozšírili predovšetkým v súvislosti s programom LEADER. Metóda LEADER je založená na partnerskej spolupráci rôznych subjektov (obcí, zväzkov obcí, podnikateľov, neštátnych neziskových organizácií či neorganizovaných občanov) v území a má za úlohu povzbudzovať rozvinutie vnútorného rozvojového potenciálu regiónu. Galvasová ďalej upozorňuje, že sa MAS musí skladať z vyváženého a reprezentatívneho výberu partnerov z rôznych sociálno-ekonomických sektorov na danom území a že na danom území ju musia tvoriť zástupcovia súkromného sektora (súkromní podnikatelia, neziskové organizácie, fyzické osoby reprezentujúce záujmové skupiny) najmenej 50% z miestneho partnerstva. Ekonomická stránka spolupráce sa prelína so všetkými formami spolupráce. Najzaujímavejšie formou z tohto hľadiska je PPP (PublicPrivatePartnership).Partnerstvo súkromného a verejného sektora má byť nástrojom verejnej politiky pre zabezpečovanie verejných služieb a verejnej infraštruktúry.

Záver

Spolupráca obcí je výborná príležitosť pre ich ekonomický, kultúrny alebo sociálny rozvoj. Rovnako ako súkromný sektor, snaží sa aj verejný sektor ísť s dobou a využívať najnovšie metódy k svojej vlastnej modernizácii. A práve spolupráca obcí môže byť toho dôkazom. Zákon o obecnom zriadení im umožňuje realizovať v praxi rôzne formy medziobecnej spolupráce. Okrem neho medziobecnú spoluprácu podporujú aj iné zákony a opatrenia vlády SR, Európska charta miestnej samosprávy, atď. S nimi súvisí aj motivačný prvok, ktorým je územný rozvoj.P

Autor
Zita Pleštinská

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_49.pdf

• verejná správa
• Zákon – Zákon o cestnej doprave 56/2012 | Paragrafy: § 40, § 41, § 42, § 43, § 44

Úvod

Public administration, administratíva, verejné spravovanie je nielen esenciálnou kategóriou vedy správneho práva, no aj prierezovou kategóriou vedy ústavného práva a v neposlednom rade aj európskeho práva. Do popredia sa dostáva aj pojem „európska verejná správa“, odzrkadľujúci skutočnosť širokého spektra administratívnych orgánov a inštitúcii Európskej únie. Názov príspevku teda môže nabádať k očakávaniu podania rešeršného výpočtu orgánov a inštitúcií, ktoré Európska únia stanovila vo vzťahu k verejnej správe. To by ale predstavovalo značne zúžené vnímanie skúmanej problematiky. Príspevok má ambíciu uskutočniť skôr elementárnu analýzu, či náhľad z ústavnoprávneho hľadiska odzrkadľujúcu perspektívny inštitucionálny rámec v jeho postupnom vývoji a venovať sa tak aj teoreticko – právnym otázkam prepojených a súvisiacich s definičným stanovením skúmaného rámca. Verejná správa v Slovenskej republike (a rovnako aj v ostatných členských štátoch) prešla a prechádza reformnými procesmi (tak v línii štátnej správy ako aj samosprávy), ktoré sú nezriedka prezentované v európskom podtóne. Cieľom príspevku je teda v prvom rade priblížiť Európskou úniou stanovený rámec inštitúcií viac, či menej spätých s verejnou správou z viacerých uhlov pohľadu tak, ako sa v nadväznosti na vývoj samotnej Európskej únie vykryštalizoval.

Cez pojem k rámcu…

Nepochybne, tak ako sa vyvíjala európska integrácia a inštitúcie EÚ, dochádzalo aj k vývoju inštitucionálneho rámca vo formálnej i materiálnej rovine. V počiatkoch európskych zoskupení z päťdesiatych rokoch minulého storočia nebola potreba riešiť otázky vzťahu Európskych spoločenstiev k verejnej správe. Európske spoločenstvá vzniknuté a fungujúce na prevažne hospodárskej spolupráci rešpektovali organizáciu verejnej správy v svojich členských štátoch. Navyše ani v ďalšom vývoji integrácie nepatrila problematika verejnej správy medzi tie oblasti, v ktorých by štáty zverili právomoc rozhodovania výlučne spoločenstvu a tak je tomu v zmysle platnej legislatívy Európskej únie aj dnes.

Väčšina členských štátov Európskej únie bola v relácii verejnej správy založená na princípe dvojkoľajnosti verejnej správy. Línia štátnej správy reflektovala viac, či menej v nadväznosti na procesy integrácie a supranacionality. Odzrkadľovala sa najmä vo vzťahu k najvyšším orgánom členských štátov. Posilňujúce integračné snahy postupne rozširovali okruh záberu najmä vo vzťahu k samospráve. Tu významnú úlohu zohrala Európska charta miestnej samosprávy.^[1] Dnes verejnú správu v takmer všetkých členských štátoch^[2]charakterizujeme ako dvojkoľajnú – v línii samosprávy a štátnej správy.

Podľa slovníkového výkladu^[3] môžeme vnímať pojem „rámec“ nielen vo význame rámu, obruby, okruhu, rozsahu, ale aj ako ohraničenie určitej oblasti, či sféry, nosnej konštrukcie. Taktiež sa používa pre označenie súhrnu vecí, javov i faktov majúcich niečo spoločné, vzájomne súvisiacich a vytvárajúcich takto istý okruh (dejový, časový, či priestorový). Často ho vnímame v slovnom spojení „patriť do rámca“, resp. „presahovať rámec“. V tomto duchu by sme mohli vymedziť aj pozíciu Európskej únie vo vzťahu k verejnej správe, keďže tak, ako vo väčšine svojich iných vzťahoch k členským štátom presahuje rámec národný, rešpektujúc popritom rámec medzinárodný. Európska únia zvykne mať slengovo prívlastok rámcová organizácia aj vďaka tomu, že právne predpisy vydávané jej orgánmi určujú rámec pre legislatívu jednotlivých členských štátov. Vo všeobecnej rovine teda rámec predstavuje stanovenie určitých hraníc, či mantinelov, v ktorých je umožnená (či dovolená) vlastná právna úprava rešpektujúca stanovené zásady rámca.

Vo vzťahu k skúmanej problematike tak v zmysle vyššie uvedeného môžeme špecifikovať jednak formálno-právny rámec vymedzením konkrétnych ustanovení právnych predpisov upravujúcich jednotlivé orgány vo vzťahu k verejnej správe. Zároveň vieme na druhej sprane stanoviť materiálno-právny rámec, vymedzujúci rozsah kompetencií týchto orgánov vo vzťahu k verejnej správe. V najširšom slova zmysle je vždy rámec stanovený platnou legislatívou, užšie vymedzenie môže nastať na základe určitých uplatňovaných zvyklostí, všeobecných právnych zásad, či tradícií. Pre úplnosť považujeme za potrebné spomenúť aj prípadné negatívne vymedzenie rámca, teda stanovenie hraníc, v rámci ktorých sa ani vo formálnej, ani v materiálnej rovine členský štát nesmie pohybovať.

Formálno – právny rámec vo vzťahu k štátnej správe môžeme z pozície Európskej únie vnímať v čl. 10, ods.2 a čl.13 Zmluvy o Európskej únii v znení Lisabonskej zmluvy, ako aj v čl. 223 a nasledujúcich Zmluvy o fungovaní Európskej únie v znení Lisabonskej zmluvy^[4] a v príslušnej ústavnoprávnej legislatíve členských štátov. V línii samosprávy môžeme formálno – právny rámec vidieť v ustanoveniach čl. 13, ods.4 Zmluvy o Európskej únii v znení

Lisabonskej zmluvy, či čl. 305 – 307 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v znení Lisabonskej zmluvy^[5] a príslušnej sekundárnej legislatívy EÚ.

Na základe vyššie uvedeného môžeme konštatovať, že materiálnym rámcom pre pozíciu štátnej správy sú predovšetkým línie stanovené legislatívnym procesom Európskej únie so svojimi špecifikami, ktorý, či už explicitne, alebo implicitne určuje povinnosť existencie určitých orgánov štátnej správy, alebo aspoň aktívnu participáciu týchto orgánov na fungovaní príslušných orgánov Európskej únie (napr. Europol, Eurojust…). Uvedená rovina úzko súvisí s ďalším rozmerom rámca a to kreačným, keď vzniká povinnosť členských štátov vytvoriť alebo doplniť už existujúce orgány štátnej správy o európsky rozmer.^[6] V línii ústredných orgánov štátnej správy navyše dochádza k prieniku predstaviteľov štátnej správy a samosprávy prevažne v hlavných európskych orgánoch.

Európsky inštitucionálny rámec verejnej správy.

Nesmieme opomenúť, že európsky rámec vo vzťahu k verejnej správe presahuje rozsah Európskej únie. Napríklad v súvislosti s existenciou Výboru pre verejnú správu pri Organizácii pre hospodársku spoluprácu a rozvoj /OECD/^[7], ktorá zastrešuje väčší počet členských štátov, než Európska únia.^[8] Osobitosti verejnej správy jednotlivých členských štátov Európska únia rešpektuje. Prevzala na seba skôr úlohu koordinátora s tým, že vo väčšej miere sa orientuje na oblasť samosprávy. Dôležitú úlohu zohrávajú nasledujúce inštitúcie:

Európska sieť pre verejnú správu – EUPAN – ako neformálna sieť medzi zamestnancami verejnej správy zo všetkých štátov EÚ je zameraná na spoluprácu a výmenu poznatkov z oblasti verejnej správy.^[9] Táto spolupráca prebieha na troch úrovniach – politickej, ktorej sa zúčastňujú jednotliví ministri členských štátov zodpovední za oblasť verejnej správy a člen Európskej komisie zodpovedný za verejnú správu^[10]. Druhá úroveň spolupráce – riadiaca zahŕňa spoluprácu jednotlivých členov Generálnych riaditeľstiev (koordinujú ju členovia Generálneho riaditeľstva pre ľudské zdroje a bezpečnosť) a vedúcich jednotlivých druhov správy. Tretia úroveň spolupráce predstavuje technickú úroveň, keď sa stretávajú pracovné skupiny zamerané na ľudské zdroje, inovatívne verejné služby, e-štátnu správu, prípadne riaditelia inštitútov a škôl verejnej správy. V rámci siete EUPAN úspešne funguje aktualizovaná spolupráca s odbormi, ktoré zastupujú zamestnancov pracujúcich vo verejnej správe na európskej a vnútroštátnej úrovni.^[11] Súčasťou siete je aj Európsky inštitút verejnej správy (EIPA) a Európska škola verejnej správy (ESPA). Tieto inštitúcie však disponujú právomocami vo vzťahu k orgánom a inštitúciám Európskej únie dovnútra (teda „európskej verejnej správy) a vo vzťahu k jednotlivým orgánom verejnej správy v členských štátoch môžu pôsobiť podporne, ak o to členské štáty požiadajú. Európsky inštitút pre verejnú správu pôsobí v Maastrichte, Luxemburgu a Barcelone. Poskytuje vzdelávacie aktivity pre zamestnancov verejnej správy Európskej únie a členských štátov. Špecializovanou pobočkou Európskeho inštitútu verejnej správy je Európske centrum pre sudcov a právnikov, ktoré má sídlo v Luxemburgu. Zameriava sa na odbornú prípravu sudcov, prokurátorov, súkromných advokátov a právnikov pracujúcich vo verejnej správe v členských štátoch EÚ, kandidátskych krajinách a krajinách, ktoré majú s EÚ uzatvorenú dohodu o pridružení, ako aj v krajinách Európskeho združenia voľného obchodu, ktoré sú členmi Európskeho hospodárskeho priestoru.

Európska škola verejnej správy je zaradená v sústave orgánov a inštitúcií Európskej únie do kategórie „medziinštitucionálne orgány“. Orgány tejto kategórie sú v pozícii akýchsi servisných centier voči všetkým hlavným a poradným orgánom EÚ. Európska škola verejnej správy patrí k tzv. mladším orgánom, bola založená 10. februára 2005. Jej úlohou je poskytovať odbornú prípravu zamestnancom európskych orgánov a inštitúcií v určitých špecifických oblastiach. Ponúkané kurzy sú prístupné pre zamestnancov všetkých európskych inštitúcií, čo prispieva k rozširovaniu spoločných hodnôt, podporuje lepšie porozumenie medzi zamestnancami inštitúcií a vedie k úsporám z rozsahu. S cieľom vyhnúť sa duplicite škola úzko spolupracuje s oddeleniami odbornej prípravy v rámci všetkých inštitúcií.^[12]

Európsky inštitucionálny rámec samosprávy.

V rámci svojich politík a priorít sa Európska únia v značnej miere venuje regionálnej politike. Tomu prispôsobila aj štruktúru niektorých svojich hlavných orgánov. Tak sa línia samosprávy v rámci verejnej správy odčleňuje aj v európskej oblasti. V rámci Európskeho parlamentu pôsobí Výbor pre regionálny rozvoj (REGI)^[13], v Rade Európskej únie má regionálnu politiku v svojej pôsobnosti Rada pre všeobecné záležitosti, v rámci Európskej komisie pôsobí Komisár pre regionálnu politiku^[14]. Osobitnú pozíciu zohrávajú poradné orgány – Výbor regiónov a v rámci Hospodárskeho a sociálneho výboru Odborná sekcia pre hospodársku a menovú úniu, hospodársku a menovú súdržnosť.

Európsky parlament venuje regionálnej politike EÚ patričnú pozornosť^[15]. Predstavuje základ solidarity Európskej únie a realizuje sa v stanovenom programovom období (teraz na roky 2014-2020) prostredníctvom troch hlavných fondov: Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézneho fondu (KF) a Európskeho sociálneho fondu (ESF).

Výbor regiónov.

Výbor regiónov zohráva najdôležitejšiu pozíciu v oblasti prezentácie regionálnych záujmov jednotlivých členských štátov. Táto jeho pozícia je stanovená jednak štruktúrou jeho členov (zväčša predstavitelia samosprávy v jednotlivých členských štátoch) a zároveň štruktúrou právomocí. Ako poradný orgán bol inštitucionalizovaný Maastrichtskou zmluvou a svoju činnosť začal vykonávať v r. 1994 so sídlom v Bruseli.^[16] Jeho fungovanie od vzniku až po prítomnosť bolo viac, či menej menené revíziami primárneho práva aj v dôsledku rozširovania základne členských štátov EÚ. Tá zapríčiňovala zmenu počtu členov a tiež aj rozloženie kresiel medzi členské štáty.

Fungovanie Výboru regiónov je pomerne zložité, čo je primárne spôsobené širokospektrálnou oblasťou záujmu a existenciou rôznych úrovní rozhodovania. Spoločným atribútom v činnosti Výboru regiónov je jeho fungovanie v súlade s troma zásadami, ktorými sú blízkosť k občanom, partnerstvo a subsidiarita. Jednou z úloh Výboru regiónov je tlmočiť názory miestnych a regionálnych orgánov členských štátov vo vzťahu k právnym predpisom EÚ. V súčasnosti má 353 členov (a rovnaký počet náhradníkov) zo všetkých 28 členských štátov EÚ^[17], ktorých menuje Rada EÚ na obdobie piatich rokov na základe návrhov členských štátov.^[18] Výbor regiónov je v súlade s čl. 300 ZFEÚ zložený zo zástupcov regionálnych a miestnych územných celkov, ktorí buď vykonávajú volenú funkciu regionálneho alebo miestneho územného celku, alebo sa politicky zodpovedajú volenému zhromaždeniu. Pri vykonávaní svojej činnosti nie sú členovia Výboru regiónov viazaní žiadnymi príkazmi, záväznými pokynmi a svoju funkciu vykonávajú nezávisle vo všeobecnom záujme EÚ. Pri výkone svojej funkcie a počas ciest do a z miesta rokovania požívajú členovia Výboru regiónov obvyklé výsady, imunity a výhody v súlade s čl. 4 Rokovacieho poriadku a ustanovení Protokolu o výsadách a imunitách EÚ. Zloženie Výboru regiónov odráža hospodársky, sociálny a demografický vývoj v EÚ, čo zmocňuje Radu EÚ k pravidelnému preskúmavaniu pravidiel stanovených pre zloženie Výboru regiónov.^[19]

Problematika organizácie Výboru regiónov je rámcovo upravená v čl. 306 ZFEÚ, bližšie ju upravuje Rokovací poriadok Výboru regiónov, ktorý Výbor regiónov sám schvaľuje na svojom plenárnom zasadnutí väčšinou svojich členov. Orgánmi Výboru regiónov sú plenárne zhromaždenie, predseda, predsedníctvo a komisie. Členovia Výboru regiónov sú organizovaní prostredníctvom národných delegácii a politických skupín, národné delegácie sú tvorené členmi a náhradníkmi pochádzajúcimi z toho istého členského štátu. Výbor sa stretáva v rámci piatich plenárnych zasadnutí ročne, na ktorých sa určuje všeobecná politika a prijímajú stanoviská. Z hľadiska užšej špecializácie výbor pracuje v šiestich komisiách, ktoré pripravujú stanoviská k diskusii na plenárnych zasadnutiach.^[20] Politické spektrum odzrkadľujú štyri politické skupiny predstavujúce hlavné európske politické smery.^[21]

Čo sa týka právomocí, Lisabonská zmluva ich Výboru regiónov posilnila napr. aj tým, že stanovila tzv. povinnosť konzultácie vo vzťahu k hlavným orgánom – Rade EÚ, Európskej komisii a Európskemu parlamentu. Zároveň aj vymedzila oblasti, pri ktorých musí nevyhnutne dôjsť ku podaniu poradného stanoviska Výboru regiónov k návrhom legislatívnych aktov ešte pred jeho podaním.

Túto základnú úlohu Výboru regiónov, poskytovanie konzultácií Rade EÚ, Európskej komisii a Európskemu parlamentu a zaujímanie stanovísk ku konkrétnym záležitostiam, je možné v súlade s ustanovením čl. 307 ZFEÚ a Rokovacím poriadkom Výboru regiónov klasifikovať do troch druhov:

1. Konzultácie, ktoré sú vyžiadané Radou EÚ, Európskou komisiou alebo Európskym parlamentom. Povinnosť konzultácie pred predložením návrhu právneho aktu vyplýva pre Radu EÚ, Európsku komisiu a Európsky parlament z primárneho práva. V prípade opomenutia tejto skutočnosti to môže predstavovať dôvod na podanie žaloby o neplatnosť právneho aktu.^[22] Výboru regiónov má stanovisko predložiť v rozsahu minimálne jedného mesiaca od predloženia návrhu právneho aktu predsedovi Výboru regiónov. Ak Výbor nedodrží stanovenú lehotu, môže sa pri konaní o právnom akte pokračovať aj bez jeho stanoviska.

2. Stanoviská, ktoré vydáva Výbor regiónov z vlastnej iniciatívy, keď to uzná za vhodné a účelné. Prevažne ide oblasti dotýkajúce sa regionálnych záležitostí.

3. Stanoviská, ktoré vydáva Výbor regiónov ak po porade s Hospodárskym a sociálnym výborom v súlade s článkom 304 ZFEÚ usúdi, že sa jedná o špecifické regionálne záujmy. V takomto prípade Rada EÚ, Európska komisia alebo Európsky parlament informujú Výbor regiónov o problematike prejednávanej Hospodárskym a sociálnym výborom, doručia mu žiadosť o stanovisko a potrebné informácie potrebné na jeho vypracovanie.

Záver

Samotný inštitucionálny rámec predstavený v príspevku by zohrával veľmi malú úlohu bez súčinnosti tzv. hlavných orgánov Európskej únie, no i bez priaznivého nastavenia jednotlivých členských štátov. Zároveň platí aj druhá strana mince – akýkoľvek vývoj verejnej

správy (samosprávu nevynímajúc) postupom času nachádza svoj odraz v pozícii príslušných orgánov, či ich meniacich sa kompetencií. Legislatívny rámec je nastavený tak, že umožňuje exponencialitu z jednej, či druhej spomínanej roviny.P

Autori
doc. JUDr. Ľudmila Somorová CSc.
JUDr. Alena Krunková PhD.

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_49.pdf

• schengenské vízum
• Zákon – Zákon o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov 404/2011 | Paragrafy: § 14

Toto vyjadrenie zaznelo na margo skutočnosti, že od septembra 2015 osem krajín Schengenskej zóny opätovne obnovilo na svojich hraniciach kontroly, a to s cieľom znížiť číslo utečencov a migrantov vstupujúcich na ich územia. Avramopoulos zdôraznil, že šlo o krok v súlade s právom EÚ, avšak neprestajne nalieha na krajiny, aby viac spolupracovali na kontrole vonkajších hraníc Európy, a zachovali tak výsledok desiatky rokov trvajúcej integrácie.1

Na to, aby sa dal posúdiť možný prínos nariadenia Dublin III je potrebné najskôr preskúmať jeho predchodcov, zhodnotiť efektivitu ich aplikácie, nájsť ich prípadné slabiny a nedostatky, a následne sa pokúsiť analyzovať prepracovanú verziu spolu s jej novotami. Tento príspevok sa pokúsi odhaliť najväčšie problémy vo fungovaní dublinského systému do prijatia prepracovaného nariadenia v roku 2013 a načrtnúť riešenia, ktoré nám prinieslo.

1. Od Schengenu k Dublinu

Dublinský systém skladajúci sa z niekoľkých právnych inštrumentov (v nadväznosti na Dublin I bolo dňa 18. 2. 2003 vydané nariadenie ES č. 343/2003 známe ako Dublin II, ktorý spolu s Dublinom I a Dublinom III tvorí Dublinský systém) predstavuje právo a politiku Európskej únie s účinkami smerujúcimi navonok, voči tým osobám, ktoré nepožívajú výhody voľného pohybu, ktoré poskytujú predpisy práva EÚ. Korene dublinského systému siahajú do roku 1985, keď bola predstavená Schengenská dohoda, a s ňou súvisiace postupné odstraňovanie vnútorných hraníc medzi členskými štátmi. Kým vo vnútri Únie dochádzalo k búraniu hraníc a vytváraniu vnútorného trhu, pokiaľ ide o vývoj opatrení v oblasti migrácie, Európa si vyslúžila prezývku “pevnosť Európa” práve vďaka svojej tvrdej politike voči príslušníkom tretích krajín. S narastajúcim počtom žiadostí o azyl v 90. rokoch bolo nevyhnutné vytvoriť pravidlá zodpovednosti členských štátov za týchto žiadateľov o azyl.

Európa dňa 15. júna 1990 po prvýkrát v Dubline prijala tzv. koncepciu bezpečnej tretej krajiny, a to Dohovorom určujúcim štát zodpovedný za preskúmanie žiadostí o azyl podaných v jednom z členských štátov Európskych spoločenstiev (označovaný ako Dublinský dohovor alebo Dublin I).2 Pôvodných 12 signatárskych štátov sa v roku 1997 rozrástlo o Rakúsko a Švédsko a v roku 1998 aj o Fínsko. Dva roky praxe však ukázali, že systém nefunguje tak, ako sa dúfalo. Jedným z problémov, za ktorý je Dublin I často kritizovaný je jeho pomalosť. Lehoty, ktoré boli pre jednotlivé zmluvné krajiny stanovené na učinenie opatrení a krokov podľa Dublinkého dohovoru sa nerešpektujú a sú neraz niekoľkonásobne prekračované. Ďalšou, pre žiadateľov o azyl veľmi závažnou, sa pri Dubline I stala otázka tzv. reťazového refoulment. Svoj pôvod mala v čl. 3 ods. 5 Dublinu I, ktorý ponechal zmluvným štátom možnosť žiadateľa poslať do tretej krajiny. Problematickým sa toto ustanovenie zmluvy stalo v prípade, ak dožiadaný štát prijal žiadosť o transfer a žiadateľa chcel poslať vrámci koncepcie bezpečnej tretej krajiny do takého štátu, ktorý dožadujúca strana za bezpečný nepovažuje.3 V neposlednom rade išlo aj o skutočnosť, že Dublinským dohovorom sa malo zaručiť rovnomerné rozmiestnenie žiadateľov o azyl, a malo ísť o inštrument spočívajúci v delení bremena medzi zmluvnými stranami, pričom opak sa stal pravdou pre krajiny s vonkajšími hranicami Šengenského priestoru. 4 Prijatím Amsterdamskej zmluvy, ktorá rozšírila právomoci Spoločenstva inter alia aj v oblasti spolupráce vo veciach migrácie a azylu vyvstala potreba nahradiť Dublinský dohovor iným dokumentom. V októbri 1999 sa Európska rada zišla v Tampere, a vyslovila sa za vytvorenie Spoločného európskeho azylového systému (označovaný ako CEAS), ktorého súčasťou mal byť nástroj určujúci členský štát zodpovedný za preskúmanie žiadosti o azyl.5 Komisia sa tak chopila príležitosti a jej výsledkom bolo Nariadenie ES č. 343/2003 ustanovujúce kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (známe ako „Dublin II“). 6 Netreba však zabúdať na skutočnosť, že Dublin I zostal platný vo všetkých štátoch, ktoré ho podpísali, a to najmä kvôli vzťahom s Dánskym kráľovstvom, pretože Dánsko sa, v súlade s Protokolom o postavení Dánska “nezúčastňuje na prijatí tohto nariadenia a nie je viazané, ani nepodlieha jeho uplatňovaniu”. 7

2. Dublin I a II

Jednou z ambícií Dublinského dohovoru bolo vyriešiť situáciu tzv. “asylum seekers in orbit” tj. stav, keď má žiadateľ o azyl problém nájsť krajinu ochotnú jeho žiadosť akceptovať, v dôsledku čoho je následne presúvaný z krajiny do krajiny, prakticky bez výsledku. Druhým závažným problémom v oblasti azylu je tzv. “asylum shopping” alebo nakupovanie azylu – situácia, keď azylant opätovne podáva žiadosť o azyl v jednom štáte po zamietnutí žiadosti v inom štáte. Dublin I sa pokúsil odstrániť tento jav najmä prostredníctvom stanovenia presných kritérií určujúcich štát zodpovedný za prijatie žiadosti o azyl. Články 4 až 9 Dublinu I pomenovali päť základných hierarchicky usporiadaných kritérií, ktorých aplikácia sa mala vykonať v danom poradí. Okrem toho Dublin I zaviazal členské štáty v tom zmysle, že niektorý z nich žiadosť o azyl prijať musí, na druhej strane len jeden je príslušný ju preskúmať, a tým sa vylúčuje možnosť, aby sa tou istou žiadosťou neozaoberala žiadna resp. viaceré krajiny. Tento prístup na druhej strane vytvoril prekážku pre žiadateľov, aby si sami zvolili krajinu, v ktorej svoju žiadosť predložia. Nakoľko Dublin I priznáva právo preskúmať žiadosť len jednému spomedzi členských štátov, ak tento žiadosť zamietne aj v prípade, že právne predpisy členského štátu umožňujú podať opätovnú žiadosť, je šanca na získanie azylu pre takéhoto žiadateľa takmer mizivá. V neposlednom rade sa terčom kritiky stalo nedostatočné rešpektovanie a zachovávanie rodinných väzieb.8

Prijatie nariadenia Dublin II v roku 2003 predstavovalo významný krok k vytvoreniu už spomínaného Spoločného európskeho azylového systému CEAS. Čo do obsahu sa Dublin II veľmi nelíši od Dublinu I, podstatný rozdiel spočíva v skutočnosti, že Dublin II bol zavedený pomocou nariadenia ES, a teda, na rozdiel od Dublinu I, ktorý je medzinárodnou zmluvou, Dublin II ako nariadenie predstavuje právny akt EÚ a je priamo aplikovateľný, z čoho možno vyvodiť, že zaväzuje nielen štáty, ale aj fyzické a právnické osoby.9 Nakoľko ide o právny akt inštitúcií a orgánov EÚ, Súdny dvor Európskej únie má právomoc vydať predbežný nález o jeho platnosti resp. výklade (tzv. konanie o prejudiciálnej otázke). 10 Dublin II mal vytvoriť jednotný uniformný azylový proces naprieč krajinami EÚ a odstrániť nedostatky Dublinského dohovoru. 11 Napriek skutočnosti, že Dublin II naozaj predstavil niekoľko zmien a zefektívnil systém, tento posun mal mnohokrát za následok porušovanie práv samotných žiadateľov, nakoľko ide o situácie, kde orgány a inštitúcie EÚ nedisponujú právomocou nad jednotlivými azylovými prípadmi v členských štátoch. S ohľadom na obsah nariadenia Dublinu II, každý čl. štát sa považuje za bezpečnú krajinu pre príslušníkov tretích krajín. Avšak v prípade dokázania opaku, čl. štát tento predpoklad naďalej nespĺňa a automatické transfery do tohto štátu vyúsťujú do porušenie ľudských práv a základných slobôd. 12

Okrem toho toto nariadenie neopomenulo ani pretrvávajúce fenomény “asylum seekers in orbit a asylum shopping”. Samotné kritéria na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl mali byť vyjadrením princípu solidarity 13 , avšak v skutočnosti došlo k presunu bremena na krajiny južnej a východnej Európy, ktoré nesú zodpovednosť za ochranu vonkajších hraníc schengenského priestoru. Kým výsledok rokovaní v Tampere očakával prijatie pravidiel, ktoré by viedli k spoločnému azylovému konaniu a jednotného statusu pre tie osoby, ktorým bol azyl priznaný v každom členskom štátei4, realita sa skôr podobá na lotériu, a je o to viditeľnejšia práve v krajinách s vonkajšími hranicami (zväčša s menej liberálnou politikou voči žiadateľom) pretože práve tieto sú mnohokrát zodpovedné za preskúmanie žiadosti o azyl poďla nariadenia Dublin II.

3. Problémy Nariadenia Dublin II

3.1 Vzájomná dôvera a ľudské práva

Vzájomné uznanie a vzájomná dôvera sú dvomi pilieri spolupráce medzi všetkými členskými štátmi EÚ. V oblasti azylového práva sa touto vzájomnou dôverou rozumie dôvera, že každý členský štát považuje národnú legislatívu iného členského štátu za kvalitnú a zákonnú. Dublinský systém predpokladá, že každý členský štát rešpektuje práva žiadateľov o azyl v súlade s medzinárodným právom a právom EÚ.15

Ako už bolo spomenuté, nariadenie Dublin II určuje, ktorý členský štát je zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl. Zároveň však umožňuje rozhodnúť o presune žiadateľa z tzv. “nezodpovedného” štátu do iného členského štátu, ak je tento v zmysle nariadenia zodpovedný podľa niektorého z kritérií. Dublin II tieto kritéria upravuje v článkoch 6 až 17 rovnako ako Dublin I v hierarchickom poradí. Určovanie zodpovedného štátu malo vychádzať z objektívnych a spravodlivých kritérií, s ohľadom na jednotlivé členské štáty a jednotlivca podávajúceho žiadosť. 16 Prioritou sú humanitárne dôvody, spolu s ochranou rodinných väzieb najmä pravidlo, podľa ktorého členovia rodiny majú ostať spolu aj v prípade, že za normálnych okolností by na preskúmanie ich žiadostí boli príslušné rôzne členské štáty. Sekundárne sa určí členský štát podľa toho, kde žiadateľ o azyl vstúpil na územie Európskej únie vrátane skutočnosti, ktorý členský štát mu vystavil dokument o povolení na pobyt resp. ten, ktorý mu vydal vízum. Treba pritom zdôrazniť, že vlastný výber zodpovedného členského štátu žiadateľom o azyl je v hierarchii kritérií na poslednom mieste.17 Na to, aby sa toto nariadenie mohlo efektívne vykonávať v každom štáte, predpoklad dôvery zahŕňa skutočnosť, že všetky členské štáty sú pre žiadateľov o azyl skutočne bezpečné. Vzájomná dôvera ale predstavuje domnienku vyvrátiteľnú, čo ako prvý judikoval Európsky súd pre ľudské práva, a následne potvrdil Súdny dvor EÚ najmä tvrdením, že tento predpoklad nemožno slepo nasledovať v prípade, ak sú ohrozené základné ľudské práva a slobody.18

3.2 Transfery žiadateľov

Európsky dohovor o ľudských právach a základných slobodách – M. S. S. v. Belgicko a Grécko

Prípad afgánskeho občana sa stal prelomovým hneď z niekoľkých hľadísk. Nielenže bol prvým prípustným a úspešným prípadom pokiaľ ide o Dublinský systém, ESĽP v ňom uznal zodpovednosť oboch štátov a upozornil na hlbšie preskúmavanie dodržiavania ľudských práv pri aplikácii nariadenia Dublin II. Po tom, čo v roku 2008 vstúpil cez Grécko na územie EÚ, svoju žiadosť o azyl podal v Belgicku. Nakoľko toto podľa nariadenia nebolo príslušné na jej preskúmanie belgické úrady ho poslali naspäť do Grécka, kde bol v Aténach zaistený a následne žil na ulici. ESĽP vyslovil hneď niekoľko porušení ľudských práv na podklade čl. 3 a 13 EDĽP. 20 V situácii, kedy belgické úrady mali z viacerých oficiálnych zdrojov informácie o nedostatočnom dodržiavaní ľudských práv v Grécku bolo namieste, aby použili tzv. klauzulu zvrchovanosti (čl. 3 ods. 2 nariadenia Dublin II) a zbránili tým porušovaniu práv žiadateľa o azyl. Takto ESĽP nastavil určitú rovnováhu medzi prísnym dodržiavaním hierarchie kritérií určujúcich zodpovedný štát a možnosťou štátu preskúmať žiadosť (aj keď zodpovedný nie je). Čo je ešte dôležitejšie tento rozsudok zrušil automatické uplatňovanie princípu vzájomnej dôvery.2i Naviac členské štáty naďalej a priori nemôžu byť vnímané ako bezpečné a to až do času, kým preukážu, že podmienky pre žiadateľa sú v súlade s medzinárodnými záväzkami štátu.

Charta základných práv Európskej únie – NS v. Secretary of State for the Home Department

Súdny dvor EÚ nasledoval rozhodnutie ESĽP a potvrdil, že žiadateľ o azyl nemôže byť presunutý do štátu, kde dochádza k systematickému porušovaniu ľudských práv a je tu hrozba, že bude vystavený neľudskému a ponižujúcemu zaobchádzaniu. SD EÚ rozhodol, že klauzula zvrchovanosti musí byť aplikovaná v súlade s právom EÚ predovšetkým s ostatnými ustanoveniami nariadenia.23 Napriek tomu, že rozsudok potvrdil prezumpciu zaobchádzania so žiadateľmi o azyl zo strany členských štátov v súlade s požiadavkami zakotvenými v Dohovore o právnom postavení utečencov, EDĽP a v neposlednom rade v Charte základných práv EÚ, opätovne upozornil na prípady systematického porušovania základných práv v štátoch, kde je nápor žiadateľov najväčší, a o ktorom ostatné členské štáty informované sú.24 Aj v tomto prípade ide o prelomové rozhodnutie z niekoľkých dôvodov. Po prvé preto, že sa SD EÚ držal rozhodovacej línie ESĽP a taktiež preto, že takisto judikoval vyvrátiteľný charakter domnienky dodržiavania základných práv rovnako vo všetkých členských štátoch EÚ. Zaviazal členské štáty preskúmať situáciu, v akej sa žiadatelia v zodpovednom štáte nachádzajú, a až následne žiadať od tohto štátu, aby žiadateľa prevzal. Nakoniec členské štáty zaviazal povinnosťou aplikovať článok 3 ods. 2 nariadenia Dublin II v prípadoch systémových nedostatkov v azylovom konaní v niektorom zo štátov, a teda, že za určitých okolností nejde o diskrečné právo využitia klauzuly zvrchovanosti, ale o povinnosť pri ochrane základných práv a slobôd.

Obe rozhodnutia volali po prepracovaní a zmene nariadenie Dublin II, práve s ohľadom na aplikáciu klauzuly zvrchovanosti, avšak táto nebola zďaleka jediným dôvodom na prepracovanie nariadenia.25 European Council on Refugees and Exile (ECRE) v roku 2013 predložila správu, ktorá si dala za cieľ zhodnotiť (ne)fungovanie Dublinského systému. Výsledkom bola konštatácia o nedostatočne spravodlivom a účinnom preskúmavaní žiadostí a neúmerne dlhých konaniach o udelenie azylu. 26 Rovnako kritizovaným nedostatkom sú rozdelenia rodín v dôsledku posudzovania jednotlivých žiadostí členov rodín úradníkmi v rôznych členských štátoch bez ohľadu na existenciu tohto vzťahu medzi žiadateľmi.27 Popri zjavnom a systematickom porušovaní ľudských práv pri transferoch žiadateľov a nedodržiavaní rodinných väzieb sa veľkým nedostatkom nariadenia stali možnosť zadržania a neinformovanosť žiadateľov, ako aj absencia odkladného účinku odvolania resp. žiadosti o súdne preskúmanie rozhodnutia o prevzatí alebo prijatí späť.

4. Nariadenie ES č. 604/2013 – Dublin III

Nová, prepracovaná verzia, ktorá nadobudla účinnosť 19. júla 2013 zachovala na základe rozhodnutia väčšiny členských štátov základné princípy a nijakým zásadným spôsobom nezasiahla ani do jeho systematiky. Obsah však bol doplnený o niekoľko nových ustanovení, ktoré by mali predstavovať riešenie nedostatkov jeho predchodcu. Vytýkané presuny žiadateľov do zjavne nevyhovujúcich podmienok v Grécku Dublin III výslovne upravil v čl. 3.29 Nové znenie má prispieť k odbremeneniu tých krajín, v ktorých je žiadostí najviac, zdôrazniť solidaritu štátov a zaručiť tak uplatňovanie čl. 4 Charty základných práv EÚ .30 Presunom sa má predchádzať aj aktivitou samotných žiadateľov, ktorí majú možnosť podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu o odovzdaní, a prípadne o možnosti požiadat o odloženie odovzdania. 31 Takýto nástroj v nariadení Dublin II chýbal a žiadateľ sa mnohokrát musel obracať na vnútroštátne súdy, či európske orgány, kde prebiehali zdĺhavé konania a rozhodnutia boli prijaté mnohokrát až po samotnom transferi.

S právom odvolať sa súvisí samotné právo na informácie v písomnej forme a v jazyku, ktorému žiadateľ rozumie.32 Prepracované nariadenie zaručuje žiadateľovi právo byť informovaný o postupe, ktorý sa ho týka už pred podaním žiadosti, a okamžite po jej podaní. Ide najmä o informácie týkajúce sa cieľa a účelu nariadenia Dublin III a následkov podania žiadosti v inom členskom štáte s ohľadom na určenie, ktorý štát bude zodpovedný za preskúmanie jeho žiadosti o azyl, ako aj informácia o tom, že má právo na prístup k svojim osobným údajom a tiež o osobnom pohovore podľa článku 5 nariadenia. Spolu so zakotvením možnosti vlastným pričinením zastaviť presun do iného členského štátu, žiadateľ o tom musí byť riadne a včas oboznámený. 33

Dublin III taktiež priniesol nový článok 28 s názvom “Zaistenie”, ktorý vylučuje aby bola osoba zadržaná len z dôvodu, že voči nej prebieha azylové konanie. Zároveň však určuje podmienky, ktoré musia byť dodržané v prípade, že k zaisteniu dôjde, čo znamená väčšie procesné záruky pre žiadateľov. 34

Nezanedbateľné zmeny nastali aj v prípade časového horizontu, v ktorom členský štát považujúci za zodpovedný iný členský štát tento dožiada o prevzatie žiadateľa. Kým všeobecné pravidlo v odseku 1 hovorí o troch mesiacoch od podania žiadosti, odsek 2 upravuje výnimku v prípade pozitívneho výsledku porovnania odtlačkov v systéme Eurodac a skracuje lehotu na dva mesiace od získania tohto kladného výsledku.35

Osobitná pozornosť je venovaná maloletým osobám,36 najmä tým bez sprievodu. 37 Všetky členské štáty musia mať na pamäti najlepšie záujmy dieťaťa, čo spolu so širším ponímaním rodiny v prepracovanom nariadení kladie vyššie nároky na štáty a Európsku úniu ako celok, aby vytvorili systém/databázu na základe ktorej by bolo možné maloletých opätovne spojiť s ich rodinami. S maloletými osobami priamo súvisí aj zlúčenie rodiny a závislé osoby. 38 Obe skutočnosti sú teraz zahrnuté priamo v ustanoveniach určujúcich kritéria na posúdenie zodpovednosti členského štátu, a preto tieto tzv. humanitárne ustanovenia už nie sú ponechané len na voľnom uvážení členských štátov.

5. Súdny dvor EÚ a Nariadenie Dublin III

Dňa 17. marca 2016 generálna advokátka SD EÚ Sharpston (ďalej len “GA Sharpston”) predniesla svoje návrhy vo veciach C-63/15 Ghezelbash a C-155/15 Karim, ktoré sa týkali rozsahu práva na odvolanie alebo preskúmanie zabezpečené bodom 19 odôvodnenia a čl. 27 nariadenia Dublin III. V oboch veciach sa žiadateľ o azyl usiluje spochybniť rozhodnutie príslušných orgánov v členskom štáte, v ktorom sa nachádza, o jeho odovzdaní do iného štátu, ktorý sa s prvým uvedeným členským štátom dohodol, že prevezme zodpovednosť za preskúmanie žiadosti o azyl.

Vec C-63/15 Mehrdad Ghezelbash proti Staatssecretaris van VeUigheid en Justitie (Holandsko)

GA Sharpston v tomto prípade zdôrazňuje, že cieľom nariadenia Dublin III je jasná a uplatniteľná metóda na rýchle rozhodovanie, ktorý štát je zodpovedný, čo má prispieť nielen k zrýchleniu azylových konaní ale aj k právnej ochrane samotných žiadateľov. Bod 19 odôvodnenia (ktoré je vyjadrené ako hmotnoprávne ustanovenie článku 27 ods. 1) má dve stránky. Zaručenie účinnej ochrany práv žiadateľov, právne záruky a právo na účinný opravný prostriedok v súvislosti s rozhodnutiami o odovzdaní zahŕňajú “uplatňovanie tohto nariadenia”, ako aj “právnu a faktickú situáciu v členskom štáte, do ktorého sa žiadateľ odovzdáva”. Prvá stránka zahŕňa spôsob, akým sa nariadenie Dublin III uplatňuje, kým tá druhá je vyjadrením súčasného článku 3 ods. 2 nariadenia.39 GA Sharpston pred SD EÚ prezentovala tri alternatívy výkladu rozsahu práva na účinný opravný prostriedok.

Prvá možnosť spočíva v tom, že sa nič nezmenilo, a aj teraz možno rozhodnutie o odovzdaní napadnúť z jediného reštriktívneho dôvodu uvedeného v rozsudku Abdullahi. 40 GA Sharpston túto možnosť odmieta opierajúc sa o svoju interpretáciu prvej stránky bodu 19 odôvodnenia a zdôrazňujúc špecifická faktickú situáciu v prípade Abdullahi, ktorá je značne iná od situácie v týchto prípadoch. Rovnako upozorňuje, že prípad Abdullahi sa vzťahoval na čl. 19 nariadenia Dublin II, ktoré sa podstatne líší od znenia čl. 27 nariadenia Dublin III.

Druhou možnosťou by bolo prijať, že čl. 27 ods. 1 popri uvedenom dôvode vytvára aj právo na odvolanie alebo preskúmanie v prípadoch, keď nariadenie Dublin III jednotlivým žiadateľom výslovne priznáva práva, ktoré odrážajú hmotnoprávne základné práva chránené Chartou.

V prípade, ak by žiadateľ tvrdil, že rozhodnutie príslušných orgánov porušilo jedno z týchto „zaručených práv“, mal by tiež právo na odvolanie proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo na jeho preskúmanie podľa článku 27 ods. 1. GA Sharpston nepovažuje nariadenie Dublin III za výsostne medzištátny nástroj, a to aj napriek tomu, že sa ním zaviedli a posilnili niektoré hmotnoprávne individuálne práva a procesné záruky.

V rámci správy systému odvolania alebo preskúmania podľa článku 27 sa členským štátom ponechali silné nástroje, a možno povedať, že nariadenie Dublin III zaviedlo ustanovenia, ktorých cieľom je urýchliť a zefektívniť všeobecný postup v porovnaní s jeho predchodcom. Lehoty sa skrátili a zaviedli sa nové termíny. Existencia všetkých týchto mechanizmov naznačuje, že členské štáty môžu konať účinne s cieľom zabrániť, aby sa hladké fungovanie systému Dublin III zahltilo ľahkovážnymi alebo nekalými odvolaniami alebo preskúmaním. Okrem toho SD v rozsudku Petrosian (pri posudzovaní otázky súdnej ochrany zabezpečenej členskými štátmi, ktorých súdy môžu prerušiť výkon rozhodnutia o odovzdaní podľa článku 19 ods. 2 nariadenia Dublin II) konštatoval, že normotvorca nemal v úmysle obetovať túto ochranu požiadavke rýchlosti pri zaobchádzaní so žiadosťami o azyl.41 Za týchto okolností sa zdá, že tvrdenie založené na “otvorených bránach” predložené členskými štátmi, ktoré vystupujú ako vedľajší účastníci v predmetnom konaní, preháňajú dôsledky výkladu článku 27 ods. 1 v tom zmysle, že by poskytoval právo na odvolanie alebo preskúmanie zahŕňajúce súdne preskúmanie uplatnenia kritérií kapitoly III.

Podľa GA Sharpston nie je taktiež správne stotožňovať podanie návrhu na súd na účely súdneho preskúmania správneho rozhodnutia a jav nazývaný “asylum shopping”. Odvolanie podľa článku 27 chráni jednotlivca pred ľahostajnosťou alebo nesprávnym vyhodnotením relevantných skutočností a proti nesprávnemu výkladu a nesprávnemu uplatneniu príslušnej právnej úpravy. V Európskej únii, ktorá je založená na zásade právneho štátu, ide určite o legitímny cieľ.42 Treťou možnosťou je vykladať článok 27 ods. 1 tak, že priznáva širšie právo na odvolanie alebo preskúmanie, zabezpečujúce súdny dohľad nad tým, ako príslušné orgány uplatňujú príslušnú právnu úpravu (vrátane kritérií kapitoly III) na skutkový stav, ktorý im bol predložený. GA Sharpston pripomína rešpektovanie práva na obranu, ako aj práva na spravodlivý proces v akomkoľvek súdnom konaní. Právo na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty zodpovedá právam zaručeným článkom 13 EDĽP. Z článku 52 ods. 3 Charty vyplýva, že judikatúra štrasburského súdu je relevantná pre výklad pôsobnosti tohto ustanovenia, pričom tento súd konštatoval, že na vnútroštátnej úrovni musia byť dostupné prostriedky nápravy, prostredníctvom ktorých sa možno domáhať práv a slobôd, ktoré sa zaručujú.43 Vzhľadom na úvahy predložené GA Sharpston Súdny dvor by mal odpovedať na otázky, ktoré položil Rechtbank Den Haag v tom zmysle, že nariadenie Dublin III sa má vykladať tak, že žiadateľ má za okolností, aké sú vo veci samej, možnosť napadnúť rozhodnutie o odovzdaní prostredníctvom odvolania alebo preskúmania podľa článku 27 ods. 1 a požadovať, aby vnútroštátny súd overil, či boli kritériá v kapitole III v jeho veci správne uplatnené. Účinnosť súdneho preskúmania zaručená článkom 47 Charty základných práv Európskej únie vyžaduje posúdenie zákonnosti dôvodov, o ktoré sa opiera rozhodnutie o odovzdaní, a otázky, či sa toto rozhodnutie opiera o dostatočne silný skutkový základ. Spôsob, akým sa posúdenie vykonáva, pokiaľ ide o to, či boli kritériá kapitoly III v konkrétnom prípade uplatnené objektívne a spravodlivo, sa spravuje vnútroštátnymi procesnými pravidlami. Za podmienky dodržania zásady efektivity sa týmito pravidlami spravuje tiež intenzita a výsledok procesu odvolania alebo preskúmania.44

Vec C-155/15 George Karim proti Migrationsverket (Odvolacísprávny súd v Štokholme, Švédsko)

V prípade tohto sýrskeho štátneho príslušníka, GA Sharpston odkazuje na svoju analýzu vo veci Ghezelbash, kde dospela k názoru, že závery z prípadu Abdullahi nemožno naďalej aplikovať pokiaľ ide o opravné prostriedky nariadenia Dublin III. Rovnako pripomína, že čl. 27 ods. 1 by mal umožňovať napadnúť rozhodnutie o odovzdaní podľa nariadenia Dublin III z dôvodu, že príslušné orgány nesprávne uplatnili kritériá kapitoly III. 45 GA Sharpston tiež dodáva, že je nevyhutné umožniť žiadateľovi, aby eketívne preukázal svoje tvrdenia, ktoré sú význámné z hľadiska rozhodnutia o jeho transfery.

6. Vnútroštátne orgány a Nariadenie Dublin III

Priznanie práva požiadať o odloženie odovzdania, ktoré upravuje čl. 27 nariadenia Dublin III sa rozhodla využiť aj sýrska rodina, ktorá v októbri 2016 pricestovala do Belgicka a požiadala tu o azyl. Na základe odtlačkov prstov žiadateľov belgické úrady zistili, že táto rodina pricestovala v roku 2015 do španielskej Melilly a dospeli k názoru, že Španielsko je v zmysle nariadenia Dublin III zodpovedným štátom. Španielsko žiadosť o späť vzatie prijalo a bol nariadený transfer. Do tohto momentu by bol tento prípad rovnakým ako mnohé iné pred ním. Okolnosťou, ktorá zmenila priebeh je podanie žiadosti o odklad odovzdania. Rodina dôvodila nevhodnými podmienkami v Španielsku, ktorými by bol porušený čl. 3 EDĽP. Významnú úlohu v celom tomto prípade zohral fakt, že v čase podania žiadosti o odklad malo ich dieťa (narodené už v Belgicku) len tri mesiace a jeho matka upozornila na nedostatočnú (zdravotnú) starostlivosť ako aj na jej odlúčenie od manžela vo vysokom štádiu tehotenstva počas ich pobytu v Španielsku po príchode do EÚ. Council of Aliens‘ Law Litigation (CALL) rozhodujúci o žiadosti vzal do úvahy rozhodnutie vo veci Tarakhel46, že deti sú mimoriadne zraniteľné a podmienky v prijímajúcom štáte musia zohľadňovať ich vek a zraniteľnosť. Pripomenul taktiež, že v zmysle čl. 6 nariadenia Dublin III treba prihliadať aj na najlepšie záujmy dieťaťa. Na základne dôkazov pripojených žiadateľmi, vrátane materiálov vypracovaných UNHCR belgické úrady zhodnotili situáciu v Španielsku ako predstavujúcu skutočné ohrozenie práv v čl. 3 EDĽP. CALL v tomto prípade teda povolil odklad výkonu transferu.47

Záver

Problematika utečencov, migrantov a žiadateľov o azyl je v Európe viac než aktuálna s prihliadnutím na Arabskú jar, či konflikty na blízkom východe a geografickú blízkosť “starého kontinentu” s týmito krajinami. Nevyhnutná potreba vytvorenia spoločného azylového systému pre všetky členské štáty EÚ ako konečného cieľa Dublinského systému je preto na mieste. Slabým miestom tejto myšlienky je fakt, že bola vystavaná na predpoklade určitého stupňa harmonizácie práva v členských krajinách, ktorý však v skutočnosti neexistuje. Aj v prípade, ak by sa dokázali zjednotiť tak hmotnoprávne ako procesné pravidlá, vrátane preukázania solidarity štátom, ktoré sa v posledných mesiacoch potýkajú s nezvládnuteľným množstvom žiadateľov, “nedostatok” dublinského systému je možné badať v inom ako len právnom rozmere. V tomto prípade nejde len o úradnícku aplikáciu práva EÚ ale najmä o samotných ľudí. Jednak tých, ktorí sa snažia dostať cez “pevnosť Európu” a začať tu nový život, ale aj tých, ktorí ich majú prijať za svojich občanov. Riešenia otázok azylového práva sú často determinované mimoprávnymi faktormi akými sú tradície, kultúra a mentalita národa, a práve tieto zohrávajú neraz rozhodujúce úlohu v rozhodovaní konkrétnych azylových úradníkov o tom, či žiadateľ bude úspešný alebo nie. 48 Nariadenie Dublin III sa javí humánnejším ako jeho predchodcovia, kladie viac dôrazu na deti a rodiny ale aj na fakt, že nie každý členský štát vie zabezpečiť dostočný štandard ľudských práv, a preto nie je spravodlivé presúvať žiadateľov do krajín, kde budú vystavení nebezpečenstvu neľudského zaobchádzania. Jeho tvorcovia v roku 2013 nemohli predpokladať, akým skúškam bude vystavený v nasledujúcich mesiacoch spolu s ostatnými nástrojmi upravujúcimi pohyb osôb smerom do vnútra Európskej únie. Tento príspevok sa snažil zhrnúť možný prínos prepracovanej verzie nariadenia Dublin III, jednak z teoretického pohľadu motívov, ktoré viedli k jeho zmene, ako aj z pohľadu nedávno rozhodnutých resp. začatých konaní týkajúcich sa výkladu a aplikácie jeho novozavedených a pozmenených ustanovení. Už teraz však možno povedať, že táto zmena prišla v hodine dvanástej a jej skutočný prínos bude možné zhodnotiť až s odstupom času.P

Autor
Daša Horková

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_50.pdf

• schengenské vízum
• Zákon – Zákon o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov 404/2011 | Paragrafy: § 14

„Ak EÚ nedokáže dostatočne kontrolovať svoje vonkajšie hranice, bude to znamenať jej zlyhanie ako politického projektu.“

Donald Tusk, predseda Európskej rady

Úvod

Schengenský priestor je jednou z dôležitých výhod, ktorú môžu slobodne využívať väčšina jednotlivcov z európskych krajín. Schengen predstavuje voľný a neprerušený pohyb cez štátne hranice členských štátov Únie a pridružených krajín. Udalosti zo sveta za posledné mesiace, ktoré okrem iného vyústili do migračnej vlny prílevu utečencov do Európy objavili štrbiny Schengenu a neschopnosť juhoeurópskych krajín riešiť tento nezvratný stav. Lenže ochrana vonkajších schengenských hraníc nie je len aktuálny problém južanských štátov, ale je to celoeurópsky problém, ktorý sa týka aj Slovenska, a na ktorom sa podieľa celá Únia (nielen skupina štátov). Aké sú dôvody zlyhania ochrany hraníc v Schengene? Ako sa k tomu postavili orgány EÚ, Vyšehradská skupina či samotné Slovensko?

1. Jedinečný proces európskej integrácie

Myšlienka spojiť národy európskeho svetadielu je staršia, ako sa na prvý pohľad zdá. Oproti predošlým pokusom je tu však zásadný rozdiel: k politickému zjednoteniu Európy, po prvýkrát dochádza nenásilnou, postupnou, demokratickou cestou a nie absolutistickou či diktátorskou ideológiou moci, ako sa o to pokúšali hegemónne európske dynastické rody či diktátori ako Hitler či Stalin.2

Koncom 19. storočia vznikli podmienky na pohyb kapitálu a osôb v oblasti pracovného trhu. Tým sa vytvoril základ na medzinárodný charakter ekonomického života v európskom geografickom rámci. Na začiatku 20. storočia z hospodárskeho hľadiska panovali medzi všetkými európskymi krajinami úzke vzťahy. Existoval jednotný európsky priestor s voľne konvertibilnými menami, voľným pohybom kapitálu, pracovných síl a tovaru, obmedzovaný len nízkymi a stabilnými poplatkami, rovnako tak aj štátna správa, súdnictvo a daňový systém (s výnimkou Veľkej Británie) sa do istej miery podobali zriadeniu za Napoleona. Prejavovali sa tu tendencie na zbližovanie európskych štátov v rôznych oblastiach.3

V uvedených trendoch sa pokračovalo aj po prvej svetovej vojne, druhá svetová vojna ich však prerušila. Naozaj prvým funkčným systémom integrácie na politickej scéne je založenie Rady Európy4 v roku 1949. Jej vzniku predchádzali diskusie o dvoch návrhoch: federalistickým (nadštátnym) a konfederálnym (medzivládnym). Rada Európy ako európska medzivládna organizácia so širokými kompetenciami predstavuje medzivládne zoskupenie, ako jedna z najstarších medzinárodných európskych organizácií prispela svojimi aktivitami a iniciatívami k realizácii myšlienky európskej integrácie. Utvorila a zdokonalila európsky kontrolný systém ochrany ľudských práv a slobôd a cieľavedome hľadá riešenia spoločných európskych problémov. Rada Európy aktuálne úzko spolupracuje s Európskou úniou (EÚ/Únia) a Organizáciou pre bezpečnosť a spoluprácu v Európeó (OBSE).7 Pojem integrácia je často chápaný ako: existencia rôznych stupňov hospodárskeho zjednotenia; zjednotenie a spolupráca v rôznych oblastiach spoločenského života; forma internacionalizácie politiky známy aj ako spill over, teória prelivu. Jej vyjadrením je únia slobodných štátov, ekonomické spojenie nestačí. Otec Európy – Róbert Schuman – suverenitu nechápe ako nedotknuteľný inštitút, ale ako nástroj na realizáciu ľudskej a národnej slobody a záujmov v Európe. Ak Európa predtým exportovala do sveta tragédie vojen, nacionalizmu a násilia, dnes sa stáva inšpirujúcou práve vďaka fungujúcemu modelu svojho zjednotenia. Je to výsledok takmer sedemdesiatročného napĺňania myšlienky spolupráce európskych národov a krajín, rozvíjanej na základe deklarovaných hodnôt demokracie a slobody, dodržiavania ľudských práv a solidarity trhového hospodárstva. Historicky sa tieto tendencie realizovali v úsilí Francúzska, Talianska, NSR a štátov Beneluxu (t. j. Belgicko, Holandsko, Luxembursko), ktoré bolo zavŕšené 18. apríla 1951 uzatvorením Zmluvy o založení európskeho spoločenstva pre uhlie a oceľ (Parížske zmluvy).8 Táto novovytvorená tzv. Montánna únia sa zameriavala na spoločnú kontrolu vtedajších hlavných strategických surovín – uhlia a ocele. Cieľom tohto projektu bolo vytvoriť medzi členskými štátmi spoločný trh — voľné obchodovanie s uhlím, oceľou, ale aj železnou rudou, koksom a železným šrotom. Zároveň sa medzi členskými krajinami mali zaviesť spoločné ochranné opatrenia proti ich dovozu z nečlenských krajín. Montánna únia predstavuje významný medzník v integrácii Európy. Dokázala integrovať západnú časť po II. svetovej vojne rozdeleného Nemecka. Na odstránenie prekážok vo vzájomnom obchode bola zakladateľskými štátmi Montánnej únie dňa 25. marca 1957 uzavretá Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (EHS).9 Paralelne pre podporu rozvoja a výstavby atómového priemyslu bola podpísaná Zmluva o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (EURATOM).io V tej dobe vzniká u členských štátov požiadavka na vytvorenie spoločného trhu s voľným pohybom osôb, služieb a kapitálu.

Colná únia medzi členskými štátmi vznikla už v polovici roku 1968, v čase kedy došlo k hospodárskej stagnácií celej Európy. V júni 1985 v Európskych spoločenstvách (ES) zverejnili Bielu knihu11 o dobudovaní vnútorného trhu. Táto zahŕňala komplex opatrení zameraných na odstránenie približne 300 druhov necolných prekážok existujúcich medzi členskými krajinami ES a brzdiacich vzájomný ekonomický pohyb. Biela kniha sa stala základom pre vypracovanie Jednotného európskeho aktu (JEA).12 Tento bol prijatý vo februári 1986 (vstúpil do platnosti 1. júla 1987) a predpokladal vytvorenie jednotného vnútorného trhu ES a umožňujúceho úplný voľný pohyb tovaru, služieb, kapitálu pracovných síl do konca roku 1992 (tzv. projekt „Európa 92“.).

Významným medzníkom v procese integrácie bol podpis Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ), 13 tzv. Maastrichtskej zmluvy 7. februára 1992, podľa ktorej pojem Európska únia (EÚ) zahŕňa tri známe piliere 14. Okrem iného sa Maastrichtska zmluva opierala o tzv. štyri veľké slobody: voľný pohyb osôb, služieb, tovaru a kapitálu. Cieľavedomou revíziou Maastrichtskej zmluvy bola Amsterdamská zmluva,15 ktorá bola prijatá na záver Medzivládnej konferencie v rokoch 1996/97. Táto zmluva rozširuje svoju pozornosť z tradičných ekonomických záležitostí na záležitosti politické, ktorá je právnym nástrojom hlbšej a trvalej integrácie. Zároveň je novou etapou vytvárania užšieho zväzku medzi členskými štátmi EÚ.16 Poslednou revíziou zakladajúcich zmlúv ES bola Lisabonská zmluva, 17 tzv. reformná zmluva (nadobudla platnosť 1. decembra 2009). Reformná zmluva do tej miery, že právnym nástupcom ES sa stala Európska únia, ktorá zároveň nadobudla právnu subjektivitu. Zároveň, Lisabonská zmluva predstavovala kvázi „ultima ratio“ k neúspešnej ratifikovanej Ústavnej zmluve, od ktorej prebrala značný počet ustanovení. V súčasnosti, EÚ zahŕňa 28 členských krajín a aj napriek dlhovej, hospodárskej a utečeneckej kríze a ďalším ťažkostiam, ktorým Únia čelí, sa v roku 2020 počíta s jej rozšírením členskej základne minimálne o dve krajiny (Čierna Hora a Turecko).

1.1 Historický vývoj systému Schengen

Z hľadiska medzinárodného práva verejného predstavujú Schengenské hranice Európskej únie (ďalej „Schengen“) špecifický režim štátnych hraníc, pre ktoré je typické, že v rámci integračného zoskupenia štátne hranice medzi jeho členmi strácajú svoj pôvodný význam a dôležitosť nadobúdajú jeho vonkajšie hranice ochraňujúce spoločné hodnoty typické pre integračné zoskupenia, akým boli Európske spoločenstva a v súčasnosti aj Európska únia.18

Počiatočnou iniciatívou procesu realizácie slobodného pohybu osôb v EÚ zohráva existencia Schengenského systému, za ktorý považujeme predovšetkým zjednodušenie kontrol pri prechode hraníc, bol Saarbruckenský dohovor z roku 1984. 19 V tomto dohovore sa Francúzsko a Nemecko dohodli na odstránení hraničných formalít pre príslušníkov Európskeho spoločenstva. Koncom roku 1984 sa k nemecko-francúzskej iniciatíve pripojili i štáty Beneluxu a vypracovali Dohodu o postupnom odbúravaní kontrol na spoločných hraniciach, ktorá bola podpísaná dňa 14. 6. 1985 v luxemburskej malebnej obci Schengen ako Schengenská dohoda 20 (Schengen I). V článku II Schengenskej dohody sa zmluvné strany dohodli na „dlhodobo uskutočňovaných opatreniach“, na základe ktorých malo k 1. 1. 1990 prebehnúť „odbúravanie osobných kontrol na vnútorných hraniciach a preloženie tých istých kontrol na vonkajšie hranice“.

Dňa 19. 6. 1990 podpísali štáty Schengenskej dohody Vykonávaciu dohodu Schengenu 21 zo 14. 6. 1985 týkajúcu sa postupného zrušenia kontrol na spoločných hraniciach — Schengen II, ktorá vstúpila do platnosti 1. septembra 1993. V spoločnom vyhlásení k článku 139, ktoré bolo pripojené k záverečnému aktu však zmluvné strany určili, že dohoda vstúpi do platnosti „keď budú v signatárskych štátoch skutočne vytvorené predpoklady pre uplatnenie dohody a kontroly na vonkajších hraniciach budú v skutočnosti prebiehať“. Komplikácie súvisiace s prispôsobovaním domácej legislatívy niektorých zmluvných strán viedli k tomu, že Dohoda vstúpila do platnosti až 26. marca 1995. Za ďalších päť rokov pristúpili k Schengenskej dohode Španielsko, Portugalsko, Taliansko, Grécko a Rakúsko, v roku 1996 Dánsko, Fínsko a Švédsko. Pristúpením k Dohode sa tieto štáty mohli začať podieľať na všetkých rozhodnutiach spoločných orgánov. V skutočnosti sa tak stalo 1. apríla 1998 a tým boli zrušené kontroly na vnútorných hraniciach štátov Dohody. Paralelne v rámci integračného procesu tak samostatne prebiehal, ako súčasť III. piliera EÚ, aj integračný proces týkajúci sa tzv. Schengenskej problematiky.22

Do Schengenu však vstúpili aj nečlenské krajiny Európskej únie: Nórsko a Island v roku 2001, ktoré tak nadobudli štatút pridružených krajín. Obe krajiny tvoria spolu so Švédskom, Dánskom a Fínskom od roku 1954 Severskú pasovú úniu, preto bol ich vstup do Schengenu pomerne samozrejmý (upravuje to aj Protokol č. 19 o Schengensom acquis23 začlenenom do rámca Európskej únie). Podobne to platí pre Grónsko a Faerské ostrovy, ktoré sú autonómnymi časťami Dánska. V roku 2004 požiadalo o účasť v Schengenskom priestore aj Švajčiarsko, ktoré sem pristúpilo ako ďalšia nečlenská krajina Únie v roku 2009 a Lichtenštajnsko v roku 2011. Naopak, členské štáty EÚ ako Veľká Británia a Írsko nie sú členovia Schengenu. Umožnila im to trvalá výnimka, ktorú si tieto dva štáty vyjednali pri podpise Amsterdamskej zmluvy. Hlavnou príčinou neochoty Veľkej Británie pristúpiť k Schengenu je, že britskí občania nie sú povinní vlastniť nejaký osobný doklad, ak nechcú napríklad vycestovať alebo vlastniť auto. Pristúpením k Schengenu by sa vlastníctvo dokladu stalo povinnosťou. Írsko má s Veľkou Britániou obdobný hraničný systém ako štáty Schengenu medzi sebou, preto sa rozhodlo tiež nepričleniť. 24 Napriek tomu, špecifický protokol č. 19 o Schengenskom acquis začlenenom do rámca EÚ pripojený k zakladajúcim zmluvám berie do úvahy, že Írsko a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska sa nepodieľajú na všetkých ustanoveniach schengenských pravidiel, avšak je potrebné umožniť týmto členským štátom prijať iné ustanovenie týchto pravidiel ba dokonca, môžu kedykoľvek požiadať, aby boli čiastočne alebo úplne súčasťou Schengenu. Osobitné postavenie účasti na Schengene má aj Dánsko, ktoré je signatárom a členom Schengenu, ale vzťahuje sa naň ustanovenie čl. 3 Protokolu o schengenskom acquis s prijímaním opatrení vo vývoji Schengenu, ktoré sa spravuje ustanoveniami Protokolu o postavení Dánska. Členom schengenskej zóny nie je ani Cyprus. Chorvátsko – ako posledná členská krajina, ktorá vstúpila do EÚ tiež nie je štátom schengenskeho priestoru 25, v dôsledku nesplnenia podmienok ochrany vonkajších hraníc (apelácia zo strany Maďarska). Amsterdamská zmluva zaradila Schengenskú dohodu do jednotného inštitucionálneho rámca Únie tým, že z nej urobila „Schengenské acquis“. Tieto pravidlá môžeme pokladať za niečo, čo je právnou normou odvodenou v procese aplikácie Schengenskej dohody. Čl. 1 tohto protokolu umožňuje členským krajinám, ktoré „sú oprávnené nadviazať medzi sebou posilnenú spoluprácu v oblastiach upravených ustanoveniami vymedzenými Radou EÚ, ktoré tvoria schengenské acquis. Táto spolupráca sa vykonáva v rámci inštitucionálneho a právneho rámca Európskej únie s ohľadom na príslušné ustanovenia zmlúv.“26

Základný princíp Schengenskej dohody je formulovaný v článku 2.1, ktorý uvádza, že vnútorné hranice sa môžu prekročiť v ktoromkoľvek mieste bez toho, aby osoby boli kontrolované.

Signatárske krajiny tvoria jediný priestor, pričom sa hranice členských krajín stávajú spoločnou vonkajšou hranicou, rovnako ako prístavy, letiská a železničné stanice otvorené medzinárodnej doprave.

Voľnosť pohybu vo vnútri schengenského priestoru môže byť zaručená iba realizáciou kompenzačných prvkov na vonkajších hraniciach. To sa konkrétne premieta do povinnosti vstúpiť, ale aj vyjsť z tohto priestoru cez povolené body prechodu a dodržiavať všetky podmienky, ktoré sa pri vstupe overujú. Definovanie spoločnej politiky v oblasti víz, ako aj povinnosť jednotných kontrol bez ohľadu na chránený bod vonkajšej hranice zabezpečuje spojitosť tohto celku. Ide o problematiku vstupu do schengenského priestoru, ktorý zahŕňa nasledujúce okruhy: povolené body prechodu a zelená hranica, podmienky vstupu, víza, hraničná kontrola.

Cieľom tohto princípu je systematická kontrola nielen cestovných dokladov a splnenie už spomenutých podmienok pri vstupe a výstupe zo Schengenského priestoru, ale aj odhaľovanie a prevencia hrozieb pre národnú bezpečnosť a verejný poriadok zmluvných strán. Týka sa aj vozidiel a predmetov, ktoré vlastnia osoby prechádzajúce hranicu, pričom toto posledné ustanovenie sa neuplatňuje na občanov Európskej únie.

Vychádzajúc zo súčasného vývoja, možno konštatovať, že zatiaľ čo prvotným a hlavným zámerom tvorcov schengenského systému bolo vytvorenie Európy bez hraníc a uľahčenie pohybu osôb a tovarov, dnes sa do popredia dostáva ochrana vnútornej bezpečnosti a stability tohto priestoru pred negatívnymi dôsledkami vlny masovej nelegálnej migrácie šíriacej sa v dôsledku konfliktov, nepriateľstva a biedy v rôznych častiach sveta a s tým súvisiacou kriminalitou. Práve v dôsledku potreby tejto ochrany sa začali rozvíjať niektoré oblasti policajnej spolupráce a elektronická podoba Schengenského informačného systému.

Deklarovaním cieľa – integrovať sa do EÚ – sa nové členské krajiny prihlásili o svoj podiel zodpovednosti pri plnení tejto úlohy. Tento ich postoj je stále viac motivovaný aj vlastnými, donedávna nepoznanými, negatívnymi skúsenosťami s uvedenými javmi. Objektívne teda existuje spoločný záujem schengenských a nových členských krajín na prijatí efektívnych opatrení proti nelegálnej migrácii a teda i možnosť prinajmenšom zmierniť jej dopady na svoje krajiny.

Cieľom zosúladenia podmienok vstupu, pobytu a návratu, používanie spoločných dokladov ako spoločná vízová nálepka, ako aj vydávanie povolenia na pobyt, jednotného a používaného všetkými členskými štátmi, je zjednodušiť prácu zložiek poverených bezpečnosťou v jednotlivých štátoch Schengenu a umožniť účinnejšie bojovať proti nelegálnemu prisťahovalectvu.

Európska únia nachádza súdržnosť v uznávaní základných práv jednotlivca paralelne s hospodárskym rozvojom. Právo na azyl bolo znovu potvrdené v dodržiavaní pravidiel Ženevského dohovoru o postavení utečencov27 z 28. júla 1951 a protokolu28 z 31. januára 1967 o postavení utečenca podpísaného v New Yorku a v súlade so zakladajúcou zmluvou Európskeho spoločenstva. Azyl však naďalej ostáva osobitne citlivou oblasťou, pretože je veľmi ťažké v niektorých prípadoch rozlišovať medzi legitímnym žiadateľom (azylantom) a žiadateľom, ktorý má čisto ekonomický motív (migrant).29

2. Kríza schengenských hraníc, jej dôvody, dôsledky a návrhy

Praktická realizácia schengenských hraníc prináša celý rad otázok, posunov, ale aj problémov. Pravidlá prekračovania vonkajšej hranice a podmienky vstupu na územie Slovenskej republiky ako členského štátu Európskej únie, ktorý v plnom rozsahu uplatňuje Schengenské acquis, sú stanovené v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice, tzv. Kódex schengenských hraníc, ktorý nadobudol účinnosť 13.10.2006. 30 Už v čl. 1 Kódexu schengenských hraníc sú vymedzené základné pojmy vrátane vnútornej a vonkajšej schengenskej hranice. Za vnútorné hranice spomínaný Kódex rozumie „spoločné pozemné hranice zmluvných strán, ako aj letiská pre vnútroštátne lety a morské prístavy pre pravidelné trajektové spojenie výhradne z, alebo do iných prístavov na území zmluvných strán bez prerušenia plavby v prístavoch letiacich mimo územia zmluvných strán; vonkajšie hranice: sú pozemné a morské hranice, ako aj letiská a námorné prístavy zmluvných strán, pokiaľ nie sú vnútornými hranicami.“

Utečenecká kríza, ktorú za posledné mesiace zaznamenávajú média nie je ojedinelým javom. Únia už viackrát zápasila s prílevom migrantov. Aktuálny stav je jedinečný z dôvodu, že ide o hlboké naštrbenie Schengenského priestoru a samotné južanské krajiny, najmä Grécko, už nevládzu uniesť nápor prílevu nových utečencov. Situáciu vyostruje aj skutočnosť konfliktu na Blízkom východe, najmä vzostupom Islamského štátu (ISIS/ISIL), ktorý celý svet príliš podcenil.

História sa opakuje, ale Únia sa nepoučila. Na rozdiel od USA nemá Európska únia spoločný systém ochrany hraníc a systém spracovania žiadostí o azyl vykazuje isté nedostatky (napríklad v otázke evidencie, jednoduché kritéria). Preto sú tieto úlohy prideľované jednotlivým krajinám a Únia poskytuje len obmedzenú podporu. Rovnako, ako po vypuknutí finančnej krízy, chýbajú Únii potrebné orgány alebo potrebné kompetencie už existujúcich inštitúcií EÚ na to, aby mohla danú krízu riešiť. Výsledok je taký, že aktuálne Únia okrem finančnej a dlhovej krízy čelí novému veľkému problému – utečeneckej kríze. Myslím si, že utečenecká kríza nie je problém jednej či dvoch krajín, ide o európsky problém v rámci celej EÚ a nedá sa vyriešiť bez spolupráce všetkých krajín EÚ. Napriek tomu sa členské štáty stále nedohodli na spoločnom postupe. Každý štát prijíma opatrenia, ktoré mu vyhovujú bez ohľadu na ostatných členov. V Európe chýba solidarita a jednota medzi členskými štátmi. Táto skutočnosť môže byť skutočnosťou, že Únia ešte nie je pripravená postúpiť vyšší stupeň v užšej integrácii v podobe federácie.32 Za ďalší dôvod ohrozenia vonkajších hraníc Schengenu, a tým aj EÚ, je silný populistický a pluralistický liberalizmus, humanizmus a demokratickosť Európy. Únia sa rýchlo liberalizuje. V dôsledku zásad demokracie a takmer bezhraničného humanizmu sa prijímajú a aplikujú nové výdobytky, postoje a myšlienky, ktoré si v mnohých oblastiach protirečia (napr. právo na eutanáziu či potrat je v silnom kontraste s právom na život, právo na rodinu je v rozpore s legalizáciou homosexuálnych párov a podobné nezrovnalosti vznikajú aj v otázke migrácie, utečeneckej krízy a prijímania azylantov). Aj takýmto spôsobom medzi členskými štátmi vzniká nejednotnosť na riešenie niektorých podstatných problémov či otázok, čo vyvoláva vzájomnú nedôveru, euroskepticizmus a v neposlednom rade vlnu nacionalizmu, šovinizmu a xenofóbie. Ide o javy, nové hrozby, ktorým čelí Únia a európske krajiny od skončenia studenej vojny a ani v súčasnosti sa tieto problémy v rámci harmonizácie a unifikácie členských štátov Únie nedarí preklenúť. V otázke humanizmu je závažným nedostatkom rôznorodosť a kvantita (základných) ľudských práv a slobôd, pretože problematika ľudských práv a slobôd je príliš rozsiahla a z toho dôvodu nejasná, komplikovaná a neefektívna. Už takmer každá medzivládna medzinárodná organizácia disponuje s vlastným katalógom práv, čo sa prieči pôvodnému vytvorenemú komplexu základných ľudských práv a slobôd. Ak máme pri ľudských právach a slobodách používať slovíčko základné, je potrebné taxatívne definovať, aké sú to základné, resp. všeobecné ľudské práva a slobody, ktoré by mali byť priznané bez rozdielu každej živej ľudskej bytosti.

Otto von Habsburský vyhlásil: „Príkazom doby je jednota európskeho kresťanského sveta, koniec národných sporov, skutočné porozumenie založené na morálnych princípoch a nedotknuteľnom práve, ktoré tvorí základ veľkosti Západu.“ 33 Spoločným kultúrnym základom celej Európy je kresťanstvo, ktoré však už nie je zakomponované v doktríne vznikajúcich ES a EÚ. Tým, že Únia nie je postavená na kresťanských základoch, môže mať v otázke utečeneckej krízy za následok vlnu nacionalizmu a xenofóbie, pretože z ľudí sa postupne vytráca základný kresťanský morálny aspekt (alebo Boží zákon), ktorý je pomôcť blížnemu v núdzi. Avšak, pri tejto morálnej povinnosti máme za potrebné pomôcť utečencom, ktorí sú nútení opustiť svoju vlasť z obáv prenasledovania či vážneho bezprávia, ale určite by európske štáty mali ignorovať či dokonca postihovať ujmou (sankciou) prípady, keď na úkor utečencov sa priživujú solventní migranti, ktorý zneužívajú európsky azylový systém.

2.1 Postoj Európskej únie

Európska únia v roku 2015 predstavila svoj strategický plán, ako sa vysporiadať s utečencami v Stredozemnom mori. Základnými piliermi sú finančné injekcie na ochranu hraníc EÚ, boj proti pašerákom migrantov a kvóty, ktorými si členské krajiny prerozdelia utečencov. Podľa stanoviska Európskej komisie ide o celoeurópsky systém presídľovania s ponukou 20-tisíc miest rozmiestnených vo všetkých členských štátoch pre vysídlené osoby, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu v Európe. Na tento účel Brusel na roky 2015-2016 vyčlenil dodatočné peniaze vo výške 50 miliónov eur. Na základe prerozdeľovacieho mechanizmu Európskej komisie by mal byť podiel Slovenska na programe 1,60 percenta, čo znamená, že pri čísle 20- tisíc by sme mali prijať 319 utečencov. 34 Samozrejme, ide o relatívne číslo, keďže počet migrantov každým dňom stúpa, a tým aj priamo úmerne rastie systém stanovenej kvóty. Neskôr sa to číslo vyšplhalo už na 802. Slovensko tento návrh razantne odmietlo, ba dokonca, podalo na Súdny dvor EÚ žalobu proti prerozdeľovaniu utečencov v členských krajinách Únie na základe povinných kvót. K žalobe sa pridalo aj Maďarsko, Česká republika sa nepripojila. Žaloba sa pod číslom C- 643/15 v súčasnosti ešte len prejednáva.

Európa môže po útokoch v Paríži z 13. novembra 2015 prekresliť hranice voľného pohybu, krajiny diskutujú o možnostiach. Holandský denník De Telegraaf tvrdí, že holandský parlament diskutoval o možnosti takzvaného minischengenského priestoru. Ten by mal zahŕňať len štáty Beneluxu, Nemecko a Rakúsko. Francúzsko a Taliansko, ktoré stáli pri zrode európskej integrácie by boli z toho vynechané. Holandský minister zahraničia Bert Koenders však plán dementoval, priznal však, že vláda sa zaoberá alianciou štátov, ktoré majú podobný postoj k utečeneckej kríze. Krajiny strednej Európy, medzi nimi aj Slovensko, odmietajú prerozdelenie žiadateľov o azyl na rozdiel od týchto západných štátov. Nemecko z tohto návrhu nadšene nebolo. 35 S realizovaním celého plánu by pravdepodobne došlo k rozdeleniu Únie na niekoľko táborov, čo by malo za konečný následok rozpadu celej EÚ, ako ju poznáme.

Spomínané aspekty podľa mnohých nie sú najideálnejším riešením. Faktom ostáva to, že ak sa členské štáty rozhodnú pre opätovné zavedenie hraničných kontrol v bezpasovej schengenskej zóne, Európska únia tak stratí každý rok tri miliardy eur v podobe stratených podnikateľských príležitostí. Zavedenie hraničných kontrol by iste časom podnietilo štáty obnoviť colnú kontrolu. Jean-Claude Juncker, predseda Európskej komisie, na pôde Európskeho parlamentu dodal: „Jeden po druhom uzavrieme hranice a len čo budú všetky uzavreté, zistíme, že ekonomické náklady sú obrovské.“ Zdôraznil, že uzavretím hraníc by začal trpieť vnútorný trh EÚ a jedného dňa by sa začali Európania pýtať, na čo im je spoločná mena, ak neexistuje jednotný trh a ak už nefunguje voľný pohyb pracovníkov. Skonštatoval, že rozpad Schengenu by bol hrozbou pre spoločnú menu euro.36 Ak by Únia prišla o Schengen aj euro, išlo by o dve podstatné pokrokové zložky, na ktorých je únia postavená. Ich zánikom by sa časom rozpadla aj Európska únia. Európa by sa ocitla znovu na tom bode ako pred prvou polovicou 20. storočia.

Ďalším extrémnym prípadom na vyriešenie problémov Únie je vytvorenie Spojených štátov európskych. Išlo by o federálny zväz podľa vzoru USA s centrálnou vládou v Bruseli. Spojené štáty európske nie sú mladučkým projektom. Tento pojem spomína vo svojom diele Paneurópa aj R. N. Coudenhove-Kalergi. Podobné nápady doteraz pochádzali len od jednotlivých strán, v súčasnosti sa proti federálnej EÚ postavila celá vláda Holandska. Spojené štáty európske sú pritom najvyšším cieľom predstaviteľov EÚ. Že sú Spojené štáty európske jedinou predstavou žiarivej budúcnosti Európy, je medzi nimi pomerne akceptovaný názor. Predstavitelia EÚ sa zvyknú líšiť len v tom, kedy táto zmena príde. Holandsko označilo celý projekt vytvorenia Spojených štátov európskych za minulý prežitok. Odôvodnilo to svojou analýzou súčasných právomocí EÚ, v ktorom uviedlo až 54 kompetencií, ktoré by mali zostať na národnej úrovni. Ide o rôzne oblasti, od sociálneho zabezpečenia až po spravovanie záplav. Holandsko s týmto nápadom neprišlo ako prvé, o návrat kompetencií na národnú úroveň má záujem aj Veľká Británia. Obe krajiny tak ukazujú alternatívu k súčasnému vývoju EÚ.37 Návrh vytvorenia Európskej únie ako superštátu naďalej zostáva v nedohľadne. Alternatívou vytvorenia Spojených štátov európskych môže byť vízia politickej únie, ktorú preferuje nemecká kancelárka Angela Merkelová. Táto koncepcia je založená na európskych inštitúciách, ktoré by mali silnejšie slovo ako členské štáty. Merkelová zdôraznila, že ide o dlhodobý proces, v rámci, ktorého sa prenesie viac právomocí na stranu Komisie, ktorá by potom pracovala ako európska vláda s európskymi kompetenciami. To zahrňuje aj silný parlament. Rada, ktorá aktuálne združuje najvyššiu exekutívu členských štátov, by tvorila druhú komoru. Nakoniec by sme tu mali Súdny dvor EÚ ako najvyšší súd. Toto by mohla byť budúca podoba európskej politickej únie. 38 Otázne, či by sa tento projekt stretol s pochopením všetkých členských štátov Únie. V minulosti sa objavila snaha o založenie Európskeho politického spoločenstva, avšak jej zakladajúcu zmluvu sa nepodarilo ani podpísať.

2.2 Postoj Vyšehradskej štvorky

Už R. N. Coudenhove-Kalergi vo svojom diele Paneurópa napísal, že stredná Európa môže v budúcnosti zohrať významnú rolu pri zjednotení Európy. Situácia vyzerala priaznivo skrze Malej dohody, ktorá fungovala v medzivojnovom období medzi Československom, Rumunskom a Juhosláviou za spolupráce s Francúzskom. Kalergi ide až to takej hĺbky, že predpoklad postupným vytvorením Malej dohody na konfederačný zväz či federálny spolok štátov, ktorému dal aj odvážne názvy ako Dunajská federácia, Podunajsko alebo Spojené štáty východoeurópske.39 Nástup fašizmu a vypuknutie druhej svetovej vojny a jej koniec spôsobili, že stredná Európa sa na dlhé desaťročia dostala do úzadia vo svetovom dianí. Zmena prišla v revolučných rokoch, kedy definitívne padla železná opona a celý dominantný sovietsky systém sa zrútil ako domček z karát. Štáty strednej Európy, medzi nimi aj Slovensko, sa opäť ocitli na križovatke dejín.

Odvolávajúc sa na historické fakty z vyšehradského stretnutia troch kráľov (poľského, českého a kráľa uhorského) v jeseni 1335 sa názov tohto zoskupenia zrodil počas schôdze medzi prezidentom ČSFR Václavom Havlom, predsedom maďarskej vlády Józsefom Antallom a poľským prezidentom Lechom Waí^som, ktorá sa uskutočnila 15. februára 1991 v severomaďarskom meste Vyšehrad. Traja vodcovia tu podpísali deklaráciu o úzkej spolupráci svojich troch (dnes štyroch) krajín na ceste k európskej integrácii. Po páde komunistických režimov zohrala vzájomná spolupráca týchto krajín významnú úlohu pri prechode od totalitného režimu k slobodnej, pluralistickej a demokratickej spoločnosti. Títo traja predstavitelia svojich krajín podpísali dohodu o tom, že ich štáty sa spoločne budú snažiť o vstup do západoeurópskych obranných, politických i hospodárskych integračných štruktúr, akým boli aj ES.40

Aktuálne Vyšehradská štvorka alebo originálnejší zaužívaný názov Vyšehradská skupina 41 tvorí zoskupenie štyroch stredoeurópskych krajín – Poľskej republiky, Maďarska, Českej republiky a Slovenskej republiky, ktorých spája spoločná kultúra, história a súčasne aj politické smerovanie. Nevýhodou V4 je, že nejde o žiadnu medzinárodnú organizáciu. Je to len zoskupenie štátov, regionálna únia, ktorej jedinou stálou inštitúciou je Medzinárodný vyšehradský fond42. Navyše, V4 nemá v rámci Únie priznaný štatút, akým disponuje regionálna únia BENELUX (čl. 350 ZFEÚ). Je to nedostatočný fakt k tomu, že BENELUX ako zoskupenie štátov upadá, zatiaľ čo V4 v rámci svojich medzinárodných programov V4+ každým rokom nadobúda na prestíži.

K tejto výraznej publicite napomohol aj fakt utečeneckej krízy. Krajiny V4 síce nie sú v otázke migrácie vo všetkých bodoch za jedno tvrdenie, napriek tomu možno sledovať náznak spolupatričnosti, ale vo väčšej miere ťahajú za ten istý koniec. Štáty V4 odmietli Bruselom nadiktované kvóty pre prijatie migrantov, stavajú sa za udržanie kontroly na vonkajších hraniciach Schengenu (hlavne balkánskych trás), majú svoj vlastný program na riešenie utečeneckej krízy, prílevu migrantov a ochrany schengenských hraníc.

Na spomínanú aktuálnu problematiku V4 vypracovala dva návrhy ako získať kontrolu nad prílevom migrantov a udržať celý Schengen pokope. Jeden návrh sa stretol s pozitívnym ohlasom, ten druhý bol prevažne zo strany ostatných štátov Únie pranierovaný. Krajiny V4 sa stávajú v utečeneckej kríze akousi čiernou ovcou. Je to paradox k tomu, že tieto krajiny v otázke finančných prostriedkov EÚ čerpajú najväčšie výhody a samotní azylanti aj migranti neprejavili ochotný záujem o tieto štáty. Česi, Slováci, Maďari a Poliaci totiž predstavili svoj plán B. Predstavou V4 je, aby ho aplikovali v prípade, že Európska únia nezačne aktívnejšie konať, v súvislosti s krízou, alebo v ochrane Schengenskej hranice s Tureckom zlyhá Grécko. V takomto prípade je potrebné chrániť grécko- macedónske hranice. Podľa slovenského premiéra R. Fica by sme do takéhoto stráženia vedeli okamžite poskytnúť 300 policajtov.43 Tým by malo byť vytvorenie nového Schengenu na štátnej hranici s Macedónskom a strednou Európou. Grécko, ktoré trápi aj dlhová kríza, by sa touto obetou dostalo do úplnej izolácie. Samozrejme, väčšina štátnych predstaviteľov členských krajín vrátane Merkelovej s takýmto plánom nesúhlasili. Významný profesor švajčiarskej Univerzity v St. Gallene James Davis si myslí, že takýto plán je ďalším znakom regionalizácie. Krajiny V4 sú podľa neho najslabším hráčom spomedzi akýchsi troch hlavných skupín Únie: „Najväčším problémom je, že ostatní sa na ne pozerajú ako na krajiny, ktoré majú z Únie prospech. A zároveň nie sú ochotné prijať časť bremena.“44 Netreba zabúdať, že v hre ešte ostáva Malý Schengen. Slovensko, Maďarsko a Poľsko v ňom pravdepodobne nebude. Nad Českou republikou sa zvažuje. „Ešte vlani som predpovedal, že ak sa nenájde európske riešenie utečeneckej krízy, Schengen, ako ho dnes poznáme, neprežije rok 2016,“ postrašil Davis.45 Momentálny stav z apríla 2016 je taký, že Grécko začína vyhosťovať späť do Turecka ilegálnych migrantov, Bulharsko vysiela na grécko-turecké hranice vojakov a celý plán B sa zatiaľ nenaplnil.46 Z tohto zmätku zatiaľ ťaží Británia a Turecko. Británia si opäť vydobyla značné privilégia v rámci EÚ, pokiaľ nevyhostí migrantov, Turecko tým, že posilní svoje hranice so Sýriou čím zabráni ďalšiemu veľkému prílevu utečencov ma po dlhých desaťročiach opäť otvorené dvere stať sa členskou krajinou EÚ (ich prihláška tu chradne túžbou už od roku 1987).

Druhý významný návrh zo strany V4, ktorý má aj budúci potenciál je vytvorenie spoločnej armády krajín V4. Ide o spoluprácu v oblasti obrany a bezpečnostnej politiky a energetickej a jadrovej bezpečnosti v regióne strednej Európy. Bojová skupina Európskej únie (European Union Battlegroup – EU BG) je definovaná v dokumente Koncept bojových skupín47 ako jednotka v počte 1500 vojakov tvoriacich tzv. jadro EU BG. Celkové počty v jednotlivých EU BG sa pohybujú v rozmedzí 2000 – 3300 vojakov. Koncept bol vytvorený v roku 2006, pričom plná operačná spôsobilosť bola dosiahnutá 1. januára 2007. Kľúčová úloha EU BG spočíva v schopnosti začať operáciu v lehote 5 dní po schválení Radou EÚ. Sily by mali byť na cieľovom území do 10 dní od rozhodnutia EÚ o spustení operácie. V prípade krízy alebo urgentnej žiadosti OSN by mala byť EÚ schopná viesť súčasne operácie dvoch bojových skupín v trvaní 30 dní a v prípade doplnenia zásob maximálne až 120 dní.

Cieľom je, aby EÚ BG mali pri vedení vojenskej operácie spôsobilosti na plnenie rôznych typov úloh. Bojové skupiny môžu byť nasadené maximálne vo vzdialenosti 6000 km od Bruselu.48 V rámci V4 je táto bojová jednotka známa ako Battle Group EU V4 (V4 EU BG), ktorá pozostáva z približne 4 000 vojakov, pričom Slovensko má v tomto zložení maximálne 560 vojakov. Bojová skupina Európskej únie V4 je v pohotovosti od 1. januára 2016.49 Problémy však nastali, keď všetky potrebné prípravné a certifikačné cvičenia sa vykonali pod záštitou NATO, čo s obavami sleduje aj Rusko, ak by v prípade V4 EU BG bola nasadená aj v Ukrajine. Čas ukáže, kam Vyšehradská skupina dospeje.

2.3 Postoj Slovenskej republiky

V dôsledku politického a hospodárskeho kolapsu Sovietskeho zväzu padla železná opona a s ním aj socialistické zriadenie vo východných štátoch Európy, vrátane vtedajšieho Československa. Väčšina postkomunistických krajín videla svoju záchranu v európskych integráciách. EÚ na základe svojich pravidiel nemohla týmto krajinám odmietnuť právo podať prihlášku o členstvo. Európska komisia tak bola nútená prijať prihlášky desiatich bývalých komunistický krajín vrátane Slovenska, ktoré tak spravilo v roku 1995. Napriek mnohým komplikáciám dali sa do pohybu bilaterálne prístupové rokovania s postkomunistickými kandidátmi, ku ktorým sa ešte pridala prihláška od Malty a Cypru. Zatiaľ čo Česká republika postúpila do prvej skupiny, naopak Slovensko bolo vyhostené do druhej, tzv. laekenskej skupiny v reakcii na stagnáciu a korupciu, pod ktorú sa podpísala Mečiarova autoritárska vláda. Napriek tomu, 1. apríla 2004 nadobudla účinnosť prístupová zmluva, podpísaná v Aténach 16. apríla 2003 50. Európska únia 1. mája 2004 narástla z 15 členov na 25 členov (Rumunsko a Bulharsko vstúpili v roku 2007, Chorvátsko sa stalo členom v roku 2013).51

Úsilie Slovenskej republiky stať sa členom spoločenstva štátov schengenského priestoru bolo zavŕšené 21. decembra 2007, kedy služba hraničnej polície Policajného zboru ukončila vykonávanie hraničných kontrol na hraniciach s Poľskom, Českou republikou, Rakúskom a Maďarskom. Členstvo v spoločnom schengenskom priestore, tiež označovanom ako priestor bezpečnosti, slobody a spravodlivosti, zaväzuje každý jeho členský štát podieľať sa na plnení tzv. kompenzačných opatrení ako náhrady za zrušenie kontrol na svojich vnútorných hraniciach. Kompenzačné opatrenia sú založené najmä na zabezpečení vysokého štandardu vykonávania kontroly svojich vonkajších hraníc, rozvoji efektívnej policajnej spolupráce, spoločnom postupe v oblasti uplatňovania vízovej politiky a migrácie, justičnej spolupráci a spolupráci v oblasti boja proti drogám, zabezpečení funkčnosti a používania Schengenského informačného systému a ochrane osobných údajov.52

Všetko znie zaujímavo do chvíle, kým sa v dôsledku arabskej jari v roku 2012 nezačala utečenecká kríza. Nech už za arabskou jarou stoja rôzne okolnosti jedno je isté, že južné vonkajšie schengenské hranice ostali nedostatočne strážené, čo vyústilo do týchto problémov. Situácia sa vyhrotila v rokoch 2015-2016. Schengen a utečenecká kríza sa stali jednou z hlavných diskusií politických debát a predvolebnej kampane v parlamentných voľbách. Pravica aj ľavica vystupujú proti stanoveným kvótam prijatia migrantov. Maďarsko už na hranici so Srbskom postavilo múr a „Slovensko je pripravené postaviť bariéry na zelenej hranici, ak naši susedia zlyhajú pri ochrane vonkajšej schengenskej hranice“ povedal slovenský premiér Róbert Fico. 53 Tento prehnaný skepticizmus vyvoláva u obyvateľov Slovenska xenofóbiu, vlny nacionalizmu a extrémizmu. Zároveň ide aj o vnútorné hrozby, resp. problémy EÚ. Preto máme za potrebné, aby súčasná generácia vytýčila prioritu pre terajšie a aj budúce európske generácie proces užšieho zbližovania v rôznych sférach integrácie, ktorý bude mať za cieľ vybudovať bezpečnú, prosperujúcu a jednotnú Európu.

Záver

Predseda Európskej Rady – Donald Tusk, povedal: „Ak EÚ nedokáže dostatočne kontrolovať svoje vonkajšie hranice, bude to znamenať jej zlyhanie ako politického projektu.“ Podľa tohto výroku môžeme usudzovať, že súčasná utečenecká kríza je celoeurópskym problémom, ktorým sa majú zapodievať všetky členské krajiny EÚ v rámci inštitucionalizácie Únie. Únia prišla s programom prerozdeľovania utečencov do jednotlivých členských krajín, čo sa stretlo s nepochopením predovšetkým krajín Vyšehradskej skupiny vrátane Slovenska. Riešenie na súčasnú migračnú politiku ponúkla aj V4 vo forme obetovania Grécka a zavedením prísnej hraničnej kontroly na vonkajších hraniciach Schengenu. Únia tento plán zamietla. Nové, účelnejšie riešenia sú zatiaľ v nedohľadne. Domnievame sa, že ak chce Európska únia, taká ako ju poznáme dnes, prežiť, je nevyhnutné priať ďalšiu reformnú zmluvu (aj keď v istej miere by to nemuselo byť najšťastnejšie riešenie), ktorá prípadne aktuálne nedostatky odstráni alebo ich zmierni. Do tej doby nad existenciou EÚ ako politického projektu visí Damoklov meč.P

Autor
Jakub Kozák

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_50.pdf

• utečenec
• Zákon – Zákon o utečencoch 498/1990 | Paragrafy: § 2

Úvod

Prepuknutie migračnej krízy v Európe spôsobilo množstvo problémov. Od masívneho prísunu utečencov, na ktorý neboli štáty Európskej únie (ďalej len „EÚ“) pripravené, cez neochotu členských štátov aplikovať kvóty pri prerozdeľovaní utečencov, po zvýšenie bezpečnostného rizika a množstvo ďalších komplikácii, ktoré členské štáty EÚ doteraz neboli schopné vyriešiť. Pri hľadaní vhodného riešenia migračnej krízy európski politici (aj široká verejnosť) začali skúmať migračné politiky štátov, ktoré takisto musia zápasiť s prísunom utečencov. Medzi takéto štáty patrí aj Austrália. Hoci je počet žiadostí o azyl v Austrálii oveľa nižší ako v Európe, nemení to nič na fakte, že Austrália takisto dlhodobo bojuje s prevádzačstvom a nekontrolovateľným prísunom utečencov. Prečo práve utečenecká politika Austrálie by mohla byť príkladom ako riešiť migračnú krízu v Európe? Dôvodom je skutočnosť, že tak ako je to v súčasnosti v Európe, tak aj v Austrálii dochádzalo k veľkému prísunu nelegálnych utečencov cez more. Ako je všeobecne známe, jedinou hranicou Austrálie je more, preto austrálska vláda kladie dôraz na utečencov, ktorí sa snažia nelegálne doplaviť k jej brehom. Cieľom súčasnej migračnej politiky Austrálie je zabrániť riskantnej ceste, ktorú musia utečenci absolvovať cez more a zároveň znížiť počet potencionálnych prevádzačov, čo sa v konečnom hľadisku darí napĺňať. Prečo je však austrálska migračná politika taká kontroverzná a častokrát negatívne vykresľovaná v médiách? Hlavným pilierom migračnej politiky Austrálie sú detenčné centrá, ktoré sa nachádzajú mimo územia Austrálie (tzv. offshore detention centers). Ide o centrá nachádzajúce sa na ostrovoch Nauru, Manus a na Vianočnom ostrove. Posledné zmeny v legislatíve spôsobili, že osoby, ktorým bol priznaný status utečenca nebudú môcť byť presídlené do Austrálie. Tieto zmeny sa prejavili aj v celkovom poklese žiadostí o azyl v Austrálii. Je však riešenie, ktoré zvolila Austrália vhodné pre Európu? Nie sú určité ustanovenia austrálskej legislatívy v rozpore s medzinárodnými dohovormi, ktorými je Austrália viazaná?

1. Migračná politika Austrálie

Austrália má za sebou dlhú históriu prijímania utečencov. Od roku 1945 tu našlo svoj nový domov viac ako 7,5 milióna migrantov z toho 800 000 utečencov alebo presídlených osôb. i Austrálska migračná politika je v posledných rokoch veľmi rozporuplná. Na jednej strane patrí Austrália medzi štáty, ktoré najvýraznejšou mierou prispievajú k presídľovaniu utečencov. 2 V roku 2015 prijala vyše 5 200 presídľovaných utečencov, čo ju radí na tretie miesto za Spojené štáty a Kanadu.3 V tom istom roku Austrália súhlasila aj s akceptáciou 12 000 sýrskych utečencov. Na základe výročnej správy Úradu Vysokého komisára OSN pre utečencov (UNHCR) Austrália v roku 2014 obdŕžala 8 960 žiadostí o azyl, čo predstavuje iba 1% zo všetkých žiadostí o azyl na celom svete.4 V porovnaní s rokom 2013 ide v prípade Austrálie o 24 % pokles žiadostí o azyl.

Na druhej strane, od roku 1990 má striktný postoj voči žiadateľom o azyl, ktorí prišli nelegálne do Austrálie. Ide o osoby, ktoré pricestovali do Austrálie alebo sa priblížili k brehom Austrálie prostredníctvom lode bez platných víz. Spočiatku išlo o skupiny Kambodžanov, Vietnamcov a Číňanov. Hoci išlo iba skromný počet utečencov, spustilo to postupné sprísňovanie migračnej politiky. Od roku 1992 došlo k zavedeniu povinného zadržiavania osôb, ktoré nelegálne pricestovali do Austrálie cez more. Malo ísť len o dočasný a výnimočný postup voči nelegálnym námorným príchodom, avšak tento postup sa od roku 1994 rozšíril na všetkých cudzincov, ktorí pricestovali bez platných víz, alebo ktorým vypršala platnosť víz. V polovici 90. rokov bola Austrália svedkom príchodu utečencov z Iraku a neskôr z Afganistanu. Vláda v súvislosti s čoraz väčším príchodom utečencov zaviedla tzv. dočasné ochranné víza, aby odradila potencionálnych utečencov od príchodu do Austrálie. Nevýhodou dočasných ochranných víz bolo to, že poskytovali ochranu len po obmedzenú dobu, po ktorej musel utečenec opäť absolvovať ten istý proces udeľovania dočasných víz. K ich zrušeniu došlo v roku 2008, ale v roku 2014 boli opätovne zavedené.5 Pred ďalšou analýzou austrálskej migračnej politiky je potrebné poukázať na jej právny základ. V oblasti medzinárodného práva je Austrália viazaná Dohovorom o právnom postavení utečenca6 z roku 1951 a Protokolom týkajúcom sa právneho postavenie utečencov 7 z roku 1967. Vo vnútroštátnom práve je relevantným predpisom Migračný zákon (Migration Act) z roku 1958, ktorý bol niekoľkonásobne novelizovaný. Nie je možné opomenúť ani dvojstranné zmluvy, ktoré Austrália uzavrela so štátmi Nauru, Papua-Nová Guinea, Kambodža.

1.1 Počiatky novodobej utečeneckej politiky

Počiatky novodobej utečeneckej politiky Austrálie sa datujú od roku 2001. V spomínanom roku v medzinárodných vodách neďaleko Vianočného ostrova8 došlo k záchrane 438 afganských utečencov, ktorí ostali opustení na malej rybárskej lodi. Nórska nákladná loď MV Tampa po záchrane utečencov mala zamieriť do prístavu v indonézskom meste Merak, avšak časť zachránených utečencov sa začalo vyhrážať samovraždou, ak budú vrátení do Indonézie. Utečenci požadovali, aby loď zakotvila na Vianočnom ostrove. Austrálska vláda odmietla prijať týchto utečencov, čo vtedajší premiér John Howard odôvodnil tým, že „je to v záujme austrálskeho národa, aby sa zamedzilo nekontrolovateľnému počtu ilegálnych príchodov do Austrálie.“9 Zlý zdravotný stav niektorých utečencov prinútil kapitána Rinnana aj napriek zákazu vplávať do austrálskych teritoriálnych vôd. Po prekročení hraníc teritoriálnych vôd došlo k vstupu austrálskych vojakov na palubu lode a k zastaveniu ďalšej plavby ku brehom Vianočného ostrova. V ten istý deň ako MV Tampa vplávala do teritoriálnych vôd Austrálie, John Howard predložil parlamentu návrh zákona o ochrane štátnych hraníc. 10 Ak by došlo k schváleniu tohto zákona, vláda by nadobudla právo odstrániť z teritoriálnych vôd akúkoľvek zahraničnú loď. Zákon obsahoval taktiež retroaktívne ustanovenia, ktoré by umožňovali vstup vojenským jednotkám na palubu lode MV Tampa a zároveň by žiadny austrálsky súd nemohol preskúmať zákonnosť rozhodnutí vojenských veliteľov. Keďže Austrália odmietala prijať utečencov, narýchlo uzatvorila dohodu s Novým Zélandom a Nauru o prijatí utečencov z lode MV Tampa.

Prípad Tampa (Tampa Affair) sa odzrkadlil v prijatí množstva právnych aktov, ktoré retroaktívne reagovali na okolnosti vyššie spomínaného prípadu a predstavili ustanovenia, ktoré zbavujú budúcich žiadateľov o azyl, ktorí pricestovali do Austrálie cez more prístupu k štandardnému azylovému konaniu. Tento postup sa neskôr stal známym ako tzv. „Pacifické riešenie“ alebo „Pacifická stratégia“.

2. Pacifické riešenie

V dôsledku zvýšeného počtu nelegálnych príchodov cez more, vláda premiéra Johna Howarda predstavila tzv. Pacifické riešenie (Pacific Solution). Vláda argumentovala tým, že táto politika odradí utečencov pred riskantnou cestou cez more, a že sa zároveň obmedzí rozširujúce sa prevádzačstvo. Pacifické riešenie sa skladalo z troch krokov. Prvým krokom bolo vyňatie niektorých zámorských území Austrálie z tzv. migračnej zóny. Znamená to, že azylové právo Austrálie sa na tieto územia nevzťahuje. Potencionálni žiadatelia o azyl na tomto území nemôžu požiadať Austráliu o azyl ani o akýkoľvek druh víz. Medzi vyňaté územia patrí Ashmorov a Cartierov ostrov, Vianočný ostrov, Kokosové ostrovy, austrálske ťažobné veže a zariadenia na mori. Okrem toho bol zavedený pojem „offshore entry person“, ide o osobu bez platných víz nachádzajúcu sa na zámorskom území Austrálie, ktoré bolo vyčlenené z migračnej zóny. Druhým krokom bolo zavedenie právomoci premiestniť vyššie spomínané osoby do určených štátov, kde by došlo k ich azylovému konaniu. Na efektívne fungovanie Pacifického riešenia bolo potrebné uzavrieť dohody s Nauru a Papuou-Novou Guineou, na základe ktorých došlo k vybudovaniu detenčných centier na ostrovoch Nauru a Manus. Podľa toho, kde boli osoby držané a kedy boli premiestnené, boli ich žiadosti o azyl vybavované Úradom Vysokého komisára OSN pre utečencov alebo austrálskymi imigračnými pracovníkmi. Premiestnené osoby, ktorým bol priznaný status utečenca nemali automaticky právo byť presídlené na územie Austrálie, ale mali čakať na presídlenie do tretej krajiny, aj keď v praxi sa častokrát stávalo, že nakoniec boli presídlené do Austrálie. Tretím krokom bolo zavedenie tzv. „operácie Relex“, ktorá umožňovala námorným jednotkám zadržanie prevádzačských lodí ešte v medzinárodných vodách. Snahou námorných jednotiek bolo odtiahnuť alebo eskortovať loď do teritoriálnych vôd Indonézie. Ak to nebolo možné, žiadatelia o azyl nachádzajúci sa na lodiach boli transportovaní námornými silami do detenčných centier nachádzajúcich sa na ostrovoch Nauru a Manus, kde došlo k spracovaniu ich žiadostí. Žiadateľom o azyl zadržiavaných na ostrovoch boli poskytnuté víza na špeciálny účel, ktoré ich oprávňovali sa zdržiavať na ostrovoch.

V roku 2008 po nástupe novej vlády došlo k zrušeniu Pacifického riešenia. Pacifické riešenie nová vláda označila ako neudržateľné a veľmi nákladné. 11 Počas doby fungovania Pacifického riešenia (2001-2008) bolo v detenčných zariadeniach na ostrovoch Nauru a Manus držaných 1637 osôb, išlo najmä o Afgancov (786), Iračanov (684), Srílančanov (88). Šesťdesiatjeden percent utečencov bolo neskôr presídlených na územie Austrálie.12 Prevádzka detenčných zariadení na ostrove Nauru a Manus stáli Austráliu v priebehu šiestich rokov viac ako 289 miliónov austrálskych dolárov (cca 192 miliónov eur).13

2. Zmeny v migračnej politike od roku 2011

2.1 Austrálsko-malajzijská dohoda

V júli 2011 došlo k uzatvoreniu dohody medzi Austráliou a Malajziou týkajúcej sa transportu a presídlenia žiadateľov o azyl a utečencov. Na základe tejto dohody mala Malajzia akceptovať 800 žiadateľov o azyl pochádzajúcich z územia Austrálie a na výmenu mala Austrália prijať na základe inštitútu presídlenia 4 000 utečencov počas 4 rokov. Táto dohoda by sa uplatňovala len na žiadateľov o azyl, ktorí by boli zadržaní austrálskymi námornými zložkami na mori.14 V ten istý deň ako došlo k uzatvoreniu dohody, minister pre prisťahovalectvo na základe §198A Migračného zákona deklaroval, že Malajzia poskytuje žiadateľom o azyl dostatočnú ochranu a prístup k efektívnemu azylovému konaniu a zároveň, že spĺňa relevantné ľudskoprávne štandardy pri procese poskytovania ochrany žiadateľom o azyl. Ministerská deklarácia avšak neostala dlho v platnosti.

Austrálsky Najvyšší súd v prípade M70 v. Minister for Immigration and Citizenship konštatoval, že vyššie spomínaná deklarácia ministra pre prisťahovalectvo je neplatná, a preto ani nemôže dôjsť k presunu žiadateľa o azyl do Malajzie. Dôvodom bola skutočnosť, že minister pre prisťahovalectvo mohol uskutočniť podobné vyhlásenie len voči štátom, ktoré spĺňali podmienky ustanovené v §198A Migračného zákona. Ide v tomto prípade o štáty, ktoré sú právne viazané medzinárodným právom alebo vnútroštátnou legislatívou, po prvé poskytnúť žiadateľom o azyl prístup ku konaniu, ktoré posudzuje ich nárok na ochranu, po druhé poskytnúť žiadateľom o azyl ochranu počas doby čakania na status utečenca a po tretie poskytnúť osobám, ktorým bol priznaný status utečenca ochranu počas doby ich dobrovoľného návratu do krajiny pôvodu alebo pri presídlení do tretej krajiny. Najvyšší súd zistil, že Malajzia vo vnútroštátnom práve nemá upravený status utečenca a zároveň nevykonáva žiadne činnosti týkajúce sa spracovávania žiadateľov o azyl a utečencov. Malajzia navyše nie je zmluvnou stranou Dohovoru o právnom postavení utečenca a ani Protokolu k Dohovoru a taktiež nemá žiadnu právne záväznú dohodu s Austráliou, ktorá by zaväzovala Malajziu poskytnúť ochranu v troch vyššie spomínaných prípadoch.15

V októbri 2011 sa austrálska vláda oficiálne vzdala tzv. „Malajzijského riešenia“ s tvrdením, že podrobí všetkých žiadateľov o azyl nachádzajúcich sa na jej území azylovému konaniu v Austrálii. Po vynesení rozsudku v prípade M70 Federálny parlament novelizoval Migračný zákon, konkrétne ustanovenie §198A. Minister pre prisťahovalectvo na základe novely, ak chce odobriť presun žiadateľov o azyl do ďalšieho štátu, postačuje na to jeho presvedčenie, že je to v záujme štátu. Nie je už potrebné, aby štát spĺňal podmienky, ktoré boli „osudové“ pre austrálsko-malajzijskú spoluprácu. Podľa nášho názoru je takýto postup v rozpore s medzinárodným záväzkom, ktorý Austrálii vyplýva z článku 33 Dohovoru o právnom postavení utečenca. Článok 33 ustanovuje, že „žiadny zmluvný štát nevyhostí utečenca akýmkoľvek spôsobom alebo ho nevráti na hranice území, na ktorých by jeho život alebo jeho osobná sloboda boli ohrozené z dôvodov jeho rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov.“

3.2 Memorandum o porozumení medzi Austráliou a Nauru a medzi Austráliou a Papuou-Novou Guineou (znovuzavedenie Pacifického riešenia)

Po neúspešnom Austrálsko-Malajzijskom riešení vyzvala austrálska vláda skupinu expertov na problematiku žiadateľov o azyl, aby vypracovali správu, v ktorej by boli načrtnuté možné riešenia neúnosnej situácie s prísunom vysokého počtu ilegálnych utečencov cez more. Experti sa zhodli, že z krátkodobého hľadiska je jedným z vhodných riešení znovuzavedenie Pacifického riešenia 16, ktoré bude určitým „ističom“ proti nárastu nelegálnych migrantov cez more.

Na základe tohto odporúčania Austrália v auguste roku 2012 podpísala Memorandum o porozumení (Memorandum of Understanding) s Nauru a v septembri aj s Papuou-Novou Guineou. Týmto krokom došlo k znovuzavedeniu Pacifického riešenia. Hlavným cieľom vlád bolo zamedziť prevádzačstvu a nepravidelnej migrácii cez more, ktorá ohrozuje potencionálnych utečencov na živote. Austrália je na základe spomínaných dokumentov oprávnená premiestniť osoby, ktoré nelegálne pricestovali do Austrálie cez more na ostrovy Nauru alebo Manus, kde sa tieto osoby podrobia azylovému konaniu a v prípade uznania statusu utečenca sa budú môcť natrvalo usadiť.

Memorandum o porozumení medzi Austráliou a Nauru v bode 9 definuje, aké osoby je možné transportovať na Nauru. Ide o osoby, ktoré nepravidelnou námornou dopravou pricestovali do Austrálie alebo osoby, ktoré boli zadržané austrálskymi jednotkami pri pokuse doplávať do Austrálie prostredníctvom nepravidelnej námornej dopravy. Zároveň tieto osoby sú na základe austrálskej legislatívy spôsobilé presunu na Nauru a osoby prešli krátkou zdravotnou a bezpečnostnou prehliadkou v Austrálii. Osoby, ktorým Nauru prizná medzinárodnú ochranu majú právo sa usadiť na Nauru. Pokiaľ by bolo nevyhnutné presídlenie utečencov do tretích štátov, Austrália je povinná poskytnúť Nauru súčinnosť. To platí aj v prípade, ak by osobe nebola poskytnutá medzinárodná ochrana a bolo by rozhodnuté o návrate takejto osoby do krajiny pôvodu alebo do tretej krajiny, kde majú právo na vstup a usadenie sa.

Memorandum obsahuje taktiež záväzok, že sa bude jednať s presídlenými osobami dôstojne a s rešpektom a zároveň sa bude prihliadať ochranu ľudských práv. Špeciálna pozornosť sa bude venovať osobám vyžadujúcim špecifické zaobchádzanie (maloleté osoby bez sprievodu). Nauru sa zaviazalo, že nevyhostí alebo nevráti osoby do ďalšej krajiny, kde by ich život alebo osobná sloboda boli ohrozené z dôvodov ich rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov. Ďalej posúdi, či osoba spĺňa definíciu utečenca podľa Dohovoru o právnom postavení utečenca a Protokolu týkajúceho sa právneho postavenie utečenca 17, a že nepresídli osobu do tretej krajiny, kde by jej hrozilo reálne riziko, že bude subjektom mučenia, krutého, neľudského a ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania, svojvoľného pozbavenia života alebo trestu smrti.

S Pacifickým riešením sú neodmysliteľne späté detenčné centrá, ktorá sa nachádzajú na ostrovoch Nauru a Manus. Je potrebné poznamenať, že tieto zariadenia sú pod ostrou kritikou Úradu Vysokého komisára OSN pre utečencov, ale aj Amnesty International a ďalších medzinárodných organizácii zaoberajúcich sa problematikou ľudských práv. Súčasná kritika smeruje predovšetkým na skutočnosť, že presídlenie na ostrovy nie je časovo limitované (priemerný čas zadržania na ostrovoch je 412 dní) a dotknuté osoby nemajú možnosť napadnúť rozhodnutie orgánov o ich presídlení na súde. 18 Nemožno taktiež opomenúť nevyhovujúce životné podmienky, ktoré vládnu v detenčných zariadeniach. Tie majú závažný dopad na osoby držané v centrách, u ktorých boli zaznamená prípady ťažkých depresií, sebapoškodzovania a výnimočné nie sú ani prípady samovrážd. Richard Towle, regionálny predstaviteľ UNHCR, vidí na ostrove Manus problém v nedostatočnej právnej úprave, ktorá by upravovala postup posudzovania žiadostí o azyl. Navyše poznamenáva vo svojej správe, že zadržiavanie osôb v uzatvorených centrách počas neobmedzenej doby je vo vážnom rozpore s medzinárodným právom. Úrad Vysokého komisára OSN pre utečencov okrem iného žiada Austráliu, aby upustila od automatického zadržiavania žiadateľov o azyl.19

V roku 2013 došlo k ďalšiemu sprísneniu migračnej politiky, a to zavedením operácie Suverénne hranice. Ide o vojensky orientovanú operáciu, ktorá má zabezpečiť ochranu námorných hraníc Austrálie pred nelegálnych prísunom migrantov cez more. Operácia Suverénne hranice znovu zaviedla zadržanie lodí bez potrebného povolenia a ich presun do miesta pôvodného vyplávania.20 Okrem zintenzívnenia ochrany hraníc, nelegálni migranti zadržaní vojenskými jednotkami, ktorí neboli transportovaní do miesta vyplávania, budú automaticky premiestnení do detenčných centier na ostrovoch Nauru a Manus a aj v prípade priznania statusu utečenca, nebudú mať možnosť presídlenia na územie Austrálie. Tieto zmeny v konečnom dôsledku priniesli výrazný pokles nelegálnych migrantov cez more a takisto aj pokles žiadostí o azyl.

Záver

Austrálska migračná politika zaznamenala od začiatku 21. storočia množstvo zmien. Medzi tie najvýznamnejšie určite patrí zavedenie Pacifického riešenia a operácie Suverénne hranice. Austrália na rozdiel od Európy „neotvorila dvere“ migrantom, ale snaží sa všemožnými prostriedkami zabrániť ich prísunu. Hlavným cieľom zmien v migračnej politike je odradiť potencionálnych utečencov pred cestou do Austrálie cez more a boj s prevádzačstvom. Zo štatistík, ktoré vypracoval Úrad Vysokého komisára OSN pre utečencov vyplýva, že takto nastavená migračná politika vedie k znižovaniu prílevu utečencov do Austrálie. V roku 2014 došlo k medziročnému poklesu žiadostí o azyl o 24%. Austrálsku migračnú politiku nemožno ako celok odmietnuť. Európa by sa mohla inšpirovať v oblasti boja proti prevádzačstvu a ochrany hraníc. Podľa nášho názoru je potrebné v Európe zaviesť dôslednú ochranu a kontrolu námorných hraníc z dôvodu boja proti prevádzačstvu, ale aj z bezpečnostného hľadiska. Nemožno pri riešení migračnej krízy zatlačiť otázku bezpečnosti štátov a ich občanov do úzadia. Je nevyhnutné dôsledne evidovať osoby, ktoré dosiahnu brehy Európy. Ďalším vhodným riešením by bolo zavedenie dočasných ochranných víz. Ako sa ukázalo v prípade Austrálie, tak zavedenie takýchto víz má odrádzajúci charakter. Navyše množstvo osôb v Európe získalo status utečenca na základe skutočností, ktoré majú len dočasný charakter. Nemožno taktiež opomenúť skutočnosť, že z množstva migrantov sa neskôr vykľuli ekonomický utečenci. Na druhej strane aj utečenci, ktorých vyhnal z krajiny ozbrojený konflikt, resp. politické prenasledovanie vykazujú znaky ekonomických utečencov. Vidíme to predovšetkým v požiadavkách utečencov na krajiny, v ktorých sa chcú usadiť (ide predovšetkým o štáty Nemecko a Švédsko). Z dlhodobého hľadiska je podľa nášho názoru neúnosné poskytnúť ochranu pre taký enormný počet utečencov. Štáty Európskej únie sa dopustili veľkej chyby, keď ignorovali správy, ktoré prichádzali ako z Grécka, tak z Talianska po dlhé obdobie o neúnosnosti vybavovania žiadostí o azyl a o vysokom príleve migrantov. Vhodným riešením mohlo byť uzatváranie dohôd medzi EÚ a tretími štátmi (ako napr. Turecko, štáty severnej Afriky) o možnej spolupráci pri riešení problému s migrantmi, ktorí postupne prúdili z týchto krajín do EÚ, ešte pred vypuknutím nekontrolovateľnej situácie, ktorá nastala v lete roku 2015. Austrálska migračná politika avšak v sebe zahŕňa aj niekoľko negatívnych prvkov. Nemôžeme súhlasiť s vytvorením detenčných centier na území tretích štátov, ktoré tvoria základ Pacifického riešenia. Problémom centier sú neoptimálne životné podmienky, v ktorých musia žiť žiadatelia o azyl počas neobmedzenej doby. Ďalším vážnym problémom je nemožnosť brániť sa na súde proti rozhodnutiu o ich žiadosti o azyl. V tomto smere súhlasíme s vyjadrením Richarda Towlea, že ide o vážne porušenie medzinárodného práva. To všetko má na zadržiavané osoby vážny dopad, predovšetkým na ich psychické zdravie (depresie, sebapoškodzovanie, samovraždy). Napriek názorom, že Pacifické riešenie je z krátkodobého hľadiska vhodné pre Austráliu, v budúcnosti vidíme problém s adaptáciou utečencov s domorodým obyvateľstvom na ostrovoch Nauru a Manus. Už v súčasnej dobe môžeme pozorovať odmietavé postoje domorodcov voči utečencom, ktoré sa postupom času môžu ešte viac vyhrotiť.P

Autor
Lucia Bódišová

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_50.pdf