I. Úvodné poznámky
Administratívny štát a fungovanie verejnej správy v ňom – ako určitá vývojová forma nasledujúca po ére politického štátu – nesúvisí ani tak s funkčnými zmenami a redefiníciou úloh verejnej správy. Revitalizácia je naviazaná predovšetkým na štrukturálnu a obsahovú premenu vzťahov v štáte ako celku. Najviac sa to týka zmeny vzťahov medzi súkromným právom a verejným právom. V tomto zmysle a kontexte možno hovoriť a rozoznávať dve základné dimenzie administrácie: vládna správa (administration of government) a samosprávna správa (administration of self-government). Prvá dimenzia sa viaže na globálnu organizáciu štátu, zatiaľ čo druhá je prepojená s tzv. lokálnou (miestnou alebo regionálnou) autonómiou. Organizácia štátu má viacero nosných prvkov – medzi ne patrí centralizácia, resp. decentralizácia a tiež koncentrácia, resp. dekoncentrácia. Ide vlastne o dotváranie a dobudovávanie systémov horizontálneho a vertikálneho spravovania a riadenia štátu, prostredníctvom ktorých sa musí zákonite lepšie vykonávať, dôkladnejšie zabezpečovať a objektívnejšie garantovať výkon činností a úloh štátu. V neposlednom rade ide o pregnantné dopracovanie kontrolnej činnosti a perfekcionizmus v rámci súčinnosti a koordinácie jednotlivých „zložiek“ verejnej správy.
Podľa čl. 1 prvá veta Ústavy Slovenskej republiky Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Princíp vyjadrený v čl. 2 ods. 2 sa nazýva princíp legality (zákonnosti). Legalita znamená, že určitá funkcia štátnej moci sa nadobúda a vykonáva právnym spôsobom, resp. v súlade s právom. V širšom význame legalitou štátnej moci rozumieme požiadavku striktného a bezvýnimočného výkonu moci na základe zákonov a ústavy. K atribútom právneho štátu patrí aj to, že právne vzťahy patriace do sféry základných práv a slobôd môže upravovať výlučne zákon. Medzi princípy právneho štátu sa spravidla zaraďujú:
1. záruky základných práv a slobôd občanov,
2. legitimita a legalita štátnej moci,
3. suverenita ľudu.
4. deľba moci,
5. vzájomné brzdy a rovnovážnosť mocí,
6. zvrchovanosť ústavy a zákona,
7. právna istota.
Zmyslom a úlohou základných práv a slobôd je zabezpečenie individuálnej slobody pred zásahmi zo strany verejnej moci. Základným prvkom právnej istoty je istota občana, že sa voči nemu bude zachovávať právo. Čiastkové princípy, ktoré právnu istotu konkretizujú, sú tieto:
a) konanie štátnych orgánov musí byť, v rámci istých hraníc, pre občana predvídateľné, a tým súčasne kalkulovateľné,
b) ďalšou požiadavkou je, aby zákony v právnom štáte boli pochopené dostatočne jasne, aby občanovi umožnili urobiť si aspoň predstavu o svojej právnej situácii. Zákonodarca by preto nemal používať neurčité právne pojmy, ani všeobecné klauzuly (predovšetkým v takých právnych odvetviach, ako je trestné či daňové právo),
c) myšlienka právnej istoty je v zákonodarstve stelesnená vo forme jasnosti a prehľadnosti (transparentnosti) zákonov, v oblasti správy musí nevyhnutne nadobúdať formu ochrany dôvery,
d) z myšlienky spätosti princípu právneho štátu s právnou istotou a ochranou dôvery vyplýva aj nevyhnutnosť zaujatia postoja k zákonom so spätnou pôsobnosťou (hranice zákazu retroaktivity: článok 50 ods. 6 ústavy).
V tejto súvislosti možno citovať z diela Charlesa de Secondat Montesquieua: „Duch zákonov“ (Bratislava 1989, str. 116 a 133): „Zákony majú byť vhodne prispôsobené národu a musia sa zhodovať s povahou a princípmi vlády, ktorá je ustanovená, alebo ktorá sa má ustanoviť tak, že buď ju utvárajú (to je úlohou politických zákonov) alebo udržiavajú (to je úlohou občianskych zákonov). … Láska k zákonom a k vlasti vyžaduje ustavičné uprednostňovanie verejného záujmu pred vlastným záujmom a je charakteristická pre demokraciu. Len v nej sa zveruje riadenie každému občanovi. So zriadením je to ako s ostatnými javmi na svete: ak ho chceme zachovať, musíme ho milovať.“
V Európe sa postupne ustálil výklad klasických základných práv a slobôd – nech sú formulované akokoľvek – v dvoch základných funkčných polohách, ktoré sú považované za rovnocenné /14/:
1. / Prvá funkcia – vyžaduje rešpekt verejnej moci k základným právam a slobodám, t. j. práva a slobody pôsobia ako práva a slobody negatívne, plniace funkciu obrany jednotlivcov pred buď prílišnými alebo celkom nepatričnými vstupmi verejnej moci do slobodného priestoru jednotlivca
2. / Druhá funkcia – je to funkcia ochranná, ktorá
– zaväzuje verejnú moc, resp. štát a predovšetkým zákonodarcu a exekutívu k aktívnej činnosti (legislatívnej alebo správnej) a to jednak za účelom ochrany základných práv a slobôd pred možnými zásahmi zo strany tretích (súkromných) osôb
– vyžaduje, aby verejná moc vyvinula činnosť, ktorá má vytvoriť podmienky pre realizáciu základných práv a slobôd.
S výkonom ktoréhokoľvek zo základných práv alebo slobôd môže zákonodarca spájať určité podmienky alebo vyžadovať splnenie určitých predpokladov. Pokiaľ však splnenie takýchto podmienok alebo predpokladov má zabezpečiť štátny alebo iný orgán, žiadny oprávnený subjekt nesmie na svojom základnom práve alebo slobode utrpieť akúkoľvek ujmu len preto, že ten, kto mu mal umožniť ich výkon, zákonné podmienky alebo predpoklady späté s ich výkonom buď vôbec nepoznal, alebo si ich zle vyložil, či dokonca aj po zistení, že k ich splneniu došlo, výkon základného práva alebo slobody neumožnil. Na uvedenom nemení nič to, že sa takéhoto konania dopustil orgán štátu, orgán územnej samosprávy alebo volebná komisia ako orgán verejnej správy. /15/. Pritom platí, že postup orgánu verejnej správy, ktorým podmieňuje výkon jedného zo základných práv občana splnením podmienky alebo náležitosti, ktoré tento prejavom svojej vôle nemôže ovplyvniť, nie je v súlade s princípom právnej istoty ako jedným z imanentných znakov právneho štátu /16/.
Všetky základné práva a slobody sa chránia len v takej miere a v rozsahu, pokiaľ uplatnením jedného práva alebo slobody nedôjde k neprimeranému obmedzeniu, či dokonca popretiu iného práva alebo slobody – popretiu práv dotknutých účastníkov konaní a narušeniu verejného záujmu štátu /17/. Výkladovým pravidlom pri obmedzovaní základných práv a slobôd je ustanovenie čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ. Rozsah obmedzení základných práv a slobôd je potrebné vykladať reštriktívne. V teórii práva sa v tomto kontexte hovorí o tzv. formálnych hodnotách práva, ktoré síce neurčujú obsah právnych predpisov, majú však právu zaistiť samotnú existenciu a ďalej akceptáciu a aplikovateľnosť: medzi tieto hodnoty patrí hodnoty poriadku, predvídateľnosti, slobody od arbitrárnosti, právnej rovnosti či právnej istoty /[5]/.
Judikatúra konštatuje, že Ústava Slovenskej republiky predstavuje právny celok, ktorý treba aplikovať vo vzájomnej súvislosti všetkých ústavných noriem (rozhodnutie Ústavného súdu SR pod sp. zn. II. ÚS 128/95), a každé ustanovenie Ústavy SR treba interpretovať a uplatňovať v nadväznosti na iné normy Ústavy SR, pokiaľ medzi nimi existuje príčinná súvislosť (rozhodnutie Ústavného súdu SR pod sp. zn. II. ÚS 48/97). Ústava vo viacerých ustanoveniach garantuje jednotlivcovi ako slobodnej ľudskej bytosti také právne postavenie, v ktorom sa minimalizujú zásahy a obmedzenia štátu do jeho základných práv a slobôd, a to najmä v čl. 2 ods. 3, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a že nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá a v čl. 13 ods. 2, podľa ktorého medze týchto jeho práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom (nález Ústavného súdu SR, sp. zn. II. ÚS 45/96). V právnom štáte povinnosťou všetkých štátnych orgánov je zabezpečiť reálnu možnosť ich uplatnenia tými subjektmi, ktorým boli priznané (nález Ústavného súdu SR, sp. zn. I. ÚS 17/1999, zhodne aj I. ÚS 44/1999).
A keďže absentuje hierarchia týchto základných práv a slobôd, potom musí vždy dochádzať aj k vyvažovaniu konkurujúcich si základných práv a slobôd. Všetky subjekty práva môžu odôvodnene očakávať, že príslušné štátne orgány budú konať a rozhodovať podľa platných právnych predpisov, že ich budú správne vykladať a aplikovať (napr. II. ÚS 10/99, II. ÚS 234/03, IV. ÚS 92/09). Rešpektovanie princípu právnej istoty musí byť prítomné v každom rozhodnutí orgánov verejnej moci, a to tak v oblasti normotvornej, ako aj v oblasti aplikácie práva, keďže práve na ňom sa hlavne a predovšetkým zakladá dôvera občanov, ako aj iných fyzických osôb a právnických osôb k orgánom verejnej moci (IV. ÚS 92/09) /[6]/.
Ústava Slovenskej republiky vo viacerých ustanoveniach garantuje jednotlivcovi ako slobodnej ľudskej bytosti také právne postavenie, v ktorom sa minimalizujú zásahy a obmedzenia štátu a aj samosprávnych celkov (obcí a miest) do jeho základných práv a slobôd, a to najmä v čl. 2 ods. 3, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a že nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá a v čl. 13 ods. 2, podľa ktorého medze týchto jeho práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom. /[7]/
II. Európsky štandard verejnej správy (tzv. dobrá verejná správa)
Členitosť a rozmanitosť európskeho právneho priestoru má za následok, že v súčasnosti je badateľná snaha o zbližovanie názorov na funkčnosť inštitucionalizácie Európskej únie na strane jednej a na strane druhej potreba garantovať efektívny a kvalifikovaný spoločný priestor na vzájomnú administratívnu kooperáciu a spoluprácu. Takýto správno – právny štandard verejnej správy v meniacej sa Európe vyžaduje čoraz viac krajín a navonok sa prejavuje v harmonizačných, unifikačných, štandardizačných, kodifikačných a integračných opatreniach. /[8]/. Odlišnosti vo vývoji jednotlivých krajín – rozdielne historické, kultúrne, sociálne i ekonomické podmienky a tradície – typické pre európske správne právo znamenajú v určitom slova zmysle aj pozitívum. /[9]/ Komparácie a porovnávania medzi týmito jednotlivými právnymi systémami majú obrovský význam a vplyv pri skúmaní obsahu a podstatných súvislostí, ako aj pri zavádzaní všeobecne akceptovateľných postupov v oblasti miestnej samosprávy. Znamenajú tiež vytváranie a konštituovanie tzv. „relatívne jednotného“ európskeho správneho priestoru postupne dotváraného právnymi aktami orgánov Európskej únie.
Do tohto systému však nevstupujú všetky zásady a princípy, ktoré uznáva právo jednotlivých štátov, ale len tie, ktoré sú akceptované a schvaľované príslušnými európskymi inštitúciami – spoločnými a všeobecnými právnymi zásadami sa teda nemusia stať tie, ktoré prijali a schválili jednotlivé krajiny (aby zohľadnili miestne špecifiká vývoja a podmienok).
Sem možno zahrnúť najmä tieto dokumenty:
– Európska charta miestnej samosprávy
– Rezolúcia Výboru ministrov Rady Európy č. (77) 31 o ochrane jednotlivca vo vzťahu k aktom správnych orgánov
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (80) 2 o vykonávaní právomoci voľnej úvahy zo strany správnych orgánov
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (87) 16 o administratívnych postupoch, ktoré majú vplyv na veľký počet osôb
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (81) 19 o prístupe k informáciám orgánov verejnej správy
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (91) 10 o sprístupňovaní osobných údajov v dispozícii verejných orgánov tretím osobám
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2002) 2 o sprístupnení úradných dokumentov
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (84) 15 o verejnoprávnej zodpovednosti
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (91) 1 o administratívnych sankciách
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2000) 6 o postavení verejných činiteľov v Európe
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2000) 10 o etickom kódexe verejných činiteľov
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (89) 8 o dočasnej súdnej ochrane v administratívnych záležitostiach
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2003) 16 o výkone správnych a súdnych rozhodnutí v oblasti správneho práva
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2004) 20 o súdnom preskúmavaní správnych aktov
– Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (2007) 7 o dobrej verejnej správe.
Verejná správa a aj miestna samospráva v Európe je rozmanitá a značne diferencovaná a preto nie je možné a ani žiaduce jednotným spôsobom vymedziť práva a povinnosti orgánov. Na druhej strane možno stanoviť aspoň všeobecne platné zásady a princípy. Stanovením základných zásad činností orgánov verejnej správy sa sleduje vytvorenie a garancia podmienok a predpokladov pre riadny výkon verejnej správy. Zásady činností správnych orgánov vychádzajúce zo všeobecných požiadaviek na kvalitu postupov a činností verejnej správy bývajú súhrnne označované ako princípy dobrej správy. /[10]/
Princípy dobrej správy smerujú predovšetkým k ochrane subjektívnych práv adresátov verejnej správy, osobitne tých práv, ktoré sú zahrnuté v katalógu základných práv a slobôd /24/. „Princípy dobrej správy sú právnymi princípmi“/25/. Slovenská republika ako súčasť európskeho priestoru musí zákonite preberať základné štandardy aj v oblasti ochrany práv a povinností jednotlivcov.
V podmienkach Slovenska možno konštatovať, že jednotlivé postuláty Európskej charty miestnej samosprávy našli svoj konkrétny výraz a svoje opodstatnenie. Premietnutím a akceptovaním jednotlivých postulátov Európskej charty miestnej samosprávy je aj podpísanie tohto dokumentu Slovenskou republikou. Základ samotnej charty tvorí osem základných princípov ako základných ukazovateľov rešpektovania demokratických hodnôt. Týchto osem princípov sa najčastejšie premieta cez medzinárodné dokumenty a právne predpisy aj do nášho právneho poriadku. V konečnom dôsledku jednotlivé právne princípy sa premietajú aj do judikatúry súdov – najmä Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorý opakovane používa v rámci právnej argumentácie aj jej nosné princípy a taktiež odkazuje aj na ďalšie dokumenty Rady Európy (a to aj za stavu, že majú „len“ odporúčajúci charakter).
Základ charty tvorí osem základných princípov ako základných ukazovateľov rešpektovania demokratických hodnôt tým – ktorým štátom. Týchto osem princípov sa najčastejšie premieta cez medzinárodné dokumenty a právne predpisy aj do nášho právneho poriadku. Prvý princíp spočíva v právnej úprave miestnej samosprávy (čl. 2 charty), vyjadrenej v ústave alebo inom právnom predpise. Súčasne musí existovať možnosť domáhať sa nápravy pri porušovaní tejto právnej úpravy (čl. 11 charty). Druhý princíp je obsiahnutý v samotnej koncepcii miestnej samosprávy, ktorá vychádza zo suverénneho postavenia každého stupňa samosprávy v oblasti samostatnej pôsobnosti zverenej zákonom (čl. 3 charty) s tým, že správny dohľad nad činnosťou samosprávy je zvyčajne zameraný na zabezpečenie jej súladu s právnymi a ústavnými zásadami. Výnimku tvorí dohľad nad činnosťami zabezpečovanými miestnou samosprávou v rámci zákonmi prenesenej pôsobnosti zo štátu na miestnu samosprávu ( čl. 8 charty). Tretí princíp sa dotýka rozsahu pôsobnosti miestnej samosprávy (čl. 4 charty) a ustanovuje: originálne (základné) kompetencie miestnej samosprávy, delegované (prenesené) kompetencie miestnej samosprávy, princíp subsidiarity, požiadavku konzultácii s miestnou samosprávou. Štvrtý princíp predstavuje povinnosť štátu umožniť každému samosprávnemu orgánu zvoliť si primerané prostriedky na efektívne splnenie jeho samosprávnych funkcií. Ide predovšetkým o podmienky výberu vysokokvalifikovaných zamestnancov (čl. 6 ods. 2 charty), podmienky slobodného výkonu funkcií na miestnej úrovni (čl. 7 ods. 1 charty), právo miestnych orgánov na vlastné finančné zdroje (čl. 9 ods. 1 charty) primerane zodpovedajúce kompetenciám (čl. 9 ods. 2 charty), dostatočne diverzifikované a životaschopné vzhľadom na vývoj nákladov spojených s plnením ich úloh (čl. 9 ods. 4 charty), z ktorých určitú časť musia tvoriť miestne dane a miestne poplatky vo výške určovanej miestnymi orgánmi v medziach zákona (čl. 9 ods. 3 charty). Piaty princíp je vyjadrením [11] [12] solidarity a je zakotvený v čl. 9 ods. 5 charty. Šiesty princíp vyjadruje právo miestnej samosprávy na združovanie (čl. 10 charty), a to vo vnútroštátnom meradle, ako aj medzinárodne v rámci medzinárodnej spolupráce. Siedmy princíp zakotvuje participáciu na správe vecí verejných nielen v rámci samostatnej pôsobnosti, ale i tam, kde je štát oprávnený určovať politiku alebo priamo konať. Explicitne charta uvádza dve oblasti – plánovanie a rozhodovanie vo veciach, ktoré sa priamo dotýkajú miestnych orgánov ( čl. 4 ods. 6 charty) a spôsob, akým sa rozdeľujú zdroje (čl. 9 ods. 6 charty). Ôsmy princíp spočíva v práve miestnych orgánov na určovanie ich vlastnej štruktúry (čl. 3 ods. 2 a čl. 6 ods. 1 charty), pritom jedinou deklarovanou požiadavkou je zastupiteľský zbor zložený z členov, ktorí boli riadne zvolení v tajných voľbách.
Všetky princípy sa navzájom dopĺňajú a prelínajú – nemožno ich teda charakterizovať izolovane jeden od druhého, prípadne aj samostatne, pretože by došlo k opomenutiu súvzťažností a právnych súvislostí.
V podmienkach Slovenskej republiky možno konštatovať, že jednotlivé postuláty Európskej charty miestnej samosprávy našli svoj konkrétny výraz a svoje opodstatnenie. /[13]/ Faktom však zostáva, že sa prejavujú aj retardačné tendencie reformného procesu a neustále brzdia presadzovanie ďalších regulatívov. „Ospravedlniť“ to možno azda len tým, že od roku 1989 uplynula relatívne krátka doba a pozostatky predchádzajúceho systému vo vedomí obyvateľov sa veľmi ťažko prekonávajú. Reformné procesy vo verejnej správe začaté v roku 1989 doposiaľ nie sú ukončené napriek tomu, že máme rok 2016 a možno predpokladať ešte ich dlhodobé pôsobenie – reforma v tomto zmysle zrejme nikdy neskončí, len sa budú meniť formy jej realizácie, nachádzať konkrétne spôsoby realizácie.
V kontexte tohto prístupu možno vymedziť základné princípy v oblasti verejnej správy vychádzajúce z európskych štandardov v podmienkach Slovenskej republiky nasledovne:
1. / verejný záujem ako korelatív prístupu k ochrane práv a povinností jednotlivca
2. / tzv. prevenčná povinnosť
3. / ochrana práv a povinností a subjektívne práva jednotlivca – základný európsky štandard prístupu (zásada „vigilantibus iura“)
4. / vynaloženie usilovnosti a povinnosť nechať na pokoji – európsky štandard (zásada „neminem laedere“)
5. / súkromnoprávne a verejnoprávne vzťahy na úrovni verejnej správy – rozlíšenie (zásada „ultima ratio“ a proporcionalita)
6. / odopretie/odmietnutie spravodlivosti (zásada „denegatio iustitiae“)
7. / zákaz zneužívania práva (konanie „in fraudem legis“)
Ad. 1./ Všetky základné práva a slobody sa chránia len v takej miere a rozsahu, dokiaľ uplatnením jedného práva alebo slobody nedôjde k neprimeranému obmedzeniu, či dokonca popretiu iného práva alebo slobody. Rovnováha verejného a súkromného záujmu je dôležitým kritériom na určenie primeranosti obmedzenia každého základného práva alebo slobody. Inštitút verejného záujmu je v našej platnej právnej úprave ale aj v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva jedným z najvýznamnejších a na druhej strane aj jedným z najsledovanejších inštitútov práva. Preto treba jeho aplikácii venovať náležitú pozornosť. O to viac, že i v rámci Slovenskej republiky existujú viaceré právne normy, ktoré vymedzujú tento pojem. Zákonodarca sa pokúša v tomto prístupe vymedziť stále a trvalé (všeobecné) hodnoty štátu, ktoré musia byť vždy a trvale chránené a rešpektované v činnosti nielen svojich orgánov, ale aj orgánov, ktoré vykonávajú kompetencie a plnia úlohy štátu, ako aj konkrétnych reprezentantov/konkrétnych verejných funkcionárov týchto orgánov verejnej moci a verejnej správy.
Verejný záujem možno vo všeobecnosti označiť aj ako verejný prospech, verejné blaho, verejné potreby, všeobecné dobro a blaho /27/. Podľa výkladových slovníkov slovenského jazyka je verejný záujem chápaný ako taký záujem, ktorý sa týka všetkých členov väčšieho spoločenského celku – t. j. celej spoločnosti (napríklad obce, štátu a pod.), záujem, na ktorom sú zainteresovaní všetci členovia určitého väčšieho celku. Je opakom tzv. súkromného, resp. súkromných záujmov. Jedná sa o pojem, ktorý platná právna úprava pomerne často používa ako tzv. neurčitý právny pojem. Z povahy veci možno dovodiť, že ide o taký záujem, resp. záujmy, ktoré by bolo možné označiť za obecné či verejné, resp. všeobecne prospešné záujmy, ktorých nositeľmi sú bližšie neurčené, ničmenej aspoň rámcovo determinovateľné okruhy či spoločenstvá osôb, ako tzv. verejnosť, príp. záujmy, u ktorých ide o tzv. záujmy spoločnosti (celospoločenské záujmy). Verejný záujem sa stotožňuje so spoločenským záujmom alebo tzv. spoločným záujmom. Tieto záujmy nesmú byť v rozpore s platnými právnymi predpismi. Verejné záujmy súvisia s režimom verejného práva, ako i s postavením, poslaním a úlohami orgánov verejnej moci i orgánov verejnej správy. To súvisí s tým, že posudzovateľmi a kvalifikovanými presadzovateľmi týchto záujmov môžu byť [14]
iba orgány verejnej moci, a verejné záujmy ako také musia byť orgánmi verejnej moci prinajmenšom aprobované.
Verejný záujem je opakom tzv. súkromného záujmu a z povahy veci je možné odvodiť, že ide o taký záujem, ktorý by bolo možné označiť za všeobecne či verejne prospešný, ktorého nositelia sú síce bližšie neurčení, ale aspoň rámcovo determinovateľní, a to okruhom či spoločenstvom osôb, ako tzv. verejnosť. Tieto záujmy nesmú byť v rozpore s platnými právnymi predpismi, pričom verejné záujmy súvisia s režimom verejného práva, ako i poslaním a úlohami orgánov verejnej moci. Všeobecný prístup k vymedzeniu pojmu verejný záujem sa postupne vyvíjal a od pôvodnej koncepcie sa dostal do súčasného dvojdimenzionálneho režimu (obsah pojmu verejný záujem sa využíva na označenie dvoch rôznych skutočnosti z hľadiska ich účelového pôsobenia v normotvorbe):
a. / režim verejno – mocenského postavenia štátu – oprávnenosť zásahu do osobných
(najmä vlastníckych) práv jednotlivca
b. / režim prospechu (majetkového ale aj iného) – ako hodnotiace kritérium – tzv. verejná prospešnosť
Verejný záujem možno chápať aj ako akt činnosti, ktorej výsledkom je čo najväčší prínos pre maximálny počet subjektov. Tým nie je ale popretá možnosť, že tento lepší výsledok sa dosiahne zhoršením situácie niektorých jednotlivcov (úžitok jednotlivca teda treba chápať vo väzbe na nezhoršenie situácie ostatných). Je zároveň potrebne poznamenať, že konsenzus alebo všeobecný súhlas väčšiny nemusí vždy predstavovať verejný záujem alebo verejne dobro. V prípade, ak obyvatelia súhlasia s tzv. nespravodlivými praktikami, je možne konať spôsobom, ktorý nemusí byť v súlade s názorom majoritnej skupiny. Logickým výsledkom tohto procesu, resp. procesov je to, že zákony by mali riadiť a regulovať konanie, ktoré odráža život občanov/jednotlivcov bez toho, aby vnucovali hodnoty, ktoré riadia konanie jednotlivcov/občanov.
Ad. 2./ Prevenčná povinnosť znamená, že každý je povinný zachovávať taký stupeň
pozornosti, ktorý je možné po ňom vzhľadom ku konkrétnej časovej a miestnej situácii požadovať a ktorý – objektívne posudzované – je spôsobilý zabrániť či aspoň čo najviac obmedziť riziko vzniku škôd na živote, zdraví či majetku; toto ustanovenie však neukladá povinnosť predvídať každý v budúcnosti možný vznik škody (§ 415 Občianskeho zákonníka) /28/.
V prípade vážneho ohrozenia škodou priznáva Občiansky zákonník v rámci prevenčných povinností ohrozenému subjektu právo domáhať sa, aby ohrozovateľovi bola uložená povinnosť vykonať určité vhodné opatrenia na odvrátenie hroziacej škody; opatrenie môže spočívať v povinnosti ako zdržania sa určitého konania či určitej činnosti (povinnosť pasívna), tak priamo v určitom konaní či výkone, ktorým by hrozba vzniknutej škody bola odvrátená (povinnosť aktívna). Časová súvislosť medzi hrozbou vzniknutej škody a opatrením na jej odvrátenie vyžaduje, aby príslušný orgán také opatrenie uložil v danom časovom horizonte.
Ad. 3./ V slobodnej spoločnosti je predovšetkým vecou nositeľov práv, aby svoje práva bránili a starali sa o ne, inak ich podcenením, či zanedbaním môžu strácať svoje práva majetkové, osobné, satisfakčné a pod.. To platí obdobne aj o využívaní zákonných procesných ustanovení /29/. Inak povedané platí, že práva patria tým, ktorí sa aktívne zaujímajú o ochranu a výkon svojich práv a ktorí svoje procesné oprávnenia uplatňujú včas a s dostatočnou starostlivosťou a predvídavosťou.
V tejto súvislosti možno poukázať aj klasické rímskoprávne pravidlo „vigilantibus iura scripta sunt“ (zákony sú písané pre tých, ktorí sa starajú o svoje práva), podľa ktorého sa ochrana poskytuje len tým subjektívnym právam, ktorých držitelia o ne dbajú a aktívne ich vykonávajú a prípade porušenia vymáhajú. Táto zásada zdôrazňuje aj vlastné pričinenie o ochranu svojich práv vyžadujúc, aby aj účastník sledoval svoje subjektívne práva a robil také kroky, v dôsledku ktorých by nedochádzalo k ich ohrozovaniu a poškodzovaniu a predpokladá, že účastník musí využiť prostriedky, ktoré mu poskytuje zákon a následne vykonať prípadné potrebné opatrenia, aby nedošlo k porušeniu jeho práv /30/.
Tento princíp od rímskych období prebrali do svojej kreačnej i judikatórnej činnosti aj orgány Európskej únie a tiež judikatúra súdnych orgánov. Ak subjekty nebudú vynakladať dostatok úsilia a budú sa spoliehať výlučne na orgány verejnej správy (ktoré by to za nich mali „vybaviť“), potom možno hovoriť o porušovaní tejto zásady európskeho práva.
Súčasťou základného štandardu musí byť zároveň preukázanie usilovnosti – to znamená, že ide o vymedzenie vlastného postavenia (s ohľadom na vyššie uvedené – aktívneho postavenia) k riešeniu daného problému v oblasti verejnej správy. Uvedený rámec sa pritom vzťahuje na obe strany – na adresátov i správne orgány.
Ad. 4./ Ak subjekt k nejakej veci nemá žiadne právo, má povinnosť nechať ju na pokoji (neminem laedere) /31/.
Táto rimskoprávna zásada spočíva na premise, že je normálne a správne, ak subjekt ktorému neprislúcha k určitej veci žiadne právo, nemôže aktívne do tohto rámca vstupovať a dokonca ešte to považovať za primerané a neporušujúce platnú právnu úpravu. (Typickým príkladom je predstava o tom, že ak niečo nie je oplotené potom to môžeme využívať všetci – pričom opak je pravdou. Konkrétna osoba musí vedieť, že je vec nepatrí a preto takúto vec nepoužije a nevyužíva).
Ad. 5./ Významnou zásadou pri riešení súkromnoprávnych a verejnoprávnych oblastí je zásada „ultima ratio“, ktorej obsah možno vymedziť pomocou judikatúry súdov: „Trestné právo (trestný čin) s trestnoprávnou kvalifikáciou určitého konania, ktoré má súkromnoprávny základ, je potrebné považovať za ultima ratio, teda za krajný právny prostriedok, ktorý má význam predovšetkým celospoločenský, t. j. z hľadiska ochrany základných spoločenských hodnôt.
V zásade však nemôže slúžiť ako prostriedok nahradzujúci ochranu práv a právnych záujmov jednotlivca v oblasti súkromnoprávnych vzťahov, kde závisí predovšetkým na individuálnej aktivite jednotlivca, aby strážil svoje práva (vigilantibus iura), ktorým má súdna moc poskytovať ochranu. Je však neprijateľné, aby túto ochranu aktívne preberali orgány činné v trestnom konaní, ktorých úlohou je ochrana predovšetkým celospoločenských hodnôt, nie priamo konkrétnych subjektívnych práv jednotlivca, ktoré svojou povahou spočívajú v súkromnoprávnej sfére. … Ústavný súd k uvedenému dodáva, že v právnom štáte je neprípustné, aby prostriedky trestnej represie slúžili k uspokojovaniu subjektívnych práv súkromnoprávnej povahy, ak nie sú okrem toho splnené všetky predpoklady vzniku trestnoprávnej zodpovednosti, resp. ak nie sú tieto predpoklady nespochybniteľne zistené“ /32/.
Trestné právo pritom určuje hranicu medzi trestnou mocou štátu a slobodou jednotlivca s tým úmyslom, aby výkon trestnej moci štátu sa nestal nástrojom ľubovôle dočasných držiteľov moci proti jednotlivcovi. Je zameraný na verejnoprávny aspekt.
Ad. 6./ Základné právo na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky zaručuje, že každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestanným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch, alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.
Právo na súdnu ochranu súvisí so zásadou zákazu denegatio iustitiae, spočívajúcej v tom, že súd je povinný vykonávať súdnictvo. Súd nemôže odmietnuť výkon súdnictva s odôvodnením, že predmetný spoločenský vzťah nie je upravený právnym predpisom /33/. [1] [2]
K porušeniu ústavou garantovaného práva na súdnu alebo inú ochranu by mohlo dôjsť rozhodnutím všeobecného súdu alebo správneho orgánu (prípadne aj postupu orgánu) nielen tým, ak by tento fakticky odňal možnosť komukoľvek domáhať sa alebo brániť svoje právo (napr. II. ÚS 8/01), ale aj tým, ak by tento rozhodol arbitrárne, bez náležitého odôvodnenia svojho rozhodnutia (napr. I. ÚS 241/07), alebo vtedy, ak by sa pri výklade a aplikácii zákonného predpisu natoľko odchýlil od znenia príslušných ustanovení, že by zásadne poprel ich účel a význam (napr. III. ÚS 264/05).
Všeobecné ustanovenie o ochrane subjektívnych práv je dané v § 4 Občianskeho zákonníka, z ktorého vyplýva, že proti tomu, kto právo ohrozí alebo poruší, možno sa domáhať ochrany u orgánu, ktorý je na to povolaný. Ak nie je v zákone ustanovené niečo iné, je týmto orgánom súd. Uvedené ustanovenie má dvojaký charakter. V prvom rade sleduje zabezpečenie práva na ochranu. Tu sa nielen zakladá právo dovolať sa ochrany, ale i povinnosť príslušného štátneho orgánu túto ochranu za splnenia zákonných podmienok poskytnúť. Citované ustanovenie obsahuje zároveň zákaz odopretia spravodlivosti (denegatio iustitiae) /[3]/. Ďalej citované ustanovenie stanovuje právomoc k poskytnutiu ochrany. Túto právomoc má v občianskoprávnych veciach všeobecne, t. j. ak nie je ustanovené niečo iné, súd. K tomu, aby k jej poskytnutiu bol povolaný (a oprávnený) iný orgán, by bolo potrebné, aby tak výslovne ustanovil zákon.
Odopretie ústavou upraveného práva na súdnu a inú ochranu v konečnom dôsledku znamená odmietnutie spravodlivosti (denegatio iustitiae). Ak sa v dôsledku absolútne formálneho postupu vnucuje určitý postup alebo úkon, hoci správnemu orgánu nič nebráni, aby o tomto práve rozhodol na podklade existujúceho nároku, potom tento nesprávny myšlienkový postup správneho orgánu môže alebo mohol založiť odopretie spravodlivosti /[4]/.
Ad. 7./ Kumulatívne požiadavky na aplikáciu zákona vyžadujú od štátnych orgánov konanie nielen v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon, ale súčasne pri zachovaní ústavných princípov.
Zákaz zneužívania výkonu práva je jedným z európskych i ústavných princípov právneho štátu, ktoré ústava implicitne obsahuje v čl. 1 ods. 1. Ústavné princípy predstavujú hodnotovú časť (background – pozadie) formálnej aplikácie práva, aj v prípadoch, keď zákon sa o tom osobitne nezmieňuje. Obchádzanie práva a jeho zneužívanie spočíva vo vylúčení záväzného pravidla zámerným použitím prostriedkov, ktoré sami osebe nie sú zákonom zakázané a v dôsledku čoho vzniknutý stav z hľadiska pozitívneho práva sa javí ako nenapadnuteľný. Konanie „infraudem legis“ predstavuje postup., kedy sa niekto správa podľa práva, ale tak, aby zámerne dosiahol výsledok právnou normou nepredvídaný a nežiaduci. /[5]/
Cieľom testu zneužitia práva je preskúmať, či formálnou aplikáciu zákona – postupom podľa dikcie zákona nedochádza k narušeniu ústavného pozadia právnej regulácie“ /[6]/. Právny
systém musí byť spôsobilý brániť sa proti takýmto typom žiadostí, ktoré sú v zjavnom rozpore s princípom dobrej verejnej správy a v konečnom dôsledku vedú k tomu, že orgány verejnej správy sa nevenujú svojej primárnej činnosti, ale vybavovaniu nezmyslených žiadostí. /[7]/. Takto doručené a podané žiadosti potom vykazujú znaky tzv. filibusteringu – teda obštrukčnej metódy, pri ktorej nie je dôležitý obsah žiadosti, ale zahltenie a zamestnanie orgánu verejnej správy činnosťou.
Zhora uvedené štandardy predstavujú východiská Európskej únie pri riešení možností a legitímnych oprávnení jednotlivých členských krajín. Pritom treba zohľadňovať nepochybnú inšpiráciu rímskym právom a tzv. všeobecne akceptovateľnými princípmi právneho štátu. Ich presadzovanie Európskou úniou možno vidieť predovšetkým v nastavovaní a nastavení základných a nosných ideí, ktoré sú spoločné väčšine alebo veľkej časti európskej populácie. Takýmto prvkom je aj Súdny dvor Európskej únie, ktorý vo svojej judikatúre vymedzil početnú skupinu právnych princípov a východiskových téz pri aplikácii európskeho práva s dopadom na verejnú správu.
Musí sa zároveň vychádzať aspoň z týchto základných postulátov:
– v podmienkach Európskej únie v súčasnosti neexistuje jednotný súbor právnych noriem, ktorý by sme mohli označiť ako „európske právo verejnej správy“
– verejná správa v rámci Európy a jej usporiadanie je vnútornou záležitosťou každého členského štátu,
– verejná správa predstavuje určitú formu zabezpečenia správy vecí verejných a je veľmi úzko spätá s vývojom spoločnosti a s ľudským životom v rámci tej ktorej členskej krajiny EU
– verejná správa v rámci Európskej únie je spojená s mentalitou, hodnotovými orientáciami a historickým vývinom každého európskeho národa a je odlišná v každom takomto štátnom útvare
– verejná správa v rámci Európy ako taká nie je predmetom tzv. „acquis communautaire“,
– multinacionálnosť verejnej správy v rámci Európskej únie spôsobuje objektívnu nemožnosť vytvorenia jedného univerzálneho modelu fungovania verejnej správy, ktorý by platil a aplikoval sa vo všetkých členských krajinách EU.
Hodnotenie a naplnenie, ako aj rešpektovanie uvedených európskych postulátov v kontexte vyššie uvedených modelov dobrej verejnej správy už ide nad rámec tohto odborného príspevku a bude zohľadnený v rámci výstupnej štúdie projektu.P
Autor
doc. JUDr. Jozef Sotolář PhD.