Úvod
Slovenská republika v 21. storočí ako samostatný štátny útvar zodpovedá za uskutočňovanie svojich úloh a funkcií voči spravovaným subjektom a vzťahom na všetkých úsekoch spravovania, a to tak v štátnej správe ako aj pri zverení plnenia úloh územnej samospráve. Na účel optimálneho, ekonomického, reálneho a najmä náležitého spravovania v menších územných a správnych celkoch sa vytvárajú zodpovedajúce územno – správne útvary. Spravovanie štátnych záležitosti, aj tých, ktoré sú prenesené na samosprávne útvary, je v každom okamihu záležitosťou momentálneho usporiadania verejnej správy. Nejde o definitívne, nemenné usporiadanie, ale o flexibilnú sústavu, od ktorej sa očakáva prispôsobenie aktuálnej situácii a okolnostiam. Zmeny však nemôžu byť také časté, aby dokázali narušiť stabilitu, ktorá sa oprávnene od štátu očakáva.
1 Náčrt činiteľov členenia štátneho územia
Na zabezpečenie riadneho, predovšetkým efektívneho, hospodárneho, racionálneho, žiaduceho a úspešného plnenia funkcií štátu na miestnej úrovni si každý štát svoje územie rozčleňuje. Hlavnými kritériami členenia sú geografické a demografické činitele. Plošné rozčlenenie územia zásadne musí rešpektovať prírodné danosti, ku ktorým patrí konkrétna prírodná realita, teda horstvá, rieky, nádrže, polia, ale aj rozloha územia, a realita populačná, teda výskyt obyvateľstva na konkrétnom mieste, najmä jeho sústredenie v mestách a obciach, štruktúra a počet obyvateľstva, vekové zloženie obyvateľstva, výskyt priemyslu, poľnohospodárskej výroby, dopravno – technická štruktúra lokality. Tieto kritériá nie sú vopred dané, ale vychádzajú z historických súvislostí, poznania a skúseností. Ako bude bližšie popísané v príspevku, ani tendencia globalizácie v momentálnom stave vývoja Európskej únie nemôže opomenúť vymenované dva základné činitele a absolutizovať vnútroštátne územno – správne členenie ktoréhokoľvek štátu Európskej únie ako optimálne aj pre ostatné členské štáty. Uvedené platí aj pre Slovenskú republiku, ktorá v historickom vývoji ako súčasť väčších celkov, mala svoje územné, respektíve územno – správne členenie v rámci Rakúsko – Uhorska a neskôr Československa, spočiatku s Podkarpatskou Rusou, a to i v čase druhovojnového štátneho útvaru, a neskôr bez Podkarpatskej Rusi. V období feudalizmu, keď územie Slovenska bolo v zásade iba jazykovo slovenským územím v Uhorsku, sa rešpektovala predstava územného i správneho usporiadania konkrétneho panovníka, ktorý mohol prevziať usporiadanie štátu po predchádzajúcom panovníkovi alebo existujúce usporiadanie modifikovať, prípadne úplne zmeniť. Vyjadrením novej moci bolo razenie platidiel – mincí nového panovníka, čím sa vždy ukazovalo navonok, kto má moc, a tak sa rešpektoval aj vlastný postoj panovníka k spravovaniu štátu v menších celkoch. V Uhorsku sa, samozrejme, rešpektovali aj vlastnícke vzťahy k územiu, nehovoriac o výnimočnom postavení kráľovských miest s istými výsadami. Nie je ambíciou tohto príspevku dopodrobna sa zaoberať konkrétnou historickou miestnou správou na našom území, pretože v danej dobe sa vyvíjali, prispôsobujúc sa potrebám situácie, všemožné prvky vládnutia a plnenia vtedajších funkcií štátu. V časoch vojen sa do popredia dostávala správa vojska, čo je známe aj dlhodobým riešením osmanskej rozpínavosti, finančné krízy, platenie daní obyvateľstvom, 69 ktorých výška sa veľmi často odvodzovala od biblického “desiatku” (desiatej časti, teda desiatich percent), keďže kresťanstvo a cirkev, opierajúc sa o Bibliu, mala na chod štátu nemalý vplyv. Každý štát si teda [1] aj v súčasnosti upravuje územno – správne usporiadanie podľa podmienok, vyhovujúcich danému územiu v danom čase, a to sa týka aj Slovenskej republiky.
Aktuálnym a neopomenuteľným kritériom však má byť primeraná a zároveň optimálna dostupnosť orgánov štátu pre všetkých obyvateľov daného správneho celku. Tomu má zodpovedať územné rozčlenenie štátu na menšie celky, v ktorých sú umiestnené sídla orgánov štátu.
2 K nedávnej histórii územného a správneho členenia
2.1 Územné členenie od 1. júla 1969
Prvýkrát sa riešilo územné a správne členenie výlučne pre podmienky Slovenska zákonom slovenského zákonodarného zboru, teda Slovenskou národnou radou, v roku 1969.[2] Podľa zákona Slovenskej národnej rady č. 71/1969 Zb. o územnom členení Slovenskej socialistickej republiky, ktorý nadobudol účinnosť 1. júla 1969, sa územie Slovenskej socialistickej republiky členilo na okresy a okresy sa členili na obce. Územie hlavného mesta Slovenskej socialistickej republiky Bratislavy tvorilo osobitnú územnú jednotku. V Slovenskej socialistickej republike bolo 37 okresov.[3] Mesto, podľa ktorého bol okres pomenovaný, bolo jeho sídlom. Zriaďovať a zrušovať okresy v Slovenskej socialistickej republike bolo možné len zákonom Slovenskej národnej rady. Zmenu územia okresu alebo jeho sídla vykonávala vláda Slovenskej socialistickej republiky nariadením. Územie hlavného mesta Slovenskej socialistickej republiky Bratislavy bolo možné podstatne zmeniť len zákonom Slovenskej národnej rady. Iné zmeny vykonávala svojím nariadením vláda. Z dôležitých spoločenských záujmov, najmä na vytvorenie lepších predpokladov pre ďalší hospodársky a kultúrny rozvoj obcí, bolo možné vytvoriť, zrušiť alebo zlúčiť obce[4] alebo vykonať inú zmenu ich územia. O takomto opatrení, ak šlo o obce v tom istom okrese a ak s ním súhlasili miestne národné výbory a občania dotknutých obcí, rozhodoval okresný národný výbor, inak o ňom patrilo rozhodnúť vláde Slovenskej socialistickej republiky.[5]
2.2 Územné členenie od 1. januára 1971
Podľa zákona Slovenskej národnej rady č. 130/1970 Zb. o územnom členení Slovenskej socialistickej republiky, ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 1971,[6] sa územie Slovenskej socialistickej republiky členilo na kraje,[7] kraje sa členili na okresy[8] a okresy sa členili na obce. Územie hlavného mesta Slovenskej socialistickej republiky Bratislavy tvorilo osobitnú územnú jednotku.[9] V Slovenskej socialistickej republike boli tri kraje, a to Západoslovenský kraj so sídlom v Bratislave,[10] Stredoslovenský kraj so sídlom v Banskej Bystrici[11] a Východoslovenský kraj so sídlom v Košiciach.[12] Celkovo bolo 37 okresov a mesto, podľa ktorého bol okres pomenovaný, bolo jeho sídlom.[13]
3 Územné a správne usporiadanie po novembri 1989
3.1 Územné a správne členenie Slovenskej republiky podľa zákona č. 517/1990 Zb. o územnom a správnom členení Slovenskej republiky
V súvislosti so spoločenskými zmenami v roku 1989 dochádza po 20 rokoch k zrušeniu zákona Slovenskej národnej rady č. 130/1970 Zb. o územnom členení Slovenskej socialistickej republiky, a to zákonom Slovenskej národnej rady č. 517/1990 Zb. o územnom a správnom členení Slovenskej republiky, ktorý ustanovil, že základnou územnou jednotkou Slovenskej republiky je obec,[14] pričom územia obcí tvorili územie Slovenskej republiky. Tento zákon bol jedenkrát novelizovaný, a to zákonom Slovenskej národnej rady č. 295/1992 Zb. s účinnosťou od 1. júla 1992. Zákon v novelizovanej podobe upravoval územné zmeny, týkajúce sa založenia, zrušenia, rozdelenia a zlúčenia obce[15] a tiež ustanovenia o názve obce a jej častí.[16] Zákon síce ustanovil, že obec je základnou územnou jednotkou Slovenskej republiky, avšak o inej (vedľajšej či vyššej územnej jednotke) sa už nezmienil, hoci z výrazu základná územná jednotka by sa dalo usudzovať, že existuje aj iná územná jednotka.[17]
Pokiaľ šlo o správne členenie, územie Slovenskej republiky sa administratívne členilo na 36 okresov. Okres bol územným obvodom pre výkon pôsobnosti orgánov štátu, avšak osobitné zákony mohli ustanovovať a aj ustanovovali inak.[18] Sídla okresov boli uvedené v prílohe zákona a boli zároveň sídlami orgánov štátu vykonávajúcich pôsobnosť v územnom obvode okresu. V prílohe bolo uvedené, že sídlami okresov až po dobu nového riešenia územného členenia Slovenskej republiky sú doterajšie sídla okresov.[19] Zákonodarca nemusel de lege ferenda vyjadrovať, hoci ďalej nekonkretizovaný, zámer nového riešenia územného členenia Slovenskej republiky, ale učinil tak. Zmieňovať sa v zákone o budúcom územnom členení Slovenskej republiky nebolo potrebné dokonca ani z hľadiska blížiaceho sa osamostatnenia Slovenskej republiky.[20] Rátalo sa teda s novou úpravou územno – správneho členenia. Zákon ustanovil, že každá obec patrí do niektorého okresu. Bol možný aj presun obce do iného okresu, ktorý schvaľovala vláda Slovenskej republiky so súhlasom obce. Zoznam obcí tvoriacich jednotlivé okresy po prerokovaní s obcami zostavovalo a vyhlasovalo Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky v Zbierke zákonov spravidla raz za štyri roky a každoročne v Zbierke zákonov vyhlasovalo zmeny v tomto zozname. Zákon tiež upravoval označovanie ulíc a iných verejných priestranstiev[21] a číslovanie stavieb, teda označovanie súpisným číslom a orientačným číslom.[22]
3.2 Úvaha o pilieroch územného a správneho členenia
Existencia otázok riešenia územného a správneho usporiadania pred vznikom Slovenskej republiky po novembri 1989 je pochopiteľná. Štát musí hľadať optimálny model svojej štruktúry nielen z hľadiska orgánov, ale aj rozčlenenia územia s očakávaním pozitívneho spravovacieho efektu. Zákon o obecnom zriadení ako i územno – správne rozčlenenie štátu po novembrových spoločenských zmenách tak predznamenali vlastný a do istej miery nový pohľad na fungovanie samostatného štátneho útvaru v nových spoločenských podmienkach. Každý nový model sa preverí iba zavedením do praxe kde sa ukáže jeho funkčnosť, ale aj nedostatky. Nemožno zazlievať iba zákonodarcovi, ak po vytvorení nových či modifikovaných pravidiel sa očakávaný výsledok nedostaví. Faktom zostáva, že akákoľvek zmena, ak je pričastá, spôsobuje neistotu. Právna stabilita v územnom a správnom usporiadaní sa má opierať prinajmenšom o nasledovné piliere:
– geografický a demografický pilier ako základné činitele územno – správneho členienia
– pilier skúseností z vnútroštátneho vývoja
– využitie skúseností zo zahraničia
– pilier ekonomických možností
– pilier personálny a odborný
4 Aktuálne územné a správne usporiadanie Slovenskej republiky
Po vzniku Slovenskej republiky 1. januára 1993 sa do popredia dostala otázka nového územno – správneho usporiadania. Túto otázku vyriešil po tri a pol roku zákon č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky. V dôvodovej správe k tomuto zákonu je uvedené, že jeho cieľom je upraviť územné usporiadanie a správne usporiadanie a že v časti o územnom usporiadaní sa okrem obce medzi územné celky sa zahŕňa aj samosprávny vyšší územný celok, čo je v kontinuite s článkom 64 odsekom 3 Ústavy Slovenskej republiky.[23] Čo sa týka časti o správnom usporiadaní, dôvodová správa uvádza, že sa ustanovuje pre nižšie správne celky označenie „okres“, ktoré je nesporné a zodpovedá navrhovanému postaveniu okresných úradov[24] ako prvostupňových orgánov miestnej štátnej správy.[25] V pôvodnom texte zákona bolo jednoznačne ustanovené, že územie Slovenskej republiky je jednotné a nedeliteľné[26] a že na výkon správy sa vytvárajú územné celky a správne celky. Tento zákon v rámci územného usporiadania ustanovil, že samosprávnymi územnými celkami Slovenskej republiky sú obce a vyššie územné celky. Takáto formulácia zodpovedala Ústave Slovenskej republiky (článok 64 odseky 2 a 3) ako i ustanoveniu § 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, avšak vyššie územné celky, napriek právnemu zakotveniu, fakticky nejestvovali. To sa zmenilo až účinnosťou zákona č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), teda dňom vykonania volieb do orgánov samosprávnych krajov v roku 2001. Približne päť rokov teda boli vyššie územné celky iba imaginárne útvary. Navyše, samosprávny kraj zrejme nebol najšťastnejšie zvolený výraz, keďže kraj má viac štátnosprávnu povahu, než samosprávnu.[27] Hybridné označenia však nie sú výnimočné[28] a výraz samosprávny kraj v sebe de facto obsiahol tak originárnu (samosprávnu) pôsobnosť ako ajprenesený výkon štátnej správy. Odhliadnuc od skutočnosti, že názory na nové územno – správne usporiadanie boli rôznorodé (začínajúc župami a končiac počtom existujúcich správnych celkov), zákonodarca vykonal zásadný krok, ktorým bolo prvé zakotvenie územného a správneho usporiadania od vzniku Slovenskej republiky. Takže aj keď zákon č. 221/1996 Z.z. ustanovil, že územný obvod vyššieho územného celku je zhodný len s územným obvodom kraja a že postavenie, pôsobnosť a orgány samosprávy vyššieho územného celku ustanoví osobitný zákon, na osobitný zákon sa čakalo približne päť rokov. V Slovenskej republike boli zriadené aj vojenské obvody, o ktorých zákon č. 221/1996 Z.z. ustanovil, že vojenský obvod zriadený podľa osobitného zákona nie je súčasťou obce ani vyššieho územného celku. Zákon č. 221/1996 Z.z. ďalej obsahoval ustanovenia o územných zmenách,[29] o názve obce a jej časti[30] a o ich záväznosti na špecifikované účely.[31]
Po dvoch novelizáciách zákona č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky, vykonaných zákonom č. 389/1999 Z.z.[32] a zákonom č. 453/2001 Z.z.,[33] naďalej platí, že územie Slovenskej republiky je jednotné a nedeliteľné. Táto formulácia doslovne zodpovedá prvému odseku článku 3 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý od schválenia i nadobudnutia účinnosti tejto ústavy (č. 460/1992 Zb.) ostal nezmenený.
Na výkon správy sú vytvorené územné celky a správne celky. Pokiaľ ide o územné usporiadanie, samosprávnymi územnými celkami Slovenskej republiky[34] sú obce[35] a vyššie územné celky,[36] pričom územný obvod vyššieho územného celku je zhodný len s územným obvodom kraja.[37]Vojenský obvod zriadený podľa osobitného zákona[38] nie je súčasťou obce ani vyššieho územného celku.
Čo sa týka správneho usporiadania, správnymi celkami Slovenskej republiky sú kraje a okresy. Kraje sa členia na okresy. Územný obvod kraja a územný obvod okresu sú územnými obvodmi na výkon pôsobnosti orgánov štátu, ak osobitný zákon neustanovuje inak.[39] Správnymi celkami sú obce a vojenské obvody, ak podľa osobitných zákonov vykonávajú štátnu správu.[40] Zoznam obcí a vojenských obvodov tvoriacich jednotlivé okresy obsahuje nariadenie vlády Slovenskej republiky[41] č. 258/1996 Z.z., ktorým sa vydáva Zoznam obcí a vojenských obvodov tvoriacich jednotlivé okresy. [42]
Podľa zákona č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky v Slovenskej republike je zriadených osem krajov, a to Bratislavský kraj, Trnavský kraj, Trenčiansky kraj, Nitriansky kraj, Žilinský kraj, Banskobystrický kraj, Prešovský kraj, Košický kraj.[43] Celkovo v Slovenskej republike je zriadených 79 okresov, konkrétne v Bratislavskom kraji 8 okresov (okres Bratislava I, okres Bratislava II, okres Bratislava III, okres Bratislava IV, okres Bratislava V, okres Malacky, okres Pezinok, okres Senec), v Trnavskom kraji 7 okresov (okres Trnava, okres Dunajská Streda, okres Galanta, okres Hlohovec, okres Piešťany, okres Senica, okres Skalica), v Trenčianskom kraji 9 okresov (okres Trenčín, okres Bánovce nad Bebravou, okres Ilava, okres Myjava, okres Nové Mesto nad Váhom, okres Partizánske, okres Považská Bystrica, okres Prievidza, okres Púchov), v Nitrianskom kraji 7 okresov (okres Nitra, okres Komárno, okres Levice, okres Nové Zámky, okres Šaľa, okres Topoľčany, okres Zlaté Moravce), v Žilinskom kraji 11 okresov (okres Žilina, okres Bytča, okres Čadca, okres Dolný Kubín, okres Kysucké Nové Mesto, okres Liptovský Mikuláš, okres Martin, okres Námestovo, okres Ružomberok, okres Turčianske Teplice, okres Tvrdošín), v Banskobystrickom kraji 13 okresov (okres Banská Bystrica, okres Banská Štiavnica, okres Brezno, okres Detva, okres Krupina, okres Lučenec, okres Poltár, okres Revúca, okres Rimavská Sobota, okres Veľký Krtíš, okres Zvolen, okres Žarnovica, okres Žiar nad Hronom), v Prešovskom kraji 13 okresov (okres Prešov, okres Bardejov, okres Humenné, okres Kežmarok, okres Levoča, okres Medzilaborce, okres Poprad, okres Sabinov, okres Snina, okres Stará Ľubovňa, okres Stropkov, okres Svidník, okres Vranov nad Topľou), v Košickom kraji 11 okresov (okres Košice I, okres Košice II, okres Košice III, okres Košice IV, okres Košice – okolie, okres Gelnica, okres Michalovce, okres Rožňava, okres Sobrance, okres Spišská Nová Ves, okres Trebišov). Mesto, podľa ktorého je okres pomenovaný,[44] je sídlom orgánov štátu, ktoré pôsobia v jeho územnom obvode, ak osobitný zákon neustanovuje inak.
Za nie príliš šťastné až nekoncepčné, je možné označiť pričasté zmeny v organizácii miestnej štátnej správy, ktoré neprispeli k prehľadnosti verejnej správy. Šlo o zmeny obvodných úradov na okresné úrady, následne späť na obvodné úrady a napokon opäť na okresné úrady. Takisto presúvanie špecializovanej štátnej správy pod všeobecnú štátnu správu a späť sa dialo až príliš často na tak krátke obdobie. Miestne orgány štátnej správy, vrátane orgánov všeobecnej štátnej správy bez ohľadu na ich označenie obvodné úrady či okresné úrady, vykonávali svoju pôsobnosť v okresoch. Paradoxom bolo, že keď v Slovenskej republike nejestvovali okresné úrady, tak obvodné úrady vykonávali svoju pôsobnosť v okresoch. Územné a správne členenie teda ostalo nedotknuté. K 1. januáru 2013 z dovtedajších 50 obvodných úradov začalo fungovať, respektíve pokračovalo ako okresné úrady 49 okresných úradov (okrem Štúrova), a bolo vytvorených 23 nových okresných úradov.[45]
5 Európska únia a územno – správne členenie Slovenskej republiky
Vstup Slovenskej republiky do Európskej únie nemal vplyv na zákon č. č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky a nevyvolal žiadnu jeho zmenu. Napriek tomuto konštatovaniu, vo vývoji nemožno vylúčiť snahy o zjednotenie územno – správneho usporiadania členských štátov Európskej únie. V súvislosti s územím Slovenska sa môžeme stretnúť s používaním označenia región či regióny. Ako zásadne zákonom nedefinovaný pojem sa regiónu prisudzuje obsah, vyplývajúci z kontextu, v ktorom sa spomína.[46] Z dávnej i nedávnej histórie[47]vyplýva, že nijaké človekom vytvorené útvary nie sú definitívne. Toto poznanie sa týka aj územno – správnych celkov, vytvorených na plnenie funkcií a úloh verejnej moci. Pri tvorbe či modifikácii teritoriálno – administratívnych útvarov Slovenskej republiky ako členského štátu Európskej únie je vhodné zohľadňovať okrem všeobecných činiteľov členenia štátneho územia (kapitola 1) tieto prvky:
– modely územno- správneho členenia členských štátov Európskej únie s porovnateľnou veľkosťou územia a počtom obyvateľstva
– skúsenosti zo spravovania v členských štátoch Európskej únie bez ohľadu na ich územnú rozlohu a počet obyvateľstva
– moderné technológie, ktoré výkon správy (spravovania) zjednodušujú vo vzťahu spravujúceho a spravovaného subjektu
– aktuálne sociálno – ekonomické možnosti štátu
– perspektívne sociálno – ekonomické možnosti štátu
– trvalo udržateľný rozvoj spravovacích kapacít (materiálna a personálna zložka spravovania)
– trendy vyplývajúce z vývojových skúseností
– determinanty prispôsobenia územno – správneho členenia reálnym potrebám na konkrétnych úsekoch spravovania
– kontinuita s historickým členením územia, rešpektujúca zachovanie geografickej identity a povedomia
– racionalizácia početnosti konkrétnych orgánov štátnej správy vo vytvorených menších spravovacích celkoch
– dostupnosť verejnej správy pre spravované subjekty[48]
– primeraná trvalosť vykonaných zmien
– návratnosť prostriedkov vynaložených na fungovanie správy vo vytvorených územno – správnych celkoch
– stabilita vytvorených systémov na výkon verejnej moci na miestnej úrovni.
Záver
Na základe vykonanej analytickej retrospektívy v nadväznosti na členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii je možné konštatovať, že Slovensko zohľadňuje tak všeobecné ako aj špecifické činitele územno – správneho členenia. Územno – správnemu členeniu je potrebné prispôsobovať organizačný prvok spravovacej funkcie štátu vo vzťahu k menším územným celkom spôsobom, ktorý bude rešpektovať predovšetkým časovú stabilitu, zodpovedajúcu náležitej trvalosti smerujúcej k zachovaniu moderného štátneho spravovania. Teda, aj organizačná štruktúra všeobecnej i špecializovanej miestnej štátnej správy má zodpovedať územno – správnemu usporiadaniu, vrátane terminologického súladu (okresný úrad v okresoch). Je však potrebné zdôrazniť, že pričasté zmeny, ktorým nepredchádza náležitá analýza, vedú k zbytočným výdavkom štátu, spojeným s reorganizáciou, a vytváraním nestabilného prostredia voči spravovaným subjektom. Moderný štát je preto povinný rešpektovať oprávnené požiadavky spravovaných subjektov na stabilný a optimálny spravovací model územno – správneho členenia.
Autor
JUDr. Tibor Seman PhD.