- verejná správa
- Zákon – Zákon o cestnej doprave 56/2012 | Paragrafy: § 40, § 41, § 42, § 43, § 44
Úvod
Faktom je, že doposiaľ najvýraznejšie zmeny vo verejnej správe sa na Slovensku udiali ešte pred a tesne po vstupe našej krajiny do Európskej únie. Okrem rôznych domácich socioekonomických a politických okolností po roku 1998, ktoré vytvorili priaznivé podmienky na realizáciu týchto rozsiahlych zmien, bola to práve Európska únia, ktorá nás svojimi odporúčaniami a podmienkami nabádala reformovať systém verejnej správy, aby sme splnili prístupové kritériá a mohli sa stať členskou krajinou Európskej únie. Neustále čelíme nielen vnútorným výzvam pri hľadaní optimálneho nastavenia fungovania správy verejnej, ale ako súčasť európskeho verejného priestoru sme formovaní a formujeme to, čo nazývame európskou verejnou správou. Príkladov by boli desiatky, ale za všetky môžeme spomenúť prebiehajúci operačný program s priliehavým názvom Efektívna verejná správa 2014-2020, ktorého riadiacim orgánom je Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky a finančná pomoc na podporu reformy verejnej správy z Európskeho sociálneho fondu v programovom období do roku 2020 by v prípade plného čerpania mohla tvoriť okolo 335 miliónov eur (MV SR, 2016). A to je iba jeden čriepok z mozaiky, ktorý dokazuje prepojenosť slovenskej a európskej verejnej správy.
Napriek mnohým nesporným úspechom môže aj laický pozorovateľ identifikovať niektoré problémy, ktorým čelí slovenská štátna správa, samospráva a iné verejnoprávne korporácie.
Tradičnými problémami verejnej správy sú prezamestnanosť, nízka produktivita práce a značná neefektívnosť spojená navyše s antipatiou obyvateľstva voči úradníctvu. Aj verejnoprávne korporácie ako všetky zložky verejnej správy trpia nedostatkom finančných prostriedkov. Za zmienku stojí súčasný politický spor o zvýšenie koncesionárskych poplatkov z 4,64 eur na 7 eur mesačne pre verejnoprávny Rozhlas a televíziu Slovenska. Nedoriešenou otázkou ostáva elektronizácia verejných služieb. Ohlasovaná najväčšia reforma štátnej správy ESO (Efektívna, spoľahlivá a otvorená verejná správa) započatá po roku 2012 má stále rozpačité výsledky, i keď je stále neukončená, no veľa o nej nepočuť. V každom prípade vytvorením okresných úradov ako všeobecných orgánov miestnej štátnej správy so širokými právomocami pod ministerstvom vnútra došlo k centralizácii štátnej správy. V prípade samosprávy odborníci nabádajú k tretej vlne decentralizácie, to znamená, aby sa konečne realizovala tzv. komunálna reforma dotýkajúca sa najmä malých obcí (ak by napríklad došlo k ich zlučovaniu bola by to v istom zmysle lokálna centralizácia v rámci samosprávy, ale posilnením ich kompetencií v celoštátnom význame by šlo o enormnú decentralizáciu zo štátu na samosprávu), ale aj celkovej efektivity samosprávy a ďalšieho prenosu právomocí zo štátnej správy práve na orgány samosprávy.
Politici a experti tiež čoraz častejšie hovoria o prehodnotení miery centralizácie a decentralizácie, o novom vymedzení pôsobností medzi štátom a samosprávou. Samozrejme, názory sa v politike líšia podľa politického presvedčenia. Niektoré politické zoskupenia hovoria o tom, že je napríklad potrebné zrušiť regionálnu samosprávu alebo ju minimalizovať (3 samosprávne kraje + Bratislava)[1]. Na politickú scénu sa chystajú vstúpiť aj ľudia s víziou budovania malého štátu s minimom ministerstiev a rozhodujúcim vplyvom komunálnej politiky na chod štátu po vzore švajčiarskych kantónov[2]. To je iba náčrt problematík, s ktorými sa na Slovensku boríme. Z uvedeného vyplýva, že čoraz častejšie bude dochádzať, zjednodušene povedané, k teoretickým a politickým stretom medzi zástancami centralizácie a decentralizácie.
Centralizovať alebo decentralizovať?
Kľúčovým teoretickým a praktickým problémom pri účinnom rozhodovaní vo verejnom sektore je stanovenie pomeru medzi centralizovaným a decentralizovaným rozhodovaním, kde závažným meradlom je efektívnosť alokácie verejných statkov a služieb. Keďže každý štát vychádza z iných konkrétnych podmienok, nedá sa determinovať unifikovaný prototyp optimálneho vzťahu centralizácie a decentralizácie. Univerzálne platí, že hocijakú konkrétnu funkciu by mala zabezpečovať tá úroveň verejnej správy, ktorá to dokáže najhospodárnejšie a najefektívnejšie zohľadnením priestorovej dimenzie rozdielnych druhov verejných statkov (Žárska – Černenko – Kozovský, 2010). Decentralizáciu môžeme chápať ako rozšírenie právomocí nižších orgánov administratívy. Je taktiež metódou, prostredníctvom ktorej sú rozhodovacie, manažérske, finančné a ďalšie právomoci delegované z centra do rúk vedenia regionálnych alebo miestnych orgánov či priamo z orgánov štátnej správy na orgány samosprávne. Decentralizácia by mala umožňovať flexibilnejšie rozhodovanie a väčšiu samostatnosť jednotlivých administratívnych jednotiek. Inak povedané, decentralizácia by mala byť prostriedkom celkovej demokratizácie.
Vzťahy štátnej správy a územnej samosprávy a ich pozícia v štruktúre verejnej správy môžu byť rovnocenné alebo nerovnocenné. Závisí to od typu (modelu) štátu. „Centralistický model dáva menej priestoru územnej samospráve, pretože pozícia hlavne miestnej samosprávy je slabá, čo sa premieta do rozsahu aj obsahu kompetencií. Ide o model, v ktorom je nerovnocenné postavenie samosprávy, prevažuje štátna správa“ (Žárska – Černenko – Kozovský, 2010, s. 12). Slabou stránkou centralizovaných štátov nie je len geografická vzdialenosť medzi sídlom vlády a jednotlivými regiónmi, ktorá spôsobuje deficit pochopenia pre lokálne záležitosti, ale aj psychologické rozdiely medzi vládnymi predstaviteľmi a občanmi (Cabada, 2007).
Na druhej strane decentralizovaný model štátu predpokladá rovnocennejšie postavenie orgánov štátnej správy a samosprávy. „Politická decentralizácia (devolúcia)…predpokladá prenesenie úloh a aferentných rozhodovacích právomocí na miestnu úroveň verejnej správy a implicitné obmedzenia schopnosti centrálnych intervencií“ (Matei – Popa, 2010, s. 260). Decentralizácia sa ako proces spája zväčša s prevodom kompetencií zo štátnej správy na samosprávu, ale môže predstavovať aj prenos právomocí na tretí sektor a pod.
Zároveň je potrebné upozorniť na to, že aj v krajinách, kde prebehol proces decentralizácie v rôznych podobách „stále existujúca centrálna vláda (centrum) disponuje konečnou mocou vzhľadom k daným jednotkám, proces de-centralizácie či opačnej re-centralizácie je v moci centra“ (Vykoupilová, 2007, s. 17). Taktiež je dôležité spomenúť, že nie všetky funkcie verejnej správy môžu byť decentralizované. Aj keď národná vláda decentralizuje, ponecháva si niektoré koncepčné a kontrolné funkcie. Popri všeobecnom nadšení „decentralizovať“, ktoré do vyspelých krajín západného sveta a liberálnej demokracie prinášajú neoliberálne koncepty, permanentne sú jeho protipólom etatistické tendencie, ktoré môžu presadzovať politici tak sociálnodemokratického ako aj národného konzervatívneho razenia. Decentralizácia má pochopiteľne okrem svojich silných stránok aj slabé stránky, čo je argumentáciou pre presadzovanie centralizácie. „Významným impulzom pre rozšírenie modelu mnohoúrovňového vládnutia sa stali politologické štúdie z druhej polovice 50. rokov 20. storočia, ktoré tvrdili, že konkurencia medzi (mnohými) orgánmi miestnej správy vedie k zvýšeniu výkonu a efektivity verejnej správy a štúdie z 90. rokov, ktoré majú za to, že mnohoúrovňové vládnutie umožňuje tvorcom rozhodnutí reflektovať heterogenitu (spoločnosti)“ (Waisová, 2007, s. 112).
Slovenská skúsenosť hovorí, že decentralizácia by mohla poskytnúť možnosť preniesť a znížiť záťaž štátu pri obnove komunálnej infraštruktúry na malé mestá a dediny, ktoré sú určenými príjemcami reformy. Môže tak ísť o zbavovanie sa zodpovednosti. Na Slovensku štát preniesol veľké množstvo kompetencií na regionálnu a miestnu samosprávu. V prvej fáze fiškálnej decentralizácie sa ukázalo, že štát nezabezpečil dostatočne možné finančné riziká prenosu týchto kompetencií najmä v oblasti školstva, zdravotníctva alebo sociálnych zariadení. Problémom boli prevádzkové dlhy, nevysporiadané majetkové vzťahy, nepoistenie majetku, ale aj havarijný stav budov a zariadení, ktoré sa stali po novom majetkom samosprávy. Komplikáciou sa stalo aj dofinancovanie rozostavaných stavieb. Vtedajšia decentralizačná dotácia postačovala iba na prevádzkové náklady a neboli v nej obsiahnuté náklady na poistenie alebo havarijné situácie. Napríklad prechod zriaďovateľských kompetencií v oblasti zdravotnej starostlivosti na obce, mestá a samosprávne kraje sprevádzal dlh vo výške 3,5 miliardy vtedajších slovenských korún. Z toho až 2,8 miliardy slovenských korún predstavovali dlhy zdravotníckych zariadení, ktoré prešli pod samosprávne kraje na Slovensku. Vláda tieto situácie musela riešiť jednorazovými dotáciami a oddlžením (Tichý, 2003). Asi najpochopiteľnejším príkladom okrem stavu budov a verejného osvetlenia je stav cestnej infraštruktúry. Na Slovensku prešla starostlivosť o cesty II. a III. triedy pod samosprávne kraje a miestne komunikácie pod správu miest a obcí. Najmä malé obce a mestá by si bez úverov, dotácií, ale predovšetkým bez finančných prostriedkov z fondov Európskej únie nemohli dovoliť opravy ciest, zatepľovanie a rekonštrukcie kultúrnych domov, obecných úradov, škôl a ďalších zariadení.
Otázka centralizácie alebo decentralizácie moci má na Slovensku aj svoj politický rozmer v oblasti participácie. Poslankyňa slovenského parlamentu V. Remišová tvrdí, že neobstojí argument, že pri väčšej decentralizácii moci by sa ľudia aktívnejšie zapájali do verejného života a mali by väčší záujem o dianie v ich regióne. Volebná účasť v posledných komunálnych voľbách v roku 2014 na Slovensku bola výrazne nižšia (48 %) ako v parlamentných voľbách (59,8 %) v roku 2016. A to aj napriek tomu, že témy v komunálnej politike sú ľuďom bližšie a zrozumiteľnejšie ako témy veľkej politiky. Otázkou je aj tzv. únava z volieb a príliš veľa volených funkcionárov. Na Slovensku je okolo 20 tisíc volených funkcionárov na rôznych úrovniach. Máme päť rôznych druhov volieb. Analytik D. Sloboda sa domnieva, že na Slovensku nepodarené nastavenie regionálnej samosprávy „zabilo“ možnosť, že občania sa vo väčšej miere začnú podieľať na správe vecí verejných na regionálnej úrovni. Odporúča po vzore niektorých západoeurópskych krajín, aby na regionálnej úrovni nebolo potrebné chodiť k voľbám. Do regionálnych zastupiteľstiev by sa automaticky dostávali priamo volení starostovia a predsedu samosprávneho kraja by mohli voliť zo svojich radov (Magušin – Krivošík – Čobejová – Olšovský, 2016).
To sú len niektoré náčrty rôznych problematík súvisiacich s decentralizáciou moci. Ani zďaleka však netreba debatu o verejnej správe ideologicky zužovať iba na problém centralizácie a decentralizácie. Táto problematika je omnoho komplexnejšia no i pri vynechaní tém korupcie, vzdelávania a výberu pracovníkov (čo by mal riešiť nový zákon o štátnej službe, aby sa oddelili politické funkcie od odborných) či iných tém, stále ostáva množstvo aspektov okrajovo alebo priamo sa dotýkajúcich centralizácie či decentralizácie moci v rôznych konotáciách.
Postkomunistická spoločnosť na Slovensku: centralizmus verzus subsidiarita
Víťazstvo nežnej revolúcie interpretované politikmi a politológmi ako víťazstvo občianskej spoločnosti ukázalo, že jedným z problémov postkomunistických spoločností je slabá občianska spoločnosť. Tá nedokáže napĺňať základnú požiadavku „strážneho psa“ a vnášať podnety do politickej sféry. „Oslobodená“ spoločnosť bola oslobodená aj od „povinnosti“ sa organizovať. Bezprostredne po páde režimu sme svedkami výraznej fragmentácie spoločnosti, kde sa ťažko formulujú konkrétne požiadavky, ciele, záujmy alebo podnety. Chýbali základné znalosti a schopnosti, ako pripraviť projekt, viesť účtovníctvo, ovplyvňovať rozhodovacie procesy (Dvoráková, 2010). Je to dôsledok etatizácie spoločnosti po roku 1948 ako posilňovania štátnych zásahov a štátneho riadenia spoločnosti. To bolo podstatou socialistického štátu a práva. S normalizáciou po roku 1968 a snahou ešte viac pasivizovať občanov (vytlačiť ich slobodu rozhodovania a myslenia do sféry súkromia rodiny) s úmyslom ich nezasahovania do verejného diania, dôsledky boli a sú dodnes neblahé. Môže sa opätovne stať, že namiesto sebainiciatívy prevládne štátny paternalizmus a pasivita ľudí. Dôsledkom paternalizmu a štátneho dirigizmu počas socializmu, snahou o celospoločenskú kontrolu sa akákoľvek iniciatíva a podiel občanov na verejnej správe pominula (Švecová – Gábriš, 2009).
„Možno preto je i dodnes celorepubliková a obdobne komunálna politika poznačená nezáujmom drvivej väčšiny obyvateľstva o akýkoľvek aktívny podiel na zmene…v chápaní postavenia štátu si pritom po roku 1989 konkurujú hlavné politické koncepcie liberálneho a sociálneho štátu, zastávané na jednej strane pravicovými a na druhej strane ľavicovými politickými stranami…medzi oboma záujmami by teda bolo potrebné neustále hľadať prirodzené kompromisy, aby sa predišlo hrozbe extrémnych vývojových zmien“ (Švecová – Gábriš, 2009, s. 228). Zjednodušene sa dá signalizovať ako je budovaná verejná správa podľa dominujúcej ideológie strán, ktoré participujú na vláde. Jedným z kritérií je aj rozsah štátu – podľa koncepcie minimálneho alebo silného štátu je zväčša možné determinovať naliehavosť veľkosti verejného aparátu. Klasickí liberáli sa usilujú o minimálny štát, čo znamená málo úradov a neveľké kompetencie. Moderní liberáli sú stúpencami sociálneho štátu, čo dáva širšie eventuality byrokracii. Konzervatívna nová pravica podporuje silný štát a represie ako inštrument na udržanie morálky a poriadku. Naopak liberálna nová pravica sa angažuje za minimálny štát, pretože štát pokladá za nástroj donútenia a neslobody a pri akejkoľvek vláde pôsobí na život individuality skôr negatívne (Cirner – Polačková, 2012). „Evolučný socializmus (demokratický) sa dnes zbližuje v mnohých ohľadoch s moderným liberalizmom…v politickej sfére sa presadzuje samospráva a nástroje priamej demokracie…vyrovnávanie štartovacích podmienok sa docieľuje prerozdeľovaním prostredníctvom daňovej politiky v rámci sociálneho štátu“ (Prorok, 2012, s. 111).
Ak sa odchýlime od hodnotového a ideologického nastavenia slovenskej spoločnosti pretaveného napríklad do volebných výsledkov, kde v rámci politickej participácie mali a majú občania možnosť vyjadriť svoj názor aj voči reformám verejnej správy, podľa Nižňanského (2010) veľká časť slovenskej spoločnosti nebola pripravená a ani nechce prevziať zodpovednosť za kvalitu svojho života do vlastných rúk, nechať verejnému sektoru iba to, čo nedokáže riešiť osobne, v rodine, v spolkoch. Slovenská spoločnosť je náchylná vyžadovať riešenie svojich každodenných problémov od centrálnej vlády a kritizovať ju za nenaplnenie ich falošnej ilúzie o nenahraditeľnosti centrálnej vlády v ich každodennom živote. Nevybudovaná občianska spoločnosť a nedostatočná občianska participácia sú len jednou z okolností, ktoré zasiahli vývoj verejnej správy. Politikum výrazne zasiahlo reformné procesy: „Ak odrátame obdobie totality…tak každých šesť – sedem rokov sa uskutočnila zmena usporiadania. Je to dôsledok toho, že centrálne vlády nerešpektovali potreby a požiadavky občanov, geografické, etnické a spoločenské podmienky, nepodporovali štát ako spoločenstvo ľudí, ale reformu používali výhradne na upevnenie moci“ (Nižňanský, 2010, s. 172).
Dokladujeme to tým, že stále sa nepodarilo úplne zamedziť kumulácii postov a funkcií (čo je v prenesenom zmysle centralizácia funkcií a kompetencií jednou osobou), čím by sa odstránila pre mnohých verejných činiteľov skutočná motivácia ich aktívnej účasti a pôsobenia vo verejnej politike. Máme na Slovensku problémovú skúsenosť zo slovenského politického systému, ktorá je často príčinou kritických hodnotení volených predstaviteľov verejnej moci. Je to problém súbehu viacerých poslaneckých a verejných funkcií, čo je pomerne rozšírený jav na slovenskej politickej scéne. Nie je ničím výnimočným, ak pomerne veľký počet starostov a primátorov zastáva súčasne aj posty poslancov slovenského zákonodarného zboru, poslancov zastupiteľstiev samosprávnych orgánov regiónov a miest, čo u občanov celkom oprávnene vyvoláva pochybnosti o ich skutočnej motivácii a posilňuje u nich presvedčenie o viac-menej formálnom výkone mandátov či ich nízkej pracovnej vyťaženosti. Kumulácia viacerých poslaneckých mandátov a zastávaných funkcií a priori vylučuje skutočne profesionálny a odborný, t. j. zodpovedný prístup k výkonu každej zo zastávaných pozícií. Niektoré politické strany na Slovensku sa zaviazali dodržiavať princíp „jeden mandát stačí“, aby ich funkcionári kandidovali iba na jedno volené miesto. Jednofarebná vláda strany SMER-SD na Slovensku v roku 2015 prijala zákon, že za každú ďalšiu verejnú funkciu môže jeden funkcionár dostať plat najviac v sume minimálnej mzdy, aby nebol motivovaný kandidovať na viaceré verejné funkcie. Zákon bol prijatý s mnohými výnimkami a viac menej sa míňa účinku (SITA, 2015).
Poslednou ukážkou kolízie medzi centralizáciou a decentralizáciou v tomto článku demonštrujeme na príklade financií. Fiškálna decentralizácia priniesla zásadnú zmenu vo verejnej správe na Slovensku. Pred rokom 2005 závisela časť príjmov samosprávy od toho, aký podiel daní jej bol pridelený v rámci štátneho rozpočtu, od roku 2005 je to inak. Nový systém financovania je postavený na pevne daných kritériách, podľa ktorých sa daň z príjmu fyzických osôb prerozdeľuje medzi jednotlivé obce a mestá a stáva sa ich vlastným príjmom. Ďalšiu významnú časť príjmov získavajú samosprávy z miestnych daní, o výške ktorých majú právomoc rozhodovať (Sedláková, 2008). V roku 2016 je daň z príjmu fyzických osôb nariadením vlády na Slovensku rozdelená v pomere 70 % z výnosu dane obciam a mestám, 30 % výnosu dane samosprávnym krajom. Je to v súlade s chápaním decentralizácie podľa ukrajinskej vlády, ktorá chce mať silné komunity a slabšie regióny. Napriek tomu nie je tento systém podielových daní najdokonalejší. Vláda každoročne nariadením určuje tento výnos, čo prináša neistotu. V čase finančnej a hospodárskej krízy po roku 2008 štát začal tento výnos znižovať, aby sanoval štátny rozpočet (z 70,3 % klesol výnos za pár rokov na 65 % pre obce a mestá). I keď tento proces je komplikovanejší a závisí aj na rôznych koeficientoch. Uchopiteľným príkladom je zvýhodnenie obcí s vyššou nadmorskou výškou, kde sa v zimnom období predpokladá viac snehu a teda väčší finančný obnos potrebný na správu verejných komunikácií, ale aj na vykurovanie budov a podobne. Dôležité je, aby samospráva vyberala miestne dane. Na Slovensku môže samospráva určovať niekoľko miestnych daní, najdôležitejšia z finančného hľadiska je daň z nehnuteľnosti (daň z domu).
Vo vyspelých západoeurópskych krajinách si samospráva sama vyberá aj daň z príjmu fyzických osôb a niekde aj tzv. korporátnu daň, teda daň z príjmov právnických osôb alebo iné mimoriadne dane, aby bola samospráva takmer úplne finančne sebestačná. Regionálna samospráva prišla pred časom o možnosť výberu dane z motorových vozidiel, ktorú si sami určovali aj vyberali a stala sa príjmom štátneho rozpočtu. Niektoré samosprávne kraji túto zmenu kritizovali. Napríklad Bratislavský samosprávny kraj[3] hovoril o centralizácii dane a zoštátnením príjmov vyprodukovaných živnostníkmi a podnikateľmi. Kraj to považoval za politické zadanie a kraje tak vraj prišli o garanciu finančnej nezávislosti regiónov a prakticky jediný zdroj príjmov, ktorý dokázali ovplyvňovať (Turanský, 2014).
Záver
Zásadným spoločensko-politickým a ideologickým sporom teda ostáva koncept centralizácie alebo decentralizácie. Je potrebné veľmi prezieravo analyzovať ako by mala vyzerať štátna správa a jej jednotlivé stupne, taktiež aká by mala byť pozícia samosprávy a jej členenie. Postavenie a oprávnenia prerozdelené medzi štátnou správou, samosprávou a ďalšími organizáciami musia byť jasne zadefinované, nesmú byť duplicitné, je za potreby umožniť možnosť kooperácie, aj to, do ktorých právomocí sa nemá v nijakom prípade „miešať“ samospráva štátu alebo iným inštitúciám a naopak. Precízne kompetenčné vymedzenie je jednou z najväčších výziev pri akýchkoľvek zmenách vo verejnej správe. Častokrát sa stáva, že známy princíp subsidiarity vedie k nesmiernej decentralizácii a prechodu veľkého množstva oprávnení zo štátu na samosprávu, prípadne mimovládny sektor. Vo väčšine prípadov ide o správne rozhodnutie, ale treba mať stále na pamäti lokálne zvláštnosti a nasledujúce záležitosti: ak sa kompetencie prenášajú, netreba zabúdať na fiškálnu decentralizáciu, čiže zabezpečenie dostatočného množstva finančných prostriedkov na krytie vykonávania týchto kompetencií, najlepšie aj vlastným výberom a spravovaním daní. O čom sa málo hovorí, to je fakt, že nie všetky kompetencie dokáže samospráva adekvátne vykonávať z hľadiska ľudských zdrojov, odbornosti a pod. Častokrát zo zjavných príčin nemá také možnosti ako štát, i keď na to dostane finančné zdroje. Chýbajúce kvalifikované ľudské zdroje a pod., znamenajú často horšiu kvalitu služieb, ako keď ju poskytoval štát. Štát si okrem toho musí uchovať hlavné slovo najmä v niektorých segmentoch sociálnych vecí, školstva, zdravotníctva, ale aj správy územia ako takého (napr. civilná ochrana a obrana obyvateľstva, represívne zložky, záchranné zložky a pod.). Aby nedochádzalo ku kompetenčným sporom a taktiež, aby boli kompetencie správne vybalansované medzi štátom, samosprávou a inými nevládnymi organizáciami, to je najdôležitejší moment pri reformách verejnej správy spolu s prerozdelením financií medzi tieto súčasti štátu.P
Autor
Michal Cirner