Ak teória práva životného prostredia hovorí v súvislosti s územnou samosprávou, dovolím si zamerať sa len na špecifické roviny, ktoré sa bezprostredne týkajú konkrétneho nástroja ekologickej politiky – územného plánovania a konkrétnej územnosprávnej jednotky – obce.
Zaujímavosťou oboch je, že v nich sa snúbi hybridnosť vo výkone úloh samosprávy a štátnej správy.
Obec vystupuje v rámci starostlivosti o životné prostredie ako verejnoprávny orgán. Podľa predpisov verejného práva vystupuje obec ako nositeľ verejnej moci alebo ako osoba bez verejnomocenských oprávnení. V prvej spomínanej oblasti zabezpečuje logicky výkon úloh miestnej štátnej správy, v tej druhej zas realizáciu samosprávnych úloh, no nevyhne sa výkonu úloh ako dotknutý orgán, ďalej ako napr. vlastník pozemku alebo aj v mnohých iných pozíciách.
Judikatúra hovorí, že verejnoprávny aspekt je nadradený nad súkromnoprávny predpis. Povinnosť obce vybudovať miestnu komunikáciu nevyplýva zo žiadneho súkromnoprávneho predpisu, preto ju na návrh vlastníka stavby (pozemku) nemôže uložiť svojim rozhodnutím súd. Zo zákona vyplýva, že všetky naznačené otázky plánovania, výstavby a užívania miestnych komunikácií nie sú inštitútom súkromného práva, ale ide o verejnoprávne oprávnenia, ktoré nemožno zakladať, meniť alebo rušiť na základe jednostranných alebo dvojstranných úkonov subjektov práva. V občianskom súdnom konaní nemožno teda prejednávať a rozhodovať veci upravené zákonom verejného práva (tu zákonom o pozemných komunikáciách), ktoré majú byť prejednané v konaní vykonanom podľa všeobecných predpisov o správnom konaní alebo zákona c. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku; nebolo teda možné vydať rozhodnutie o tom, že žalovaná obec je povinná „zriadiť prístupovú komunikáciu a vystavať miestnu komunikáciu k rodinnému domu žalobcov“.1
Právne zakotvenie pôsobností
Obec a samosprávny kraj zabezpečujú plnenie svojich úloh z vlastných rozpočtov. Na prenesený výkon štátnej správy sa im poskytujú prostriedky štátneho rozpočtu podľa osobitného zákona.[
Ak zákon pri úprave pôsobnosti obce alebo vyššieho územného celku (samosprávneho kraja) neustanovuje, že ide o prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce alebo vyššieho územného celku (samosprávneho kraja).
Obec v rámci výkonu samosprávy okrem iného obstaráva a schvaľuje územnoplánovaciu dokumentáciu sídelných útvarov a zón, koncepciu rozvoja jednotlivých oblastí života obce, obstaráva a schvaľuje programy rozvoja bývania a spolupôsobí pri utváraní vhodných podmienok na bývanie v obci.[4]
Je potrebné mať na mysli, že táto samosprávna právomoc obce má svoje medze. O tom hovorí aj nález Ústavného súdu Slovenskej republiky: Normotvornú právomoc podľa čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky môže obec uplatniť kedykoľvek, bez splnomocnenia v zákone. Túto právomoc nemôže obec uplatňovať v neobmedzenej miere na úpravu všetkých spoločenských vzťahov existujúcich v územnom obvode orgánu územnej samosprávy. Normotvornú právomoc môže uplatňovať len v tej časti správy svojich vnútorných vecí, ktorou realizujú územnú samosprávu podľa čl. 65 Ústavy Slovenskej republiky.
Nemožno zamieňať reguláciu a realizáciu spoločenských vzťahov patriacich do pôsobnosti štátnej správy alebo zákonom vyhradeným určitému orgánu štátnej správy s reguláciou a realizáciou spoločenských vzťahov patriacich do pôsobnosti územnej samosprávy.
Podľa čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky: „Vo veciach územnej samosprávy môže obec vydávať všeobecne záväzné nariadenia.“ Podľa čl. 71 ods. 2 prvá veta ústavy: „Pri výkone štátnej správy obec môže vydávať na základe zákona v rámci svojej územnej pôsobnosti všeobecne záväzné nariadenia, ak je na to splnomocnená zákonom.“ [5]
Základným predpisom vymedzujúcim orgány štátnej správy a ich kompetencie na úseku tvorby a ochrany životného prostredia je zákon 525/2003 Z. z. o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie. V tomto zákone sú teda uvádzané kompetencie výlučne štátno-správne. V § 1 zákon hovorí, že štátnu správu starostlivosti o životné prostredie vykonávajú obce v rozsahu ustanovenom osobitnými predpismi. Za tieto predpisy priamym odkazom považuje zákon o odpadoch, zákon o vodách, zákon o ochrane ovzdušia, zákon o poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia, zákon o ochrane prírody a krajiny, zákon o rybárstve, zákon o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a zákon o regulácii v sieťových odvetviach. Nepochybne môžeme tento výpočet právnych predpisov považovať za demonštratívny. Zákon č. 50/ 1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku je predpisom, ktorý nepochybne upravuje kompetencie obce pri výkone štátnej správy. Zákonodarca pri výpočte predpisov v odkaze mohol mať na mysli pochybnosť priamej súvislosti územného plánovania s tvorbou a starostlivosťou o životné prostredie.
Dôkazom toho, že o tejto súvislosti, ktorá je nepochybne priama, nemožno mať ani najmenšie pochyby, je samotná definícia územného plánovania. Samotný zákon hovorí, že územným plánovaním sa sústavne a komplexne rieši priestorové usporiadanie a funkčné využívanie územia, určujú sa jeho zásady, navrhuje sa vecná a časová koordinácia činností ovplyvňujúcich životné prostredie, ekologickú stabilitu, kultúrno-historické hodnoty územia, územný rozvoj a tvorbu krajiny v súlade s princípmi trvalo udržateľného rozvoja.[6] Priestorové usporiadanie a funkčné využívanie územia je komplexný proces vzájomného zosúlaďovania požiadaviek hospodárskych a iných činností človeka v životnom prostredí.[7] [8] Územné plánovanie utvára predpoklady na zabezpečenie trvalého súladu všetkých prírodných, civilizačných a kultúrnych hodnôt v území, najmä si zreteľom na starostlivosť o životné prostredie a ochranu jeho hlavných zložiek – pôdy, vody a ovzdušia.
Význam teda naznačuje vplyv priestorového usporiadania a funkčného využívania územia na životné prostredie. Zákon č. 17/1992 Zb. o životnom prostredí definuje trvalo udržateľný rozvoj ako taký rozvoj, ktorý súčasným i budúcim generáciám zachováva možnosť uspokojovať ich základné životné potreby a pritom neznižuje rozmanitosť prírody a zachováva prirodzené funkcie ekosystémov. Je rovnováhou medzi sociálnymi a ekonomickými záujmami pri zachovávaní ekologických požiadaviek. Z princípov trvalo udržateľného rozvoja by mala vychádzať každá ľudská činnosť, aj územné plánovanie.[9]
V podmienkach územia Slovenskej republiky sa územné plánovanie objavilo formou právneho zakotvenia v období predmníchovskej republiky; boli vydané predpisy o regulačných plánoch obcí a miest, ktoré požadovali určité obmedzenia a bránili špekuláciám a roztrieštenosti výstavby. Boli to však opatrenia reštrikčného charakteru a zabraňovali voľnosti výstavby a tak aj účinok týchto predpisov bol zanedbateľný. Až po roku 1945 sa aj u nás začali vytvárať podmienky na postupné prechádzanie na plánovitú výstavbu sídlisk. V tomto sú začiatky uplatňovania princípov moderného urbanizmu a krajinného plánovania (priestorového, rajónneho, regionálneho). Prvým zákonom bol zákon č. 280/1949 Zb. o územnom plánovaní, ktorý bol dôležitým krokom k modernému územnému plánovaniu. Tento zákon nezohľadňoval potrebu ochrany životného prostredia, územné plány patrili do rezortu stavebného priemyslu alebo rezortu štátneho plánovania. Táto právna úprava sa zamerala výlučne na výstavbu miest a obcí, teda na vlastnú urbanistiku a nezohľadňovala ďalšie potreby, dokonca ani ekonomické a tým menej úsek tvorby a ochrany životného prostredia. Istým vylepšením už bol ďalší zákon o územnom plánovaní a to zákon č. 84/1958 Zb. Avšak až v roku 1976 vychádza ucelený zákon, ktorý platí dodnes s najnovšími novelami a to práve už s uprednostnením a na prvom mieste uvedeným princípom ochrany a tvorby životného prostredia. [10]
Problematika hraníc medzi kompetenciami verejnoprávnymi a súkromnoprávnymi je obzvlášť v správnom práve veľmi ťažko rozlíšiteľná. Rozhoduje historický vývoj a zreteľ účinnosti. Medzi súkromným a verejným právom je pásmo spornej právnej povahy (tzv. hybridné pásmo). Verejná správa je inštitútom verejnoprávnym. Verejná správa ako správa verejných záležitostí je správou vo verejnom záujme a subjekty, ktoré ju vykonávajú, ju realizujú ako právom uloženú povinnosť, a to z titulu svojho postavenia ako verejnoprávnych subjektov. Súkromná správa je na rozdiel od toho správou súkromných záležitostí, vykonávaná v súkromnom záujme, vykonávajú ju súkromné osoby, sledujúce určitý vlastný cieľ a riadiace sa pritom vlastnou vôľou. Z pohľadu súčasných vývojových tendencií možno konštatovať, že sa postupne stierajú rozdiely medzi verejným a súkromným právom, pričom je zreteľná tendencia rozširovania oblasti práva verejného. V tejto súvislosti je zaujímavé vymedzenie vzťahu súkromného a verejného práva u teoretika ústavného práva Filipa: „ Základom pre členenie na súkromné a verejné právo je sloboda, dôstojnosť a rovnosť jednotlivca na jednej strane a možnosť konania verejnej moci len na základe zmocnenia na strane druhej.“ [11]
Štátno – správna a samosprávna kompetencia obce sa prelína v jednotlivých fázach a krokoch územného plánovania. Konkrétne teda obstarávanie územného plánu obce je výkonom úloh obce ako štátneho orgánu, zatiaľ čo schvaľovanie a vydávanie územného plánu sú postupmi obce ako samosprávnej jednotky (vo všeobecne záväznom nariadení, ktorým sa vyhlasuje záväzná časť územného plánu obce, resp. územného plánu zóny).
Všetky obce v Českej republike sú síce vybavené pôsobnosťou samostatnou, no taktiež pôsobnosťou prenesenou. Líšia sa však čo do rozsahu tejto im zverenej prenesenej pôsobnosti (stupeň poverenia). To znamená, že obec druhého typu (tzv. dvojková obec alebo obec s povereným obecným úradom) ma na viac zverenú prenesenú pôsobnosť aj v takých otázkach, ktoré neprináležia obci „jedničkovej“. Ďalším stupňom poverenia je obec s rozšírenou pôsobnosťou, tzv. trojková.[12]
Keďže sa v slovenských podmienkach na rozdiel od českých nerozlišuje medzi obcami „obyčajnými“ a „obcami s rozšírenou pôsobnosťou“, česká obec sa musí obrátiť na miestne príslušný úrad územného plánovania pri zabezpečovaní územnoplánovacej dokumentácie; zatiaľ čo akákoľvek slovenská obec zabezpečuje obstarávanie územnoplánovacích podkladov a územnoplánovacej dokumentácie „sama“, no prostredníctvom odborne spôsobilej osoby. Akúsi substitúciu „dvojkovej“ a „trojkovej“ obce v slovenských podmienkach tvorí zverenie časti kompetencií pri obstarávaní územnoplánovacej dokumentácie samosprávnemu kraju (zákonom označovaný ako úrad územného plánovania tam, kde ním nie je obec), najmä z dôvodu nedostatku odbornej spôsobilosti.
Obec vo všeobecnosti má nasledovné kompetencie pri obstarávaní územnoplánovacej dokumentácie:
1. o tom, že má byť obstarávaný územný plán, rozhoduje daná obec prostredníctvom zastupiteľstva – ako orgán samosprávny,
2. zadanie schvaľuje obecné zastupiteľstvo rozhodnutím, tým na základe spracovaných prieskumov a rozborov stanovuje základný rámec a podmienky pre spracovanie konceptu územnoplánovacej dokumentácie. Týmto zadaním vystupuje opäť ako orgán samosprávny,
3. po predchádzajúcom posúdení návrhu územného plánu vedie tzv. Konanie o územnom pláne – v pôsobnosti prenesenej. V tomto konaní sa zohľadňujú príslušné stanoviská, námietky a pripomienky,
4. takýto návrh môže obecné zastupiteľstvo akceptovať alebo vrátiť s pokynmi na dopracovanie – tu vykonáva pôsobnosť samostatnú.
Obec ako orgán územného plánovania pri obstarávaní územného plánu obce v plnom rozsahu zodpovedá za:
1. prípravné práce,
2. zadanie, v ktorom obecné zastupiteľstvo na základe spracovaných prieskumov a rozborov stanovuje základný rámec a podmienky pre spracovanie konceptu územnoplánovacej dokumentácie,
3. verejné prerokovanie konceptu, vyhodnotenie pripomienok a stanovísk a opätovné prerokovanie s tými, ktorých stanovisko a pripomienky ku konceptu neboli zohľadnené,
4. verejné prerokovanie návrhu územného plánu, vyhodnotenie pripomienok a stanoviska opätovné prerokovanie s tými, ktorých stanoviská a pripomienky ku konceptu neboli zohľadnené,
5. žiadosť o posúdenie návrhu územného plánu podľa § 25 zákona o územnom plánovaní a stavebnom poriadku,
6. schvaľovanie návrhu územného plánu, [13]
7. vyhlásenie záväznej časti územného plánu všeobecne záväzným nariadením obce,
8. uloženie schváleného územného plánu obce,
9. udržiavanie aktuálneho stavu územnoplánovacej dokumentácie.[14]
Nepochybnú záväznosť a rozhodujúci význam pri stavebnej a inej činnosti vyjadruje judikatúra. V konkrétnom prípade hovorí, že ak je pozemok určený územným plánom (územným rozhodnutím) na výstavbu rodinného domčeka, potom sama stavba garáže na tomto pozemku, aj keby sa uskutočnila na základe stavebného povolenia, nemení nezastavený stavebný pozemok (§ 490 ods. 2 O. z.) na pozemok zastavaný. Charakter pozemku určuje územný plán (územné rozhodnutie) a nie jeho momentálne určenie.[15]
Obce nemajú povinnosť mať územnoplánovaciu dokumentáciu, je však žiaduca. Dôvodom, prečo zákon povinnosť zakotvuje len obciam s počtom obyvateľov nad 2000, resp. za ďalších podmienok je, že takéto obce sú spravidla obcami menšími a teda rozvíjajúcimi hospodárske aktivity v menšej miere ako tie, ktoré už túto povinnosť majú.
Jedným z dôvodov z praxe hovoriaci v prospech územnoplánovacej dokumentácie je fakt, že proces získania stavebného povolenia je urýchlený o 30 dní, ak obec má vypracovaný územný plán. To z logického dôvodu, že je potrebné vyjadrenie menšieho poctu subjektov, pretože tieto už svoje stanoviská podali pri obstarávaní územnoplánovacích dokumentov.
Zákon dokonca umožňuje dvom alebo viacerým obciam obstarať spoločný územný plán, čo je najmä z finančného hľadiska omnoho menej náročné. Tieto môžu využiť ďalšiu výhodu, ktorou je to, že koncept územného plánu nie je potrebné spracovať, ak ide o územný plán obce s menej ako 2 000 obyvateľmi. Ďalším uľahčením pre takéto obce je skutočnosť, že územný plán obce možno spracovať s podrobnosťou územného plánu zóny a tým vlastne zlúčiť obidva stupne územných plánov do jedného.
V praxi takáto koordinácia pri vytváraní spoločných územných plánov obcí resp. zón môže sa vyskytnúť v podmienkach veľkých miest s okolitými obcami za účelom aglomeračných najmä priemyselno – hospodárskych aktivít.
V praxi obec ako taká nevníma pôvod svojich právomocí. Nerozlišuje originárnosť či odvodenosť svojich úloh. Keď je obec vlastníkom pozemku, ktorý je strategicky územným plánom vyčlenený ako použiteľný pre cestnú komunikáciu, vzhliada na túto skutočnosť len pozitívne. V praxi teda zosúladí tieto záujmy a napriek tomu, že má právne rovnaký obsah práv ako akýkoľvek iný vlastník, je logické, že záujem obce sa bude líšiť od záujmu akejkoľvek inej právnickej osoby ako aj fyzickej osoby. Obec teda v realite zosúladí záujem, ktorý sleduje najmä územným plánovaním a tak vystupuje ako jednotný správny orgán, paradoxne. Otázka napr. vylúčenia z pojednávania pre prípadný konflikt záujmov je len teoretickou rovinou. Iste, právno-teoretické ošetrenie je nevyhnutné, no napriek tomu prax sa s konfliktami v tomto smere stretáva v minimálnej miere.
Rieši skôr problém odbornosti. Obecné zastupiteľstvo zväčša netvorí dostatok kvalifikovaných osôb zaoberajúcich sa hospodárstvu, spoločnosti a životnému prostrediu vyhovujúcim funkčným rozmiestnením a priestorovým rozmiestnením.P
Autor
Mária Juraševská