Ústavný inštitút územnej samosprávy ako demokratickej formy spravovania miestnych záležitostí predstavuje neoddeliteľnú súčasť demokratického a právneho štátu. Ústava Slovenskej republiky (č. 460/1992 Zb. v platnom znení) zakotvuje a garantuje právo na miestnu samosprávu a samosprávu vyšších územných celkov vo svojej štvrtej hlave. Miestna samospráva je definovaná ako „ právo a spôsobilosť miestnych orgánov spravovať a riadiť v medziach zákona podstatnú časť verejných záležitostí na vlastnú zodpovednosť a v záujme miestnych obyvateľov.“1
Základnou organizačnou jednotkou územnej samosprávy je obec, ktorej najvšeobecnejšou úlohou je zabezpečiť miestny výkon verejnej správy a v jeho rámci sa súčasne starať o univerzálny rozvoj svojho územia. Jednou skupinou nástrojov, ktoré slúžia k naplneniu tohto poslania, sú tie, ktorými obec disponuje v režime zákonnej úpravy územného plánovania.[1] [2]
Územné plánovanie možno charakterizovať ako „ štátom organizovanú činnosť, ktorá slúži k vytváraniu komplexných predpokladov pre budúce funkčné usporiadanie a využitie územia.“ „ V súlade s úlohami a zámermi rozvoja krajiny a na základe prieskumov prírodných, demografických, kultúrnych, ekonomických a technických podmienok rieši celkové usporiadanie daného územia tak, aby sa vytvoril organický a ďalšieho rozvoja schopný celok, zabezpečil vzájomný súlad všetkých územných prvkov a spoločenských záujmov a tým i predpoklady pre harmonické uspokojovanie požiadaviek obyvateľov na bývanie, prácu, kultúru a zotavenie.
Právny rámec územného plánovania je daný zákonom č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v platnom znení (ďalej len „stavebný zákon“) a vykonávacou vyhláškou Ministerstva životného prostredia SR č. 55/2001 Z. z. o územnoplánovacích podkladoch a územnoplánovacej dokumentácii v platnom znení.
Vychádzajúc z ustanovenia § 1 stavebného zákona, cieľom územného plánovania je sústavne a komplexne riešiť priestorové usporiadanie a funkčné využívanie územia, navrhovať časovú a vecnú koordináciu činností ovplyvňujúcich životné prostredie, územný rozvoj a tvorbu krajiny v súlade s princípmi trvalo udržateľného rozvoja. Pôvodná úloha „vecne a časovo koordinovať výstavbu“ tak bola upriamená v prospech ochrany životného prostredia. „ [3] [4]
Prostredníctvom územného plánovania dochádza k objektivizácii predstáv o budúcom využití a usporiadaní určitého územia na základe koordinácie rôznych verejných záujmov, ktoré sú v procese územného plánovania uplatňované. Ochrana životného prostredia je z nich najvýznamnejším, nie však jediným záujmom, ktorý by bez ďalšieho vylučoval možnosť rešpektovania ostatných verejných záujmov. V územnom plánovaní nachádzajú uplatnenie aj súkromné individuálne záujmy za predpokladu, že sú v súlade so záujmami verejnými. Vo vzťahu k životnému prostrediu sa majú nielen vylúčiť alebo obmedziť preň nepriaznivé zásahy pri predpokladanom budúcom využití územia, ale tiež navrhnúť opatrenia, ktoré by mohli existujúci stav životného prostredia v tomto území zlepšiť, napr. určením asanačných, rekonštrukčných, rekultivačných a podobných zásahov.“[5]
V území by sa tak mali vykonávať iba činnosti, ktoré ho neprimerane nezdevastujú, ale ho uchovajú pre ďalšie generácie v nezmenenom alebo lepšom, nie však horšom stave. K naplneniu tohto cieľa je nevyhnutné poznať hranice (medze) únosnosti rozvoja a trendov vývoja územia, aby územné plánovanie mohlo vytvoriť predpoklady pre šetrné využívanie prírodných zdrojov s ohľadom na životné prostredie.[6]
V demokratickej spoločnosti má územné plánovanie predovšetkým regulačnú úlohu. Nemá donucovací charakter, ale smeruje k stanoveniu určitých limitov a regulatívov, ktoré umožnia istú mieru voľnosti súčasne so zamedzením nežiaduceho vývoja.
Územné plánovanie ako koncepčná činnosť dlhodobého charakteru má širokospektrálny rozmer – zaoberá sa zástavbou sídiel, technickou a dopravnou infraštruktúrou, odpadovým hospodárstvom, prírodnými a krajinnými prvkami. Práve z tohto dôvodu je vzájomné zladenie riešení jednotlivých sektorov pomerne náročné. Za účelom naplnenia vyššie spomínaného cieľa územného plánovania je preto nesmierne dôležité v rámci územnoplánovacej činnosti klásť dôraz na odbornosť, dôslednosť, predvídavosť a maximalizovať zohľadnenie názorov a pripomienok všetkých zainteresovaných subjektov.
Primárna zodpovednosť za územné plánovanie leží na samospráve, čo však nevylučuje zúčastnenie sa ďalších subjektov na tomto procese. Územné plánovanie na miestnej úrovni má osobitný význam pre záverečné výsledky komplexného plánovania rozvoja. Na miestnej úrovni tvoria rozhodnutia o územnom plánovaní zvolení zástupcovia a súčasne na miestnej úrovni sa uskutočňuje jeho realizácia.
Úlohy územného plánovania sa zabezpečujú fungovaním informačného systému, územnoplánovacou činnosťou a rozhodovaním v územnom konaní. Základné nástroje napĺňania týchto úloh predstavujú územnoplánovacie podklady, územnoplánovacia dokumentácia a územné rozhodnutia. V tomto kontexte kľúčovú úlohu obce v procese územného plánovania vymedzuje zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov v § 4 ods. 3 písm. j): (obec) obstaráva a schvaľuje územnoplánovaciu dokumentáciu sídelných útvarov a zón, koncepciu rozvoja jednotlivých oblastí života obce, obstaráva a schvaľuje programy rozvoja bývania a spolupôsobí pri utváraní vhodných podmienok na bývanie v obci.
Obstarávanie územnoplánovacej dokumentácie (ďalej len „ÚPD) je podľa stavebného zákona (§17) povinnosťou orgánov územného plánovania, ktoré sú povinné obstarať ju v súlade s potrebami územného rozvoja a starostlivosti o životné prostredie v primeranom a hospodárnom rozsahu. Orgánmi územného plánovania sú obce, samosprávne kraje a krajské stavebné úrady. Obce a ich orgány vystupujú v územnoplánovacom procese opakovane, pričom ich jednotlivé úkony, resp. rozhodnutia postupne smerujú k výslednému aktu, ktorým je samotný nástroj územného plánovania – územný plán.[7]
Územný plán obce tak predstavuje strategický dokument, ktorého cieľom je „vytvoriť syntézu výsledkov jednotlivých územnoplánovacích podkladov tak, aby niekedy aj za cenu drobných ústupkov a kompromisov bol schválený taký dokument, ktorý vytvorí v maximálnej miere predpoklady pre územný trvalo udržateľný rozvoj sídla.“[8]
Obec zabezpečuje obstarávanie územnoplánovacích podkladov a ÚPD prostredníctvom odborne spôsobilej osoby, ktorej spôsobilosť overuje Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR a vedie register týchto osôb. Podnet k obstaraniu ÚPD môže byť vlastnou iniciatívou obce, ale taktiež môže pochádzať od iných orgánov štátnej správy a obcí alebo fyzických a právnických osôb. Výber zhotoviteľa/spracovateľa územného plánu podlieha režimu zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní v platnom znení.
Stavebný zákon obsahuje podrobnú reguláciu celej procedúry obstarávania územnoplánovacej dokumentácie v § 16 až 25. Prvotnú fázu predstavujú prípravné práce vykonávané obstarávateľom, ktoré spočívajú vo zverejnení oznámenia o začatí obstarávania ÚPD, sústredením potrebných podkladov, určením účelu a predmetu ÚPD a určením hraníc riešeného územia. Ďalšia etapa – prieskumy a rozbory majú stanoviť možnosti a stav priestorového usporiadania a funkčného využitia územia a identifikovať problémy a strety záujmov. Následne obstarávateľ v spolupráci so samosprávou určí hlavné ciele a požiadavky kladené na ÚPD spolu s uvedením jej formy, rozsahu a obsahu, ktoré súhrnne možno označiť ako zadanie. Táto fáza obstarávania prvýkrát vytvára priestor pre participáciu verejnosti v rámci pripomienkového konania. Fyzické osoby, občianske združenia, odborné organizácie, dotknuté orgány štátnej správy, samosprávne kraje a susediace obce sú oprávnené vzniesť voči návrhu zadania pripomienky v lehote 30 dní od jeho zverejnenia. Po schválení zadania orgánom územného plánovania vypracuje spracovateľ koncept – prvú verziu územného plánu vo viacerých variantoch. Na základe verejného prerokovania vydá obstarávateľ súborné stanovisko, v ktorom posúdi splnenie požiadaviek zadania, uvedie optimálny variant riešenia a pokyny na spracovanie návrhu ÚPD.
Návrh predstavuje finálny produkt územného plánovania, spravidla najpravdepodobnejšiu a najadekvátnejšiu verziu riešenia. V návrhu je už jednoznačne definované priestorové usporiadanie a funkčné využitie územia. Obec je povinná predložiť návrh územného plánu príslušnému krajskému stavebnému úradu za účelom preskúmania jeho súladu so záväznou časťou schváleného územnoplánovacieho dokumentu vyššieho stupňa, ako aj posúdenia, či obsah návrhu a postup jeho obstarania a prerokovania sú v súlade s právnymi predpismi.[9] Proces tvorby územnoplánovacej dokumentácie završuje schválenie návrhu územného plánu obecným (mestským) zastupiteľstvom a vyhlásenie jeho záväzných častí všeobecne záväzným nariadením.
Realizácia úloh územného plánovania má v prevažnej väčšine prípadov bezprostredný dopad na životné prostredie, preto je samozrejmé, že jeho ochrana sa prelína celým procesom územného plánovania. Ochrana je zaistená jednak povinnosťou spracovateľa, resp. obstarávateľa riadiť sa príslušnými ustanoveniami stavebného zákona a predpisov na ochranu životného prostredia, ktorý by ich prípadným neakceptovaním riskoval neprijatie a nutnosť prepracovania predložených návrhov. Nemenej dôležité je posúdenie zadania a návrhu ÚPD nadriadeným orgánom územného plánovania a stanoviská orgánov ochrany životného prostredia ako dotknutých orgánov štátnej správy, ktorí môžu presadiť dosiaľ neakceptované požiadavky na ochranu životného prostredia. A napokon, územnoplánovací proces je plne verejný, všetky dokumenty sú predkladané na pripomienkovanie verejnosti a koncept ÚPD sa prerokováva na verejnom zasadnutí, čím sa vytvára široký priestor pre verejnú kontrolu súladu predloženej dokumentácie s právnymi predpismi na ochranu životného prostredia.[10]
Proces obstarávania územnoplánovacej dokumentácie charakterizuje pomerne nízka spoluúčasť občanov a záujmových združení. V súvislosti s touto problematikou je potrebné vyvinúť zvýšené úsilie zo strany orgánov územného plánovania, pretože je v záujme jednotlivých fyzických a právnických osôb starať sa o ochranu vlastného životného prostredia. Včasným zapojením dotknutých občanov a záujmových združení do tohto procesu sa urýchli a skvalitní územnoplánovacia príprava a predíde sa dodatočným a nežiaducim sťažnostiam a pripomienkam komplikujúcim neskôr celý proces realizácie zámerov schválenej územnoplánovacej dokumentácie.
Tvorba územného plánu je komplikovaný a dlhodobý proces presahujúci rámec života jednej, ale i viacerých generácií, preto si v prvom rade vyžaduje profesionálny prístup a kontinuitu konania obce bez ohľadu na konkrétnu politickú reprezentáciu. To zdôrazňujem predovšetkým v súvislosti s dĺžkou funkčného obdobia volených predstaviteľov samosprávy a časovým trvaním tvorby ÚPD. Dĺžka procesu tvorby územného plánu je determinovaná viacerými faktormi – veľkosťou obce, problémovosťou riešeného územia, odbornosťou spracovateľa a celkovým prístupom zainteresovaných účastníkov. Neoficiálne štatistiky konštatujú, že tvorba územného plánu stredne veľkej obce trvá v rozhraní troch až piatich rokov.[11]
Významným stimulom pre spracovanie územnoplánovacej dokumentácie obcí je možnosť získania dotácií a grantov podmieňovaná práve existujúcou ÚPD. Rozhodovanie obce o potrebe spracovania ( nového ) územného plánu je však do značnej miery ovplyvnené možnosťami obecného rozpočtu, pretože podľa stavebného zákona náklady na obstaranie ÚPD uhrádza obstarávateľ – teda obec. Vzhľadom na finančnú náročnosť obstarania ÚPD a rozpočtové možnosti najmä menších obcí stáva sa tvorba územného plánu ťažko realizovateľná. V tomto kontexte čoraz silnejšie postavenie zaujímajú investori (investičné skupiny), ktorí sú na jednej strane iniciátormi obstarávania územného plánu a značne finančne participujú na úhrade obstarávacích nákladov, na strane druhej dôrazne presadzujú pri jeho tvorbe svoje investičné zámery, preto je nanajvýš dôležité zabezpečiť a kontrolovať, aby sa súkromné záujmy nepresadzovali na úkor verejného záujmu.
Cieľovým poslaním územného plánovania je koordinovať a harmonizovať municipálne a vyššie spoločenské (štátne) záujmy s dosiahnutím optimálneho rozvoja potenciálu riešeného katastrálneho územia v správe samosprávy na báze uplatňovania princípov trvalo udržateľného rozvoja a s dôrazom na starostlivosť o životné prostredie.P
Autor
Mgr. Stanislava Koľová