SPRÁVNE KONANIE A PRECEDENČNÁ ZÁSADA

Správne konanie je jedným z najrozšírenejších procesov, v ktorých sa rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb. Na rozdiel od súdneho konania, správne konanie je najčastejšie aplikované vo veciach, v ktorých sa adresátom správy priznávajú určité práva, resp. realizujú sa ich právom chránené záujmy- nie sú žiadnou ojedinelosťou ani správne procesy, ktoré smerujú k uloženiu povinnosti.

Správne konanie upravené zákonom č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) vznení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“) vychádza zo zásad, ktoré sú určujúce pre celkovú konštrukciu a ciele správneho konania, ako i náplň jeho jednotlivých procesných inštitútov.

Pred konkretizáciou precedenčnejzásady je nevyhnutné konštatovať, že zásady vzťahujúce sa na správne konanie nie sú upravené len v§3 a§4 Správneho poriadku, ale sú obsiahnuté ajv ďalších ustanoveniach Správneho poriadku. Pre úplnosť treba dodať, že ďalšie zásady môžu vychádzať aj z osobitných právnych predpisov.

Základné pravidlá konania (ďalej ako „zásady konania“) sú dôležité pri vymedzovaní esenciálnych pilierova koncepčných ukazovateľov správneho konania.(

1.    Významový rozdiel v používaní pojmov princíp a zásada

Na tomto mieste je potrebné poskytnúť priestor zadefinovaniu rozdielu medzi dvoma často opakujúcimi sa termínami, a to pojmom „zásada“ a pojmom „princíp“. Táto problematika bola predmetom značného počtu vedeckých diskusií a téz.

K inštitútu zásad existujú v teórii práva dva základné prístupy, ato prístup pozitivistický a prístup prirodzenoprávny (iusnaturalistický). V právnych vedách sa v tomto bode neraz objavuje ajdiskusia o tom, či je vhodnejšie označenie „princíp“ alebo „zásada“. Ajkeďto z hľadiska aplikácie príslušných ustanovení zákona nemá väčšie opodstatnenie, za princíp môžeme spravidla považovať také východiskové tézy, ktoré sú vlastné celému právnemu poriadku (bez ohľadu na konkrétne odvetvie) – napr. princíp legality (zákonnosti). Na druhejstrane, termínom „zásada“ sa spravidla označuje taký postulát, ktorý najčastejšie vychádza z konkrétneho princípu a používa sa v konkrétnom právnom odvetví.(

Význam zásad v právnom poriadku je často podceňovaný, avšak ich relevantnosť v režime správneho konania podčiarkuje napr. ajOdporúčanie Výboru ministrov (2007) 7, z ktorého vyplýva, že okrem pozitívneho práva majú správne orgány vrámci konania prihliadať ajna zásady vlastné právnemu poriadku.

2.     Precedenčná zásada ako súčasť právneho poriadku Slovenskej republiky

V prípade precedenčnejzásady ide o zrejme najdiskutovanejší princíp. Dôvodom je značne heterogénny komplex názorov na jeho pomenovanie, zaradenie či samostatnú existenciu a aplikáciu. Prípadom zaradenia zásady legitímnych očakávaní je aj jejsubsumovanie pod všeobecnejší princíp právnejistoty. Podľa Košičiarovej, pozostáva tento princíp z viacerých čiastkových požiadaviek. „Je to najmä požiadavka na jasnosť, zrozumiteľnosť a predvídateľnosť právnych noriem, predvídateľnosť postupu správnych orgánov verejnejmoci (tiež princíp legitímneho očakávania), ochrana práv nadobudnutých vdobrejviere a zákaz retroaktivity právnych noriem (obzvlášť dôležitý vrámci administratívneho trestania).“ K relatívne problematickému vzťahu princípu právnejistoty a zásady legitímnych očakávaní sa vyjadril aj Ústavný súd Slovenskejrepubliky: „Legitímne očakávanie je užšou kategóriou ako právna istota.“ Problematické v prípade tohto princípu nie je len jeho systematické zaradenie v systéme správneho práva, ale aj otázka jeho obligatórnej záväznosti. Tento problém vyvstáva najmä vdôsledku nie práve najjednoznačnejšieho výberu slov vustanovení §3ods.4 druhej vety Správneho poriadku, ktorá znie: „Správne orgány dbajú o to, aby vrozhodovaní oskutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.“  Za problematické sa považuje v uvedenejformulácii slovo „dbať“, ktoré môže vyvolávať dojem odporúčacieho charakteru danejzásady. S takýmto doslovným gramatickým výkladom sa však nemožno stotožniť. Vzhľadom na teleologický a systematický výklad, ukladá toto ustanovenie správnemu orgánu obligatórny záväzok dodržiavania tohto princípu rovnako ako ostatných princípov a zásad uvedených vSprávnom poriadku. Konštatovanieje založené na skutočnosti, že zákonodarca využíva rovnaké slovné spojenie ajv súvislosti so zásadou hospodárnosti konania, či v §81 Správneho poriadku, ktorý pojednáva o výsadách a imunitách vybraných subjektov.

V zmysle uvedeného v časti o správnosti, respektíve vhodnosti používaní presných pojmov je zrejmé, že precedenčná zásada nie je svojím pôvodom príslušná kslovenskejvnútroštátnejtvorbe práva. Prvýkrát bola táto zásada upravená v Odporúčaní Výboru ministrov Rady Európy členským štátom o dobrej správe. Významným rozšírením tohto princípu v porovnaní so slovenskou vnútroštátnou právnou úpravou v Správnom poriadku je výslovne upravená možnosť konania vrozpore stýmto princípom, avšak len ak je takéto konanie vynútené objektívnymi skutočnosťami. Uvedené Odporúčanie svojím záverom taktiež ustanovuje: „Pre to aby bolo rešpektované, by právo na dobrú správnu úvahu malo byť v súlade srozumnými alegitímnymi očakávaniami adresátovejverejnej správy.“

S prihliadnutím na uvedené normy medzinárodného práva ako ajna samotný zmysel konštituovania precedenčnejzásady do vnútroštátnych právnych predpisov možno považovať jejvýznam za nespochybniteľný. Dôležité je taktiež uviesť, že zásada legitímnych očakávaní je veľmi úzko spojená sústavným princípom právnejistoty, vtom zmysle, že je jeho konkrétnym vyjadrením vodvetví správneho práva. Pre úplnosť a podloženie daného textu uvádzame aj implicitné zakotvenie princípu právnejistoty v Ústave Slovenskejrepubliky ato v znení: „Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.“ Okrem iného z uvedeného ústavného textu jasne vyplýva požiadavka kladená na správne orgány, na základe ktorej sa vyžaduje aby v rozhodovacej činnosti správnych orgánov nevznikali excesívne odklony v skutkovo zhodných, respektíve podobných prípadoch. V nadväznosti na ústavno-právnu úprava zákonodarca premietol požiadavku princípu právnej istoty do zásady legitímnych očakávaní v správnom práve tak, že: „Správny poriadok s účinnosťou od 01. januára 2004 zakotvil ako základné pravidlo konania povinnosť správnych orgánov dbať o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.“

Napriek dostatočne preukázaneja odôvodnenejpotrebe bezvýnimočnejaplikácie precedenčnej zásady nielen vsprávnom konaní nemožno považovať jej aplikáciu za bezproblémovú. V poradí prvou zásadnou komplikáciu predstavuje relatívne všeobecná právna úprava tejto zásady v § 3 ods. 4 Správneho poriadku, v ktorejzákonodarca využíva relatívne neurčité pojmy, akým je bez sporu napríklad termín „podobný“. Vzhľadom na skutočnosť, že vdanejčasti zákona sú definované všeobecné princípy a zásadyje nielen prínosné, ale priam nevyhnutné zvoliť čo najširšie formulácie, ktoré svojou existenciou vytvárajú čo najväčší priestor na uplatnenie diskrečnej právomoci zo strany vykonávateľa verejnejsprávy, okrem iného ajv prípade medzier v pozitívnom práve. Táto teória sa priamo dotýka moderného prístupu k legislatívnejtvorbe, ktorá upustila od prílišného formalizmu akazustického prístupu k tvorbe práva azamerala sa na precizovanie všeobecno-právnych postulátov, vytvárajúcich značný priestor pre aplikáciu právnych noriem. Nielen v akademických kruhoch, ale najmä vširokejverejnosti môžu vznikať neodôvodnené obavy zo zneužitia týchto rozsiahlych právomocí zo strany správnych orgánov. Napriek značnejvoľnosti v rozhodovacom procese sú tieto orgány neustále viazané okrem iného ajprincípom právnejistoty, či precedenčnou zásadou.

3.     Precedenčná zásada a rozhodnutia súdov

Je však dôležité poznamenať, že rešpektovanie zásady legitímnych očakávaní nie je možné absolutizovať. V tomto duchu sa vyjadril ajSúdny dvor Európskej únie, pričom jeho rozhodnutie bolo prebraté aj do rozhodovacejpraxe najvyšších súdnych autorít na území Slovenskej republiky. Zjudikatúry Ústavného súdu Slovenskejrepubliky, teda z praxe najvyššejsúdnejautority vyplýva významné postavenie zásady materiálnejrovnosti. „Ústavný súd sa hlási k modernej európskej konštitucionalistike, ku ktorejpatrí ochrana legitímneho očakávania (legitimate expectation, Vertrauenschutz). Už z pomenovania legitímne očakávanie vyplýva, že účelom tohto princípu je ochrana súkromných osôb pred nepredvídateľným mocenským zásahom do ich právnejsituácie, na vyústenie ktorejdo určitého výsledku sa spoliehali.“ Najvyšší súd Slovenskejrepubliky vjednom zo svojich rozsudkov preberá skoršiu judikatúru Súdneho dvora Európskejúnie a konštatuje: „Je potrebné zdôrazniť, že hoci zlegitímnych očakávaní vpomere k správnym rozhodnutiam možno správne predpokladať určitú istotu účastníkov, že o ich veci bude rozhodnuté obdobne ako o veci skutkovo a právnej podobnej, legitímne očakávania sa nedajú absolutizovať. Nemožno vždy nemennosť legitímne očakávať tam, kde je určitému správnemu orgánu daná diskrečná právomoc (rozsudok Európskeho súdneho dvora /teraz Súdny dvor Európskejúnie/ vo veci Crispoltoni, vspojených veciach C-133/93, C-300/93, C-362/93 zo dňa 5.10.1994, bod 56, Správy 1994, str. I- 04863), pričom uvedenéje možné a potrebné aplikovať ajv oblasti správneho trestania.“

Obdobný názor zastáva aj Najvyšší správny súd Českej republiky, vyjadrený v rozsudku sp. zn.: 5 As 14/2015 – „Nejvyšší správni soud konštatuje, že správni orgán je nepochybné povinen respektovat zásadu rovného prístupu a nestranného postupu, jakož i zásadu legitimního očekávání, tedy aby pri rozhodování skutkové shodných nebo podobných prípadu nevznikaly nedúvodné rozdíly. Tyto zásady však nelze chápat izolované; každý prípad je vždy jedinečný a jeho řešení musí vycházet z konkrétních okolností a skutečností zjištěných správním orgánem. …“

ZÁVER

Precedenčná zásada je v správnom konaní tiež dlhodobo detailnejšie neriešenou otázkou. Ide o inštitút, ktorý sa v praxi preukázateľne málo aplikuje. Podstata tejto zásady spočíva vtom, aby v rámci rozhodovacejčinnosti správnych orgánov nevznikali excesívne odklony v skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch, pričom ide nielen o extrémne odklony (napr. jednému účastníkovi sa vyhovie, druhému vtejistejveci aza tých istých podmienok nie), ale ajo akékoľvek iné neopodstatnené odklony majúce parciálny charakter (napr. výška uloženejpokuty za ten istý skutok páchateľovi s podobnou charakteristikou by mala byť podobná). Záverom je potrebné uviesť, že podľa slovenskejprávnej úpravy neexistuje žiadny systém väzieb a viazaností, ktorý by mal byť pri uplatňovaní tejto zásady smerodajný. Neexistuje jednoznačné deklarovanie toho, či sa záväznosť viaže na hierarchický systém správnych orgánov, či je vrcholný, resp. vyšší správny orgán viazaný svojimi vlastnými (skoršími) rozhodnutiami. Nie je zrejmé ani to, či záväznosť rozhodnutiami je viazaná len na jeden orgán, alebo na ich hierarchiu. Taktiež neexistuje ani centrálna databáza rozhodnutí správnych orgánov, okrem § 89 a zákona SNR č. 372/1990 Zb. opriestupkoch vznení neskorších predpisov, ktorý správnym orgánom príslušným na prejednanie priestupku, vrátane jeho prejednania v blokovom konaní, uložil povinnosť viesť evidenciu priestupkov.

doc. JUDr. Jana Vallová PhD.