Princíp viazanosti právom sa odôvodnene považuje za fundamentálny princíp fungovania tzv. dobrej verejnej správy v podmienkach modernej Európy. Oficiálne bol na medzinárodnej úrovni garantovaný a prijatý v rámci 999. zasadnutia zástupcov ministrov Výboru ministrov členských štátov Rady Európy, ako odporúčanie pod označením CM/Rec (2007) 7 Výboru ministrov členským štátom odobrej správe. Elementárny charakter princípu viazanosti právom v systéme európskeho správneho práva podčiarkuje aj skutočnosť jeho výskytu v majoritnom počte ústavných dokumentov členských štátov Európskej Únie.
„Namiesto pojmu princíp viazanosti právom sa v slovenskejteórii správneho práva používa pojem princíp zákonnosti.“ V rámci zvoleného pojmu je nevyhnutné konštatovať, že termín zákonnosť sa musí chápať extenzívne. Vykonávatelia verejnej moci sú viazaní aj predpismi inej právnej sily ako zákonmi, predovšetkým medzinárodnými zmluvami a Ústavou Slovenskejrepubliky, ako aj inými všeobecne záväznými právnymi predpismi a právnymi normami podzákonného charakteru.
V prípade, ak vykonávateľ verejnejmoci poruší zákonnú povinnosť, vzniká na základe dikcie § 65 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“) účastníkovi konania nárok na preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu mimo odvolacieho konania.
Podľa rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskejrepubliky zo dňa 27. augusta 2002, sp. zn. 4 Sž 31/2002 zmysel správneho konania a dôležitosť dodržania procedurálnych pravidiel, ktoré tvoria jeho súčasť, je daná predmetom konania. Správne konanie – procedúra – výlučne sleduje, aby bola zaistená správna aplikácia hmotného práva, aby rozhodnutie vo veci, ktorým sa zakladajú, menia alebo zrušujú konkrétne práva apovinnosti, bolo vsúlade s hmotným právom. Zrušenie alebo zmena právoplatných rozhodnutí na základe mimoriadnych opravných prostriedkov (aj preskúmaním podľa § 65 ods. 2 Správneho poriadku) takto prichádza do úvahy len za situácie, ak sa v konaní (o mimoriadnom opravnom prostriedku) preukáže, že rozhodnutie je v rozpore s hmotným právom. Inštitút mimoriadnych opravných prostriedkov pri rešpektovaní stability práv priznaných právoplatným rozhodnutím nie je určený na odstraňovanie procesných vád a nedostatkov, ktoré nemali vplyv na zákonnosť rozhodnutia z hľadiska hmotného práva. Či právoplatné rozhodnutie je v rozpore s hmotným právom, musí byť zistené nepochybným spôsobom pred jeho zrušením. To predstavuje potrebu objasniť všetky okolnosti rozhodné pre posúdenie veci, t.j. zabezpečiť potrebné skutkové zistenia a tiež stanoviská účastníkov k týmto zisteniam, ako aj orgánu, ktorý preskúmavané rozhodnutie vydal. Tento proces nemožno zrušením rozhodnutia posunúť do pôvodného konania a až tam zisťovať, či skutočne došlo alebo nedošlo k porušeniu zákona, a ak áno, či verejný záujem prevyšuje nad záujmom dobromyseľne nadobudnutých práv účastníka.
Dôvodom na uskutočnenie preskúmania rozhodnutia mimo odvolacieho konania nemôžu byť faktické/vecné vady a nedostatky, ale len vady právneho charakteru, t.j. také, ktoré spočívajú v nezákonnosti rozhodnutia, resp. vjeho rozpore so všeobecne záväzným právnym predpisom alebo všeobecne záväzným nariadením.“ „Už na prvý pohľad vidno, že právna povinnosť správať sa pri výkone úradu zákonom, rovnako uložená všetkým procesným orgánom,je s ohľadom na svojobsah takou ich spoločnou vlastnosťou, od ktorejmožno dôvodne čakať, že bude mať vzápätí mnoho zásadne rovnakých vlastností ako jednotlivých druhov procesov tak aj ich výsledkov rozhodnutí.“ Podobná situáciu extenzívneho, teda rozširujúceho výkladu pojmu sa uplatňuje aj na ČI. 7ods.2 Ústavy Slovenskejrepubliky včasti: „Právne záväzné akty Európskych spoločenstiev a Európskejúnie majú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky.“ Podobne pri výklade pojmu princíp zákonnosti, tak ajv prípade citovaného ČI. 7 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky je úvahou de lege lata nevyhnutné dospieť k záveru, že zákonodarca, respektíve autor ústavy, zamýšľal na dané ustanovenie použiť z hľadiska rozsahu významu použitých slov rozširujúci výklad. Je potrebné poznamenať, že uvedené chápanie použitejterminológie sa opiera aj o bod 2 odporúčania Výboru ministrov CM/Rec (2007) 7, na základe ktorého sú vykonávatelia verejnejmoci povinní bez výnimky dodržiavať: „vnútroštátne zákony, medzinárodné právo a všeobecné právne zásady, ktorými sa riadi ich organizácia, fungovanie a činnosť“. Z uvedeného je zrejmé, že citované odporúčanie negarantuje rozhodovanie vykonávateľov verejnejmoci len vsúlade so všeobecno-záväznými právnymi predpismi ale ajs internými normatívnymi predpismi vykonávateľov verejnejsprávy. Uvedená formulácia sa môže chápať ako rozšírenie princípu viazanosti zákonom, čo sa považuje za systémový a komplexný krok, ktorého akceptácia predstavuje zasadenie sa o vytvorenie systému dobrejsprávy. Obligatórna povinnosť správnych orgánov dodržiavať pri aplikácii práva okrem iných právnych noriem aj interné predpisy je síce, z pohľadu teórie, samozrejmá, avšak v samotnej praxi neraz predstavuje komplikáciu, v podobe nerešpektovania tohto ustanovenia. Vykonávatelia verejnejmoci nie sú viazaní internými predpismi len vprípade, ak by takýto predpis bol v rozpore správnom normou väčšej právnej sily.
Samotné znenie ČI. 2 Odporúčania Výboru ministrov CM/Rec (2007) 7 poskytuje širší pohľad na obsah princípu viazanosti právom. Z uvedeného textu v časti: „Neprijímajú svojvoľné opatrenia, ani keď uplatňujú svoje právo voľnej úvahy.“, je zrejmé širšie chápanie tohto pojmu. Inštitút správnej úvahy predstavuje nástroj, ktorý napomáha správnemu orgánu pri snahe vydať kvalitné a spravodlivé rozhodnutie.
V ČI. 2 bod 4 Odporúčania Výboru ministrovje jasne zadefinovaná požiadavka, ktorá stanovuje limity pre konania vykonávateľov verejnejsprávy. V tomto bode je zadefinovaný princíp, na základe ktoré sú vykonávatelia verejnejsprávy oprávnení konať len v prípadoch, kedy to ustanoví zákon.
1. Princíp viazanosti právom v podmienkach Európskej Únie a Slovenskej republiky
Nemenej významným dokumentom prijatým na medzinárodnej úrovni, ktorý sa zaoberá systémom dobrej správy je Charta základných práv Európskejúnie. Pri vytvorení bola normatívne nezáväzným prameňom práva Európskej únie, ktorý v rámci soft law sekundárne upravoval postoj členských štátov Únie kotázke ľudských práv, pričom dané štáty boli už skôr viazané Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd ako prameňom medzinárodného práva. Dohovor síce sám o sebe nenarába s pojmom dobrá správa či konkrétnejšie princíp viazanosti právom, zjeho obsahu adefinovaných princípov je zrejmé, že v danom prípade sa jedná len o rozdielnu terminológiu a zadefinovanie pojmov. Charta základných práv Európskej únie v ČI. 47 akcentuje najmä princíp práva na spravodlivý proces, ktorý taktiež veľmi úzko súvisí s princípom viazanosti právom, najmä votázkach správneho súdnictva, ktoré okrem iného preskúmava dodržiavanie princípu zákonnosti správnymi orgánmi konajúcimi vo veciach ochrany práv, právom chránených záujmov a povinností fyzických osôb a právnických osôb.
Významným medzníkom bolo nadobudnutie platnosti Lisabonskej zmluvy 1. decembra 2009, ktorou sa okrem iného stala Charta základných práv Európskejúnie právne záväzným dokumentom a bola začlenená do systému primárneho práva Únie.
Dôležitým článkom Charty vzmysle priznaných procesných práv je ČI. 41 – právo na dobrú správu vecí verejných. „Každý má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jeho záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote.“ Odsek 2 tohto článku detailnejšie rozpracovávajednotlivé práva obsiahnuté vo všeobecnom ustanovení ods. 1. V -ČI. 41 ods. 2 Charty je uvedené napríklad právo na prístup k spisu či administratívne odôvodnenie svojho rozhodnutia orgánom verejnejmoci.
2. Princíp viazanosti právom vo vnútroštátnej právnej úprave v Slovenskej republike
Ďalším významným ľudsko-právnym dokumentom prijatým orgánmi s príslušnou kompetenciou na území dnešnej Slovenskejrepubliky je Listina základných práv a slobôd, ktorá bola prijatá Federálnym zhromaždením Českeja Slovenskejfederatívnej republiky ako ústavný zákon č. 23/1991 Zb. Listina základných práv a slobôd. Listina je významným dokumentom, ktorým sa vtedajšia federatívna republika, ako akjejnástupnícke republiky, prihlásili k idei materiálno-právneho štátu, teda štátu, ktorým okrem pozitívneho platného práva dodržiava aj základné hodnoty demokracie a ľudských a občianskych práv zaručených ústavou. Princíp zákonnosti, resp. princíp viazanosti právom je vpríslušnom dokumente premietnutý do ČI. 2, najmä do bodov 2 a3 aje veľmi úzko prepojený s ideou právneho štátu. V tejto súvislosti Ratica uvádza: „Právny štát môže mať len toľko „moci“, koľko mu poskytne objektívne právo a táto jeho „moc“ môže vystupovať len vo forme jeho osobných právnych nárokov proti občanovi. Občan je podrobený štátu len cez objektívne právo a v dôsledku konštrukcie objektívneho práva len cez svoje osobné právne povinnosti voči štátu.“
Najvýznamnejším prameňom práva vnútroštátnejpovahy je zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskejrepubliky. Z uvedeného je zrejmé, že vdokumente daného významu bolo nevyhnutné zadefinovať základné právne princípy prelínajúce sa celým právnym poriadkom Slovenskejrepubliky. Východiskovými materiálnymi prameňmi práva bola staršia ústavná a právna tradícia ako aj hodnoty prijaté ostatnými štátmi v prevažnejmiere na európskom kontinente. Význam princípu viazanosti právom je podčiarknutý aj jeho zaradením do ČI. 2 ods. 2 Ústavy, na základe ktorého vyplýva pre vykonávateľov verejnejsprávy povinnosť konať výhradne len na základe ústavy, vjejmedziach a rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Uvedenú skutočnosť možno relevantne podporiť najmä judikatúrou najvyšších súdnych autorít, vtomto prípade Ústavného súdu Slovenskej republiky: „Zásada zákonnosti je vyjadrením základného znaku právneho štátu formulovaného vústave, vzmysle ktorého štátne orgány môžu konať len na základe ústavy, vjejmedziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon (či. 2 ods. 2 ústavy).“ „Dôležitou zárukou princípu viazanosti právom je, aby bol v demokratickom a právnom štáte zabezpečený stav, keď dodržiavanie predpisov je kontrolovateľné sudcami, ktorí sú pri výkone svojej právomoci nezávislí a rozhodnutia ktorých sú vynútiteľné.“
Aplikácia princípu viazanosti právom je v rámci práva Európskejúnie viditeľná aj zo vzťahu práva Únie a ústavných a právnych tradícií členských štátov. „Súd aplikuje pri svojom rozhodovaní princípy, ktoré nachádza priamo v prameňoch práva Európskej únie, alebo pri najmenšom v systéme právnych tradícií členských štátov.“ Aj z ustálenej judikatúry Súdneho dvora Európskejúnie je zrejmé, že ustálené právne princípy sú neodmysliteľnou súčasťou práva Únie, ktorá nemalou mierou prispieva k samotnému formovaniu úniového právneho poriadku.
Zakotvenie princípov práva na dobrú správu však nie je výsadou len medzinárodných dokumentov a ústav. Z dôvodu právnej istoty, ako aj vhodnosti ich uvedenia v podmienkach Slovenskejrepubliky sa uvedené princípy nachádzajú aj v Správnom poriadku.
Vo všeobecnosti sa rozlišuje konštituovanie zásad v právnom predpise na dve základné formy výstavby. Prvou je koncentrácia princípov a zásad využívaných pri aplikácii a na interpretáciu daného právneho predpisu v úvodnejčasti paragrafového znenia. Druhou, tzv. dekoncentrovanou formou, je prípad, v ktorom zákonodarca nerovnomerne rozmiestnil princípy a zásady vtexte zákona na základe vhodnosti zvýraznenia daného princípu či zásady s konkrétnym právnym inštitútom.
Oba tieto spôsoby zakotvenia základných princípov majú svoje ako negatívne, tak ajpozitívne stránky. Najvýznamnejšou pozitívnou stránkou prípadu, keď sa základné zásady a princípy nachádzajú v koncentrovanej forme na začiatku paragrafového znenia daného zákona, je skutočnosť, že sa nachádzajú na jednom špecificky určenom mieste a tým je vo významnej miere eliminovaná možnosť toho, že ich adresát právnej normy prehliadne vtexte, čo môže potenciálne viesť knesprávnemu výkladu skúmanejprávnejnormy, či k nesprávnejaplikácii konkrétneho právneho predpisu. Naproti tomu dekoncentrácia zásad a princípov do celého paragrafového znenia zákona, teda kjednotlivým ustanoveniam sústreďuje pozornosť na jednotlivé zásady či princípy v režime konkrétneho právneho inštitútu.
Správny poriadok platný a účinný na území Slovenskejrepubliky využíva hybridnú formu uvedenia zásad a princípov jemu vlastných. To znamená, že pokým je jedna časť zásad koncentrovaná do §3a4 Správneho poriadku, príkladom môže byť ajpráve spomínaná zásada zákonnosti či tiež zásada súčinnosti a mnohé iné.
3. Vnútroštátna úprava princípu viazanosti právom v niektorých členských štátoch Európskej únie
S prihliadnutím na medzinárodné pramene práva garantujúce dodržiavanie princípu zákonnosti je zrejmé, že Slovenská republika je len jednou z mnohých krajín, ktoré princíp viazanosti právom premietli ajdo svojich vnútroštátnych právnych úprav.
Medzi európske krajiny, ktoré inkorporovali princíp viazanosti právom do správno-právnych predpisov procesného charakteru, patrí aj Fínska republika. Konkrétne ide o právny predpis č. 434/2003 Zákon o správnom konaní, ktorý v prvejčasti, druhej kapitole, šiestej sekcii pojednáva o základných princípoch dobrejsprávy. Táto sekcia konkrétne ustanovuje: „Správne orgány majú so spravovanými subjektmi zaobchádzať rovnako a vykonávať svoje kompetencie len za účelom ustanoveným zákonom.“ Takáto formulácia presvedčivo reflektuje požiadavku na dobrú správu včasti rešpektovania princípu viazanosti právom azároveň predstavuje všeobecné interpretačné pravidlo slúžiace subjektu aplikujúcemu konkrétny právny predpis ksprávnemu výkladu. Uvedená formulácia zodpovedá kumulácii princípu rovnosti účastníkov konania a princípu zákazu zneužitia právomoci. Najmä druhá časť uvedeného výňatku zfínskejprávnejúpravy reflektuje už spomenutý princíp zákazu zneužitia právomoci, ktorý je užší ako pojem zákonnosť. Napriek tomu aj užší pojem jednoznačne poukazuje na prítomnosť princípu zákonnosti vo fínskejsprávno-právnej úprave.
Za jasnejší prípad konštituovania princípu zákonnosti vo vnútroštátnejprávnej úprave členského štátu Európskejúnie je príklad z Rakúska. „V niektorých krajinách, ako napríklad v Rakúsku, to je (princíp zákonnosti, pozn. autora) spojené sverejnou správou.“ Článok 18, podsekcia 1 rakúskej ústavy znie: „Celá verejná správa má byť založená na práve.“
4. Vykonávateľ verejnej moci
Pojem vykonávateľ verejnejsprávy vystihuje orgán či osobu, právnickú alebo fyzickú, presnejšie než označenie orgán verejnejsprávy či správny orgán. „Orgán verejnej správy sa ako označenie používa spravidla v hmotnom práve, kým termín správny orgán má svoje uplatnenie v procesnom práve.“ Uvedený pojem treba vykladať v tom zmysle, že sa nejedná len o orgány štátu, ale o každú inštitúciu, úrad či osobu, ktorá vykonáva verejnú správu. „Správnym orgánom je štátny orgán, orgán územnej samosprávy, orgán záujmovej samosprávy, fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorej zákon zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnejsprávy.“
Významným faktom úzko spojeným s princípom viazanosti právom voboch jeho dimenziách, teda po stránke rozsahu ako ajspôsobu, ktorým vykonávatelia verejnej správy vykonávajú verejnú moc je právo na súdnu ochranu, garantované ako Ústavou Slovenskejrepubliky, tak aj viacerými medzinárodnými dokumentmi zaoberajúcimi sa problematikou ľudských práv.
V súvislosti s uvedeným treba poukázať najmä ČI. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý garantuje právo na spravodlivé súdne konanie. Značne podobným spôsobom ako spomínaný ČI. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd je koncipovaný aj ČI. 46 Ústavy Slovenskej republiky ako vnútroštátny prameň práva najvyššej právnej sily.
ZÁVER
Princíp viazanosti právom „zásada zákonnosti“ môže naznačovať len deklaratórny charakter predmetného ustanovenia Správneho poriadku, no nie je tak, keďže s porušením resp. nedodržaním základných princípov/zásad/ správneho konania, a teda ajs princípom viazanosti právom, spája Správny poriadok veľa právnych následkov a reparačných nástrojov napr. / § 65 Správneho poriadku – preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania zdôvodu nezákonnosti rozhodnutia – porušenie princípu viazanosti právom, § 62 Správneho poriadku – obnova konania a pod./.
Základné princípy správneho konania sú nielen záväznou súčasťou právneho predpisu, ale sú tiež interpretačným pravidlom pre riadnu aplikáciu zákona ako celku. Jednotlivé ustanovenia Správneho poriadku treba vykladať a aplikovať tak, aby bola táto aplikácia vsúlade so základnými pravidlami konania.
Záverom možno konštatovať, že porušenie resp. nedodržanie princípu viazanosti právom je porušením zákona zo strany vykonávateľa verejnejsprávy /správneho orgánu/, s ktorým sú, resp. môžu byť spojené tak verejnoprávne, ako aj súkromnoprávne následky, vrátane potencionálnych nárokov účastníka konania / napr. uplatnenie si nároku na náhradu škody podľa zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu pri výkone verejnejmoci, sťažnosť na nečinnosť a pod./, a preto je povinnosťou správnych orgánov postupovať podľa či. 2 ods. 2 ÚstavySlovenskejrepubliky, v zmysle ktorého štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jejmedziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
doc. JUDr. Jana Vallová PhD.