Ochrana životného prostredia predstavuje jeden z pilierov trvalo udržateľného rozvoja. Presadzovanie ochrany životného prostredia ako jedného z krokov k dosiahnutiu trvalo udržateľného rozvoja je veľmi náročné, pretože ochrana životného prostredia nie je nikoho výsostne súkromný záujem.
Životné prostredie, resp. jeho ochrana je jedným z najvýznamnejších verejných záujmov, ktoré fungujú v procese územného plánovania. Ako veľmi komplexná a rozsiahla oblasť je ochrana životného prostredia rozdelená na viaceré oblasti, ktoré sú predmetom ochrany alebo naopak zdrojom potenciálneho ohrozenia a ktoré v územnom plánovaní pomerne abstraktný verejný záujem ochrany životného prostredia konkretizujú. Na to, aby mohli byť všetky tieto oblasti ochrany životného prostredia v územnom plánovaní zohľadnené, musia mať orgány územného plánovania relevantné informácie. Tomuto účelu slúžia územnoplánovacie podklady, ktoré obsahujú aktualizovaný súbor informácií o území, vrátane obmedzení vyplývajúcich z ochrany rôznych verejných záujmov alebo tzv. limitov využívania územia.
Pre územné plánovanie je už z povahy veci charakteristické, že musí byť svojím postavením a poslaním funkčne prepojené s vecne nadväzujúcimi mechanizmami predpisovanými pre nakladanie s územím na účely jeho cieleného využívania. Územné plánovanie je akýmsi predstupňom v procedúre, ktorá vyúsťuje najmä v konaní územnom a stavebnom. Platná právna úprava upresňuje ciele územného plánovania, pričom sa potvrdzuje komplexnosť a permanentnosť ako základné charakteristiky územného plánovania. Pre akúkoľvek činnosť v území je potrebné zistiť možnosti územia pre jej umiestnenie a skoordinovať všetky činnosti a zámery v danom území. Posilňuje sa postavenie územného plánovania ako základného nástroja na zabezpečovanie trvalo udržateľného rozvoja. Vymedzenie úloh územného plánovania má zásadný význam pri formulovaní záväznej a smernej časti riešenia územnoplánovacej dokumentácie.
Určovaním regulatív priestorového usporiadania a funkčného využívania územia najmä z hľadiska ochrany zložiek životného prostredia, určením ich únosného zaťaženia (napr. stanovenie maximálneho prípustného množstva škodlivín v ovzduší), územné plánovanie nepriamo obmedzuje alebo dokonca vylučuje budúci rozvojový zámer v území (napr. chemická výroba). Súčasne podporuje a usmerňuje využitie územia a priestorov s cieľom zabezpečiť trvalo udržateľný rozvoj spoločnosti. Regulatívy, ktoré vychádzajú zo všeobecne záväzných právnych predpisov, sú spravidla tie, ktoré sa týkajú jednotlivých zložiek životného prostredia a zachovania ekologickej stability v území. Regulatívy určené spracovateľom územnoplánovacej dokumentácie sú napríklad maximálna intenzita využitia plôch (parciel, podiel zastavanej plochy na pozemku, usporiadanie zelene, výška stavieb a pod.).
Úprava územného plánovania ráta s diferencovanou úpravou tzv. nástrojov územného plánovania ako dokumentu, prostredníctvom ktorého sa stanovujú záväzné pravidlá pre ochranu, nakladania s územím a jeho využívaním. Na úrovní obcí prichádzajú do úvahy územnoplánovacie podklady, ďalej územnoplánovacia dokumentácia a rovnako i nadväzné územné rozhodnutia.
V tomto systéme nástrojov územného plánovania vzhľadom k základnému poslaniu obcí zohráva územnoplánovacia dokumentácia a taktiež platí, že v procedúre jej obstarávania, schvaľovania a vydávania, sa najvýraznejšie prejavuje diferenciácia postupov v originárnej a delegovanej pôsobnosti obcí.
K ľúčové postavenie má obec najmä pri vytváraní územných podmienok pre sociálnu súdržnosť prostredníctvom územných plánov na miestnej úrovni. Túto súdržnosť v území ohrozujú predovšetkým sociálne sugregácie a suburbanizácie. Tieto problémy sú v územnom plánovaní riešené urbanistickými koncepciami, cieľom ktorých je najmä polycentrický a polyfunkčný rozvoj sídiel a zlepšovanie vzťahu medzi mestom a vidiekom. V zásade je možné konštatovať, že tieto urbanistické ciele sú pre väčšinu európskych štátov rovnaké, pretože reagujú na všeobecné trendy vo vývoji ľudských sídiel.
S problematikou subordinácie súvisí trend umiestňovania veľkoplošných komerčných objektov do extravilánu, teda na tzv. zelenú lúku. Podrobný rozbor urbanistických problémov súčasných sídiel by mohol obsiahnuť samostatnú monografiu, preto sa aj vzhľadom k zameraniu tohto príspevku budem venovať iba postaveniu obcí v územnom plánovaní, a to zo všeobecného pohľadu, a o základných právach, ktoré sa v územnom plánovaní uplatňujú.
Primárne komunitárne právo vyzýva členské štáty na delegáciu pôsobností v oblasti udržateľného rozvoja na čo najnižší stupeň. Tento prístup je známy ako subsidiarita a na národnej úrovni je spätá s procesom decentralizácie. Spočíva v rozdelení právomocí na rôzne stupne správnych orgánov vykonávajúcich verejnú moc podľa princípu efektivity. Tento prístup prispieva k demokratizácii a zaručuje, že štátna politika v určitej oblasti je uskutočňovaná takým spôsobom, ktorý podporuje pocit sebaurčenia a zodpovednosti na miestnej úrovni, vrátane politickej slobody, flexibility, zachovania identity miestnych komunít, sociálnych a kultúrnych odlišností.
Možnosť rozhodovať o územnom rozvoji patrí k základným prvkom práva územných jednotiek na samosprávu. Obce predstavujú najmenšiu a základnú jednotku každého štátu a pri výkone verejnej moci sú najbližšie k občanom. Každá časť územia Slovenskej republiky a Rakúska je súčasťou územia niektorej z obcí. Obce sú zodpovedné za rozvoj svojho územia a vydávajú za účelom regulácie zmien v území veľmi konkrétnu územnoplánovaciu dokumentáciu.
V podmienkach Slovenskej republiky z povahy územného plánovania ako komplexného procesu plánovania rozvoja územia vyplýva, že sa jedná o veľmi zložitý proces, ktorý vyžaduje náležitú kvalifikáciu. Verejná správa v oblasti územného plánovania sa vykonáva v delegovanej štátnej správe, ale aj samosprávnej pôsobnosti orgánov územnej samosprávy. Územné a regulačné plány sú realizované v prenesenej pôsobnosti a schvaľované obecnými zastupiteľstvami v pôsobnosti samosprávnej.
Podľa štatistických údajov je v Slovenskej republike približne 2 900 obcí, z toho viac ako 50 % predstavujú obce do 500 obyvateľov a asi tri štvrtiny obce do 1000 obyvateľov. Väčší podiel v tomto procese majú teda malé obce. Problém pri výkone štátnej správy na úseku územného plánovania vzniká práve v týchto malých obciach, ktoré veľakrát nespĺňajú kvalifikačné kritériá pre obstarávanie územnoplánovacej dokumentácie. Stavebný zákon umožňuje každej obci, aby si pre svoje zaobstarala územný plán obce a regulačný plán, a nelimituje túto právomoc kvalifikačnými predpokladmi zamestnancov obecných úradov. V Českej republike pomerne nový zákon č. 183/2006 Sb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku priniesol v tejto oblasti určitý posun. Podľa tohto zákona môže územnoplánovaciu dokumentáciu pre svoj územný obvod obstarávať iba tá obec, ktorej úradníci spĺňajú kvalifikačné kritériá podľa § 24 stavebného zákona.[1] Pokiaľ sú tieto kvalifikačné kritériá splnené, môže túto činnosť na základe koordinačnej verejnoprávnej zmluvy vykonávať aj pre inú obec. Obecné úrady, ktoré môžu vykonávať funkciu obstarávateľa, ustanoví kraj pre svoj územný obvod nariadením. Pokiaľ obec kvalifikačné kritériá nesplní, obstaráva územnoplánovaciu dokumentáciu pre danú obec nadriadená obec s rozšírenou pôsobnosťou. Táto situácia môže na malé obce, ktoré tieto kvalifikačné kritériá nesplnia, pôsobiť demotivačne a v podstate znamená oslabenie úloh týchto malých obcí v procese územného plánovania. Na strane druhej je to vždy daná obec, ktorá prostredníctvom svojho zastupiteľstva v každej fáze obstarávania územnoplánovacej dokumentácie rozhoduje o ďalšom postupe a schvaľuje spracované návrhy dokumentácie. Navyše majú obce v Českej republike zabezpečiť splnenie kvalifikačných požiadaviek tiež zmluvne s fyzickou osobou, ktorá má osvedčenie o osobitnej odbornej spôsobilosti podľa osobitného právneho predpisu a spĺňa kvalifikačné požiadavky vzdelania a praxe.
Pokiaľ je obstarávateľom iný subjekt ako obec, pre ktorú je územnoplánovacia dokumentácia obstarávaná, český stavebný zákon ustanovuje povinnosť spolupráce. Návrh zadania, pokyny pre spracovanie návrhu územného plánu spracováva obstarávateľ v spolupráci s určeným zástupcom obce, pre ktorú sa územnoplánovacia dokumentácia obstaráva. Obstarávateľ má povinnosti poslať tejto obci návrh zadania územného plánu a oznámiť jej miesto a dobu konania spoločného rokovania o návrhu územného plánu. Občania danej obce, sú informovaní o verejných fázach procesu obstarávania (verejné prejednávanie konceptu územného plánu a verejné prejednávanie návrhu územného plánu) na úradnej tabuli obce, čo zabezpečuje obstarávateľ.
Z ustanovení českého stavebného zákona z roku 2006 vyplýva, že sa v ňom posilnila úloha obcí v územnom plánovaní. Toto posilnenie spočíva v silnejšom postavení obecných zastupiteľstiev v danom procese. Oproti predchádzajúcej právnej úprave môžu pri územnoplánovacej činnosti lepšie hospodáriť s finančnými [2] prostriedkami, ktoré na zabezpečenie územnoplánovacej dokumentácie vynakladajú a samé rozhodovať o dĺžke procesu obstarávania. Tieto možnosti sú zakotvené vo fáze konceptu, ktorý je spracovávaný fakultatívne. Ide o výhodu najmä pre malé obce, kde nie je potrebné spracovávať variantné riešenia územného plánu. Proces obstarávania sa v tomto prípade zlacňuje a skracuje. Navyše môžu obce využiť územno-analytické podklady obcí, spracovávaných obecným úradom s rozšírenou pôsobnosťou z prostriedkov štátneho rozpočtu. Taktiež majú možnosť spojiť vydávanie územného plánu a regulačného plánu. Charakterom regulačného plánu v zastavanom území ako hromadného územného rozhodnutia a možnosť tretích subjektov požiadať o vydanie regulačného plánu má obec možnosť rozhodnúť o verejnej infraštruktúre na svojom území a tým umožniť ďalší rozvoj obce, aj keď sama na vybudovanie verejnej infraštruktúry nemá finančné prostriedky. Český stavebný zákon zakotvuje tzv. plánovaciu zmluvu, ktorou má obec pri vydávaní regulačného plánu na žiadosť možnosť so žiadateľom uzavrieť a podmieniť uzavretím vydanie požadovaného regulačného plánu. V tejto zmluve dohodne obec podmienky spoluúčasti žiadateľa o vydanie regulačného plánu na vybudovanie novej alebo na úpravách existujúcej verejnej infraštruktúry. Možno konštatovať, že pre obce je obstarávanie plánovacej dokumentácie napriek finančnej náročnosti výhodou.[3] Schválený územný plán poskytuje návod pre rozhodovanie súkromného sektoru o možných investíciách do rozvoja obce, súčasne je významným podkladom na získanie verejných finančných prostriedkov. Obce a ich orgány v procese územného plánovania vystupujú opakovane, pričom ich jednotlivé úkony alebo rozhodnutia postupne smerujú k výslednému aktu, ktorým je vlastný nástroj územného plánovania. S ohľadom na to, že orgánom ktorý územný plán obstaráva, je spravidla úrad územného plánovania odlišný od obecného úradu obce, pre ktorú je územný plán obstarávaný, je zrejmé, že na územnom pláne tej ktorej obce sa nepodieľajú iba orgány tejto obce, ale podieľajú sa na ňom spravidla tiež orgány inej obce.[4]
Pre malé obce, ktoré nemajú z rôznych dôvodov schválený územný plán, zakotvuje stavebný zákon možnosť nechať si vymedziť zastavané územie, ktoré podobne ako územný plán uľahčuje rozhodovanie investorov o potenciálnych investíciách. Vymedzené zastavané územie v intraviláne však nemôže celkom nahradiť územný plán.
Obce v Rakúsku zohrávajú významnú úlohu v procese miestneho územného plánovania.[5] Stavebný zákon v Rakúsku zveruje obciam právo obstarávať v originárnej pôsobnosti v medziach spolkových a krajinských zákonoch a nariadení záležitosti miestneho územného plánovania. Túto právomoc vykonávajú obce na vlastnú zodpovednosť, samostatne, to znamená bez záväznosti pokynov nadriadených orgánov a bez možnosti podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu obce k akémukoľvek neobecnému správnemu orgánu.
V Rakúsku je celkom 2357 obcí, z toho približne 25% predstavujú obce do 1000 obyvateľov, 65% rakúskych obcí tvorí od 1000 do 5000 obyvateľov.
Obce v Rakúsku sú v zmysle zemských zákonov o organizácii území splnomocnené na:
– vydávanie miestnych konceptov rozvoja, plánov využitia plôch a zastavaných plánov,
– vyhlásenie stavebnej uzávery pri príležitosti vydania nového alebo na zmenu existujúceho plánu využitia plôch,
– stanovenie plôch vyhradených pre potreby verejnosti,
– uzavretie zmlúv za účelom zastavania.
Obce tu v rámci miestneho územného plánovania okrem opatrení výsostnej povahy prijímajú tiež súkromnoprávne opatrenia. Oba druhy opatrení spolu úzko súvisia. Niektoré krajinské zákony o územnom plánovaní, resp. o organizácii územia priamo stanovia, že investície a finančné podpory územných opatrení je možné priamo realizovať len v súlade so stanovenými cieľmi organizácie územia a schváleným programom územného rozvoja.
Obce svojím rozhodovaním zásadne ovplyvňujú budúce priestorové usporiadanie v obci, nakoľko rozhodujú o tom, ktoré obecné pozemky budú zastavané a ktoré zostanú nezastavané. K tomu im slúži niekoľko nástrojov. Jedným z nich sú opatrenia slúžiace na podporu reálneho zastavania pozemkov určených na zastavanie. Dôvodom pre takéto opatrenia je snaha znížiť vysoký podiel plôch určených na zastavanie a zabezpečiť skutočné využitie stavebných pozemkov na zastavanie.[6] Niektoré krajinské zákony tak zakotvujú obmedzenú lehotu na zastavanie stavebného pozemku. V prípade, že počas tejto zákonnej lehoty nedôjde k zastavaniu, z pozemku sa automaticky stáva pozemok nezastaviteľný, a to bez nároku vlastníka pozemku na náhradu škody. Významnú úlohu obce ďalej plnia vo vzťahu k územnému plánovaniu ako pozemkoví vlastníci. Táto úloha spočíva najmä v zabezpečení vhodných pozemkov na účely bytovej a sídelnej výstavby, ale taktiež na účely vzniku rekreačných alebo naopak priemyselných zón.[7]
RESUMÉ
Územné plánovanie je komplexná a odborná činnosť, ktorá musí zohľadňovať celý rad súkromných, ale predovšetkým verejných záujmov. Preto si štát ponecháva určitú minimálnu možnosť dohľadu nad plánovaním územného rozvoja v obciach, aby bolo možné zabezpečiť náležitú ochranu verejných záujmov a koordinovať územný rozvoj na nad regionálnou úrovňou. Postavenie a postup obcí a ich orgánov v daných procesoch sa v jednotlivých fázach spravidla striedajú výkony delegovanej štátnej správy a pôsobnosti originárnej. Zákonodarca sa tak snažil odlíšiť na jednej strane situácie, kedy obec rieši otázky a úlohy autonómnej povahy, a na strane druhej potom vymedzil tie postupy, pre ktoré je potrebný výkon štátnej správy. Podľa môjho názoru je daná kombinácia vhodná, nakoľko ide o procedúru, ktorú za daných okolností nie je zrejme možné nastaviť inak.
Územné plánovanie vzhľadom na svoju komplexnosť vyžaduje, aby orgány územného plánovania vychádzali zo všetkých relevantných podkladov. V tejto súvislosti by bolo v rámci úvah de lege ferenda vhodné, zriadenie osobitnej databázy informácií a podkladov, ktoré by obsahovali vždy aktuálne údaje o stave územia, jeho hodnotách, obmedzeniach využívania a pod. Nový stavebný zákon by mal obsahovať ustanovenia o územno-analytických podkladoch, ktoré by sa zakladali obligatórne. Ďalej je možné odporučiť, aby nová právna úprava zakotvila v čo najširšej možnej miere spôsoby účasti verejnosti, ale takisto aby bola účasť verejnosti v praxi dôsledne uplatňovaná.P
Autor
JUDr. Ing. Branislav Cepek PhD.