ÚVOD
Slovami Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd“) spočíva obchádzanie zákona vo vylúčení právne záväzného pravidla správania sa zámerným použitím prostriedkov, ktoré samy o sebe nie sú zákonom zakázané, v dôsledku čoho sa nastolený stav javí z hľadiska pozitívneho práva ako nenapadnuteľný. Konanie in fraudem legis predstavuje postup, keď sa niekto chová formálne podľa práva, ale tak, aby zámerne dosiahol výsledok právnou normou zakázaný alebo nepredvídaný a nežiaduci.(1) Hoci táto konštrukcia je spomínaná najmä vo vzťahu k § 39 Občianskeho zákonníka,(2) nie je vylúčená ani jej primeraná aplikácia v ústavnom práve. Ústavný súd Českej republiky používa v tejto súvislosti pojem in fraudem constitutionis,(3)podobne poľská právna doktrína pripúšťa použitie konštrukcie obchádzania práva pri klasifikácii foriem nedodržiavania ústavy, pričom ju dôsledne oddeľuje od konania contra constitutionem(4) Ku konaniu in fraudem constitutionis dochádza vtedy, keď využitím jednej normy ústavného práva dochádza k takému výsledku, ktorý je zakázaný alebo nepredvídaný a nežiaduci na základe inej normy ústavného práva.(5) Za ústavný základ pre konštrukciu in fraudem constitutionis považujeme predovšetkým čl. 125 ods. 1 písm. a) a čl. 128 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“).
V ústavnom systéme Slovenskej republiky sa normy ústavného práva nenachádzajú iba v Ústave. Nakoľko ústavná matéria je upravená aj v ďalších ústavných zákonoch, tie spolu s ňou tvoria polylegálny ústavný systém.(6) Jedným z týchto ústavných zákonov je aj ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z. (ďalej len „Ústavný zákon o konflikte záujmov“).
1. TAXATÍVNY VÝPOČET VEREJNÝCH FUNKCIONÁROV AKO NORMA ÚSTAVNÉHO PRÁVA
Ústavný zákon o konflikte záujmov je podľa Ústavného súdu právnym predpisom rovnakej právnej sily ako ústava sama.(7) Jeho zmyslom a účelom je zabezpečiť právny mechanizmus ochrany verejného záujmu pri výkone verejných funkcií spočívajúci v zamedzení vzniku rozporu osobných záujmov verejných funkcionárov s uvedeným verejným záujmom v súvislosti s výkonom svojej funkcie a predchádzať zneužívaniu verejnej funkcie, prípadne postavenia s ňou spojeného na osobný prospech. V záujme tohto cieľa ukladá Ústavný zákon o konflikte záujmov verejným funkcionárom (najmä v článkoch 4 až 8) rôzne povinnosti a obmedzenia týkajúce sa vlastného výkonu verejnej funkcie alebo výkonu činností, funkcií a zamestnaní nezlučiteľných so zastávanou verejnou funkciou.(8)
Počiatky právnej úpravy konfliktu záujmov siahajú ešte k zákonu č. 314/1992 Zb. o niektorých opatreniach súvisiacich s ochranou verejného záujmu, prijatého Slovenskou národnou radou. Z toho istého roku pochádza aj zákon upravujúci totožnú matériu, avšak prijatý v druhej časti federácie Českou národnou radou – zákon č. 238/1992 Sb. o nekterých opatreních souvisejících s ochranou verejného zájmu. Po vzniku dvoch samostatných republík bol ale vývoj z hľadiska formy právnej úpravy konfliktu záujmov odlišný. Kým v Slovenskej republike došlo najprv k prijatiu ústavného zákona č. 119/1995 Z. z. o zamedzení rozporu záujmov pri výkone funkcií ústavných činiteľov a vyšších štátnych funkcionárov (nahradeného v roku 2004 súčasným Ústavným zákonom o konflikte záujmov), parlament v Českej republike nahradil zákon z roku 1992 právnym predpisom tej istej právnej sily (zákonom č. 159/2006 Sb. o stretu zájmu). Pri prijímaní právnej úpravy vo forme ústavného zákona je čitateľný úmysel predkladateľov, aby sa z taktického hľadiska zabezpečila vyššia miera stability vyplývajúca z nevyhnutnosti dosiahnuť trojpätinovú väčšinu všetkých poslancov Národnej rady Slovenskej republiky v prípade želania zmeniť danú úpravu.(9)
Osobná pôsobnosť Ústavného zákona o konflikte záujmov je vymedzená taxatívnym výpočtom v čl. 2 ods. 1 v spojení s čl. 3 ods. 1. Delegovaný ústavodarca sa rozhodol do taxatívneho výpočtu zaradiť nielen ústavných činiteľov, ale aj tie funkcie, o ktorých bol presvedčený, že ich činnosť má podstatný vplyv na ekonomické prostredie v jednotlivých hospodárskych oblastiach.(10) Čl. 2 ods. 1 preto uvádza buď konkrétnu funkciu s priamym uvedením názvu daného orgánu aktuálneho v čase prijatia ústavnej úpravy (napríklad predseda a podpredseda Úradu na ochranu osobných údajov, riaditeľ Slovenskej informačnej služby alebo člen Bankovej rady Národnej banky Slovenska) alebo uvádza všeobecné kritériá pre určenie verejného funkcionára (štatutárny orgán alebo člen štatutárneho orgánu obchodných spoločností so stopercentnou majetkovou účasťou štátu, riaditeľ štátneho podniku a člen dozornej rady štátneho podniku, ktorého do funkcie ustanovuje štát).
Pri takomto vymedzení Ústavný súd dodáva, že verejní funkcionári rozhodujú v rámci svojich právomocí o významných otázkach verejného záujmu, pričom pri svojom rozhodovaní sú vystavení rôznym tlakom, ktoré sledujú presadenie skupinových alebo individuálnych záujmov na úkor verejného záujmu. Je to práve právomoc verejného funkcionára determinujúca prostredníctvom jeho povinností a obmedzení účel Ústavného zákona o konflikte záujmov, ktorý spočíva predovšetkým v ochrane verejného záujmu. Je potrebné však prihliadať aj na príslušné ustanovenia zákona, ale to z pohľadu procesu ustanovenia do funkcie.(11)
2. ZÁKONODARNÁ ČINNOSŤ NÁRODNEJ RADY SLOVENSKEJ REPUBLIKY A JEJ VPLYV NA TAXATÍVNY VÝPOČET VEREJNÝCH FUNKCIONÁROV
Článok 72 Ústavy určil, že Národná rada Slovenskej republiky je jediným legislatívnym orgánom, ktorý má právomoc prijímať Ústavu, ústavné zákony a zákony, čím sa stal jediným ústavným a zákonodarným orgánom. Žiaden iný legislatívny orgán nemá právomoc prijať Ústavu, ústavný zákon alebo zákon a národná rada nemôže toto oprávnenie delegovať na žiadny iný legislatívny orgán.(12)
Z postavenia Národnej rady Slovenskej republiky ako zákonodarného orgánu vyplýva, že môže formou zákona upraviť tie otázky, ktoré uzná za potrebné, avšak len v rozsahu a spôsobom, ktorý je v súlade s Ústavou, a to aj otázky, ktoré ústava zveruje do rozhodovacej, či inej právomoci jednotlivých zložiek štátnej moci Slovenskej republiky.(13) S výhradou dodržania základných princípov ústavnosti, ústavou zaručených práv a slobôd a záväzkov vyplývajúcich zo všeobecných pravidiel medzinárodného práva a medzinárodných zmlúv, ktorými je Slovenská republika viazaná (čl. 1 ods. 2 ústavy), národná rada môže pri uplatnení svojej zákonodarnej pôsobnosti prijať ľubovoľný zákon, t. j. aj taký, ktorým sa nezabezpečuje kontinuita úpravy spoločenských vzťahov s ich predchádzajúcou zákonnou úpravou.(14)
Uznášaním sa na zákonoch tak Národná rada Slovenskej republiky využíva ústavnú normu vyjadrenú v čl. 86 písm. a) Ústavy. No výsledok tejto zákonodarnej činnosti má vplyv aj na taxatívny výpočet verejných funkcionárov v zmysle čl. 2 ods. 1 v spojení s čl. 3 ods. 1 Ústavného zákona o konflikte záujmov.
2.1 Zriadenie Rozhlasu a televízie Slovenska
Podľa čl. 2 ods. 1 písm. u) v spojení s čl. 3 ods. 1 Ústavného zákona o konflikte záujmov je verejným funkcionárom aj štatutárny orgán alebo člen štatutárneho orgánu verejnoprávnej televízie a verejnoprávneho rozhlasu. Rovnako je ním (čl. 2 ods. 1 písm. zd) člen Rady Slovenskej televízie a člen Rady Slovenského rozhlasu.
Právomoci týchto verejných funkcionárov boli pôvodne určené v dvoch zákonoch: (i) v zákone č. 619/2003 Z. z. o Slovenskom rozhlase v znení neskorších predpisov, a v (ii) zákone č. 16/2004 Z. z. o Slovenskej televízii v znení neskorších predpisov. S účinnosťou k 1. januáru 2011 však došlo na základe zákona č. 532/2010 Z. z. o Rozhlase a televízii Slovenska a o zmene a doplnení niektorých zákonov k zrušeniu oboch zákonov a k zriadeniu Rozhlasu a televízie Slovenska. Zákon č. 532/2010 Z. z. v prechodných ustanoveniach určil, že Rozhlas a televízia Slovenska sa k 1. januáru 2011 stáva právnym nástupcom Slovenského rozhlasu a Slovenskej televízie, pričom preberá všetky ich práva a povinnosti, ktoré k 1. januáru 2011 zostali v platnosti. Funkcia generálneho riaditeľa Slovenského rozhlasu a funkcia generálneho riaditeľa Slovenskej televízie zanikla k 1. januáru 2011, rovnako sa zrušila Rozhlasová rada a Rada Slovenskej televízie. Funkčné obdobie všetkých jej členov zaniklo k 1. januáru 2011.
Orgánmi Rozhlasu a televízie Slovenska sa stali v zmysle § 7 zákona č. 532/2010 Z. z. generálny riaditeľ Rozhlasu a televízie Slovenska a rada Rozhlasu a televízie Slovenska. Prima facie by sa mohlo zdať, že generálny riaditeľ a členovia rady budú verejnými funkcionármi s povinnosťami a obmedzeniami vyplývajúcimi z Ústavného zákona o konflikte záujmov a nebude o tom žiadnych pochýb. Napriek tomuto predpokladu došlo zo strany Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií k úplne opačnému (gramatickému) výkladu: „1. V. M., generálny riaditeľ Rozhlasu a televízie Slovenska – dňa 2.8.2012 sa ujal výkonu svojej funkcie. (…) pôsobnosť ústavného zákona sa _podľa čl. 2 nevzťahuje na _funkciu generálneho riaditeľa Rozhlasu a televízie Slovenska (…).“(15) Mutatis mutandis zaujal Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií totožný názor vo vzťahu k členom Rady Rozhlasu a televízie Slovenska.
2.2 Zriadenie Finančného riaditeľstva Slovenskej republiky
Generálny riaditeľ Daňového riaditeľstva Slovenskej republiky je v zmysle čl. 2 ods. 1 písm. ze) v spojení s čl. 3 ods. 1 Ústavného zákona o konflikte záujmov verejným funkcionárom. S účinnosťou od 1. januára 2012 došlo na základe zákona č. 333/2011 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti daní, poplatkov a colníctva k zriadeniu Finančného riaditeľstva Slovenskej republiky ako nástupcu Daňového riaditeľstva Slovenskej republiky a Colného riaditeľstva Slovenskej republiky. Ak sa vo všeobecne záväzných právnych predpisoch používal pojem „generálny riaditeľ Colného riaditeľstva Slovenskej republiky“ alebo pojem „generálny riaditeľ Daňového riaditeľstva Slovenskej republiky“ vo všetkých tvaroch, rozumie sa tým prezident finančnej správy, ktorý je štatutárnym orgánom Finančného riaditeľstva Slovenskej republiky.
V tomto prípade došlo k splynutiu dvoch orgánov verejnej moci, z ktorých je formálne len jeden uvedený v taxatívnom výpočte ústavnej úpravy. Nepochybne ale došlo k tomu, že štatutárny orgán Finančného riaditeľstva Slovenskej republiky má väčšie právomoci a väčšiu zodpovednosť, ako mal generálny riaditeľ Daňového riaditeľstva. Pridŕžajúc sa však gramatického výkladu, Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií prezidenta finančnej správy za verejného funkcionára nepovažuje.
2.3 Zriadenie Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb
Ústavný zákon o konflikte záujmov označuje v čl. 2 ods. 1 písm. z) a zk) v spojení s čl. 3 ods. 1 za verejných funkcionárov aj predsedu Telekomunikačného úradu Slovenskej republiky a predsedu a podpredsedu Poštového regulačného úradu. Na základe § 12 ods. 1 písm. a) a b) zákona č. 402/2013 Z. z. o Úrade pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb a Dopravnom úrade a o zmene a doplnení niektorých zákonov došlo k zrušeniu Telekomunikačného úradu Slovenskej republiky a Poštového regulačného úradu. Ich právnym nástupcom sa tak stal Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb.
Počas prerokúvania návrhu zákona, ktorým došlo k splynutiu týchto orgánov verejnej moci boli poslanci Národnej rady Slovenskej republiky konfrontovaní práve s otázkou podliehania budúceho predsedu a podpredsedu nového úradu Ústavnému zákonu o konflikte záujmov. Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky, ktoré návrh zákona pripravilo a Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií boli presvedčení, že ak majú predseda a podpredseda nového úradu podliehať ústavnej úprave, musí to byť uvedené v zákone. Názory sa odlišovali len v spôsobe, akým to zabezpečiť.(16)
Kým ministerstvo navrhovalo „implementovať ústavný zákon do návrhu zákona“ (t. j. vložiť doslovné znenia jeho článkov do paragrafového znenia návrhu zákona),(17) výbor uprednostňoval vloženie jedného odseku v znení: „Práva a povinnosti predsedu a podpredsedu Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb a predsedu a podpredsedu Dopravného úradu upravené v osobitnom právnom predpise sa použijú rovnako.“ Poznámka pod čiarou následne odkazovala na čl. 3 až 8 Ústavného zákona o konflikte záujmov. Výbor však túto úpravu považoval iba za dočasnú: „(…) na najbližšiu schôdzu Národnej rady Slovenskej republiky predloží novelu ústavného zákona v časti čl. 2 ods. 1 so zaradením nových funkcií do okruhu verejných funkcionárov podliehajúcich tomuto ústavnému zákonu. V tomto prípade takáto novela ústavného zákona bude obsahovať i zrušenie § 9 ods. 23 tohto zákona.“(18)
Národná rada Slovenskej republiky sa priklonila k návrhu ministerstva, ktoré ho presadilo prostredníctvom poslaneckého pozmeňujúceho návrhu predloženého 12. novembra 2013 na rokovaní Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre hospodárske záležitosti.(19) Zákonodarca tým implicitne podal autentický výklad, že ak dochádza k splynutiu tých orgánov verejnej moci, vedúci ktorých sú označení za verejných funkcionárov v Ústavnom zákone o konflikte záujmov, tak štatutári novo zriadených orgánov podliehajú ústavnej úprave len vtedy, ak sa to priamo uvedie v príslušnom zákone.
2.4 Zriadenie Rady pre reguláciu
Podľa čl. 2 ods. 1 písm. y) v spojení s čl. 3 ods. 1 Ústavného zákona o konflikte záujmov je verejným funkcionárom aj člen regulačnej rady. V čase prijímania ústavnej úpravy sa označenie takéhoto orgánu verejnej moci nachádzalo v § 6 písm. b) zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Regulačná rada vykonávala svoju pôsobnosť ako orgán Úradu pre reguláciu sieťových odvetví.
Významnú zmenu do postavenia regulačnej rady priniesol zákon č. 107/2007 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 276/2001 Z. z. Regulačná rada sa ním oddelila od Úradu pre reguláciu sieťových odvetví. Zákonodarca v § 3 a novelizovaného zákona stanovil, že orgánmi štátnej správy cenovej regulácie v sieťových odvetviach sú Úrad pre reguláciu sieťových odvetví a Rada pre reguláciu, ktorá sa tým zmenila nielen z vecného hľadiska, ale aj formálne premenovala. Rada pre reguláciu bola zriadená ako nezávislý kolektívny štátny orgán stratégie a riadenia regulácie v sieťových odvetviach. Dňom nadobudnutia účinnosti zákona č. 107/2007 Z. z. sa zároveň skončilo funkčné obdobie dovtedajších členov regulačnej rady. Zákonodarca navyše definoval podmienky nezlučiteľnosti členov Rady pre reguláciu duplicitne s ústavnou úpravou, keď stanovil, že členstvo v Rade pre reguláciu je nezlučiteľné s členstvom v riadiacich, dozorných a kontrolných orgánoch podnikateľských subjektov, aj keď prakticky totožné zákazy vyplývajú z čl. 5 ods. 2 Ústavného zákona o konflikte záujmov.
Z hľadiska taxatívneho výpočtu verejných funkcionárov v Ústavnom zákone o konflikte záujmov by sa tak mohlo zdať, že pri použití rovnakého výkladu ako v prípade Rozhlasu a televízie Slovenska, Finančného riaditeľstva Slovenskej republiky a Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb nebudú za verejných funkcionárov považovaní ani členovia Rady pre reguláciu. Boli tu totiž spoločné znaky: (i) zákonom došlo k formálnej zmene názvu daného orgánu, (ii) orgán bol zriadený nanovo, a (iii) zákon zmenil právomoci novovzniknutého orgánu tak, že ich oproti právomociam orgánu uvedeného v taxatívnom výpočte ústavnej úpravy rozšíril.
Napriek tomu Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií považoval členov Rady pre reguláciu za verejných funkcionárov, a za nedodržanie povinností vyplývajúcich z ústavnej úpravy aj vyvodzoval osobitnú ústavnoprávnu zodpovednosť.(20)
3. DÔSLEDKY VÝKLADU ZÁKONODARCU A KONANIE IN FRAUDEM CONSTITUTIONIS
Právna úprava konfliktu záujmov je v ústavnom systéme Slovenskej republiky zakotvená vo forme ústavného zákona. Ak má byť právny poriadok vnútorne konzistentný, platí, že právna norma, resp. právny predpis musí byť v súlade s právnym predpisom vyššej právnej sily. Ak v takomto súlade nie je, je to dôvod, pre ktorý má zaniknúť jeho platnosť.(21) Ako ale uviedol Ústavný súd, v situácii, keď právnu normu možno vysvetľovať dvoma spôsobmi, pričom jeden výklad je v súlade s ústavou a druhý výklad je s nimi v nesúlade, nejestvuje ústavný dôvod na zrušenie takej právnej normy.(22) Ak teda právnu normu možno vykladať viacerými spôsobmi, prednosť má ústavnokonformný výklad.
Výklad, ktorý zaujala Národná rada Slovenskej republiky, ale najmä jej výbor je problematický a neudržateľný práve z hľadiska hierarchie právnych predpisov. Na základe neho totiž zákonodarnou činnosťou dochádza k vyprázdňovaniu taxatívneho výpočtu verejných funkcionárov ustanoveného v čl. 2 ods. 1 v spojení s čl. 3 ods. 1 Ústavného zákona o konflikte záujmov. Prostým splynutím dvoch orgánov verejnej moci dochádza k tomu, že verejný funkcionár s väčšími právomocami a zodpovednosťou podlieha menšej miere povinností a obmedzení, a podstatným spôsobom sa tiež vymaňuje spod verejnej kontroly. Ak by ad absurdum došlo zákonom povedzme k zlúčeniu Slovenskej informačnej služby a Úradu na ochranu osobných údajov do Bezpečnostného úradu Slovenskej republiky, jeho vedúci predstaviteľ by podľa prezentovaných názorov zákonodarcu nemal byť verejným funkcionárom. Právny predpis rovnakej právnej sily ako ústava sama(23) by bolo možné zmeniť zákonom.
Prirodzene, môže vyvstať otázka, či zákonodarca pri splynutí orgánov verejnej moci aj skutočne zamýšľal vyprázdniť taxatívny výpočet verejných funkcionárov podliehajúcich ústavnej úprave. Zákonodarca je v dnešnej dobe, viac ako kedykoľvek predtým, viazaný externými limitmi poznateľnosti objektívnej a stále komplikovanejšej skutočnosti. V mnohých prípadoch tak musí dospieť ku konečnému rozhodnutiu na základe nekompletných externých informácií (objektívna nemožnosť absolútneho poznania skutočnosti). Súčasne je zákonodarca viazaný aj mnohými internými limitmi poznateľnosti.(24) Otázku úmyslu ale považujeme podobne ako Najvyšší správny súd Českej republiky pri obchádzaní zákona za irelevantnú – ku kvalifikácii právneho úkonu ako úkonu infraudem legis súd nevyžadoval úmysel účastníkov, ale za rozhodujúci považoval objektívny výsledok, t. j. obídenie práva.(25) (26) Výklad prezentovaný Národnou radou Slovenskej republiky a jej výborom je neudržateľný aj pre prílišné gramatické lipnutie. Pri obchádzaní ústavnej normy by mal významnú úlohu zohrávať skôr výklad teleologický. (27)
4. NÁPRAVA (KREATÍVNYM?) VÝROKOM ÚSTAVNÉHO SÚDU SLOVENSKEJ REPUBLIKY
„ Ústava a ústavné zákony tvoriace vrchol v hierarchii právnych noriem sú z hľadiska podmienok ich záväznej interpretácie (…) odlišné od ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov iba v jednom: ich legálny výklad je oprávnený podávať iba ústavný súd.“(28) Ak preto čl. 2 ods. 1 v spojení s čl. 3 ods. 1 Ústavného zákona o konflikte záujmov vykladá nesprávne hlavne Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií, vec by mala byť predmetom čl. 128 Ústavy. Z dôvodu okruhu subjektov oprávnených predložiť návrh na začatie konania však existuje dôvodný predpoklad, že Ústavný súd by návrh odmietol pre nesplnenie zákonom predpísaných náležitostí.
Jednou zo základných podmienok prijatia návrhu na podanie výkladu ústavného zákona je preukázanie toho, že je vec sporná.(29) Podmienkou konania podľa čl. 128 ods. 1 Ústavy je faktický vznik sporu. Právne účinky podľa čl. 128 ods. 1 sa však nespájajú s akýmkoľvek sporom o výklad ústavy, ale len s ústavne relevantným sporom. Ústavne relevantný spor o výklad ústavy podľa čl. 128 ods. 1 nemôže vzniknúť medzi každým subjektom oprávneným podať návrh podľa čl. 130 ods. 1 písm. a). Ústavne relevantný spor o výklad ústavy je spor o práva alebo povinnosti medzi štátnymi orgánmi, ktorým ústava také právo alebo povinnosť ustanovuje.(30) (31)
Subjektmi oprávnenými na predloženie návrhu na začatie konania sú (i) prezident Slovenskej republiky, (ii) vláda Slovenskej republiky, (iii) súd, (iv) generálny prokurátor a (v) najmenej pätina poslancov Národnej rady
Slovenskej republiky. Faktický vznik sporu medzi Výborom Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií a prvými štyrmi subjektmi je v súvislosti s Ústavným zákonom o konflikte záujmov veľmi málo pravdepodobný, čo možno pozorovať povedzme pri nepodávaní oznámenia funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov zo strany prezidenta finančnej správy. Bez toho, aby prezident Slovenskej republiky, vláda Slovenskej republiky, súd alebo generálny prokurátor podali Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií kvalifikovaný podnet v súlade s čl. 9 ods. 2 písm. b) ústavnej úpravy na začatie konania o návrhu vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov, nebude možné hovoriť o faktickom vzniku sporu. Bez vzniku konkrétneho sporu medzi konkrétnymi štátnymi orgánmi Slovenskej republiky a v konkrétnom čase by bol ich návrh zrejme odmietnutý.(32) Žiadny z uvedených subjektov ale v doterajšej histórii konaní pred Výborom Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií kvalifikovaný podnet nepredložil.
Naopak, faktický vznik sporu medzi Výborom Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií a najmenej pätinou poslancov Národnej rady Slovenskej republiky je vysoko pravdepodobný, keďže s konaním výboru nemusí byť stotožnená napríklad menšina jeho členov pri prerokúvaní konkrétnej veci. Lenže rozhodovacia prax Ústavného súdu takýto návrh odmieta: „ Ústavný súd Slovenskej republiky nie je v rámci konania o výklad ústavných zákonov oprávnený na jeho podanie, ak ku sporu o výklad ústavných zákonov došlo v rámci jedného štátneho orgánu Slovenskej republiky. Z predloženého návrhu poslancov je zrejmé, že spor o výklad ústavných zákonov nevznikol medzi rôznymi štátnymi orgánmi, ale v rámci jedného štátneho orgánu, a preto navrhovateľ nesplnil zákonom požadované náležitosti návrhu na výklad ústavných zákonov (…)“ (33)
Je preto možné, že nápravu by Ústavný súd zjednal až v inom type konania, a to s doposiaľ nepoužitým typom výroku. Inšpiráciou môže byť nález Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. PL. ÚS 20/05 z 28. februára 2006, v ktorom mu bol predložený návrh na zrušenie ustanovenia Občianskeho zákonníka týkajúceho sa nájmu bytu. Ústavný súd Českej republiky v tomto prípade dospel k názoru, že protiústavným nie je napadnuté ustanovenie, ale nečinnosť zákonodarcu, ktorý neprijal úpravu umožňujúcu jednostranné zvýšenie nájomného.(34) Prijal tzv. doplnkový alebo aditívny výrok, hoci ho zákon o ústavnom súde neupravuje. V konaní bol teda návrh na zrušenie zákonného ustanovenia zamietnutý, ale nad to Ústavný súd Českej republiky dodal konštatovanie inej protiústavnosti.(35)
ZÁVER
Ku konaniu in fraudem constitutionis dochádza vtedy, keď využitím jednej normy ústavného práva dochádza k takému výsledku, ktorý je zakázaný alebo nepredvídaný a nežiaduci na základe inej normy ústavného práva. Normou ústavného práva, na základe ktorej sa Národná rada Slovenskej republiky uznáša na zákonoch, je čl. 86 písm. a) Ústavy. Výsledkom tejto zákonodarnej činnosti je podľa názoru samotného zákonodarcu, opierajúceho sa o gramatický výklad, zúženie okruhu verejných funkcionárov podliehajúcich Ústavnému zákonu o konflikte záujmov. Takýto výsledok je vo vzťahu k čl. 2 ods. 1 v spojení s čl. 3 ods. 1 ústavnej úpravy nepredvídaný a nežiaduci. Z hľadiska hierarchie právnych predpisov to má za následok, že zákonom dochádza k zmene právneho predpisu rovnakej právnej sily ako Ústava, čo v materiálnom právnom štáte nemôže byť udržateľné, pretože v ňom sa každý štátny orgán podriaďuje ústave a ďalším prameňom práva. Národná rada Slovenskej republiky je viazaná ústavou a zákonmi v rovnakej miere ako všetky ostatné štátne orgány, osoby a orgány územnej samosprávy.(36)
Obvyklým riešením výkladového problému by bolo podanie návrhu na výklad ústavného zákona v zmysle čl. 128 Ústavy. Keďže takýto návrh by bol pravdepodobne kvôli nutnosti faktického sporu a zúženému okruhu aktívne legitimovaných subjektov odmietnutý, nápravu uvedeného stavu by mohol zjednať Ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov prijatím tzv. doplnkového alebo aditívneho výroku.
Autor
Mgr. Vincent Bujňák