1 ÚVOD
Verejná správa v podmienkach Slovenskej republiky prešla od roku 1989 viacerými zmenami a reformami a aj napriek týmto zmenám nie je proces reformy verejnej správy považovaný za ukončený.(1)
Organizácia verejnej správy, a tým aj štátnej správy ako jednej z jej súčastí, je veľmi aktuálnou témou. Napriek obnoveniu miestnej samosprávy na úrovni obcí a samosprávnych krajov a zavedeniu duálneho modelu verejnej správy, v budovaní systému verejnej správy, ktorá je založená na princípoch efektívnosti, hospodárnosti, znižovania byrokracie, informatizácie, je stále potrebné pokračovať. Na tom sa zhodujú odborníci z teórie venujúci sa danej oblasti, ako aj organizácie zaoberajúce sa reformou verejnej správy, akými sú napr. M.E.S.A 10, Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika a pod.
Veľmi dôležitú úlohu v tomto procese majú aj jednotlivé zložky výkonnej moci, najmä vláda Slovenskej republiky. Vytvorenie druhej úrovne samosprávy zriadením vyšších územných celkov alebo samosprávnych krajov a ďalšie reformy týkajúce sa decentralizácie verejnej správy sú výsledkom práce splnomocnenca vlády Slovenskej republiky pre decentralizáciu verejnej správy. Snaha o budovanie modernej verejnej správy podľa vyššie spomenutých princípov je viditeľná aj v ostatnom programovom vyhlásení vlády Slovenskej republiky. „Vláda Slovenskej republiky bude presadzovať zracionalizovanie postupov a odbyrokratizovanie práce s informáciami v činnosti orgánov verejnej správy. Vynaloží potrebné úsilie na to, aby sa od občana nevyžadovali informácie v prípadoch, keď ich úrad má k dispozícii alebo keď môže tieto informácie získať iným spôsobom….Vláda Slovenskej republiky prehodnotí výsledky decentralizácie kompetencií na všetkých úrovniach verejnej správy. Prehodnotí uplatňovanie kompetencií na úrovni územnej samosprávy so zámerom nastavenia jasných pravidiel spolupôsobenia regionálnej a miestnej samosprávy. Vláda Slovenskej republiky uskutoční komunálnu reformu, ktorá bude motivovať obce k dobrovoľnej spolupráci, spájaniu administratívnych kapacít a k spájaniu obcí. Podporí budovanie spoločných obecných úradovní, ktoré by mali vytvoriť lepšie podmienky na kontakt občana s úradmi, zracionalizovať a skvalitniť činnosť orgánov miestnej samosprávy. Vláda Slovenskej republiky sa zasadí o posilnenie nezávislosti kontroly územnej samosprávy. V rámci ekonomizácie verejnej správy vláda Slovenskej republiky posúdi možnosti ďalšej finančnej decentralizácie.“(2)
Právna úprava verejnej správy je v súčasnosti upravená vo viacerých právnych predpisoch.
Organizácia ústrednej štátnej správy je upravená v zákone č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov. Okrem ústredných orgánov štátnej správy je tu upravená aj činnosť vlády Slovenskej republiky ako vrcholného orgánu verejnej moci a postavenie poradných orgánov vlády Slovenskej republiky. Po nedávnych zmenách, kedy s účinnosťou od 1. júla 2010 boli zrušené dve ministerstvá, ich pôsobnosť prešla na ostatné ministerstvá azmenili sa aj názvy apôsobnosť viacerých ministerstiev, nová vláda Slovenskej republiky s účinnosťou od 1. novembra opätovne zriadila jedno zo zrušených ministerstiev (Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky). Výsledkom uvedených zmien je, že v súčasnosti sa počet ministerstiev ustálil na počte 13. Okrem nich zákon ešte upravuje postavenie a pôsobnosť 10 ostatných ústredných orgánov štátnej správy.
Štátnu správu vykonávajú aj orgány s celoštátnou pôsobnosťou. „Tieto orgány nepatria do ústrednej štátnej správy ani do miestnej štátnej správy. Možno ich členiť na:
− regulačnéadozorovéorgány,
− dekoncentrovanéorgányštátnejsprávy,
– inšpekčné orgány.“(3)
Medzi regulačné a dozorové orgány patria napr. Poštový regulačný úrad, Telekomunikačný úrad, Úrad na ochranu osobných údajov. Sú orgánmi štátnej správy, avšak ich postavenie je špecifické v tom, že sa nie sú začlenené do žiadnej riadiacej štruktúry v systéme orgánov štátnej správy, a teda tieto orgány nemajú nadriadený orgán. Dekoncentrované orgány štátnej správy sú oproti tomu podriadené príslušnému ministerstvu alebo inému ústrednému orgánu štátnej správy a zaraďujeme tu napr. Colné riaditeľstvo, Letecký úrad, Štátnu veterinárnu a potravinovú správu. Inšpekčné orgány sú väčšinou podriadené ústrednému orgánu štátnej správy a ich špecifické postavenie je dané špecifickým charakterom ich činnosti, v ktorej prevažuje výkon správneho dozoru a iných kontrolných aktivít. Medzi inšpekčné orgány patria napr. Štátna školská inšpekcia, Slovenská obchodná inšpekcia, Slovenská inšpekcia životného prostredia.
Komplikovanejšia situácia je v oblasti miestnej štátnej správy, najmä čo sa týka prehľadnosti právnej úpravy postavenia orgánov miestnej štátnej správy. Zákonom č. 254/2007 Z. z. o zrušení krajských úradov a o zmene a doplnení zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky č. 263/2006 Z. z. boli zrušené krajské úrady. Pôsobnosť krajských úradov prešla na obvodné úrady a ministerstvá podľa osobitných zákonov. Obvodné úrady v sídle kraja získali rozšírenú pôsobnosť. Sídla a územné obvody obvodných úradov sú uvedené v prílohe zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov a so súhlasom Ministerstva vnútra Slovenskej republiky si môžu zriadiť na výkon niektorých činností štátnej správy pracovisko obvodného úradu a určiť jeho územný obvod. Pokiaľ ide výkon štátnej správy, obvodné úrady vykonávajú miestnu štátnu správu na vymedzených úsekoch(4) a pôsobnosť obvodných úradov na týchto úsekoch je ustanovená v osobitných zákonoch.
Ďalej miestnu štátnu správu vykonáva celý rad špecializovaných orgánov miestnej štátnej správy, ktorých postavenie, pôsobnosť, sídla a obvody sú upravené v značnom počte osobitných zákonov.
Práve na úseku špecializovanej miestnej štátnej správy sa vytvára priestor na analýzu súčasného stavu a právnej úpravy, na poukázanie možných nedostatkov a nevýhod takéhoto modelu miestnej štátnej správy a na navrhovanie zlepšení fungovania a riešení problémov.
2 VÝVOJ PRÁVNEJ ÚPRAVY
Zmena spoločenského systému v roku 1989 odštartovala reformy v mnohých oblastiach života celej spoločnosti. Tieto zmeny sa nevyhli ani verejnej správe. Pred rokom 1989 verejnú správu vykonával výlučne štát a jeho orgány, pričom išlo o centralizovaný výkon funkcií štátu. Preto často dochádzalo aj zamieňaniu alebo stotožňovaniu pojmov verejná správa a štátna správa.
Prijatím zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení však došlo k obnoveniu miestnej samosprávy na úrovni obcí a zavedeniu duálneho modelu verejnej správy. Obyvatelia miest a obcí začali voliť vlastné samosprávne orgány, obecné a mestské zastupiteľstvá, starostov obcí a primátorov miest. Obciam bola priznaná aj určitá normotvorná právomoc prejavujúca sa možnosťou vydávať všeobecne záväzné nariadenia. Obce aj naďalej vykonávali niektoré funkcie štátnej správy, avšak len tie, na ktoré boli priamo splnomocnené zákonom. Došlo teda k rozdeleniu pôsobnosti medzi obce a mestá ako orgány miestnej samosprávy na jednej strane a ústredné orgány štátnej správy a orgány miestnej štátnej správy na strane druhej.
Ďalšia zmena nastala v roku 2001. Prijatím zákona č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) bola vytvorená druhá úroveň samosprávy. Zároveň prebiehal aj proces decentralizácie, v ktorom prešli na orgány samosprávy vyšších územných celkov pôsobnosti, ktoré už nemal vykonávať štát a zároveň presahovali miestnu pôsobnosť obce, mali nadobecný charakter. Najvhodnejší sa javil variant vytvorenia vyšších územných celkov, na ktoré prešli vyššie spomínané kompetencie.
Týmito zmenami bol vytvorený systém verejnej správy ako správy verejných záležitostí, ktorá pozostáva z dvoch základných zložiek, a to zo štátnej správy a samosprávy.
Po vzniku Slovenskej republiky v roku 1993 došlo k recepcii právnych noriem do slovenského právneho poriadku, čiže ústavné zákony, zákony a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy zostali v Slovenskej republike v platnosti, ak neodporovali Ústave Slovenskej republiky.(5) To znamená, že vznik štátu so sebou nepriniesol nové usporiadanie a štruktúru štátnej správy, ale do veľkej miery ostala v platnosti pôvodná úprava.
Organizácia miestnej štátnej správy bola upravená v zákone Slovenskej národnej rady č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy. Miestnu štátnu správu vykonávali okresné úrady a obvodné úrady. Okresné a obvodné úrady vykonávali štátnu správu v územných obvodoch. Územným obvodom okresného úradu bol okres a územný obvod obvodného úradu tvorili obce, ktoré určil okresný úrad po prerokovaní s dotknutými obcami. Sídla okresných a obvodných úradov ustanovila vláda nariadením vlády Slovenskej republiky č. 548/1990 Zb., ktorým sa ustanovujú sídla okresných a obvodných úradov.
Miestnu štátnu správu však vykonávali aj iné subjekty ako miestne orgány štátnej správy. Tieto subjekty sú označované aj ako nepriami vykonávatelia štátnej správy a sú to iné právne subjekty než štát.(6) V období vzniku Slovenskej republiky to boli najmä obce. Možnosť preniesť výkon miestnej štátnej správy v určených oblastiach bola zakotvená priamo v č. 71 Ústavy Slovenskej republiky.(7) Pôsobnosť okresných úradov, obvodných úradov a obcí (ako subjektov, na ktoré bol prenesený výkon štátnej správy) bola upravená nasledovne:
- a) pôsobnosť okresných úradov bola vymedzená v zákone taxatívne a zväčša išlo o pôsobnosť, ktorá prešla na okresné úrady zo zrušených krajských národných výborov, okresných národných výborov a mestských alebo miestnych národných výborov
- b) pôsobnosť obvodných úradov bola vymedzená negatívne – vykonávali štátnu správu na jednotlivých úsekoch, ktorú podľa osobitných predpisov vykonávali národné výbory všetkých stupňov, ak ju zákon nezveril inému orgánu štátnej správy alebo obci,
- c) na obce prešli pôsobnosti, ktoré patrili podľa osobitných predpisov miestnym a mestským národným výborom, ak ich osobitný zákon nezveril orgánom štátu a rovnako na obce prešli aj taxatívne vymedzené pôsobnosti, ktoré patrili podľa osobitných predpisov okresným a krajským národným výborom.
Okresné úrady a obvodné úrady boli označované orgány miestnej štátnej správy so všeobecnou pôsobnosťou.
Okrem nich boli osobitnými predpismi zriadené aj špecializované miestne orgány štátnej správy, ktorými boli okresné úrady životného prostredia a obvodné úrady životného prostredia, oblastné lesné úrady a lesné úrady, okresné veterinárne správy, pozemkové úrady, školské správy, katastrálne úrady, okresné správy Zboru požiarnej ochrany a obvodné správy Zboru požiarnej ochrany.
Takýto systém orgánov miestnej štátnej správy platil do roku 1996, kedy vstúpil do platnosti zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Okresné úrady, obvodné úrady a špecializované miestne orgány štátnej správy boli zrušené a na výkon miestnej štátnej správy sa zriadili krajské úrady a okresné úrady. Iným orgánom štátnej správy, obciam alebo iným právnickým osobám mohol výkon miestnej štátnej správy zveriť len osobitný zákon. Územným obvodom krajského úradu bol kraj a územným obvodom okresného úradu bol okres, ktoré boli novými správnymi celkami v Slovenskej republike, ustanovené zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 221/1996 Z. z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky. Pôsobnosť krajských úradov a okresných úradov bola ustanovená v spomínanom zákone Národnej rady Slovenskej republiky č. 222/1996 Z. z. a takisto v osobitných predpisoch. Pôsobnosť okresného úradu vyjadrovala generálna klauzula, podľa ktorej okresný úrad vykonával štátnu správu na jednotlivých úsekoch, ak jej výkon zákon nezveril krajskému úradu, inému orgánu štátnej správy, obci alebo inej právnickej osobe. Výkon štátnej správy zrušených špecializovaných miestnych orgánov štátnej správy bol zverený krajským úradom a okresným úradom.
Okresné úrady, ktorých bolo 79, boli od 1. januára 2004 zrušené zákonom č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Miestnymi orgánmi štátnej správy sa stali krajské úrady a obvodné úrady. Štátnu správu však vykonávali len na zákonom určených úsekoch:
- – na úseku všeobecnej vnútornej správy,
- – na úseku živnostenského podnikania,
- – vo veciach civilnej ochrany,
- – v oblasti riadenia štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu.
Územným obvodom krajského úradu bol naďalej kraj. Keďže podľa právnej
úpravy bolo zriadených 50 obvodných úradov, ich územný obvod
nezodpovedal územným obvodom okresov, ale sídla a územné obvody obvodných úradov
boli uvedené v prílohe zákona. Pôsobnosť krajských úradov a obvodných
úradov na úsekoch štátnej správy bola ustanovená v osobitných
predpisoch. Keďže uvedené miestne orgány štátnej správy vykonávali
štátnu správu len vo vymedzených úsekoch, „zároveň sa konštituovali
viaceré špecializované miestne orgány štátnej správy, ktoré boli v
podriadenosti príslušného ústredného orgánu štátnej správy“(8), a ktorých postavenie a pôsobnosť boli upravené v osobitných predpisoch. Od tejto zmeny právnej úpravy „sa teda miestna štátna správa
z hľadiska jej organizácie nečlení na správu so všeobecnou pôsobnosťou
(integrovanú správu) a na správu so špecializovanou pôsobnosťou, pretože
všetky miestne orgány štátnej správy sa kreujú ako špecializované
orgány“(9).
Možno
teda skonštatovať, že za relatívne krátke časové obdobie fungovalo
viacero systémov a usporiadania orgánov štátnej správy na ústrednej
úrovni a miestnych orgánov štátnej správy.
3 VÝKON MIESTNEJ ŠTÉTNEJ SPRÁVY
Proces decentralizácie verejnej správy v Slovenskej republike začal obnovením samosprávy v roku 1990. Ďalším krokom v tomto procese bolo zriadenie vyšších územných celkov – samosprávnych krajov. S procesom decentralizácie, ktorý „znamená vyčleňovanie správnych činností a ich osamostatňovanie od štátu“(10) súvisel aj proces dekoncentrácie, najmä vertikálnej dekoncentrácie, ktorá predstavuje presun pôsobnosti a právomoci na nižšiu úroveň so zachovaním princípu nadriadenosti a podriadenosti.
V Slovenskej republike bol zvolený model, podľa ktorého miestnu štátnu správu vykonávajú miestne orgány štátnej správy alebo orgány obcí avyšších územných celkov, ktoré túto činnosť môžu vykonávať na základe delegovaných kompetencií a to na základe splnomocnenia v Ústave Slovenskej republiky (11). Takýto výkon verejnej správy je v súlade s čl. 4 ods. 3 Európskej charty miestnej samosprávy(12), podľa ktorého „vo všeobecnosti správu verejných vecí vykonávajú prednostne tie orgány, ktoré sú k občanovi najbližšie. Priznanie kompetencie inému orgánu by malo zohľadňovať rozsah a charakter úlohy i požiadavky efektívnosti a hospodárnosti.“ Vyvstáva však otázka, podľa akých kritérií má byť rozdelený výkon miestnej štátnej správy medzi orgány územnej samosprávy a miestne orgány štátnej správy.
Jedno z možných riešení tejto problematiky bolo navrhnuté aj v Koncepcii decentralizácie a modernizácie verejnej správy z roku 2000(13). Tento koncepčný materiál rozdeľuje kompetencie do troch kategórií:
a) kompetencie štátnej správy – výlučné kompetencie, t.j. také, ktoré nemôže garantovať ( to neznamená vykonávať) žiaden iný subjekt ako štát, nakoľko sú vykonávané v záujme a v mene štátu a jeho obyvateľov, napr. obrana štátu, zahraničná politika, zákonodarstvo, daňová a mzdová politika, spravodlivosť a súdnictvo, kataster nehnuteľností, štátne evidencie, vydávanie štátnych dokladov. Napriek výlučnosti je však možné zabezpečovanie niektorých činností preniesť aj na iný subjekt verejnej správy pri dodržiavaní pravidiel a podmienok štátnej správy.
b) kompetencie územnej samosprávy – tie, ktoré predstavujú zabezpečovanie širokej škály služieb občanom voblasti zásobovania, školstva, zdravotníctva, sociálnej pomoci, územného plánovania, regionálneho plánovania, podpory podnikania, správy a využívania vlastného majetku, pričom ich povinnosťou je uplatňovať iniciatívu vo všetkých veciach, ktoré nie sú z ich kompetencie vyňaté zákonom.
V rámci týchto kompetencií je pravidlom, že zodpovednosť územnej samosprávy je v oblasti riadenia, kontroly vecnosti, v personálnych otázkach a aj financovania.
c) delené kompetencie – uplatňujú u tých verejných služieb (úloh), kde na ich výkone participuje štát aj územná samospráva. Tieto tvoria najproblémovejšiu kategóriu z hľadiska deľby kompetencií medzi štát a samosprávu. Rozdiely medzi štátmi majú dôvod v momentálnom usporiadaní verejnej správy a v tradícii tej, ktorej krajiny, resp. regiónu, mesta. Miera pôsobenia jednej zo zložiek verejnej správy sa často v priebehu rokov mení (z politických, resp. ekonomických dôvodov). Spôsob participácie štátu a územnej samosprávy na tzv. delených kompetenciách veľmi úzko súvisí s celkovým modelom usporiadania verejnej správy a s celkovým vývojom v rámci verejného sektora.
Kritériá pre deľbu kompetencií medzi štátnou správou a samosprávou sú nasledovné:
- – výlučnosť nositeľa – proces decentralizácie nesleduje obmedzenie významu štátu vspráve vecí verejných, ale vytvára priestor pre efektívny výkon tých jeho kompetencií, ktoré žiaden iný subjekt nemôže zabezpečiť a oslobodzuje ho od vecí, ktoré efektívnejšie a kvalitnejšie zabezpečujú iné zložky verejnej správy,
- – garancia ústavných práv – ústava garantuje základné občianske práva, ktoré nie je možné decentralizáciou narušiť,
- – subsidiarita – pokiaľ nie sú objektívne dôvody konať inak, kompetencia sa prideľuje subjektu, ktorý je najbližšie k občanovi (miestna samospráva – samospráva vyššieho územného celku – štátna správa),
- – prospešnosť pre občanov – kompetencia sa pridelí
inštitúcii, ktorá je garantom jej operatívneho, kvalitného a dostupného
výkonu pre občana,
- – efektívnosť financovania – deľba kompetencií predpokladá vytvorenie správnych proporcií vo verejných rozpočtoch (štát, samosprávne celky), vyššiu transparentnosť využitia a vytvorenia predpokladov pre kumulovanie vlastných zdrojov v územiach (obec, vyšší územný celok),
- – európsky štandard – v záujme vytvorenia štandardného európskeho modelu verejnej správy sa prihliada na často frekventované spôsoby deľby kompetencií medzi štát a samosprávne inštitúcie uplatňované v krajinách EÚ,
- – priestorová určenosť – kompetencia sa prideľuje subjektu v súlade s geografickým ohraničením územia jej spotreby,
- – zníženie nákladov na výkon verejnej správy – zníženie administratívy, zvýšenie odbornosti, horizontálna a vertikálna kumulácia príbuzných činností,
- – funkčná štruktúra inštitúcií územnej samosprávy – prerozdelenie kompetencií závisí od vytvorenia finančných, organizačných, personálnych a iných predpokladov pre zvýšenie kompetentnosti samosprávnych orgánov.
Z uvedených informácií možno usudzovať, že pri určení jasných kritérií rozdelenia kompetencií medzi orgány miestnej štátnej správy a orgány územnej samosprávy, ktoré budú vykonávať prenesený výkon štátnej správy, a za dodržania požiadaviek na výkon verejnej správy podľa Európskej charty miestnej samosprávy, bude rozdelenie týchto kompetencií napomáhať efektívnemu a hospodárnemu fungovaniu verejnej správy, a teda aj miestnej štátnej správy, a čo je to najhlavnejšie, bude to prospešné aj pre samotných občanov.
4 ORGANIZAČNÁ ŠTRUKTÚRA MIESTNEJ ŠTÁTNEJ SPRÁVY
Organizačná štruktúra miestnej štátnej správy je, podľa môjho názoru, v súčasnosti jednou zo základných prekážok riadneho a efektívneho fungovania miestnej štátnej správy. Na rozdiel od ústredných orgánov štátnej správy, ktorých počet a aspoň základné vymedzenie kompetencií sú v jednom právnom predpise, organizácia miestnej štátnej správy sa mi javí ako nekoncepčná, čoho následkom je neprehľadnosť v štruktúre a kompetenciách.
Základom pre vytváranie organizácie miestnej štátnej správy je článok 122 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý stanovuje, že „ústredné orgány štátnej správy a miestne orgány štátnej správy sa zriaďujú zákonom“. Jediným zákonodarným orgánom v Slovenskej republike je Národná rada Slovenskej republiky, ktorá v legislatívnom procese schvaľuje zákony predkladané orgánmi disponujúcimi zákonodarnou iniciatívou. Zo zložiek výkonnej moci touto iniciatívou disponuje vláda Slovenskej republiky. Problémom však je, že zákony, ktorými sa zriaďujú miestne orgány štátnej správy, predkladajú vláde ministerstvá, do pôsobnosti ktorých patria jednotlivé správy, a vláda by tieto práce a vznik sústavy orgánov miestnej štátnej správy mala koordinovať a kontrolovať. Taktiež neexistuje žiadny „návod“, podľa ktorého by ministerstvá postupovali v prípade zriaďovanie jednotlivých orgánov a vymedzovanie ich územnej pôsobnosti.
Výsledkom takéhoto konania je existencia nejednotnej štruktúry a usporiadania jednotlivých špecializovaných orgánov miestnej štátnej správy, kedy orgány s rôznymi kompetenciami majú rôznu územnú pôsobnosť, obvody nie sú pre všetky orgány rovnaké a nekorešpondujú s územným a správnym usporiadaním Slovenskej republiky, tak ako je to dané zákonom zákon č. 221/1996 Z. z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky. Príkladmo poukazujem na nasledujúce skutočnosti: obvody pre obvodné úrady sú určené v prílohe čísla 1 zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, a je ich 50, pričom podľa ustanovenia § 3 ods. 2 platí, že ak zákon ustanovuje pôsobnosť obvodného úradu v sídle kraja, je územným obvodom na výkon tejto pôsobnosti kraj; to sa nevzťahuje na Obvodný úrad Košice okolie. Ba čo viac, zákon umožňuje, že obvodný úrad so súhlasom ministerstva môže zriadiť na výkon niektorých činností štátnej správy pracovisko obvodného úradu a určiť jeho územný obvod. Samotný zákon teda vytvára predpoklady pre neprehľadnosť usporiadania obvodných úradov. Na druhej strane, osobitné zákony, ktorými sa zriaďujú špecializované orgány miestnej štátnej správy často krát vytvárajú vlastné obvody, s inou územnou pôsobnosťou akú majú všeobecné obvodné úrady, čo organizačnú štruktúru ešte viac komplikuje. Napríklad je to zákon č. 39/2007 o veterinárnej starostlivosti v znení neskorších predpisov, podľa ktorého orgánmi štátnej správy vo veterinárnej oblasti sú:
a) Ministerstvo pôdohospodárstva Slovenskej republiky,
b) Štátna veterinárna a potravinová správa Slovenskej republiky,
c) krajské veterinárne a potravinové správy,
d) regionálne veterinárne a potravinové správy.
Prvostupňové orgány miestnej štátnej správy sú teda regionálne
veterinárne a potravinové správy, ktoré vykonávajú miestnu štátnu správu
v okresoch v územných obvodoch, ktoré sú uvedené v prílohe č. 2 vyššie
uvedeného zákona a je ich 40.
Iným príkladom je oblasť štátnej banskej správy, kde podľa zákona č. 51/1988 Zb. o banskej činnosti, výbušninách a o štátnej banskej správe v znení neskorších predpisov orgánmi štátnej banskej správy sú:
- a) Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky ako ústredný orgán štátnej banskej správy,
- b) Hlavný banský úrad s postavením národného orgánu štátnej banskej správy Slovenskej republiky,
- c) obvodné banské úrady, ktorých je len päť a ich obvody pôsobnosti ustanovuje vyhláška č. 333/1996 Z. z., ktorou sa ustanovujú obvody pôsobnosti obvodných banských úradov.
Takýchto a podobných príkladov je v organizačnej štruktúre miestnej štátnej správy v Slovenskej republike omnoho viac, zčoho sa dá usudzovať že sústava orgánov miestnej štátnej správy je usporiadaná abudovaná nesystematicky anekoordinovane. Je mi jasné, že nie je možné vytvoriť úplne rovnakú organizačnú štruktúru špecializovaných orgánov miestnej štátnej správy vo všetkých oblastiach a úsekoch verejnej správy, pretože v každej oblasti sú iné potreby, právomoci a kompetencie, ale ako veľký nedostatok vnímam chýbajúci koncept jednotného budovania organizačnej štruktúry miestnej štátnej správy.
5 ZÁVER
Pri budovaní organizačnej štruktúry miestnej štátnej správy by sa malo vychádzať hlavne z potrieb občanov. Keďže v Slovenskej republike je zavedený duálny model verejnej správy, stotožňujem sa s názorom, podľa ktorého by verejnú správu na miestnej úrovni mal vykonávať ten, kto je občanovi najbližšie (čiže orgány územnej samosprávy), a len v prípade neefektívnosti takéhoto výkonu správy alebo z dôvodu nemožnosti vykonávať špecializovanú agendu, by verejnú správu na miestnej úrovni vykonávali orgány štátnej správy. Do úvahy je potrebné brať aj územné a správne usporiadanie Slovenskej republiky, aby občan pri kontakte s orgánmi verejnej správy mal jasnú predstavu o tom, na ktorý orgán sa má v prípade potreby obrátiť. Ak by súčasný model územného a správneho usporiadania nebol vyhovujúci pre potreby budovania miestnej štátnej správy, je potrebné ho zmeniť. Za dôležité považujem ďalej aj to, aby určovanie organizačnej štruktúry miestnej štátnej správy bolo riadené a koordinované na centrálnej úrovni, a to napríklad vládou Slovenskej republike, prípadne tak, ako to bolo v minulosti prostredníctvom splnomocnenca vlády Slovenskej republiky. Toto sú len niektoré z kritérií, ktoré je potrebné podľa môjho názoru brať do úvahy, ak chceme, aby verejná správa na miestnej úrovni fungovala efektívne a hospodárne a hlavne aby tu bola pre občana.
Poznámky
- 1) Bližšie pozri napr. NIŽŇANSKÝ, V: Decentralizácia na Slovensku. Bilancia nekonečného príbehu 1995-2005. Bratislava: Úrad vlády Slovenskej republiky, 2005.
- 2) Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky na obdobie rokov 2010-2014, s. 47.
- 3) MACHAJOVÁ, J. a kol.: Všeobecné správne právo. 3. aktualizované vydanie. Bratislava: Eurokódex, 2009, s. 103.
- 4) § 1 zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
- 5) Čl. 152 zákona č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky.
- 6) MACHAJOVÁ, J. a kol.: Všeobecné správne právo. 3. aktualizované vydanie. Bratislava: Eurokódex, 2009, s. 110.
- 7) Na obec možno zákonom preniesť výkon určených úloh miestnej štátnej správy. Náklady takto preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát.
- 8) ŠKULTÉTY, P. a kol.: Správne právo. Všeobecná časť. Bratislava: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty Univerzity Komenského, 2006, s. 54.
- 9) MACHAJOVÁ, J. a kol.: Všeobecné správne právo. 3. aktualizované vydanie. Bratislava: Eurokódex, 2009, s. 106.
- 10) Tamtiež, s. 88.
- 11) Čl. 71 ods. 1 zákona č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky.
- 12) Európskej charty miestnej samosprávy platí pre Slovenskú republiku od 1. júna 2000 a v Zbierke zákonov bola publikovaná Oznámením Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 336/2000 Z. z.
- 13) Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy bola schválená uznesením vlády Slovenskej republiky č. 230 zo dňa 11. apríla 2000.
Autor
Mgr. Martin Dufala PhD.