ÚVOD

Správne súdnictvo Slovenskej republiky (ďalej len SR) sa stalo pevnou súčasťou súdnej moci a postupne sa začína rozvíjať do samostatného druhu súdnictva v rámci súdnej moci. Existencia správneho súdnictva v rámci „trojdelenia“ štátnej moci je konečným výsledkom naplnenia teórie deľby štátnej moci, na moc zákonodarnú, výkonnú a súdnu.^[1]Základy správneho súdnictva u nás boli položené za prvej ČSR zákonom č. 3/1918 Sb. o Najvyššom správnom súde a riešení kompetenčných konfliktov. Takto začatý vývoj správneho súdnictva u nás bol prerušený v období ľudovodemokratického a socialistického typu štátu. Správne súdnictvo tu síce existovalo, no vo veľmi obmedzenom rozsahu v rámci všeobecného súdnictva. Najvyšší správny súd v Československu prakticky existoval v období rokov 1918 až 1953. Po roku 1989 nastalo obnovenie správneho súdnictva v rámci spoločného štátu Čechov a Slovákov na princípe všeobecných súdov. Po vzniku samostatnej SR v roku 1993, správne súdnictvo sa stalo nevyhnutnou súčasťou súdnej moci. Správne súdnictvo SR bolo založené na princípe všeobecných súdov. V súčasnom období sa správne súdnictvo SR nachádza v akomsi „prechodnom“ období, ktoré je charakteristické množstvom právnych predpisov, ktoré tzv. správne súdy musia aplikovať, ako pri samotnom konaní, tak aj pri plnení jednotlivých funkcií v rámci súdnej moci. Preto správne súdnictvo v podmienkach SR nie je jasne formulované, ako po stránke legislatívnej, po stránke organizačnej, ako aj po stránke procesnej. Ani Ústava SR nemá výslovné ustanovenie o existencii správneho súdnictva u nás. Správnemu súdnictvu SR veľmi chýba kompletná právna úprava týkajúca sa organizácie správnych súdov, ako aj konania pred nimi. A tak správne súdy SR sú vlastne všeobecné civilné súdy a konanie pred nimi má povahu občianskeho súdneho konania s určitými zvláštnosťami. Preto slovenské správne súdnictvo v súčasnosti nemá povahu „verejného súdnictva,“ ako je to vo väčšine štátov Európskej únie (ďalej len EU). Slovenskému správnemu súdnictvu chýba jednotný model (typ), ktorý je charakteristický pre klasické správne súdnictvo. Preto podľa súčasnej právnej úpravy existuje u nás správne súdnictvo právne zakotvené v piatej časti Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len OSP) v podobe typu (modelu) generálnej klauzuly a v podobe typu enumeratívneho. Zároveň naše správne súdy rozhodujú (spolurozhodujú) aj vo veciach volebných, komunálnych a vo veciach politických strán a politických hnutí.

Takáto rozmanitosť predmetu konania pred správnymi súdmi zákonite vyvoláva neustále zmeny v procesných i hmotnoprávnych predpisoch. Určitým pokrokom vo vývoji správneho súdnictva SR, čo do kvality rozhodovania, je existencia špecializovaných správnych senátov a špecializovaných správnych samosudcov v rámci jednotlivých druhov súdov. Terajšia sústava správnych súdov SR nestačí procesne, ani inak, reagovať na neustále sa meniacu štruktúru verejnej moci podmienenú decentralizáciou štátnej správy i neustálym rozširovaním právomocí samosprávy. Znamená to, že správne súdnictvo SR sa tým stáva málo účinnou „brzdou“ výkonnej moci. Hlavným poslaním správneho súdnictva je hlavne ochrana základných práv a slobôd, ako fyzických osôb, tak aj osôb právnických. Zároveň správne súdnictvo musí zabezpečovať dodržiavanie zákonnosti v postupe a rozhodovaní všetkých orgánov verejnej správy, hlavne formou právnej kontroly, ktorá sa uskutočňuje v konaní pred správnymi súdmi. Správne súdnictvo sa preto stáva v podmienkach právneho štátu významným nástrojom posilňovania demokracie, na úkor partokracie. V súvislosti s rekodifikáciou civilného práva procesného sa vážne počíta aj s čiastočnou reformou doterajšieho správneho súdnictva SR. Zmeny správneho súdnictva hlavne po stránke legislatívnej úpravy a čiastočne aj po stránke štrukturálnej, by mali dostať doterajší stav, do polohy európskeho štandardu. Zmeny v správnom súdnictve SR vyžaduje, ako jeho doterajšia prax, tak aj odborná verejnosť. Tento príspevok by chcel aspoň čiastočne upozorniť hlavne na nedostatky v legislatívnej i rozhodovacej činnosti správnych súdov. Zároveň tento príspevok by chcel rozšíriť rozsah doterajšej odbornej i praktickej diskusie týkajúcej sa ďalšieho smerovania správneho súdnictva SR, ako v podmienkach nášho právneho poriadku, tak aj vo vzťahu k právnemu poriadku EÚ.

II. POJEM A FUNKCIE SPRÁVNEHO SÚDNICTVA.

Správne súdnictvo ako súčasť štátnej moci sa v modernom právnom štáte stáva jeho charakteristickou črtou. Toto právne postavenie robí zo správneho súdnictva rovnocenný druh, ako súdnictvo ústavné, trestné a civilné.^[2] Pochopenie podstaty fungovania správneho súdnictva v systéme štátnej moci v mnohom závisí od vymedzenia jeho pojmu a vymedzenia funkcií, ktoré vykonáva. Vymedziť pojem „správne súdnictvo“ bolo vždy a je veľmi problematické. Zložitosť vymedzenia tohto pojmu je determinovaná jeho modelom (typom a druhom), jeho právomocou, povahou konania pred správnymi sudmi, inštančnosťou tohto konania a nakoniec i jeho samotnou organizačnou štruktúrou. Všetky tieto atribúty vyplývajú zo samotnej právnej úpravy správneho súdnictva i z jeho doterajšieho historického vývoja. Preto dnešná existencia správneho súdnictva sa musí zákonite odvíjať od existencie štátnej moci a právneho systému toho – ktorého štátneho útvaru.

Pojem správne súdnictvo

Vymedziť pojem „správne súdnictvo“ sa pokúšali mnohí predstavitelia právnej vedy i právnej praxe. Tieto pokusy vychádzali z toho, že neexistuje zákonné vymedzenie tohto pojmu. Správne súdnictvo je v zákonoch jednotlivých štátov vymedzené iba z hľadiska svojho predmetu, povahy konania pred správnymi súdmi, či samotnej organizačnej štruktúry. Pri pokuse o vymedzenie pojmu „správne súdnictvo“ treba vychádzať z doterajších pokusov niektorých predstaviteľov právnej vedy i právnej praxe, ktorých názory mali a majú vplyv na podobu správneho súdnictva SR. Emil Hácha, bývalý prezident Najvyššieho správneho súdu ČSR považoval správne súdnictvo za výsledok judicializácie verejnej správy.^[3] Významný predstaviteľ správneho práva J. Hoetzel považoval správne súdnictvo za inštitút, ktorý má garantovať dobrú aplikáciu verejného práva.^[4] Ďalší významný predstaviteľ vedy správneho práva F. Weyr chápal správne súdnictvo ako právnu kontrolu činnosti jednej skupiny úradov, skupinou inou.^[5] Podľa neho správne súdnictvo je inštitútom slúžiacim na ochranu občanov proti prehmatom výkonnej moci. Novodobí predstavitelia právnej vedy už chápu správne súdnictvo ako činnosť súdov vo vzťahu k fungovaniu štátnej moci. Medzi novodobých predstaviteľov právnej vedy patrí aj V. Mikule, ktorý chápe správne súdnictvo ako činnosť súdov, ktorej predmetom sú správne záležitosti.^[6] Medzi významných predstaviteľov civilného práva procesného patril aj J. Macur, ktorý správne súdnictvo chápal ako činnosť osobitných správnych súdov v zmysle inštitucionálnom a ako systém súdneho preskúmavania administratívnych aktov v zmysle funkčnom.^[7] V. Mazanec chápe správne súdnictvo ako nástroj k nastoleniu a udržaniu rovnováhy medzi mocou súdnou a mocou výkonnou a do určitej miery taktiež medzi mocou súdnou a mocou zákonodarnou.^[8] Významný predstaviteľ rakúskej právnej teórie A. Merkl, správne súdnictvo chápe ako súdnictvo, ktorého predmetom rozhodovania je verejná správa.^[9] Ako vyplýva z uvedených názorov jednotlivých predstaviteľov právnej vedy, správne súdnictvo treba chápať ako súčasť súdnej moci a ako vzťah tejto moci, k moci výkonnej. Ako už bolo spomínané, správne súdnictvo v dnešnej podobe sa už stáva samostatným druhom súdnictva, popri trestnom, civilnom a ústavnom súdnictve. Vychádzajúc z historického vývoja, správne súdnictvo vznikalo buď odčlenením od moci výkonnej (od štátnej správy) alebo postupným odčleňovaním sa od všeobecného súdnictva.

Preto správne súdnictvo v súčasnom období môže existovať v podobe:^[10]

– administratívnych orgánov oddelených od výkonnej moci, ktoré právna teória i legislatíva nazýva administratívne tribunály alebo administratívne rady (Francúzsko, Taliansko),

– administratívne tribunály s plnou jurisdikciou, ktoré pôsobia ako odvolacie orgány proti rozhodnutiam orgánom verejnej správy (Veľká Británia),

– osobitných správnych súdov, ako súčasť súdnej moci, v jednej alebo viacerých inštanciách (Rakúsko, Nemecko),

– všeobecných súdov, ako súčasť súdnej moci v jednej alebo viacerých inštanciách (Slovensko),

– všeobecných súdov a osobitných správnych súdov, ako súčasť súdnej moci v jednej alebo viacerých inštanciách (Česko).

Vychádzajúc z toho čo bolo uvedené, môžeme správne súdnictvo vymedziť ako sústavu súdnych orgánov s plnou jurisdikciou, ktorých predmetom konania je preskúmavanie zákonnosti postupov a rozhodnutí orgánov verejnej správy v rámci jednej alebo viacerých inštancií, s cieľom poskytnutia ochrany základným právam a slobodám fyzických a právnických osôb.

Podľa rozsahu prieskumnej právomoci (súdnej kontroly) správnych súdov môžeme správne súdnictvo rozdeliť na:

– jednoinštančné ( jednostupňové), kedy rozhodnutie správneho súdu je v danej veci konečné,

– dvnojinštančné, kedy proti rozhodnutiu správneho súdu prvej inštancie (I. stupňa) je možné podať opravný prostriedok,

– trojinštančné, ktoré sa vyskytuje v podmienkach zloženého štátu (federácie), kedy proti rozhodnutiu správneho súdu druhej inštancie (II. stupňa) je prípustný ďalší opravný (mimoriadny) prostriedok.

Funkcie správneho súdnictva

Povaha a význam správneho súdnictva v právnom systéme štátu sa najlepšie posudzuje podľa funkcií, ktoré vykonáva.^[11] Obsah, rozsah i povaha jednotlivých funkcií správneho súdnictva sú podmienené povahou štátu, povahou právneho systému štátu i samotnou právnou úpravou správneho súdnictva štátu. Funkcie správneho súdnictva podľa ich obsahu môžeme rozdeliť na :

a. všeobecné funkcie správneho súdnictva

b. osobitné funkcie správneho súdnictva

a. Medzi všeobecné funkcie správneho súdnictva možno zaradiť:

1. ochrannú funkciu

2. kontrolnú funkciu

3. sankčnú funkciu

1. Obsahom tejto funkcie správneho súdnictva je zabezpečenie ochrany základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb. K realizácii tejto funkcie správneho súdnictva dochádza vtedy, ak fyzická, či právnická osoba ako subjekt verejného práva a s tým spojeného i súkromného práva, bola postupom i následným rozhodnutím orgánu verejnej správy ukrátená vo svojich právach, či slobodách. Pri realizácii tejto funkcie správne súdy musia v spolupráci s inými orgánmi štátnej moci (prokurátor, štátny zástupca) zabezpečovať aj ochranu objektívneho práva (zákonnosti). Z hľadiska rozsahu výkonu tejto funkcie, správne súdnictvo zabezpečuje aj ochranu deľby štátnej moci.

2. Veľmi dôležitou všeobecnou funkciou správneho súdnictva je funkcia právnej kontroly. Obsahom tejto funkcie správneho súdnictva je kontrola činnosti, vrátane nečinnosti, a postupov orgánov verejnej správy. Procesne povedané obsahom kontrolnej funkcie správneho súdnictva je súdna kontrola právoplatných i neprávoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy, ako aj procesného postupu, ktorý tomu predchádzal.

3. Obsahom sankčnej (kárnej) funkcie správneho súdnictva je uloženie povinnosti orgánu verejnej správy tak, aby postupoval pri výkone svojich práv a povinností v súlade so zákonom (zákonne). Druhou stránkou tejto funkcie je ukladanie sankcií správnym súdom vtedy, ak orgán verejnej správy nerešpektoval povinnosť mu uloženú správnym súdom. Najčastejšou sankciou v týchto prípadoch je ukladanie pokút správnym orgánom.

b. Medzi osobitné funkcie správneho súdnictva je možné zaradiť:

1. funkciu vymožiteľnosti práva vo verejnej správe

2. funkciu posilňovania demokracie v právnom štáte

3. funkciu právnoregulačnú

1. Obsahom tejto funkcie správneho súdnictva je skutočnosť, že konečné rozhodnutie správneho súdu sa stáva titulom pre vymoženie zákonnosti postupu a rozhodovania orgánov verejnej správy a vymoženie práv fyzických a právnických osôb, do ktorých zasiahol orgán verejnej správy svojím postupom a vydaným rozhodnutím. Osobitný význam má táto funkcia správneho súdnictva pri vymožiteľnosti základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb.

2. Obsahom funkcie posilňovania demokracie v právnom štáte je ochrana pred nezákonným postupom a rozhodovaním orgánov verejnej správy, ktorý môže dosahovať intenzitu svojvôle, či ignorancie alebo arogancie vo vzťahu k verejnému, či súkromnému právu. Svojvôľa, či arogancia pri postupe a rozhodovaní orgánov verejnej správy môže vážne obmedziť, či narušiť základy demokracie. Tento nezákonný stav môže spôsobiť ignoranciu verejných záujmov a tak nastoliť stav presadzovania skupinových, či politických záujmov politických strán, alebo politických hnutí. Takáto situácia môže privodiť stav partokracie, čiže vládu politických strán alebo politických hnutí, nerešpektujúcu vôľu príslušného štátu (hlavne občanov). Za takéhoto nezákonného stavu demokraciu by vystriedala partokracia.

3. Obsahom právnoregulačnej funkcie správneho súdnictva je predchádzanie stavu nezákonností v konaní a rozhodovaní orgánov verejnej správy tým, že správne súdy publikujú svoje rozhodnutia vo verejných zbierkach, ktoré sú dostupné každému subjektu práva. Ide tu o druh verejnej publicity rozhodnutí správnych súdov. Druhou stránkou tejto funkcie správneho súdnictva je inštitút záväznosti správneho orgánu právnym názorom súdu, ktorý je daný v rozhodnutí správneho súdu. Záväznosť právnym názorom správneho súdu pre orgán verejnej správy môže vo vzťahu k výkonnej moci a nepriamo i k moci zákonodárnej vyvolať zmenu doterajšej právnej úpravy, či iniciovanie prijatia novej právnej úpravy. Správne súdnictvo v rámci tejto funkcie tak významnou mierou prispieva k zlepšovaniu kvality legislatívy, ktorá upravuje činnosť orgánov verejnej moci.

III. SPRÁVNE SÚDNICTVO SR A KONANIA PRED SPRÁVNYMI SÚDMI

Legislatívny základ správneho súdnictva SR je daný ústavou, ako základným zákonom štátu. Právna úprava správneho súdnictva vychádza všeobecne z ustanovenia článku 46 ods.2 a 4 v spojení s článkom 142 ods.1 Ústavy. Vychádzajúc z tohto ústavného zakotvenia, správne súdnictvo SR vychádza z materiálneho chápania právneho štátu vyžadujúceho, aby verejná správa (moc) bola (mohla byť) kontrolovaná súdnou mocou.^[12] Na rozdiel od právnej úpravy správneho súdnictva Českej republiky (ďalej len ČR), na Slovensku správne súdnictvo nie je v ústave uvedené expressis verbis.^[13] Výslovná právna úprava správneho súdnictva SR je aj po stránke procesnej uvedená v OSP, ktorého piata časť, ustanovenia §§244-250zg, má názov „Správne súdnictvo.“ Právna úprava správneho súdnictva SR je ďalej uvedená v osobitných zákonoch, ktoré majú povahu hmotnoprávnu alebo procesnoprávnu. Znamená to, že terajšiemu správnemu súdnictvu SR chýba ucelená právna úprava, ako po stránke štrukturálnej (organizačnej), tak aj po stránke funkčnej (procesnej). Dnešná rozsiahla právna úprava správneho súdnictva sa zdá byť už veľmi nevyhovujúca, čo výraznou mierou prispieva k určitým rozhodovacím problémom v praxi správnych súdov. Pri formovaní správneho súdnictva SR výraznú úlohu zohrával aj jeho historický vývoj i procesný vývoj, jednak v podmienkach československej štátnosti, ako aj v podmienkach samostatnej SR. Preto v dnešnej podobe sa správne súdnictvo SR vyskytuje ako typ (model) založený na princípe generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou alebo ako typ (model) založený na princípe pozitívnej enumerácie. Do právomoci správneho súdnictva, okrem vecí týkajúcich sa preskúmavania právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy, patria aj veci týkajúce sa preskúmavania neprávoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy a veci týkajúce sa nečinnosti orgánov verejnej správy, ako aj veci týkajúce sa ochrany pred nezákonným zásahom orgánov verejnej správy. Takto vymedzená právomoc tvorí súčasť, tzv. všeobecného správneho súdnictva. Do právomoci správnych súdov v podmienkach právneho poriadku SR patria aj veci týkajúce sa volebného práva, veci týkajúce sa komunálneho práva a veci týkajúce sa práv politických strán a hnutí. Takto daná právomoc správneho súdnictva je právne upravená v siedmej hlave, piatej časti OSP. V takej forme vymedzená právomoc správneho súdnictva tvorí súčasť, tzv. osobitného správneho súdnictva. Do právomoci správneho súdnictva SR patrí aj konanie týkajúce sa vykonateľnosti rozhodnutí cudzích správnych orgánov. Toto konanie bolo zaradené do právomoci správneho súdnictva s účinnosťou od 1. Januára 2003 z dôvodu záväzkov vyplývajúcich pre SR z medzinárodných zmlúv, ktoré sú súčasťou právneho poriadku SR. Z hľadiska organizačnej štruktúry, súčasťou správneho súdnictva SR sú všetky druhy súdov určené zákonom. To znamená, že ako správne súdy v súčasnosti vystupujú okresné súdy, krajské súdy a Najvyšší súd SR. Vecná príslušnosť správnych súdov je teda daná výlučne zákonom a je založená na princípe krajských súdov. Správne súdnictvo SR z hľadiska inštančnosti konania v súčasnosti je jednoinštančné aj dvojinštančné. Inštančnosť správneho súdnictva vyplýva jednoznačne zo zákona. Konanie pred NS SR, ako správnym súdom, je vždy jednoinštančné. Rozhodovacia činnosť správnych súdov SR je založená na kasačnom princípe. Výnimkou je stav, kedy správny súd rozhoduje s plnou jurisdikciou, vtedy tu prichádza do úvahy revízny (reformačný) rozhodovací princíp. Predmetom rozhodovania správnych súdov SR sú rozhodnutia a postupy orgánov verejnej správy.^[14] Rozhodnutiami orgánov verejnej správy treba v zmysle ustanovenia §244 ods.3 OSP, rozumieť správne rozhodnutia vydané v správnom konaní (podľa správneho poriadku) alebo rozhodnutia vydané v správnom konaní „sui generis“ podľa osobitných procesných predpisov (vo veciach daňových, odvodových, colných, vo veciach priestupkov a pod.) a niektoré rozhodnutia orgánov záujmovej samosprávy vydané v tzv. disciplinárnom konaní. V zmysle ustanovenia §244 ods.2 OSP medzi orgány verejnej správy treba zaradiť orgány:

– štátnej správy,

– územnej samosprávy,

– záujmovej samosprávy, ak tak ustanovuje osobitný zákon,

– ako aj ďalšie fyzické a právnické osoby, ktorým zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb.

Súdy v správnom súdnictve rozhodujú buď v podobe špecializovaných samosudcov v rámci okresných súdov, alebo ako špecializované senáty, zložené z troch profesionálnych sudcov v rámci krajských súdov a NS SR. Pre začatie konania pred správnym súdom platí výlučne dispozičný princíp, t. j. konanie sa môže začať iba na základe podanej žaloby, či návrhu. Konanie pred správnymi súdmi, keďže je procesne upravené v OSP, má povahu občianskeho súdneho konania s určitými odlišnosťami stanovenými v piatej časti OSP a osobitnými právnymi predpismi. Ako už bolo spomínané, vecná príslušnosť správneho súdnictva je založená na princípe krajských súdov. Najvyšší súd SR ako správny súd prvej inštancie je vecne príslušný:

– na preskúmavanie rozhodnutí a postupov ústredných orgánov štátnej správy a iných orgánov s pôsobnosťou pre celé územie SR, ak to stanoví zákon,

– na konanie proti nečinnosti a konanie o ochrane pred nezákonným zásahom, ak je žalovaným ústredný orgán štátnej správy alebo iný orgán s pôsobnosťou pre celé územie SR.

Okresné súdy sú vecne príslušné ako správne súdy:

– vo volebných veciach,

– vo veciach združovania občanov, pri preskúmavaní orgánov združenia,

– vo veciach rozhodnutia disciplinárnej komisie Notárskej komory SR.

Miestna príslušnosť správnych súdov je vymedzená trojakým spôsobom v závislosti od druhu konania. Všeobecne je miestna príslušnosť správneho súdnictva daná súdom, v ktorého obvode má sídlo správny orgán, ktorého rozhodnutie a postup sa preskúmava, ak nie je osobitným zákonom ustanovené inak.^[15] Ak ide o rozhodnutie orgánu s pôsobnosťou pre celé územie SR, okrem ústredných orgánov štátnej správy, miestne príslušným je krajský súd (ako správny súd), v ktorého obvode je všeobecný súd navrhovateľa. V konaniach, kde sa uplatňuje správne súdnictvo založené na princípe pozitívnej enumerácie je miestne príslušný všeobecný súd navrhovateľa alebo krajský súd, v ktorého obvode sa nachádza tento súd. Tretí spôsob vymedzenia miestnej príslušnosti správneho súdu sa týka nehnuteľností a správneho rozhodnutia viažúceho sa k nim. V týchto prípadoch je miestne príslušným správny súd, v obvode ktorého sa nachádza predmetná nehnuteľnosť.

Ako už bolo uvedené správne súdnictvo SR z hľadiska jeho historického a procesného vývoja, z hľadiska teraz platnej právnej úpravy i procesnej povahy jednotlivých konaní pred správnymi súdmi môžeme rozdeliť na:

– všeobecné správne súdnictvo

– osobitné správne súdnictvo

Všeobecné správne súdnictvo ( klasické správne súdnictvo) je charakteristické tým, že existuje podoba (model, typ) správneho súdnictva založená na princípe generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou vyjadrenou priamo v OSP^[16] a podoba pozitívnej enumerácie daná taxatívnym výpočtom v rámci jednotlivých osobitných zákonov. Tento stav správneho súdnictva SR vyvoláva stále komplikovanejšiu právnu úpravu, ktorá je veľmi rozsiahla a vo veľkej miere ovplyvňovaná aj politizáciou orgánov verejnej správy. Medzi konania patriace do právomoci všeobecného správneho súdnictva zaraďujeme:

– rozhodovanie o žalobách proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov (§§247- 250k OSP)

– rozhodovanie o opravných prostriedkoch proti rozhodnutiam správnych orgánov (§§250t – 250s OSP)

– konanie proti nečinnosti orgánu verejnej správy (§§250t – 250u OSP)

– konanie o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy §250v OSP Osobitné správne súdnictvo je charakteristické tým, že tu nemôžeme výslovne hovoriť

o modeloch správneho súdnictva. Toto správne súdnictvo je prejavom kontrolnej funkcie ako prostriedku právnej kontroly zákonnosti vo verejnej správe. Konania patriace do osobitného správneho súdnictva sú procesne upravené v siedmej hlave, piatej časti OSP, ktorá má názov „Osobitné konania.“

Konania patriace do osobitného správneho súdnictva sa týkajú vecí:

– volebných,

– politických strán a hnutí,

– komunálnych,

– iných.

Medzi konania patriace do osobitného správneho súdnictva zaraďujeme:

– konanie vo veciach zoznamov voličov a zoznamov oprávnených občanov na hlasovanie v referende (§250z OSP)

– konanie vo veciach registrácie kandidátnych listín (§250za. OSP)

– konanie vo veciach registrácie kandidátnych listín pre voľby do orgánov samosprávy obcí (§250zb. OSP)

– konanie vo veciach registrácie kandidátnych listín pre voľby do orgánov samosprávneho kraja (§250zd. OSP)

– konanie vo veciach prijatia návrhu na kandidáta na funkciu prezidenta Slovenskej republiky (§250zc OSP)

– konanie vo veciach registrácie politických strán a politických hnutí (§250ze OSP)

– konanie o preskúmaní zákonitosti, uznesení obecného zastupiteľstva, mestského zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva vyššieho územného celku (§250zf OSP)

– konanie o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy (§250zfa OSP)

– konanie vo veciach dohôd obcí o spolupráci s územnými celkami alebo orgánmi iných štátov a členstva v medzinárodnom združení (§250zg OSP)

– konanie o vykonateľnosti rozhodnutí cudzích správnych orgánov (§§250w – 250ya OSP)

IV. MOŽNOSTI ĎALŠIEHO VÝVOJA A ZDOKONAĽOVANIA SPRÁVNEHO SÚDNICTVA SR

Ako už bolo uvedené, v SR v súčasnosti prebieha rekodifikácia v oblasti súkromného práva, ktorej výsledkom by malo byť prijatie nového Občianskeho zákonníka, nového Obchodného zákonníka a nových zákonov nadväzujúcich a vykonávajúcich tieto základné právne kódexy súkromného práva. Súčasťou tejto rekodifikácie sa od marca tohto roku stala aj rekodifikácia občianskeho práva procesného, ktorej výsledkom by mali byť nové kódexy občianskeho súdneho konania, a to Občiansky sporový poriadok, zákon o mimosporovom konaní a Správny súdny poriadok. Pri prijímaní týchto procesných kódexov sa zároveň pripravujú novelizácie alebo prijímanie nových zákonov pre súdnu exekúciu, notárstvo a rozhodcovské súdnictvo. Pripravovaná rekodifikácia civilného procesu bola zatiaľ schválená vládou SR v podobe „Návrhu legislatívneho zámeru rekodifikácie civilného práva procesného.^[17] Súčasťou tohto legislatívneho zámeru je aj pripravovaná reforma, či rekodifikácia správneho súdnictva v podmienkach právneho poriadku SR.^[18] Na základe tohto legislatívneho zámeru, vývoj správneho súdnictva SR by sa mal uberať cestou postupného vytvorenia nového druhu všeobecného súdnictva. Tým by sa v podmienkach súdnej moci vytvorili štyri druhy súdnej moci, a to už existujúce ústavné súdnictvo, trestné súdnictvo, civilné súdnictvo a nové správne súdnictvo. Správne súdnictvo by malo fungovať ako verejné súdnictvo s plnou jurisdikciou.

V rámci právnej úpravy správneho súdnictva by sa malo pri jeho ďalšom fungovaní vychádzať z týchto skutočností:

1. Zachovať správne súdnictvo v systéme všeobecných súdov.

Ide o druh správneho súdnictva, ktorý sa vo svete vyskytuje v podobe správnych súdov ako súdov všeobecných , pri zachovaní doterajšej organizačnej štruktúry. Vo väčšine krajín EÚ sa však správne súdnictvo vytvorilo na princípe osobitného súdnictva. Tieto správne súdy vznikali postupným odčleňovaním sa od štátnej správy alebo postupným odčleňovaním sa od všeobecných súdov. V SR sa teda organizačne naďalej počíta s existenciou správneho súdnictva v rámci všeobecného súdnictva, teda civilného súdnictva.

2. Nevyhnutnosť špecializácie správnych sudcov na jednotlivé oblasti verejnej správy, stabilizácia okruhu týchto sudcov, garantovanie ich dlhodobej špecializácie

a systematickej odbornej prípravy.

3. Ponechanie krajských súdov ako základného článku organizácie správneho súdnictva.

4. Preskúmavanie len právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy.

5. Zachovanie rozhodovania správnych súdov v tzv. plnej jurisdikcii.

Vychádzajúc z uvedených skutočností, právna úprava správneho súdnictva SR by mala vychádzať z týchto princípov:

– princípu zachovania a ochrany deľby štátnej moci,

– princípu ochrany verejného záujmu,

– princípu viazanosti správneho orgánu právnym názorom správneho súdu vysloveným v jeho rozhodnutí,

– princípu nadväznosti správneho súdnictva na orgány prokuratúry v oblasti kontroly zákonnosti činnosti a rozhodovania orgánov verejne správy,

– princípu povinného zastúpenia žalobcu advokátom,

– princípu kasačného rozhodovania s možnosťou revízie pri plnej jurisdikcii správneho súdu,

– princípu používania terajších zásad občianskeho súdneho konania,

– princípu subsidiarity OSP v konaní a rozhodovaní správnych súdov.

Nová právna úprava správneho súdnictva by mala byť založená na princípe legislatívneho odčlenenia po procesnej stránke. Ide tu o tzv. legislatívnu autonómiu, ktorá znamená, že základnou procesno-právnou normou (kódexom) správneho súdnictva by mal byť, po vzore ČR, Správny súdny poriadok.^[19] Podľa pripravovanej právnej úpravy správneho súdnictva by mali správne súdy rozhodovať o:

– zákonnosti rozhodnutí, opatrení a postupov orgánov verejnej správy na základe žaloby proti orgánu verejnej správy,

– v osobitných konaniach vo veciach správneho trestania, vo veciach sociálnych, vo veciach azylových a veciach zaistenia,

– ochrane proti nečinnosti orgánu verejnej správy,

– ochrane proti nezákonným zásahom orgánu verejnej správy,

– veciach volebných, v rozsahu stanovenom osobitnými zákonmi,

– veciach politických strán v rozsahu stanovenom osobitnými zákonmi,

– veciach územnej samosprávy,

– kompetenčných žalobách, v sporoch medzi orgánmi verejnej správy navzájom a medzi súdmi a orgánmi verejnej správy,

– vykonateľnosti rozhodnutí cudzích správnych orgánov,

– veciach náhrady škody vyplývajúcej z porušenia pravidiel hospodárskej súťaže v rámci EÚ.

Vecná príslušnosť správnych súdov by mala byť založená na princípe krajských súdov, ako súdov prvého stupňa. Najvyšší súd SR, prípadne okresný súd by mali v prvom stupni rozhodovať v osobitných konaniach stanovených zákonom. Miestna príslušnosť správnych súdov bude daná súdom, v obvode ktorého je sídlo orgánu verejnej správy, ktorý rozhodoval v prvom stupni alebo ktorý inak zasiahol do práv toho, kto sa domáha ochrany. Vo veciach sociálneho poistenia a dôchodkového sporenia a zdravotného poistenia, kde je žalovaným orgán verejnej správy s pôsobnosťou pre celé územie SR alebo ústredný orgán štátnej správy, bude miestne príslušným súd, v obvode ktorého má žalobca bydlisko, alebo v obvode ktorého sa zdržuje. Na konanie pred správnym súdom sa zavádza nový druh miestnej príslušnosti, tzv. kauzálna príslušnosť. Kauzálna miesta príslušnosť bude určená zákonom, so zreteľom na špecializáciu vybraného súdu, vo veciach azylových, vo veciach zaistenia, vo veciach jadrových udalostí, prípade ďalších veciach určených osobitným zákonom. Konanie pred správnym súdom bude mať naďalej povahu občianskeho súdneho konania sui generis. Preto pre toto konanie subsidiárne budú platiť ustanovenia OSP. Do právomoci správneho súdnictva budú patriť:

a) konanie o správnej žalobe,

b) konanie o správnom trestaní,

c) konanie vo veciach sociálnych,

d) konanie v azylových veciach a veciach zaistenia,

e) konanie o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy,

f) konanie o žalobe na ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy,

g) konanie vo veciach zoznamov voličov a zoznamov osôb na hlasovanie v referende,

h) konanie vo veciach registrácie kandidátnych listín,

i) konanie vo veciach prijatia návrhu na kandidáta na funkciu prezidenta SR,

j) konanie o preskúmavaní iného rozhodnutia volebnej komisie,

k) konanie o preskúmavaní zákonitosti uznesení obecného zastupiteľstva, mestského zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva vyššieho územného celku,

l) konanie vo veciach zániku mandátu člena zastupiteľstva, starostu a predsedu samosprávneho kraja,

m) konanie o preskúmavaní zákonitosti uznesení územnej samosprávy, obecného zastupiteľstva, mestského zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva vyššieho územného celku,

n) konanie o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy,

o) konanie vo veciach dohôd obcí a vyšších územných celkov a spolupráci s územnými celkami alebo orgánmi iných štátov,

p) konanie vo veciach členstva obcí a vyšších územných celkov v medzinárodnom združení a o vypovedaní členstva v týchto združeniach,

q) konanie o registrácii politickej strany alebo politického hnutia,

r) konanie o návrhu generálneho prokurátora SR na rozpustenie politickej strany alebo politického hnutia,

s) konanie o návrhu generálneho prokurátora, na pozastavenie činnosti politickej strany

alebo politického hnutia,

t) konanie vo veciach iných politických práv,

u) konanie o kompetenčných žalobách,

v) konanie o vykonateľnosti rozhodnutí cudzích správnych orgánov.

Ako už bolo uvedené konanie pred správnymi súdmi, podľa pripravovanej právnej úpravy, by malo byť dvojinštančné. Znamená to, že proti rozhodnutiu správneho súdu prvej inštancie budú prípustné opravné prostriedky. Medzi opravné prostriedky v rámci konania pred správnymi súdmi, by mali patriť:

– sťažnosť,

– kasačná sťažnosť,

– žaloba na obnovu konania.

Možnosť podávania týchto opravných prostriedkov bude daná výslovne Správnym súdnym poriadkom, na základe stanovených podmienok, času a dôvodov.

ZÁVER

Správne súdnictvo SR prešlo zdĺhavým legislatívnym i inštitucionálnym vývojom. Vývoj správneho súdnictva bol poznačený jednak historickým vývojom samotného štátu a jednak spoločensko-politickým vývojom i vývojom samotného právneho poriadku štátu. Z toho, čo bolo uvedené je treba konštatovať, že správne súdnictvo SR sa stále nachádza ešte v prechodnom období a jeho stav sa stále formuje. Dôkazom toho je aj už spomínaná rekodifikácia civilného procesného práva. Správne súdnictvo stále nie je vyformované do samostatného druhu súdnictva. Svedčia o tom skutočnosti, že stále je plnou súčasťou civilného súdnictva, jednak z legislatívneho pohľadu, tak aj z pohľadu jeho organizačnej štruktúry. Konanie pred správnymi súdmi má naďalej povahu občianskeho súdneho konania. Právna úprava správneho súdnictva je založená na pomerne veľkom počte právnych predpisov, ktoré robia túto úpravu neprehľadnou. Pripravovaná autonómia správneho súdnictva v legislatívnej (oblasti) úprave by mohla naznačiť jeho ďalší smer pri zabezpečovaní ochrany subjektívnych práv fyzických i právnických osôb. Preto bude potrebné v rámci správneho súdnictva zdokonaliť:

– jeho právnu úpravu tak, aby správne súdnictvo sa postupne stalo samostatným druhom súdnictva,

– organizačnú štruktúru správnych súdov tak, aby postupne mohli vznikať osobitné správne súdy, aspoň na úrovni druhej inštancie,

– kvalifikovanú pripravenosť „správnych sudcov“ ohľadom orientácie na verejnú správu.

Pri napĺňaní týchto predpokladov by mohlo správne súdnictvo výraznou mierou prispieť k zdokonaľovaniu ochrany subjektívnych práv fyzických a právnických osôb, hlavne v oblasti základných práv a slobôd a tým sa podieľať pri zabezpečovaní ochrany deľby štátnej moci i prehlbovaní demokracie v právnom štáte. Zároveň pripravovaná zmena právnej úpravy správneho súdnictva musí korešpondovať pripravovaným zmenám právnej úpravy jednotlivých správnych konaní i pripravovaným zmenám v oblasti volebného práva. Zároveň bude potrebné zjednotiť „legislatívny jazyk“ správneho konania a konania pred správnym súdom.k

Autor
JUDr. Jozef Kravec CSc.

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/17619/Zbornik_Posobenie-prava-v-21-storoci.pdf