Úvodné poznámky
Negatívne vplyvy finančnej a ekonomickej krízy na trhy práce Európskej únie zvýraznili potrebu reforiem vo vzťahu k zvýšeniu flexibility miezd a zefektívneniu aktívnej politiky trhu práce.[1] [2] Dôsledkom zhoršujúcich sa podmienok na trhoch práce od roku 2009 došlo k spomaleniu rastu reálnych miezd a ku zhoršeniu sociálneho postavenia zamestnancov, ako aj evidovaných nezamestnaných osôb. Zvýraznili sa i nepriaznivé tendencie celkového hospodárskeho a sociálneho rozvoja jednotlivých regiónov v rámci Slovenskej republiky. Autori si v tomto príspevku kladú za cieľ zosumarizovať a predložiť zásadné právne nástroje v rámci vnútroštátneho, ale aj medzinárodného a európskeho práva ovplyvňujúce regionálny rozvoj s osobitným zreteľom na politiku zamestnanosti. Regionálne disparity spôsobujú nerovnováhu v ponuke a dopyte pracovných síl. Súčasťou hľadania nápravných riešení je podrobiť analýze platnú pracovnoprávnu legislatívu a v ďalšom uvažovať o prípadných možnostiach a v spoločnosti prezentovaných návrhoch na posilnenie regionálneho rozvoja zavádzaním nerovnakých pracovnoprávnych štandardov (bez porušenia zásady rovnakého zaobchádzania)[3] v závislosti od väčšej alebo menšej sily a schopnosti rozvoja jednotlivých regiónov.
V období globalizácie sa prejavujú mnohé poznané i nepoznané procesy, tendencie, trendy, javy, ktoré majú často i protichodné obsahy, prejavy, formy a tendencie. Kým globalizácia a jej európska forma europeizácia sú charakteristické skôr ako procesy, smerujúce zdola nahor, v relatívnej kontradikcii sa prejavujú procesy regionalizácie ekonomických i sociálnych procesov, presadzovaných zhora nadol v štruktúrach inštitúcií, systémov, ale i v mocenských formách, v politickej sfére a v ostatných relevantných oblastiach. Medzi svetovými/európskymi procesmi a regionálnymi štruktúrami sa mení rola štátu, ktorý aj v prevažnej miere v súčasnosti má prevažujúci národný charakter.
V záplave normatívnych hypertrofií akosi zabúdame na ustanovenia Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach a Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach, ktoré sú aktuálne súčasťou stavu medzinárodného práva de lege lata. V úvodných ustanoveniach citovaných paktov sa uvádzajú práva všetkých národov na sebaurčenie, na ktorých základe národy slobodne určujú svoj politický štatút a slobodne uskutočňujú svoj hospodársky, sociálny a kultúrny rozvoj.
Ekonomické a sociálne rozdiely vo vývoji jednotlivých krajín z hľadiska regionálnych disparít zároveň sú v rozpore s právom a zárukami na práva, formulované v medzinárodných paktoch a ostatných prameňoch ľudských práv a slobôd bez akéhokoľvek rozlišovania. Možno pripomenúť tzv. priestorovú diskrimináciu, spočívajúcu v nerovnakom prístupe ľudí podľa sociálnych a ekonomických daností určitého priestoru a postavenia človeka v ňom. Aj v záplave normatívnych režimov a pri inflácii či hypertrofii práva treba pripomínať „prapodstatu“ Všeobecnej deklarácie ľudských práv Organizácie Spojených národov, že najvyšším cieľom je vybudovanie sveta, v ktorom ľudia budú zbavení strachu a núdze a budú sa tešiť slobode prejavu a presvedčenia.
Sociálne práva a hospodárske práva tvoria integrálnu súčasť ľudských práv a slobôd, nemožno ich diskvalifikovať mimo základnú množinu ľudských práv a slobôd. Európska únia venuje problematike regiónov mimoriadnu pozornosť. Už v roku 1957 sa Rímska zmluva venuje tzv. regionálnym rozdielom, o rok na to sa zriaďuje Európsky sociálny fond, v roku 1975 vzniká Európsky fond regionálneho rozvoja, v roku 1993 vzniká Kohézny fond. Od roku 1989 sa realizovali štyri programovacie obdobia (1989 – 1993, 1994 – 1999, 2000 – 2006, 2007 – 2013), v súčasnosti sa finalizujú základy pre obdobie 2013 – 2020. Východiskom pre čerpanie prostriedkov na základe projektov a súťaže je Národný strategický referenčný rámec na roky 2007 – 2013. V podmienkach Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky sa realizoval Operačný program Zamestnanosť a sociálna inklúzia.
Východiskom je dokument Stratégia na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu – Európa 2020, ktorý smeruje k zvýšeniu miery zamestnanosti obyvateľov do 64 rokov veku zo 69 % na minimálne 75 % (cieľ SR je 72 %), ďalšie opatrenia smerujú, okrem iných k zníženiu miery predčasného ukončenia povinnej školskej dochádzky pod 10 % (cieľ SR 6 %) a zvýšiť podiel obyvateľov, ktorí skončia vysokoškolské vzdelanie na minimálne 40 % (cieľ SR je 40 %). Nedarí sa zároveň benchmark v znižovaní počtu obyvateľov Únie ohrozených chudobou o 20 miliónov osôb (Cieľ SR je 17, 2 %). Pracovnoprávne aspekty a relevanciu, okrem iných, majú tzv. iniciatívy, zamerané na uľahčenie vstupu mladých ľudí na trh práce (Mládež v pohybe), ekologické a digitálne iniciatívy, zlepšovanie podnikateľského prostredia, modernizovanie trhov práce (Program pre nové zručnosti a nové pracovné miesta) a programy sociálnej a územnej kohézie (Európska platforma na boj proti chudobe). Európska komisia 6. októbra 2008 uverejnila dokument „Zelená kniha o územnej súdržnosti – z územnej rozmanitosti urobiť prednosť“.
Ciele európskej regionálnej politiky (http://ec.europa.eu/inforegio) smerujú k využitiu potenciálu regiónov, k vyrovnávaniu sociálnych a ekonomických rozdielov medzi regiónmi, k zvyšovaniu ich konkurencieschopnosti a zamestnanosti a vyrovnávaniu životnej úrovne, k zmierneniu a odstraňovaniu chudoby v regiónoch atď. V realizácii kohéznej politiky, inkluzívnej politiky, odstraňovania exklúzie a marginalizácie pôsobia Európsky fond regionálneho rozvoja, Európska sociálny fond a Kohézny fond (pozri k tomu zákon č. 528/2008 o pomoci a podpore poskytovanej z fondov Európskej únie v znení ďalších predpisov).
Z inštitucionálneho aspektu na úrovni Európskeho parlamentu pôsobí Výbor pre regionálny rozvoj, na úrovni Rady ministrov pôsobí Rada pre všeobecné záležitosti, v Európskej komisii pôsobí Department Regionálna politika, v Európskom hospodárskom a sociálnom výbore pôsobí Odborná sekcia pre hospodársku a menovú úniu, hospodársku a sociálnu súdržnosť. Ako poradný orgán vystupuje Výbor regiónov (Komisia pre politiku územnej súdržnosti).
Zmluva o Európskej únii vymedzuje regionálne ciele v základných cieľoch Únie v podpore hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti a solidarity medzi štátmi.
Zmluva o fungovaní Európskej únie v Článku 162 až Článku 164 upravuje pôsobnosť Európskeho sociálneho fondu (pre zlepšenie možností zamestnávania pracovníkov na vnútornom trhu…). V Článkoch 174 až 178 Zmluvy o fungovaní Európskej únie je upravená Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť, okrem iného v zameraní na znižovanie rozdielov medzi úrovňou rozvoja rôznych regiónov a na znižovanie zaostalosti najviac znevýhodnených regiónov.
Oblasť pracovného práva, práva sociálneho zabezpečenia, zamestnanosti, sociálnej politiky a voľného pohybu osôb patrí v rozhodujúcej miere medzi právomoci členských štátov. Spoločné právomoci sú orientované na sociálnu politiku v rámci, vymedzenom základnými zmluvami, na politiku súdržnosti, ochrany zdravia pri práci atď. Koordinácia, podpora alebo doplnenie činnosti členských štátov dominuje najmä v oblasti politiky zamestnanosti, hospodárskych politík atď. Únia (Článok 153) podporuje dosiahnutie cieľov v sociálnej oblasti, podporuje a doplňuje činnosť členských štátov v oblasti bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci, v sociálnom zabezpečení, zapájanie osôb vylúčených z trhu pracovných príležitostí atď. Podľa ustanovení Článku 156 Zmluvy o fungovaní Európskej únie Komisia podporuje spoluprácu medzi členskými štátmi a koordinuje činnosti v oblasti zamestnanosti, pracovného práva a pracovných podmienok, sociálneho zabezpečenia, ochrany zdravia pri práci, odborného a ďalšieho vzdelávania, ochrany pred pracovnými úrazmi a chorobami z povolania. V základných zmluvách Európska únia podporuje sociálny dialóg, sociálne partnerstvo, podporuje slobodu združovania, právo kolektívneho vyjednávania atď.
Regionálna politika v podmienkach Slovenskej republiky je podmienená regionálnou politikou Európskej únie. Na základe Uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 296 z 12. mája 2010 k Národnej stratégii regionálneho rozvoja Slovenskej republiky bola schválená Národná stratégia regionálneho rozvoja Slovenskej republiky.
Zákon č. 539/2008 Z. z. o podpore regionálneho rozvoja v znení neskorších predpisov definuje región ako územný celok vymedzený podľa klasifikácie štatistických územných jednotiek (pozri k tomu vyhlášku Štatistického úradu Slovenskej republiky č. 438/2004 Z. z., ktorou sa vydáva klasifikácia štatistických územných jednotiek). Ako regionálny rozvoj definuje citovaný zákon (§ 2) ako súbor sociálnych, hospodárskych, kultúrnych a environmentálnych procesov a vzťahov, ktoré prebiehajú v regióne a ktoré prispievajú k zvyšovaniu jeho konkurencieschopnosti, trvalému hospodárskemu rozvoju, sociálnemu rozvoju a územnému rozvoju a k vyrovnávaniu hospodárskych rozdielov a sociálnych rozdielov medzi regiónmi.
Regionálnu politiku definuje citovaný zákon ako koordinovaný súbor činností a postupov príslušných orgánov a organizácií na celoštátnej, regionálnej a miestnej úrovni, ktoré prispievajú k hospodárskemu rozvoju, sociálnemu rozvoju a územnému rozvoju regiónov. Sociálno-ekonomickí partneri v oblasti regionálneho rozvoja sú ústredné orgány štátnej správy, miestne orgány štátnej správy, vyššie územné celky, obce, mikro regionálne združenia a iné fyzické osoby i právnické osoby pôsobiace v oblasti regionálneho rozvoja na celoštátnej, regionálnej a miestnej úrovni.
V ustanoveniach § 3 ustanovuje zákon o podpore regionálneho rozvoja ciele podpory regionálneho rozvoja, najmä: odstraňovať alebo zmierňovať nežiaduce rozdiely v úrovni hospodárskeho rozvoja, sociálneho rozvoja a územného rozvoja regiónov a zabezpečiť trvalo udržateľný rozvoj regiónov, zvyšovať ekonomickú výkonnosť, konkurencieschopnosť regiónov a rozvoj inovácií v regiónoch pri zabezpečení trvalo udržateľného rozvoja, zvyšovanie zamestnanosti a životnej úrovne obyvateľov v regiónoch pri zabezpečení trvalo udržateľného rozvoja. Zdrojmi financovania regionálneho rozvoja sú štátny rozpočet, rozpočty vyšších územných celkov a obcí atď. Ako doplnkové zdroje finančného zabezpečenia podpory regionálneho rozvoja sú finančné prostriedky z Európskej únie určené hospodársky zaostalým regiónom, vykazujúce nižšiu úroveň rozvoja ako je priemerná úroveň Európskej únie a regiónom s nepriaznivou štruktúrou zamestnanosti a podnikateľského prostredia.
Základnými nástrojmi podpory regionálneho rozvoja (§ 5 zákona o podpore regionálneho rozvoja) sú Národná stratégia regionálneho rozvoja Slovenskej republiky, program hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja vyššieho územného celku a program hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja obce.
Pracovnoprávne aspekty regionalizácie
V súlade s Ústavou Slovenskej republiky sa v oblasti pracovných vzťahov i trhu práce na území Slovenskej republiky aplikujú i realizujú medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, medzinárodné zmluvy, na ktorých vykonanie nie je potrebný zákon a medzinárodné zmluvy, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, a to s podmienkou ich ratifikácie a vyhlásenia spôsobom ustanoveným zákonom. Uvedené pramene práva majú prednosť pred zákonmi. Multilaterálne medzinárodné zmluvy a bilaterálne medzinárodné zmluvy podstatne ovplyvňujú stav a úroveň regionálnej dimenzie tvorby, aplikácie a realizácie pracovného práva aj v priestore a v čase.
V oblasti trhu práce a pracovnoprávnych vzťahov prichádzajú do úvahy v podmienkach Slovenskej republiky, okrem pracovného práva Európskej únie, ako relevantné právne pramene právne predpisy Organizácie Spojených národov (v oblasti ľudských práv a základných slobôd evidujeme vyše 500 prameňov práva Organizácie Spojených národov), právne predpisy Medzinárodnej organizácie práce (v lete 2013 Slovenská republika ratifikovala spolu 75 dohovorov tejto medzinárodnej organizácie z celkového počtu 189 prijatých dohovorov).
Na európskej úrovni sú relevantné pramene európskeho sociálneho/pracovného práva právne normatívne akty Rady Európy (uvádza sa, že ich počet prekračuje sumu 200 prameňov práva), z ktorých treba predovšetkým uviesť Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Revidovanú Európsku sociálnu chartu Rady Európy,[4] ale i ostatné ratifikované právne pramene Rady Európy. Z vecného hľadiska ďalej sú to napríklad právne vzťahy v oblasti ochrany osobných údajov, právne predpisy Rady Európy v oblasti medicínskeho práva a pod. Pripomeňme, že na úrovni rady Európy pôsobí od roku 1994 Kongres miestnych a regionálnych samospráv Európy (CLRAE) ako konzultačný orgán.
Kvantifikácia právnej regulácie regionálneho rozvoja na úrovni Európskej únie dokumentuje, že k 1. júlu 2013 v oblasti Regionálnej politiky a koordinácie štrukturálnych nástrojov platilo v Európskej únii 403 normatívnych právnych aktov, z toho iba vo sfére koordinácie štrukturálnych nástrojov platilo 293 právnych aktov.
Do inventarizácie prameňov medzinárodného sociálneho/pracovného práva treba zaradiť aj rozhodnutia európskych súdov (Súdny dvor Európskej únie, Európsky súd pre ľudské práva Rady Európy), ale i jurisprudenciu a judikatúru, vyplývajúcu zo záverov kontrolných mechanizmov a inštitúcií medzinárodných organizácií v sociálnej oblasti, ktorá sa z hľadiska úrovne poznania, aplikácie či realizácie v našich podmienkach dosť podceňuje.
Osobitne treba zvýrazniť pôsobnosť právne záväzných aktov Európskych spoločenstiev a Európskej únie, ktoré majú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky (pozri Čl. 7 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky). Osobitný právny režim preberania právne záväzných aktov, ktoré vyžadujú implementáciu sa vykonáva zákonom alebo nariadením vlády Slovenskej republiky. Podľa ustanovení Čl. 120 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, ak tak ustanoví zákon, vláda je oprávnená vydať nariadenie aj na vykonanie Európskej dohody o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Slovenskou republikou na strane druhej a na vykonanie medzinárodných zmlúv podľa Čl. 7 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (pre úplnosť treba v poznámke uviesť, že od 1. decembra 2009 platí jediný a jednotný názov Európska únia).
Zákon č. 19/2002 Z. z., ktorým sa ustanovujú podmienky vydávania aproximačných nariadení vlády Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov z hľadiska vzťahu pracovného práva a regionálnych aspektov trhu práce umožňuje vydávať aproximačné nariadenia vlády, okrem iného, aj v oblastiach ochrany pracovníkov na pracovisku a v oblasti voľného pohybu pracovníkov.
Z hľadiska implementácie bilaterálnych medzinárodných zmlúv možno upozorniť na zmeny pomerov v právnej regulácii po vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie od 1. mája 2004. Od uvedeného obdobia sa v praxi neuplatňujú bilaterálne dimenzie zmluvných vzťahov v oblasti vzájomného zamestnávania občanov zmluvných krajín, pretože medzi členskými štátmi Európskej únie sa s postupným obmedzovaním tzv. prechodných období postupne a v plnom rozsahu uplatňuje slobodný a voľný pohyb občanov Európskej únie a Európskeho hospodárskeho priestoru. V bilaterálnej oblasti medzinárodných zmlúv majú relevantné vplyvy dvojstranné medzinárodné zmluvy v oblastiach zabránenia dvojitému zdaneniu, v sociálnom zabezpečení, pri vzájomnej ochrane investícií, v oblasti hospodárskej spolupráce, školstva, vedy atď. Aj v tomto prípade rozlišujeme spoločný a jednotný vnútorný trh Európskej únie vrátane Európskeho hospodárskeho priestoru a vzájomné vzťahy Európskej únie a tretích krajín, ako aj dvojstranné vzťahy členských štátov Európskej únie a tretích štátov.
Regionálne aspekty na ústavnoprávnej úrovni Slovenskej republiky vymedzuje Ústava Slovenskej republiky v ustanoveniach základných práv a slobôd, v rámci katalógov politických práv, v práve občanov alebo cudzincov (s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky) zúčastňovať sa na správe verejných vecí atď. Nepriamu a faktickú teritorialitu možno evidovať v ochrane práv národnostných menšín a etnických skupín. Vymedzenie hospodárskych práv, sociálnych práv a kultúrnych práv v Ústave Slovenskej republiky nemá výslovne vymedzené teritoriálne špecifiká regiónov, územných celkov atď.
Ustanovenia o postavení územnej samosprávy v Ústave Slovenskej republiky sa viažu na obec a vyšší územný celok ako na samostatné územné samosprávne a správne celky Slovenskej republiky združujúce osoby, ktoré majú na ich území trvalý pobyt s podrobnosťami, vymedzenými zákonom. Relevantný vplyv v skúmanej problematike má podľa ustanovení Čl. 71 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky možnosť štátu zákonom preniesť výkon určených úloh miestnej štátnej správy. V sociálnej oblasti je v súčasnosti dôležitá pôsobnosť zákona č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky v znení neskorších predpisov, v rámci ktorého došlo k prechodu kompetencií, okrem iných, aj v oblasti regionálneho rozvoja, územného plánovania, sociálnej pomoci atď.
Zákon č. 453/2003 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti v znení neskorších predpisov ustanovuje zriadenie a postavenie orgánov štátnej správy v oblasti sociálnych vecí a rodiny i v oblasti služieb zamestnanosti. Zákon vymedzil postavenie Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky, Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny a úradov práce, sociálnych vecí a rodiny, ktoré pôsobia ako orgány štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti. Treba uviesť, že súčasťou koncentrácie štátnej správy v troch rozhodujúcich oblastiach bolo aj zoštátnenie Národného úradu práce a jeho štruktúr ako verejnoprávnej inštitúcie, vrátane znárodnenia finančných prostriedkov vo výške do 12 mld. Sk a ich „pohltenia“ v štátnom rozpočte k dátumu 31. decembra 2003. Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky má v citovanom zákone rad právomocí, vrátane riadenia výkonu štátnej správy, uskutočňovanej úradmi práce, sociálnych vecí a rodiny. Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny pôsobí pre územné obvody všetkých úradov práce, sociálnych vecí a rodiny, riadi, kontroluje, koordinuje a metodicky usmerňuje výkon štátnej správy a podľa ustanovení § 4 ods. 6 písm. i) spolupracuje so samosprávnymi krajmi pri tvorbe koncepcií regionálneho rozvoja v oblasti sociálnych vecí a služieb zamestnanosti. Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny vykonávajú štátnu správu v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti. Okrem iného vykonávajú v druhom stupni štátnu správu vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni koná a rozhoduje obec pri prenesenom výkone štátnej správy atď.
Relevantné kompetencie vo vzťahu k regionálnej sociálnej politike majú príslušné úrady aj z hľadiska určovania ich sídiel, ako aj kompetencie v oblasti prípravy a realizácie projektov spolufinancovaných z Európskeho sociálneho fondu. Podľa ustanovení § 7 citovaného zákona ústredie a príslušný úrad môžu vytvárať na účely konzultácií v oblasti sociálnych vecí a služieb zamestnanosti poradné komisie ako poradné a konzultatívne orgány na prijímanie opatrení týkajúcich sa výkonu štátnej správy. Členstvo v poradnej komisii predpokladá zákon na tripartitnom a teritoriálnom základe (zástupcovia zamestnancov a zamestnávateľov v zastúpení v rovnakom počte, zástupcovia obcí, samosprávnych krajov a zástupcovia mimovládnych organizácií).
Pracovné právo, sociálne zabezpečenie a regionalizácia majú viac spoločných rovín pôsobnosti. V základných predpisoch pracovného práva rozlišujeme priestorové skutočnosti výkonu práce v určitom mieste výkonu práce (43 ods. 1 Zákonníka práce), v organizačnej jednotke zamestnávateľa (§ 7 ods. 2 Zákonníka práce), výkon telepráce a domáckej práce (§ 52 Zákonníka práce), priestorové súvislosti súvisia so zmenou miesta výkonu práce (§ 55, § 57 Zákonníka práce o pracovnej ceste) atď. Regionálne dimenzie majú aj právne regulátory práce v zahraničí, v mimoriadnych geografických podmienkach, priestorové súvislosti nachádzame aj v inštitúciách podnikovej spoločenskej/sociálnej zodpovednosti vo vzťahoch zamestnávateľa a samosprávy, zamestnávateľa a ekologickej zodpovednosti v oblasti životného prostredia atď.
Pri skúmaní vzťahu sociálneho zabezpečenia a jeho právnych foriem sa regionálne skutočnosti prejavujú napríklad v oblasti právnej regulácie sociálnej pomoci, a to v právnych predpisoch o sociálnych službách, o sociálnoprávnej ochrane a kuratele, o podpore regionálneho rozvoja atď. Subjekty sociálnych služieb a inštitúcie sociálnej správy pôsobia v oblasti komunitného plánovania a projektovania (koncepcie rozvoja sociálnych služieb v obvode vyšších územných celkov, komunitné plány sociálnych služieb v územnom obvode obce, programy hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja vyššieho územného celku/obce) atď.
Služby zamestnanosti
Regionálne aspekty v oblasti služieb zamestnanosti ustanovuje zákon č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti vo viacerých rovinách.V ustanoveniach § 10 sa zakladá tzv. partnerstvo ako zoskupenie osôb vytvorené s cieľom spoločne realizovať projekty a programy podpory zamestnávania uchádzačov o zamestnanie, alebo projekt alebo program, zameraný na podporu udržania v zamestnaní zamestnancov ohrozených prepúšťaním. Zákon nerozlišuje fyzické osoby a právnické osoby, avšak definuje taxatívne právnické osoby:
– obec, združenie obcí,
– samosprávny kraj,
– občianske združenie (zriadené na základe zákona č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov v znení neskorších predpisov),
– nadácia (pôsobiaca na základe zákona č. 34/2002 Z. z. o nadáciách v znení neskorších predpisov),
– banka (pozri k tomu zákon č. 483/2001 Z. z. o bankách v znení neskorších predpisov),
– zákon o službách zamestnanosti umožňuje všeobecne účasť v partnerstve aj tzv. ďalšej osobe, ktorá sa podieľa na realizácii projektu alebo programu (zrejme to môže byť fyzická osoba alebo i iná právnická osoba). Účastníci právneho vzťahu partnerstva pri realizácii programov alebo projektov spolupracujú s príslušným úradom práce, sociálnych vecí a rodiny.
Regionálne aspekty partnerstiev v otázkach služieb zamestnanosti sa viažu na regionálne orgány samosprávy, s ktorými môžu rozvíjať partnerstvo aj príslušné regionálne orgány citovaných účastníkov partnerstva. V oblasti pracovnoprávnych vzťahov, vznikajúcich v rámci poskytovania služieb zamestnanosti zákon o službách zamestnanosti vymedzuje účastníkov právnych vzťahov na účely tohto zákona, okrem iných ako účastníkov definuje aj orgány štátnej správy, úrady práce, sociálnych vecí a rodiny, samosprávne kraje a obce, ako i partnerstvá, uchádzačov/záujemcov o zamestnanie (pozri bližšie ustanovenia § 2 zákona o službách zamestnanosti) atď.
Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny majú v oblasti služieb zamestnanosti rad povinností, z regionálneho hľadiska predkladajú príslušnému výboru pre otázky zamestnanosti vo svojom územnom obvode na posúdenie žiadosti právnickej osoby alebo fyzickej osoby o poskytnutie príspevku podľa tohto zákona, na ktorý nie je právny nárok. Úrady tiež schvaľujú poskytovanie príspevkov podľa tohto zákona, na ktoré nie je právny nárok atď. Významné postavenie majú pri realizácii projektov, zameraných na zlepšenie situácie na trhu práce vo svojom územnom obvode, ktoré sú financované zo zdrojov Európskeho sociálneho fondu. Úrady spolupracujú s partnerstvom pri realizácii projektov alebo programov. Regionálne aspekty sú aj v otázkach vypracúvania analýz a prognóz o vývoji trhu práce v príslušnom územnom obvode, vykonávanie štatistických zisťovaní, zamestnávanie občanov so zdravotným postihnutím, zamestnávanie občanov členského štátu Európskej únie, jeho rodinného príslušníka a štátneho príslušníka tretej krajiny atď. Novela zákona o službách zamestnanosti v roku 2013 posilnila právne postavenie tzv. výborov pre otázky zamestnanosti (§ 16 až § 18 zákona o službách zamestnanosti).
Domnievame sa, že súčasný stav je, aj napriek posilneniu právomocí výboru pre otázky zamestnanosti, menej priaznivý ako bolo v minulosti postavenie tzv. správnych výborov v rámci Národného úradu práce ako verejnoprávnej inštitúcie, postavených tiež na princípe tripartity. Výbor pre otázky zamestnanosti sa zriaďuje v územnom obvode úradu práce, sociálnych vecí a rodiny na riešenie zásadných otázok zamestnanosti a na posúdenie žiadostí právnických osôb alebo fyzických osôb o poskytnutie príspevkov podľa tohto zákona, na ktoré nie je právny nárok. Okrem sociálnych partnerov a predstaviteľov úradov práce, sociálnych vecí a rodiny vo výbore majú členstvo i zástupcovia samosprávneho kraja, do ktorého územného obvodu úrad patrí
1 dvaja zástupcovia miest a obcí. Výbor, okrem iného, schvaľuje priority podpory zamestnanosti v územnom obvode úradu a analýzy a prognózy o vývoji trhu práce.
Zákon o službách zamestnanosti predpokladá ako nástroje politiky trhu práce návrhy, predložené výboru úradom na základe
a) priorít celoštátnej stratégie zamestnanosti,
b) priorít a úloh určených ústredím,
c) priorít samosprávneho kraja na zlepšenie ekonomickej a sociálnej situácie a na zvýšenie rozsahu a kvality pracovných miest v samosprávnom kraji,
d) požiadaviek miest a obcí na podporu zamestnania alebo udržiavania pracovných návykov ich obyvateľov, ktorí sú ohrození sociálnym vylúčením alebo ktorí sú sociálne vylúčení.
Podľa zákona o službách zamestnanosti sa regionálne aspekty politiky zamestnanosti a politiky trhu práce uskutočňujú v týchto ďalších najdôležitejších oblastiach:
– vytváranie sektorových rád ako dobrovoľného nezávislého profesijného a odborného združenia zástupcov zamestnávateľov, zástupcov odborových organizácií, vzdelávacích inštitúcií a ďalších organizácií, orgánov štátnej správy a orgánov územnej samosprávy na zabezpečenie tvorby a aktualizácie národnej sústavy povolaní, združených v aliancii sektorových rád (§ 35b zákona o službách zamestnanosti),
– podľa ustanovení § 49 sa poskytuje príspevok na samostatnú zárobkovú činnosť a na základe § 50 príspevok na podporu zamestnávania znevýhodneného uchádzača o zamestnanie; výšku príspevkov ovplyvňuje regionálna dimenzia, či sa poskytujú v bratislavskom kraji alebo v tzv. ostatných okresoch podľa priemernej miery evidovanej nezamestnanosti nižšou/vyššou ako je celoslovenský priemer atď.,
– podľa ustanovení § 50j zákona o službách zamestnanosti sa uskutočňuje poskytovanie fakultatívneho príspevku na podporu miestnej a regionálnej zamestnanosti zamestnávateľovi, ktorým je obec alebo samosprávny kraj alebo právnická osoba, ktorej zakladateľom je obec alebo samosprávny kraj, a to pri vytvorení pracovného miesta pre znevýhodneného uchádzača o zamestnanie,
– väzby na samosprávu má aj právna regulácia poskytovania príspevkov na aktivačnú činnosť formou menších obecných služieb pre obec alebo formou menších služieb pre samosprávny kraj (§ 52 zákona o službách zamestnanosti).
Zákon o službách zamestnanosti považuje za aktívne opatrenia na trhu práce aj národné projekty, ktoré schvaľuje Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „ministerstvo“) a realizuje Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „ústredie“) a príslušný úrad práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „úrad), projekty na zlepšenie postavenia uchádzačov o zamestnanie na trhu práce, ktoré schvaľuje ministerstvo a realizuje ústredie, projekty na zlepšenie postavenia uchádzačov o zamestnanie na trhu práce, ktoré schvaľuje ústredie a realizuje úrad, projekty na zlepšenie postavenia uchádzačov o zamestnanie na trhu práce, ktoré schvaľuje ministerstvo alebo ústredie a realizuje úrad alebo právnická osoba alebo fyzická osoba, pilotné projekty na overenie nových aktívnych opatrení na trhu práce, ktoré schvaľuje ministerstvo a realizuje ústredie, pilotné projekty alebo pilotné programy na podporu rozvoja regionálnej alebo miestnej zamestnanosti, ktoré schvaľuje ústredie a realizuje úrad. Uvedené projekty a programy sú financované zo zdrojov Európskeho sociálneho fondu a spolufinancované zo štátneho rozpočtu alebo sú financované zo štátneho rozpočtu alebo z iných zdrojov, neposkytujú sa na nich príspevky podľa citovaného zákona.
Osobitné postavenie má podľa § 53d zákona o službách zamestnanosti príspevok na vytvorenie nového pracovného miesta, ktorý má charakter súčasti aktívnych opatrení na trhu práce v rámci investičnej pomoci na podporu počiatočnej investície formou príspevku na vytvorenie nového pracovného miesta, na ktoré bolo vydané rozhodnutie o poskytnutí investičnej pomoci podľa zákona č. 561/2007 Z. z. o investičnej pomoci.
Citovaný zákon upravuje všeobecné podmienky na poskytovanie regionálnej investičnej pomoci a pomoci na podporu zamestnanosti, pôsobnosť orgánov verejnej správy pri poskytovaní investičnej pomoci a kontrole jej použitia za účelom hospodárskeho rozvoja a vytvárania pracovných miest na území Slovenskej republiky. Investičná pomoc sa poskytuje na podporu počiatočnej investície a vytvárania pracovných miest formami dotácií na majetok, úľav daní ako aj príspevkom na vytvorenie nového pracovného miesta atď. Na poskytnutie investičnej pomoci nie je právny nárok. Na účely citovaného zákona o investičnej pomoci sa rozumie, okrem iného, mierou nezamestnanosti priemerná miera evidovanej nezamestnanosti vypočítaná z disponibilného počtu uchádzačov o zamestnanie zverejnená v štatistických údajoch ústredia práce.
Vytvorenými novými pracovnými miestami sa chápe čistý nárast v počte zamestnancov priamo zamestnaných v konkrétnom podniku v porovnaní s priemerom za posledných 12 mesiacov, pričom celkový čistý nárast pracovných miest nesmie byť menší ako 10 % nových pracovných miest z priemeru za posledných 12 mesiacov, kedy bol investičný zámer doručený na ministerstvo alebo ministerstvo dopravy, ak ide o investičnú pomoc pre oblasť cestovného ruchu, nesmie však byť menší ako 40 zamestnancov. Počet zamestnancov znamená počet voľných pracovných jednotiek, a to počet osôb zamestnaných na plný pracovný úväzok počas jedného roka, pričom práca na čiastočný úväzok a sezónne práce tvoria podiely ročných pracovných jednotiek; pracovné miesta, ktoré zanikli počas obdobia 12 mesiacov, sa musia odpočítať od počtu pracovných miest vytvorených počas toho istého obdobia (§ 3 zákona o investičnej pomoci).
Súčasťou systémov právnej regulácie v intenciách práva Európskej únie je aj pôsobnosť zákona č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov. Podľa ustanovení zákona č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov sa zákon vzťahuje na podnikateľov a združenia podnikateľov, na štátne orgány, na vyššie územné celky, obce a iné právnické osoby. Podľa § 1 ods. 2 sa definuje štátna pomoc ako každá pomoc v akejkoľvek forme, ktorú poskytuje na podnikanie alebo v súvislosti s ním poskytovateľ priamo alebo nepriamo z prostriedkov štátneho rozpočtu, zo svojho rozpočtu alebo z vlastných zdrojov podnikateľovi. Štátna pomoc sa môže poskytnúť iba v súlade s týmto zákonom, osobitnými zákonmi a právnymi predpismi Európskeho spoločenstva vzťahujúcimi sa na štátnu pomoc.
Štátna pomoc nie je zakázaná, ak sa má poskytnúť na úhradu škôd spôsobených prírodnými katastrofami alebo inými mimoriadnymi udalosťami alebo ak má sociálny charakter atď. Zákaz poskytovania štátnej pomoci sa nevzťahuje na minimálnu pomoc v intenciách nariadenia Komisie (ES) č. 69/2001 z 12. 1. 2001 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva na pomoc de minimis (Úradný vestník Európskych spoločenstiev, L 010, 13/01/2001) a môže sa poskytovať, okrem iného, na podporu hospodárskeho rozvoja regiónov, v ktorých je životná úroveň mimoriadne nízka alebo v ktorých je vysoká nezamestnanosť, uskutočnenia významného projektu spoločného európskeho záujmu alebo na nápravu vážnych nedostatkov vo fungovaní hospodárstva atď. Štátna pomoc sa môže poskytnúť na rozvoj regiónov, na vzdelávanie zamestnancov, na podporu zamestnanosti, na výskum a vývoj, na životné prostredie, pre malého podnikateľa alebo stredného podnikateľa, na záchranu a reštrukturalizáciu podnikateľov v ťažkostiach atď.
Zákon č. 544/2010 Z. z. o dotáciách v pôsobnosti Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov nepristupuje k vecnému vymedzeniu možného zamerania dotácie podľa princípu územnej súdržnosti, neobsahuje ako kritériá priestorové aspekty.
Zákon č. 663/2007 Z. z. o minimálnej mzde v znení neskorších predpisov je často konfrontovaný s rozdielnymi prístupmi sociálnych partnerov v otázkach minimálnych miezd a sporadicky, ale bez rozhodnosti sa objavujú snahy riešiť aj prostredníctvom minimálnej mzdy regionálne odlišnosti ekonomickej a sociálnej úrovne.
Zákon č. 2/1991 Zb. o kolektívnom vyjednávaní v znení neskorších predpisov vymedzuje v spojení s hmotnoprávnymi predpismi kolektívneho vyjednávania najmä odvetvové prístupy pri kolektívnej zmluve vyššieho stupňa.[5]
Zákon č. 103/2007 Z. z. o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni (zákon o tripartite) v znení neskorších predpisov vychádza výslovne z vymedzenia celoštátnej pôsobnosti tripartitného systému, aj keby v odporúčajúcej podobe mohol založiť legislatívny priestor pre regionálne tripartitné vyjednávania.
Závery a odporúčania
Základným východiskom pre prípravu záverov a odporúčaní v rámci grantového projektu VEGA č. 1/0851/12 Tvorba a realizácia pracovného práva so zreteľom na regionálne aspekty trhu práce majú byť systémové analýzy vzťahu vnútroštátnej legislatívy a sociálnej politiky a analýzy európskej/medzinárodnej sociálnej legislatívy a sociálnej politiky. Kým regionálne aspekty trhu práce a politiky zamestnanosti majú podstatu v kohéznych, inkluzívnych politikách Európskej únie, tieto politiky sa nepremietajú do vnútroštátnej sféry. Máme na mysli vnútroštátne systémy prerozdeľovania v rámci kohéznych prístupov vyrovnávania ekonomických a sociálnych rozdielov medzi regiónmi Slovenka a prístupy k politike zamestnanosti/politike trhu práce, k zmierňovania a odstraňovaniu chudoby atď. V súčasnosti sa prehlbujú sociálne rozdiely a ekonomické rozdiely vo vnútri krajiny.
Systém legislatívy pri zabezpečovaní služieb zamestnanosti, koordinácie hospodárskych politík, politík zamestnanosti a politiky trhu práce je charakteristický najmä centralistickým a direktívnym spôsobom organizácie služieb zamestnanosti. Základná právna úpravy služieb zamestnanosti je rozsiahla, „prešpikovaná“ detailmi, množstvom zbytočných a administratívnych záťaží štátnej sociálnej správy, záťažou zamestnávateľov. Aktívne nástroje trhu práce sú prebyrokratizované. Právne úkony v oblasti služieb zamestnanosti sú direktívne normované z hľadiska veľkého počtu podstatných náležitostí, ktorých absencia spôsobuje ich neplatnosť, čo je pre prax neprijateľné.
V hmotnoprávnej rovine sme svedkami neustáleho novelizovania Zákonníka práce, bez serióznej analýzy dôsledkov diletantských pokusov meniacich sa politických reprezentácií, ktoré v posledných rokoch preberajú legislatívne kompetencie absolútne nepripravené odborne a legislatívne zvládnuť reálne potreby trhu práce. Sme toho názoru, že pružnejší trh práce zvládli verejnoprávne inštitúcie lepšie, ako zložité štátne inštitúcie. Zrušenie Národného úradu práce považujeme za znárodnenie a zoštátnenie fungujúceho systému a mimoriadne spolitizovanie úradov práce, sociálnych vecí a rodiny vrátili politickým stranám možnosť personálneho podradenia úradov, a tým aj jednoduchý, ale efektívny prístup k finančným prostriedkom na trhu práce, ale i v sociálnych agendách.
Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny sú politicky závislé od zmeny vlády. Rozdeľovanie finančných nástrojov nemá protikorupčné mechanizmy a nebráni diskriminácii časti účastníkov trhu práce, závislosti od straníckej politickej príslušnosti nominantov aktuálnej politickej reprezentácie. Absentuje vnútroštátna stratégia kohéznych a inkluzívnych politík v prepojení na európske a svetové trhy práce, sociálnu politiku, ekonomické potreby a legislatívu.P
Autori
JUDr. Milena Barinková CSc.
Doc. JUDr. Vojtech Tkáč CSc.