1 ÚVOD
Nečinnosť verejnej správy(1) ako „nezákonný postup, ktorý spočíva v pasívnom správaní v situácii, keď zákon predpisuje aktívne konanie“,(2) ako aj prípadné prieťahy v jej konaní predstavujú v ostatnom období skutočne mimoriadne často skloňované termíny, ktorými sa zaoberajú mnohí teoretici, ale aj právna prax či masmédiá, prípadne sú oba tieto fenomény predmetom bežných diskusií, pretože vyvierajú z bežného života osôb. Tieto dva javy sa tak dostávajú do povedomia čoraz širšieho okruhu osôb, čo považujem za mimoriadne pozitívnu skutočnosť, pretože len takýmto spôsobom, keď je priamo pomenovaný problém, sa vytvárajú predpoklady na to, aby sa proti týmto nepopulárnym javom mohlo účinne bojovať.
O skutočnosti, že ide o nepopulárne a citlivé fenomény svedčí v prvom rade už Ústava Slovenskej republiky,(3) ktorá vo svojom článku 48 ods. 2(4) jednoznačne deklaruje, že prieťahy (o to viac nečinnosť) nie sú v súlade s týmto základným zákonom Slovenskej republiky. Ústava Slovenskej republiky tak vo svojom siedmom oddieli (právo na súdnu a inú právnu ochranu) druhej hlavy (základné práva a slobody) ustanovuje povinnosť orgánov rozhodujúcich o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb rozhodnúť nielen riadne,(5) ale aj včas.
Vychádzajúc z teoretického vymedzenia pojmu verejná správa a jej charakteristických vlastností,(6) možno sumarizovať tieto poznatky a dospieť k vedomiu, že verejná správa predstavuje špecifickú aktivitu tak štátu (v podobe štátnej správy), ale aj orgánov samosprávy (v podobe územnej alebo záujmovej samosprávy). Všetky definície vychádzajú z toho, že verejná správa predstavuje neustávajúcu činnosť plnenia jej vlastných úloh. Domnievam sa, že práve z tohto dôvodu je v správnoprávnej teórii venovaná pozornosť práve činnosti verejnej správy, a to predovšetkým v podobe jej finálnych foriem,(7) ale aj procesom, ktoré predchádzajú dosiahnutiu takejto konkrétnej forme činnosti.(8) Dôsledkom je potom skutočnosť, že nečinnosti verejnej správy a prieťahom v konaní, ako javom, ktoré popierajú aktivitu verejnej správy, ako jej charakteristickej vlastnosti, nie je venovaná taká náležitá pozornosť, ako by si vyžadovala. Aj neaktívna verejná správa totiž môže ovplyvniť postavenie fyzických osôb alebo právnických osôb, a to mnohokrát aj výrazne negatívnym spôsobom.
Je viacero dôvodov pre toto tvrdenie, domnievam sa, že za najdôležitejší argument v prospech skúmania nečinnej verejnej správy hovorí fakt, že už samotná Ústava Slovenskej republiky tento fenomén rozoznáva a sama ho označuje za negatívny. Z tohto dôvodu preto v ďalšom texte je nevyhnutné poukázať na tie ustanovenia ústavy, ktoré na tento jav upozorňujú a pomenúvajú ho, ako aj poskytujú v základných črtách možnosti obrany voči nemu.
2 ÚSTAVNOPRÁVNE VÝCHODISKÁ NEČINNOSTI AKO NEGATÍVNEHO SPOLOČENSKÉHO JAVU
Ústava Slovenskej republiky ako základný zákon nášho štátu zadefinovala, že Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát (článok 1 ods. 1). Otázky nečinnosti pritom musíme v prvom rade naviazať práve na túto spomínanú premisu právneho štátu. Jeho podstatou je nadriadenosť práva nad všetkými a všetkým a zároveň platí, že je ho možné vymôcť. Zásadne môžeme povedať, že v prípade existencie štátu, ktorý by reálne neumožňoval vymoženie svojho vlastného práva, takýto štát by nemohol byť označený za právny štát. Je zároveň nepochybné, že v prípade nečinnosti verejnej správy, prípadne prieťahov v jej konaní, vymožiteľnosť práva sa dostáva na mimoriadne nízku úroveň. Jestvuje tu nepochybná korelácia medzi úrovňou vyspelosti štátu v jeho právnej rovine a vymožiteľnosťou práva, inými slovami môžeme povedať, že vysoká miera vymožiteľnosti práva signalizuje vysokú úroveň právnej kultúry štátu, ako aj vyspelosť jeho práva.
Je zaujímavé, že „samotná Ústava Slovenskej republiky priamo nedefinuje pojem právneho štátu, jednotlivé princípy právneho štátu buď priamo obsahuje, alebo ich použil vo svojom výklade ústavy Ústavný súd Slovenskej republiky“.(9) K uvedenému sa žiada doplniť, že tejto otázke sa intenzívne venuje aj právna dogmatika. Prepojením týchto dvoch znalostí potom možno uviesť, že všeobecne sa traduje, že k princípom právneho štátu patria princípy univerzality a prirodzenosti ľudských práv, zvrchovanosti ústavy a zákona, spravodlivosti a v neposlednom rade aj právnej istoty,(10) ktorú vymedzil Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojom rozhodnutí č. PL. ÚS 15/98 ako „požiadavku po všeobecnej platnosti, trvácnosti, stabilite, racionalite a spravodlivom obsahu právnych noriem a ich dostupnosti občanom (publikovateľnosť), no rovnako aj požiadavka predvídateľnosti konania orgánov verejnej moci (právna istota)“.
Vychádzajúc z definovania právnej istoty ako vytvorenia istoty, že za rovnakých skutkových okolností rozhodujúci orgán rozhodne rovnako, možno dôvodiť, že príslušný orgán začne príslušné konanie vo veci a vo veci vydá finálne stanovisko (napríklad v podobe rozhodnutia).
Ústavný súd Českej republiky k uvedenému dodal: „K znakom právneho štátu a medzi jeho základné hodnoty patrí neoddeliteľne princíp právnej istoty, ktorého neopomenuteľným komponentom je nielen predvídateľnosť práva, ale aj legitímna predvídateľnosť postupu orgánov verejnej moci v súlade s právom a zákonom stanovenými požiadavkami. Táto predvídateľnosť (…) je vyjadrením maximy, na ktorej základe sa možno v demokratickom a právnom štáte spoliehať na to, že vo svojej dôvere v platné právo nebude nikto sklamaný. Iba takto predvídateľné správanie napĺňa v praxi fungovanie materiálne chápaného demokratického právneho štátu a vylučuje priestor pre prípadnú svojvôľu“.(11)
Pritom na verejnú správu chápanú ako neustálu aktivitu jej vykonávateľov pri realizovaní svojich cieľov stanovených zákonom, do styku s ktorou sa dostáva takmer neustále každá osoba, či už fyzická alebo právnická, sú kladené vysoké nároky pri skúmaní, či jej postupom nedošlo práve k naplneniu svojvôle. Ak uvažujeme o nečinnosti verejnej správy, ktorá je v každom prípade v rozpore s uplatňovaním kompetencie orgánu verejnej správy, kde kompetenciu definujeme ako zákonom stanovený okruh záležitostí, o ktorých orgán verejnej správy je povinný rozhodovať a za ktoré nesie zodpovednosť, môžeme usúdiť, že práve pri tomto fenoméne dochádza k uplatneniu negatívneho javu svojvôle vo vzťahu k účastníkom konania.
Na jednej strane je možné povedať, že článok 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky vymedzuje prihlásenie sa Slovenskej republiky k princípom vyspelých štátov, to však na strane druhej ešte neznamená, že Ústava Slovenskej republiky je aj tzv. právnou ústavou.(12) O tom ale už svedčia jej ďalšie iné články, o ktorých je nevyhnutné sa v súvislosti s naplnením cieľa tohto článku zmieniť.
Sumarizáciou uvedeného výkladu možno povedať o nečinnosti, že ak k nej dôjde, je v rozpore s článkom 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, t. j. je nezlučiteľná s princípmi predovšetkým právneho štátu, ako aj právnej istoty, pričom z povahy ústavy ako ústavy právnej, musí Ústava Slovenskej republiky obsahovať aj také ustanovenia, ktoré umožnia oprávnenému subjektu brániť sa voči tomuto fenoménu.
3 ČLÁNOK 46 ODS. 1 ÚSTAVY SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Článok 46 Ústavy Slovenskej republiky je z hľadiska jej systematiky zaradený do siedmeho oddielu druhej hlavy. To znamená, že v tomto článku sú zachytené základné práva a slobody, konkrétne právo na súdnu a inú právnu ochranu. Podľa tohto článku ods. 1 sa každý môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch stanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.
Uvedený článok zachytáva právo každého(13) na prístup k súdnej a inej právnej ochrane. Už z tohto článku možno odvodiť že prvotným orgánom ochrany práva v našich podmienkach je súd (vrátane Ústavného súdu Slovenskej republiky). Tento musí pritom zároveň spĺňať požiadavky nestrannosti a nezávislosti. Iným orgánom Slovenskej republiky má ústavodarca nepochybne na mysli predovšetkým orgány verejnej správy. Tieto budú vystupovať v pozícii orgánu ochrany práva výlučne na základe zákonného splnomocnenia.
Všeobecne môžeme za orgány verejnej správy označiť orgány štátnej správy, ďalej sú to orgány územnej samosprávy, orgány záujmovej samosprávy a v neposlednom rade aj právnické osoby, ktoré rozhodujú právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Vo všeobecnosti k tomu J. Machajová uvádza: „orgánom verejnej správy je orgán štátu alebo neštátny orgán ktorý má zo zákona pôsobnosť a právomoc vykonávať verejnú správu“.(14)
Moju pozornosť pritom zaujala práve tá časť ústavného článku 46, ktorá podmieňuje na vytvorenie pôsobnosti vo veci ochrany práv osôb zákonné splnomocnenie. Konkrétne potom mám na mysli vzťah zákona o súdoch,(15) Občianskeho súdneho poriadku(16) a Správneho poriadku.(17)
Podľa § 2 ods. 3 zákona o súdoch súd rozhoduje o tom, či vec predložená súdu patrí do právomoci súdu. Súd nemôže vysloviť, že vec nepatrí do právomoci súdu, ak ju nemôže postúpiť na konanie a rozhodnutie inému orgánu verejnej moci.
Podľa § 7 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku v občianskom súdnom konaní sa prejednávajú a rozhodujú spory a iné právne veci, ktoré vyplývajú z občianskoprávnych, pracovných, rodinných, obchodných a hospodárskych vzťahov, pokiaľ ich podľa zákona neprejednávajú a nerozhodujú o nich iné orgány.
Podľa § 5 Správneho poriadku na konanie sú vecne príslušné správne orgány, ktoré určuje osobitný zákon; ak osobitný zákon neustanovuje, ktorý orgán je vecne príslušný, rozhoduje obec.
Všetky uvedené zákonné ustanovenia určujú vecnú pôsobnosť a vecnú príslušnosť na realizáciu konania, pričom ustanovenia v zákone o súdoch, ako aj v Občianskom súdnom poriadku majú blanketový, odkazový charakter, keď odkazujú na osobitné právne predpisy. Správny poriadok v tomto prípade už nemá odkazový charakter a kogentne upravuje vecnú príslušnosť na uskutočnenie konania obce. Vzniká zaujímavá situácia, pretože v odbornej občianskoprávnej literatúre sa traduje, že „pokiaľ by určitá právna záležitosť nebola v kompetenčných predpisoch pokrytá vôbec (teda by nespadala do právomoci žiadneho iného orgánu ochrany práva), platí nevyvrátiteľná domnienka že patrí do právomoci súdu“.(18) Otázka je, či vznikla konkurencia viacerých právnych predpisov, ktoré by upravovali rovnakú situáciu, ale odlišne.
Myslím si, že je odôvodnené domnievať sa, že v tomto prípade by mohlo dôjsť ku vzniku tzv. kompetenčného konfliktu, a to či už pozitívneho, ako aj negatívneho. Kompetenčné konflikty vo všeobecnosti vznikajú v dôsledku nejasne vymedzenej kompetencie orgánu. Ak by takýto spor vznikol, podľa § 8a Občianskeho súdneho poriadku ho na návrh prejedná a rozhodne s konečnou platnosťou Najvyšší súd Slovenskej republiky. Takýto postup sa predpokladá v prípade oboch typov kompetenčných konfliktov.
Občiansky súdny poriadok teda dáva jednoznačnú odpoveď na to, aký orgán bude rozhodovať v prípade, ak vznikne takýto konflikt, nedáva však odpoveď na otázku, či na základe takto formulovaných zákonných ustanovení, môže vzniknúť aj situácia, keď by vo veci, v ktorej nie je stanovená vecná príslušnosť, mohol rozhodovať súd, pretože § 5 Správneho poriadku jasne stanovuje vecne príslušnou obec na realizáciu konania.
Osobne sa domnievam, že aj napriek tomu môže byť vecne príslušný súd na uskutočnenie takéhoto konania. Myslím si, že v takomto prípade je nevyhnutné vychádzať z predmetu a účelu tak Občianskeho súdneho poriadku, ako aj Správneho poriadku. Predmetom a účelom Občianskeho súdneho poriadku je úprava postupu predovšetkým súdu a účastníkov konania v občianskom súdnom konaní v sporových a nesporových záležitostiach, ktoré vyplývajú z občianskoprávnych, pracovných, rodinných, obchodných a hospodárskych vzťahov. Predmetom a účelom Správneho poriadku je poskytnúť ochranu práv, právom chránených záujmov a povinností v správnom konaní, v ktorom správne orgány rozhodujú o týchto právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach v oblasti verejnej správy.
Zatiaľ čo v prvom uvedenom prípade súdy primárne rozhodujú o súkromnoprávnych záležitostiach, tak v druhom prípade správne orgány rozhodujú o nárokoch vyplývajúcich z verejnoprávnych predpisov. V prípade, ak by teda šlo o nárok, ktorý vyplýva zo súkromnoprávnych predpisov, rozhodoval by o ňom súd, a ak by šlo o verejnoprávny nárok, rozhodovala by obec. Významným činiteľom pri rozhodovaní o takomto spore by bolo typické delenie práva našej právnej kultúry na súkromné a verejné, ktoré ale v ostatnej dobe nemusí byť zrovna jednoduché.(19)
Občiansky súdny poriadok zároveň stanovuje, že iné veci prejednávajú a rozhodujú súdy v občianskom súdnom konaní, len ak to ustanovuje zákon (§ 7 ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku). Táto situácia pritom nepokrýva mnou zvolenú problematiku, keď by o veci nemal kto rozhodovať. V tomto prípade ide o tzv. rozšírenú pôsobnosť civilných súdov, keď prejednávajú veci nepatriace do civilnoprávnej oblasti. Ide napríklad orozhodovanie podľa 5. časti Občianskeho súdneho poriadku, keď súdy preskúmavajú na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy (§ 244 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku).
Domnievam sa, že uvedený výklad je ústavnekonformný a plne podporuje princíp právnej istoty.
Zároveň je nevyhnutné konštatovať, že princíp právnej istoty determinoval znenie § 5 Správneho poriadku, pretože by bolo v rozpore s princípmi právneho štátu, aby síce jestvoval právny nárok, ale o ktorom by nemal kto rozhodovať. Jednoznačne by šlo o situáciu denegatio iustitiae – odopretie spravodlivosti. Preto zákonodarca všeobecne stanovil vecnú príslušnosť na obce. Je teda vhodnejšie, aby o danom nároku niekto rozhodoval a voči postupu tohto orgánu sa mohol účastník konania brániť systémom opravných prostriedkov, akoby o nároku nerozhodoval nikto.
4 ZÁVER
Záverom tohto článku sa žiada už len doplniť, že jeho úlohou nebolo pokryť všetky ústavnoprávne východiská zamerané na nečinnosť verejnej správy, prípadne na prieťahy v jej konaní. V tejto súvislosti je preto venovaná v článku bližšia väčšia pozornosť princípu právneho štátu a článku 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ktoré sú nepopierateľne prepojené s týmito javmi, ako aj so súvisiacimi otázkami prípadnej konkurencie troch zákonov (konkrétne zákona o súdoch, Občianskeho súdneho poriadku a Správneho poriadku), ktoré vytvárajú všeobecné zákonné splnomocnenie na vykonanie konania orgánom v konkrétnej veci, pre ktorú ale osobitný zákon nestanovuje vecnú príslušnosť konkrétneho orgánu na vykonanie konania. Dúfam, že svojou troškou sa mi podarilo prispieť k diskusii a riešeniu tejto tematiky.
Poznámky
- 1) Ak z kontextu nevyplýva inak, nečinnosťou verejnej správy sa má na mysli nečinnosť v oblasti aplikačných rozhodovacích procesov.
- 2) SREBALOVÁ, M.: Rýchlosť správneho konania a nečinnosť správneho orgánu. Bratislava : Vydavateľské oddelenie PraF UK, 2008, s. 9.
- 3) Publikovaná pod č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „Ústava Slovenskej republiky“).
- 4) Každý má právo, aby sa jeho vec verejne prerokovala bez zbytočných prieťahov a v jeho prítomnosti a aby sa mohol vyjadriť ku všetkým vykonávaným dôkazom.
- 5) T. j. predovšetkým v súlade s princípom zákonnosti.
- 6) Pozri bližšie napríklad ŠKULTÉTY, P.: Verejná správa a jej charakteristické črty. In: ŠKULTÉTY, P. a kol.: Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava : Vydavateľské oddelenie PraF UK, 2004, s. 9. a nasl.; HUTTA, V.: Verejná správa. In: MACHAJOVÁ, J. a kol.: Občan a verejná správa. Nadácia Občan a demokracia : Bratislava, 2000, s. 27 a nasl.; MACHAJOVÁ, J.: Verejná správa. In: MACHAJOVÁ, J. a kol.: Všeobecné správne právo. Bratislava : BVŠP a EUROKÓDEX, 2009, s. 15 a nasl.; HENDRYCH, D.: Veřejná správa. In: HENDRYCH, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. C. H. Beck : Praha, 2006, s. 6 a nasl.; PRŮCHA, P.: Správní právo. Obecná část. MU a nakladatelství Doplněk : Brno, 2007, s. 48 a nasl.; HORZINKOVÁ, E.: Obecné vymezení základních pojmů. In.: HORZINKOVÁ, E. – NOVOTNÝ, V.: Správní právo procesní. Praha : Linde. 2006, s. 19 a nasl.
- 7) Pozri bližšie napríklad ZLOCH, P.: Formy verejnej správy. In. ŠKULTÉTY, P. a kol.: Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava : Vydavateľské oddelenie PraF UK, 2005, s. 92-114; HENDRYCH, D. – STAŠA, J.: Činnost veřejné správy. In: HENDRYCH, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. C. H. Beck : Praha, 2009, s. 183-362; PRŮCHA, P.: Správní právo. Obecná část. MU a nakladatelství Doplněk : Brno, 2007, s. 249-317.
- 8) Pozri bližšie napríklad VRABKO, M.: Rozhodovacie procesy vo verejnej správe. In.: VRABKO, M. a kol.: Správne právo. Procesná časť. Bratislava : Vydavateľské oddelenie PraF UK, 2007, s. 15 a nasl.; HENDRYCH, D.: Správní věda. Teorie veřejné správy. Praha : ASPI, 2003, s. 68-79; SKULOVÁ, S.: Rozhodování ve veřejné správě. In.: SKULOVÁ, S. a kol.: Základy správní vědy. Brno : Masarykova univerzita, 1998, s. 98.
- 9) MRAVÍKOVÁ, K.: Niekoľko poznámok k právnemu štátu. In: HAMUĽÁK, O. (ed.): Principy a zásady v právu – teorie a praxe. Sborník z konference Olomoucké debaty mladých právníků 2010. Praha : Leges, 2010, s. 43.
- 10) Porovnaj napríklad CIBULKA, Ľ.: Slovenská republika ako právny štát. In: SVÁK, J. – CIBULKA, Ľ. – KLÍMA, K.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Všeobecná časť. Bratislava : BVŠP a EUROKÓDEX, 2009, s. 410 a nasl.
- 11) Rozhodnutie Ústavného súdu Českej republiky č. IV. ÚS 690/01.
- 12) Z hľadiska klasifikácie ústav právna ústava vo svojej podstate znamená, že sa reálne uplatňuje, že nejde iba o tzv. ústavu formálnu, ktorá len deklaruje práva, ako aj povinnosti, avšak reálne sa v štáte uplatňujú procesy, ktoré sú s ňou v rozpore. Právnou ústavou je teda takou ústavou, ktorá zaručuje, že všetky procesy, ku ktorým dochádza v štáte sú determinované princípom zákonnosti.
- 13) K pojmu každý, prípadne občan, či cudzinec porovnaj článok 52 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj napríklad POSLUCH, M. – CIBULKA, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. Bratislava : Heuréka, 2006, s. 214.
- 14) MACHAJOVÁ, J.: Verejná správa. In: MACHAJOVÁ, J. a kol.: Všeobecné správne právo. Bratislava : BVŠP a EUROKÓDEX, 2009, s. 23.
- 15) Zákon č. 757/2004 Z. z. o súdoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o súdoch“).
- 16) Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „Občiansky súdny poriadok“).
- 17) Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“).
- 18) ŠTEVČEK, M. – FICOVÁ, S. a kol.: Občiansky súdny poriadok. Komentár. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 15; uvedené je pritom dokonca označované aj za nevyvrátiteľnú právnu domnienku; tamtiež, s. 22.
- 19) Pozri bližšie napríklad SLÁDEČEK, V.: Všeobecné správní právo. Praha : ASPI, 2009, s. 30 a nasl.; HENDRYCH, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. C. H. Beck : Praha, 2009, s. 21 a nasl.
Autor
doc. JUDr. Matej Horvat PhD.