politické práva
Ústavný zákon – Ústava Slovenskej republiky 460/1992 | Paragrafy: § 26
Úvod
Diskusie o územnosprávnom členení majú kúzlo širokospektrálnosti, čo v kombinácii s argumentáciou založenou na užšom výseku skúmanej problematiky vedie k tomu, že každý z účastníkov diskusie má (svoju) pravdu.
Východiskovou úvahou pre tento príspevok je nastolenie otázky, do akej miery má zmysel venovať sa v podmienkach Slovenskej republiky reforme územnosprávneho členenia a či jeho prípadná zmena by bola vôbec prínosná a ak áno, tak či by prínos nebol menší ako náklady na ňu vynaložené. Zohľadniť tiež treba aj to, či v súčasnej dobe nie sú prioritnejšie iné veľké spoločenské témy, ktoré je potrebné riešiť.[1] Na druhej strane ale platí tvrdenie, že ľudská tvorivosť je nevyčerpateľná, pretože neustále pribúdajú rôzne vedné odbory, ktoré sa ďalej vetvia a niekedy sú, dokonca slovami ich predstaviteľov, prípadmi intelektuálneho narcizmu, kedy sa príslušný vedný odbor „pozerá do zrkadla“.[2]
Samozrejme netvrdím, že energia venovaná skúmaniu územnosprávneho členenia je intelektuálnym sebapozorovaním, a to už aj preto, lebo ide o prienik viacerých oblastí – najmä administratívnoprávnej a daňovoprávnej – ktoré sa premietajú až do ústavnoprávnej roviny. Ide skôr o to, aby nedochádzalo k „splošteniu“ tejto problematiky do akéhosi vyznania viery, kedy sa už vopred predpokladá, že decentralizácia je automaticky akési dobro.[3]
Diskusie o tom, ako by malo vyzerať územnosprávne členenie Slovenska sú pútavé, ale nezriedka v nich absentuje kvantifikácia výhod navrhovaného iného usporiadania v porovnaní s tým súčasným. Argument, že momentálne územnosprávne členenie Slovenska je neprirodzené je do istej miery pravdivý a do istej miery nepravdivý. V súčasnej dobe je migrácia obyvateľstva skôr z východu na západ a pre väčšinu obyvateľov Slovenska je prirodzene dôležitejšia pracovná návšteva Bratislavy ako Budapešti. Preto je úplne prirodzené, že súčasné situovanie vyšších územnosprávnych celkov nebude odrážať realitu napr. 19. storočia.
Takisto je pre prípadných návštevníkov Slovenska dôležitejšie kvalitné cestné spojenie, vysoká úroveň služieb, bezpečnosť a čisté prírodné prostredie než napr. to, či cyklotrasa, ktorú majú v pláne absolvovať vedie územím, ktoré historicky patrí do Spiša, ktorý je rozdelený medzi dva samosprávne kraje.[4] Zdôvodňovanie, prečo by nejaké územie malo patriť niekam (a nie inam) môže mať veľmi veľa rozmerov a oprieť sa len o geografické alebo historické kritériá nie je dosť dobre možné. Ako vyučujúci som sa viackrát stretol s tým, že študenti zo Spiša mali kritický postoj k tomu, že napr. Levoča a Kežmarok patria do Prešovského samosprávneho kraja a argumentovali historickým hľadiskom a patriotizmom, zaujímavé však bolo to, že napr. o tzv. storočnej vojne medzi Levočou a Kežmarkom, prípadne iných historických udalostiach, vedeli dosť málo, čo značí, že ich historické povedomie je plytké, čo ale nebráni tomu, aby argumentovali historickým pohľadom.
Ale v konečnom dôsledku aj patriotizmus a isté historické povedomie sú legitímnejším základom pre prípadné zmeny, než len formálne vykázanie činnosti v podobe rôznych reforiem verejnej správy s pravdepodobne žiadnym alebo len diskutabilným prínosom, ktoré sa prejavujú napr. premenovaním úradov.
Potrebnosť či nepotrebnosť decentralizácie?
Ak už hovoríme o potrebe decentralizácie a dekoncentrácie[5], vo svojej podstate ide nezriedka o legitimizáciu úvah o možnej zmene územnosprávneho členenia. Je napokon najmä otázkou vkusu, aký názor budeme mať na názov administratívnoprávnej jednotky[6]. Pokiaľ ide o územné vymedzenie, situácia je zložitejšia. Slovenská republika má hornatý terén, ktorý je z istého pohľadu determinantom členia. Ale v súčasnosti ho už nemožno vnímať ako jediný kľúčový faktor. To, ako smerujú vodné toky, ako sú orientované pohoria a pod. zohrávalo zásadnú úlohu v minulosti. Kultúrnym vývojom, pokiaľ vnímame kultúru, ako to, čo človek pridal k prírodnému prostrediu[7], došlo k výraznej modifikácii významu týchto determinantov a do popredia sa dostávajú vplyvy ľudskej činnosti, ktorá zohľadňuje množstvo faktorov, ako je napr. situovane relevantných trhov, politické usporiadanie, vojensko bezpečnostné usporiadanie. To, že komunikačná sieť bola kedysi orientovaná severo – južne celkom neznamená, že takto bude cestná sieť orientovaná navždy. To, že oblasť Rimavskej Soboty zásobovala potravinami Budapešť, je dnes už najmä historickou skutočnosťou. Antropogénne vplyvy do istej miery eliminujú vplyv prírodných determinantov, príkladom môže byť vybudovanie Košicko – bohumínskej železnice, budovanie cestnej siete a pod.
V prvom rade je potrebné si položiť zásadnú otázku, a to či je decentralizácia potrebná, teda v čom je jej prínos. Odkaz na Európsku chartu miestnej samosprávy je odkazom na právnu úpravu, ktorú je Slovenská republika povinná rešpektovať, nie je to materiálne odôvodnenie potrebnosti decentralizácie. Decentralizácia ako niečo, čo sa spája s primárnym nositeľom moci – občanmi (obyvateľmi), a to v zmysle priblíženia verejnej správy ľuďom, zvýšenia účasti ľudí na verejnej moci a pod. sa dostáva skôr z roviny práva do roviny moralizovania, a to formou morálneho gýča. Gýč je manipulatívne dojemná banalita, ktorá sa zmocňuje nášho infantilného ja.[8] V tomto prípade by sme si mali pod decentralizáciou predstaviť asi zrejme entuziazmus obyvateľov územnosprávnej jednotky, ktorí sami najlepšie vedia, čo je potrebné regulovať, do čoho investovať a pod. Táto predstava ignoruje neblahé skúsenosti s miestnymi elitami, pred ktorými v konečnom dôsledku chránila obyvateľstvo centralizovaná moc absolutistického panovníka.[9] Predmetná predstava akoby stotožňovala územnosprávnu jednotku s takou skupinou ľudí, v ktorej sa všetci navzájom pomerne dobre poznajú[10], a teda nie je potrebné zabezpečovanie niektorých potrieb inštitucionalizovať. Ale početnosť personálneho substrátu územných samospráv je taká, že územná samospráva bude riešiť časť svojich potrieb na to určenými inštitúciami a viac ako skupine o veľkosti max. 150 jedincov sa bude podobať štátu. Uvažovanie, či je „decentralizácia“ potrebná, ak nebude ukotvená v sociálnych a ekonomických kontextoch, je úplne zbytočné. Ak sa pozrieme na historické mapy Európy, tak zistíme, že miera roztrieštenosti napr. Svätej rímskej ríše národa nemeckého bola enormná, čoho logickým dôsledkom bola neskoršia centralizácia.
Ak chceme odôvodniť decentralizáciu, musíme najskôr odôvodniť potrebu existencie územnej samosprávy (otázne je, či to možno odôvodniť v opačnom poradí). Podľa môjho názoru treba dôkladne rešpektovať princíp subsidiarity. Jednoducho to, čo môže riešiť svojimi silami jednotlivec, má riešiť jednotlivec, to čo vie riešiť napr. rodina má riešiť rodina. A to, čo má riešiť miestne spoločenstvo, má riešiť miestne spoločenstvo. Takto vzniká aj prirodzená pyramída inštitúcií, ktorá je ťažko meniteľná bez toho, aby sa nejednalo o vyumelkované zmeny, ktoré je možné (tieto zmeny) istý čas udržiavať, a to za cenu vynaloženia značných zdrojov, ktoré v konečnom dôsledku budú niekde chýbať.[11] Deficit týchto zdrojov sa môže, presnejšie musí prejaviť a aj sa už prejavuje, napr. v bezpečnostnej oblasti.[12]
Konkurencieschopnosť a atraktivita samosprávy
Úlohou decentralizácie je zabezpečiť také podmienky pre rozvoj územnej samosprávy, aby to, čo je možné riešiť na úrovni územnej samosprávy sa riešilo na jej úrovni. Štát má garantovať zabezpečenie zákonného inštitucionálneho rámca, a to tak, aby nedochádzalo k zdeformovaniu činnosti územnej samosprávy a nepochybne má štát prostredníctvom svojich orgánov (policajné orgány, prokuratúra, súdy, Najvyšší kontrolný úrad, orgány finančnej správy a pod.) „dohliadať“ na miestne politické reprezentácie, aby sa územná samospráva nedostávala do podoby viac či menej úspešných „pašalikov“.
Súčasnosť nie je priaznivo naklonená úvahám o subsidiarite, pri ktorej je najdôležitejšia aktivita jednotlivca, rodiny, miestneho spoločenstva. V situácii, keď sa životná úroveň vyrovnáva „zhora“ prostredníctvom dotačnej politiky, kedy sa už bez dotácií ani podnikať nedá, je ťažko projektovať predstavu, že ten ktorý región si musí vyrovnať svoju životnú úroveň vlastnou aktivitou a štát mu je povinný poskytnúť k tejto aktivite priestor. Tak tomu ale ani zďaleka nie je, práve naopak, v regiónoch, kde nie je diaľničná infraštruktúra a teda vodič využije diaľnicu len zriedka, stojí diaľničný poplatok rovnako ako tam, kde diaľnice sú. To, čomu sa Slovenská republika bráni na úrovni EÚ – harmonizácii daní a miezd – uplatňuje na svojom území, pričom ale princíp, prečo táto harmonizácia nie je pre Slovenskú republiku výhodná v rámci EÚ a teda nie je výhodná pre zaostalejšie regióny na Slovensku, je rovnaký. Stručne zhrnuté – diskusie o decentralizácii nemajú reálny význam bez toho, aby sa diskutovalo aj o umožnení konkurencieschopnosti medzi jednotkami územnej samosprávy.
To, či územná samospráva má riadne podmienky na svoju existenciu a či si svoje úlohy riadne plní, sa prejaví aj v atraktivite pre život. V súčasnej podobe môžeme badať emigráciu mladých ľudí, a to v dvoch základných podobách:
a) medzištátnu migráciu,
b) vnútroštátnu migráciu.
Nedostatočne rozvinutá územná samospráva je aj prejavom nezviazanosti obyvateľstva s územím, na ktorom žije, čo v konečnom dôsledku vedie k vyľudňovaniu celých okresov na Slovensku.
Tak ako vo svete existujú príklady úspešne sa rozvíjajúcich samosprávnych modelov, kam môžeme radiť napr. Švajčiarsko a Lichtenštajnsko, tak existujú aj menej úspešné modely, napr. v Taliansku. V podmienkach Slovenskej republiky sa často dôvodí pomerne krátkou demokratickou tradíciou. Ale od revitalizácie demokratického štátneho režimu už uplynulo skoro 27 rokov a vyrástla tu generácia mladých ľudí, ktorí sa v demokratických podmienkach už narodili. Ak vychádzame z toho, aká je angažovanosť veľkej časti tejto generácie, ako sa prejavuje vo volebnej účasti, vo volebných preferenciách, tak nemáme dôvod na optimizmus, pretože miera naivity v tejto generácii prudko narastá. Je to možno dané zvýšenou sociálnou mobilitou, kedy časť tých šikovných odchádza do zahraničia, možno je to dôsledok vplyvu médií, ktoré tu roky vysielajú aj také programy, pri ktorých je vysoko nepravdepodobné, že by nemali negatívny vplyv na vývoj mladého človeka.[13]
Úvaha, že hlavným účelom decentralizácie je priblíženie verejnej správy občanom, je trochu sploštená. V súčasnej dobe je možné zabezpečiť dostupnosť služieb elektronickou formou, čo znamená, dnes síce ešte vo viac menej teoretickej rovine, ale v blízkej budúcnosti aj v praktickej rovine, že podstatný bude prístup ku komunikačnému kanálu, t.j. internetu.
Okrem priblíženia verejnej správy občanom tak musí plniť decentralizácia ešte aj inú funkciu. Tá funkcia je poskytovanie priestoru pre súťaživosť medzi jednotlivými územnosprávnymi jednotkami, ktoré musia mať možnosť zvyšovať vzájomne svoju konkurenciu.
Jednou z podstatných otázok je to, či v prípade decentralizácie verejnej správy má ísť len o „deľbu práce“ alebo aj „deľbu mocí“, o ktorej však môžeme hovoriť až vtedy, ak miestne obmedzený normotvorca je viac alebo menej nezávislý na normotvorcoch s celoštátnou kompetenciou.[14]
Súčasná podoba územnosprávneho členenia a postavenia územnej samosprávy poskytuje miestnemu normotvorcovi, v rámci jeho samostatnej pôsobnosti, istý priestor nezávislosti na zákonodarcovi. Je však diskutabilné, či je tento priestor dostatočný. Slovenskú republiku môžeme z pohľadu rozlohy radiť medzi menšie štáty, avšak miera regionálnych rozdielov je obrovská. To si treba kriticky priznať, a to aj pri eliminácii rôznych populistických pohľadov na Bratislavu a okolie.[15] Pre stredoškolsky vzdelaného mladého človeka je predstava života napr. v Revúcej v porovnaní so západom Slovenska, dosť, jemne povedané, zložitá. Ešte vypuklejšie to je v prípade vysokoškolsky vzdelaných ľudí. Pokiaľ sa relevantné rozhodovacie subjekty pozerajú na túto situáciu tak, že dôjde k vnútroštátnej migrácii, ktorá je z istého pohľadu žiaduca, tak sa môžu vo svojich prognózach výrazne zmýliť. Z ekonomického hľadiska by bolo ideálnym riešením, ak by sa deficit pracovných síl na západe Slovenska saturoval pracovnou silou z východnej časti, v ktorej je vysoká nezamestnanosť, ale pre pracovného migranta sa stáva otáznym, prečo by mal cestovať na „týždňové“ pobyty 300 km, keď s vynaložením malého úsilia môže cestovať aj trochu viac a zarobiť oveľa vyššiu mzdu. Otázka jazykovej bariéry sa pomaly stiera, nakoľko mladšia generácia je jazykovo disponovanejšia.
Súčasný model tak vedie k tomu, že niektoré regióny Slovenska sa vyľudňujú, čo s demografickým poklesom, môže viesť k rôznym negatívnym javom.
Záver
Decentralizácia by mala umožniť istú mieru súťaže medzi regiónmi. Určite je žiaduce, aby investície prišli aj do podkapitalizovaných častí Slovenska. Pre investora však nemá zmysel investovať tam, kde nie je vybudovaná potrebná infraštruktúra, navyše východ Slovenska je ďalej od relevantných európskych trhov. V takomto prípade je jediným riešením zvýšiť atraktivitu danej oblasti, čo sa môže udiať napr. daňovou moderáciou. Územnosprávne jednotky by mali mať možnosť v určitej miere zvýšiť alebo znížiť sadzbu dane z príjmov. Protiargument v podobe tvrdenia, že by to negatívne ovplyvnilo štátny rozpočet, je trochu diskutabilný. Už v súčasnej dobe sa poskytuje subjektom investujúcim v oblastiach s vysokou nezamestnanosťou štátna pomoc, ktorej poskytovanie nezriedka vytvára rôzne podozrenia. Jednoduchšie a transparentnejšie by bolo umožniť samosprávnym krajom a obciam, aby mohli daň z príjmu moderovať, a to v rozsahu niekoľkých percentných bodov.
Ak by zákonodarca vytvoril predpoklady pre to, aby si samosprávne jednotky mohli výraznejšie konkurovať, tak by súčasne musel aj upraviť kontrolné mechanizmy. Predstava, že predstavitelia územnosprávnej jednotky sami najlepšie vedia, čo je pre obyvateľov prospešné a to budú aj zodpovedne presadzovať, je tak trochu idealistická.[16]
Otázka miery decentralizácie je aj otázkou právnou, ale vo veľkej miere aj politickou. Slovenské politické elity na celoštátnej úrovni sa koncentrujú v hlavnom meste. Stráca sa tak vzťah mandanta a mandatára, ktorý, ak už hovoríme o poslaneckom mandáte, by mal medzi voličom a poslancom parlamentu existovať. Poslanec žijúci v Bratislave, ktorého deti študujú vo Viedni, a ktorý – napokon aj celkom pochopiteľne – trávi víkendy skôr v Rakúsku ako na opačnom kúte Slovenska, nie je dostatočne zviazaný s voličmi celého Slovenska. Riešením by mohla byť napr. bikameralizácia slovenského parlamentu, kedy by časť poslancov bola delegovaná do druhej komory NRSR na základe výsledkov volieb do samosprávnych krajov, v ktorých by sa aplikoval väčšinový viacmandátový volebný systém.
Autor
JUDr. Štefan Kseňák PhD.