- schengenské vízum
- Zákon – Zákon o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov 404/2011 | Paragrafy: § 14
„Ak EÚ nedokáže dostatočne kontrolovať svoje vonkajšie hranice, bude to znamenať jej zlyhanie ako politického projektu.“
Donald Tusk, predseda Európskej rady
Úvod
Schengenský priestor je jednou z dôležitých výhod, ktorú môžu slobodne využívať väčšina jednotlivcov z európskych krajín. Schengen predstavuje voľný a neprerušený pohyb cez štátne hranice členských štátov Únie a pridružených krajín. Udalosti zo sveta za posledné mesiace, ktoré okrem iného vyústili do migračnej vlny prílevu utečencov do Európy objavili štrbiny Schengenu a neschopnosť juhoeurópskych krajín riešiť tento nezvratný stav. Lenže ochrana vonkajších schengenských hraníc nie je len aktuálny problém južanských štátov, ale je to celoeurópsky problém, ktorý sa týka aj Slovenska, a na ktorom sa podieľa celá Únia (nielen skupina štátov). Aké sú dôvody zlyhania ochrany hraníc v Schengene? Ako sa k tomu postavili orgány EÚ, Vyšehradská skupina či samotné Slovensko?
1. Jedinečný proces európskej integrácie
Myšlienka spojiť národy európskeho svetadielu je staršia, ako sa na prvý pohľad zdá. Oproti predošlým pokusom je tu však zásadný rozdiel: k politickému zjednoteniu Európy, po prvýkrát dochádza nenásilnou, postupnou, demokratickou cestou a nie absolutistickou či diktátorskou ideológiou moci, ako sa o to pokúšali hegemónne európske dynastické rody či diktátori ako Hitler či Stalin.2
Koncom 19. storočia vznikli podmienky na pohyb kapitálu a osôb v oblasti pracovného trhu. Tým sa vytvoril základ na medzinárodný charakter ekonomického života v európskom geografickom rámci. Na začiatku 20. storočia z hospodárskeho hľadiska panovali medzi všetkými európskymi krajinami úzke vzťahy. Existoval jednotný európsky priestor s voľne konvertibilnými menami, voľným pohybom kapitálu, pracovných síl a tovaru, obmedzovaný len nízkymi a stabilnými poplatkami, rovnako tak aj štátna správa, súdnictvo a daňový systém (s výnimkou Veľkej Británie) sa do istej miery podobali zriadeniu za Napoleona. Prejavovali sa tu tendencie na zbližovanie európskych štátov v rôznych oblastiach.3
V uvedených trendoch sa pokračovalo aj po prvej svetovej vojne, druhá svetová vojna ich však prerušila. Naozaj prvým funkčným systémom integrácie na politickej scéne je založenie Rady Európy4 v roku 1949. Jej vzniku predchádzali diskusie o dvoch návrhoch: federalistickým (nadštátnym) a konfederálnym (medzivládnym). Rada Európy ako európska medzivládna organizácia so širokými kompetenciami predstavuje medzivládne zoskupenie, ako jedna z najstarších medzinárodných európskych organizácií prispela svojimi aktivitami a iniciatívami k realizácii myšlienky európskej integrácie. Utvorila a zdokonalila európsky kontrolný systém ochrany ľudských práv a slobôd a cieľavedome hľadá riešenia spoločných európskych problémov. Rada Európy aktuálne úzko spolupracuje s Európskou úniou (EÚ/Únia) a Organizáciou pre bezpečnosť a spoluprácu v Európeó (OBSE).7 Pojem integrácia je často chápaný ako: existencia rôznych stupňov hospodárskeho zjednotenia; zjednotenie a spolupráca v rôznych oblastiach spoločenského života; forma internacionalizácie politiky známy aj ako spill over, teória prelivu. Jej vyjadrením je únia slobodných štátov, ekonomické spojenie nestačí. Otec Európy – Róbert Schuman – suverenitu nechápe ako nedotknuteľný inštitút, ale ako nástroj na realizáciu ľudskej a národnej slobody a záujmov v Európe. Ak Európa predtým exportovala do sveta tragédie vojen, nacionalizmu a násilia, dnes sa stáva inšpirujúcou práve vďaka fungujúcemu modelu svojho zjednotenia. Je to výsledok takmer sedemdesiatročného napĺňania myšlienky spolupráce európskych národov a krajín, rozvíjanej na základe deklarovaných hodnôt demokracie a slobody, dodržiavania ľudských práv a solidarity trhového hospodárstva. Historicky sa tieto tendencie realizovali v úsilí Francúzska, Talianska, NSR a štátov Beneluxu (t. j. Belgicko, Holandsko, Luxembursko), ktoré bolo zavŕšené 18. apríla 1951 uzatvorením Zmluvy o založení európskeho spoločenstva pre uhlie a oceľ (Parížske zmluvy).8 Táto novovytvorená tzv. Montánna únia sa zameriavala na spoločnú kontrolu vtedajších hlavných strategických surovín – uhlia a ocele. Cieľom tohto projektu bolo vytvoriť medzi členskými štátmi spoločný trh — voľné obchodovanie s uhlím, oceľou, ale aj železnou rudou, koksom a železným šrotom. Zároveň sa medzi členskými krajinami mali zaviesť spoločné ochranné opatrenia proti ich dovozu z nečlenských krajín. Montánna únia predstavuje významný medzník v integrácii Európy. Dokázala integrovať západnú časť po II. svetovej vojne rozdeleného Nemecka. Na odstránenie prekážok vo vzájomnom obchode bola zakladateľskými štátmi Montánnej únie dňa 25. marca 1957 uzavretá Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (EHS).9 Paralelne pre podporu rozvoja a výstavby atómového priemyslu bola podpísaná Zmluva o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (EURATOM).io V tej dobe vzniká u členských štátov požiadavka na vytvorenie spoločného trhu s voľným pohybom osôb, služieb a kapitálu.
Colná únia medzi členskými štátmi vznikla už v polovici roku 1968, v čase kedy došlo k hospodárskej stagnácií celej Európy. V júni 1985 v Európskych spoločenstvách (ES) zverejnili Bielu knihu11 o dobudovaní vnútorného trhu. Táto zahŕňala komplex opatrení zameraných na odstránenie približne 300 druhov necolných prekážok existujúcich medzi členskými krajinami ES a brzdiacich vzájomný ekonomický pohyb. Biela kniha sa stala základom pre vypracovanie Jednotného európskeho aktu (JEA).12 Tento bol prijatý vo februári 1986 (vstúpil do platnosti 1. júla 1987) a predpokladal vytvorenie jednotného vnútorného trhu ES a umožňujúceho úplný voľný pohyb tovaru, služieb, kapitálu pracovných síl do konca roku 1992 (tzv. projekt „Európa 92“.).
Významným medzníkom v procese integrácie bol podpis Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ), 13 tzv. Maastrichtskej zmluvy 7. februára 1992, podľa ktorej pojem Európska únia (EÚ) zahŕňa tri známe piliere 14. Okrem iného sa Maastrichtska zmluva opierala o tzv. štyri veľké slobody: voľný pohyb osôb, služieb, tovaru a kapitálu. Cieľavedomou revíziou Maastrichtskej zmluvy bola Amsterdamská zmluva,15 ktorá bola prijatá na záver Medzivládnej konferencie v rokoch 1996/97. Táto zmluva rozširuje svoju pozornosť z tradičných ekonomických záležitostí na záležitosti politické, ktorá je právnym nástrojom hlbšej a trvalej integrácie. Zároveň je novou etapou vytvárania užšieho zväzku medzi členskými štátmi EÚ.16 Poslednou revíziou zakladajúcich zmlúv ES bola Lisabonská zmluva, 17 tzv. reformná zmluva (nadobudla platnosť 1. decembra 2009). Reformná zmluva do tej miery, že právnym nástupcom ES sa stala Európska únia, ktorá zároveň nadobudla právnu subjektivitu. Zároveň, Lisabonská zmluva predstavovala kvázi „ultima ratio“ k neúspešnej ratifikovanej Ústavnej zmluve, od ktorej prebrala značný počet ustanovení. V súčasnosti, EÚ zahŕňa 28 členských krajín a aj napriek dlhovej, hospodárskej a utečeneckej kríze a ďalším ťažkostiam, ktorým Únia čelí, sa v roku 2020 počíta s jej rozšírením členskej základne minimálne o dve krajiny (Čierna Hora a Turecko).
1.1 Historický vývoj systému Schengen
Z hľadiska medzinárodného práva verejného predstavujú Schengenské hranice Európskej únie (ďalej „Schengen“) špecifický režim štátnych hraníc, pre ktoré je typické, že v rámci integračného zoskupenia štátne hranice medzi jeho členmi strácajú svoj pôvodný význam a dôležitosť nadobúdajú jeho vonkajšie hranice ochraňujúce spoločné hodnoty typické pre integračné zoskupenia, akým boli Európske spoločenstva a v súčasnosti aj Európska únia.18
Počiatočnou iniciatívou procesu realizácie slobodného pohybu osôb v EÚ zohráva existencia Schengenského systému, za ktorý považujeme predovšetkým zjednodušenie kontrol pri prechode hraníc, bol Saarbruckenský dohovor z roku 1984. 19 V tomto dohovore sa Francúzsko a Nemecko dohodli na odstránení hraničných formalít pre príslušníkov Európskeho spoločenstva. Koncom roku 1984 sa k nemecko-francúzskej iniciatíve pripojili i štáty Beneluxu a vypracovali Dohodu o postupnom odbúravaní kontrol na spoločných hraniciach, ktorá bola podpísaná dňa 14. 6. 1985 v luxemburskej malebnej obci Schengen ako Schengenská dohoda 20 (Schengen I). V článku II Schengenskej dohody sa zmluvné strany dohodli na „dlhodobo uskutočňovaných opatreniach“, na základe ktorých malo k 1. 1. 1990 prebehnúť „odbúravanie osobných kontrol na vnútorných hraniciach a preloženie tých istých kontrol na vonkajšie hranice“.
Dňa 19. 6. 1990 podpísali štáty Schengenskej dohody Vykonávaciu dohodu Schengenu 21 zo 14. 6. 1985 týkajúcu sa postupného zrušenia kontrol na spoločných hraniciach — Schengen II, ktorá vstúpila do platnosti 1. septembra 1993. V spoločnom vyhlásení k článku 139, ktoré bolo pripojené k záverečnému aktu však zmluvné strany určili, že dohoda vstúpi do platnosti „keď budú v signatárskych štátoch skutočne vytvorené predpoklady pre uplatnenie dohody a kontroly na vonkajších hraniciach budú v skutočnosti prebiehať“. Komplikácie súvisiace s prispôsobovaním domácej legislatívy niektorých zmluvných strán viedli k tomu, že Dohoda vstúpila do platnosti až 26. marca 1995. Za ďalších päť rokov pristúpili k Schengenskej dohode Španielsko, Portugalsko, Taliansko, Grécko a Rakúsko, v roku 1996 Dánsko, Fínsko a Švédsko. Pristúpením k Dohode sa tieto štáty mohli začať podieľať na všetkých rozhodnutiach spoločných orgánov. V skutočnosti sa tak stalo 1. apríla 1998 a tým boli zrušené kontroly na vnútorných hraniciach štátov Dohody. Paralelne v rámci integračného procesu tak samostatne prebiehal, ako súčasť III. piliera EÚ, aj integračný proces týkajúci sa tzv. Schengenskej problematiky.22
Do Schengenu však vstúpili aj nečlenské krajiny Európskej únie: Nórsko a Island v roku 2001, ktoré tak nadobudli štatút pridružených krajín. Obe krajiny tvoria spolu so Švédskom, Dánskom a Fínskom od roku 1954 Severskú pasovú úniu, preto bol ich vstup do Schengenu pomerne samozrejmý (upravuje to aj Protokol č. 19 o Schengensom acquis23 začlenenom do rámca Európskej únie). Podobne to platí pre Grónsko a Faerské ostrovy, ktoré sú autonómnymi časťami Dánska. V roku 2004 požiadalo o účasť v Schengenskom priestore aj Švajčiarsko, ktoré sem pristúpilo ako ďalšia nečlenská krajina Únie v roku 2009 a Lichtenštajnsko v roku 2011. Naopak, členské štáty EÚ ako Veľká Británia a Írsko nie sú členovia Schengenu. Umožnila im to trvalá výnimka, ktorú si tieto dva štáty vyjednali pri podpise Amsterdamskej zmluvy. Hlavnou príčinou neochoty Veľkej Británie pristúpiť k Schengenu je, že britskí občania nie sú povinní vlastniť nejaký osobný doklad, ak nechcú napríklad vycestovať alebo vlastniť auto. Pristúpením k Schengenu by sa vlastníctvo dokladu stalo povinnosťou. Írsko má s Veľkou Britániou obdobný hraničný systém ako štáty Schengenu medzi sebou, preto sa rozhodlo tiež nepričleniť. 24 Napriek tomu, špecifický protokol č. 19 o Schengenskom acquis začlenenom do rámca EÚ pripojený k zakladajúcim zmluvám berie do úvahy, že Írsko a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska sa nepodieľajú na všetkých ustanoveniach schengenských pravidiel, avšak je potrebné umožniť týmto členským štátom prijať iné ustanovenie týchto pravidiel ba dokonca, môžu kedykoľvek požiadať, aby boli čiastočne alebo úplne súčasťou Schengenu. Osobitné postavenie účasti na Schengene má aj Dánsko, ktoré je signatárom a členom Schengenu, ale vzťahuje sa naň ustanovenie čl. 3 Protokolu o schengenskom acquis s prijímaním opatrení vo vývoji Schengenu, ktoré sa spravuje ustanoveniami Protokolu o postavení Dánska. Členom schengenskej zóny nie je ani Cyprus. Chorvátsko – ako posledná členská krajina, ktorá vstúpila do EÚ tiež nie je štátom schengenskeho priestoru 25, v dôsledku nesplnenia podmienok ochrany vonkajších hraníc (apelácia zo strany Maďarska). Amsterdamská zmluva zaradila Schengenskú dohodu do jednotného inštitucionálneho rámca Únie tým, že z nej urobila „Schengenské acquis“. Tieto pravidlá môžeme pokladať za niečo, čo je právnou normou odvodenou v procese aplikácie Schengenskej dohody. Čl. 1 tohto protokolu umožňuje členským krajinám, ktoré „sú oprávnené nadviazať medzi sebou posilnenú spoluprácu v oblastiach upravených ustanoveniami vymedzenými Radou EÚ, ktoré tvoria schengenské acquis. Táto spolupráca sa vykonáva v rámci inštitucionálneho a právneho rámca Európskej únie s ohľadom na príslušné ustanovenia zmlúv.“26
Základný princíp Schengenskej dohody je formulovaný v článku 2.1, ktorý uvádza, že vnútorné hranice sa môžu prekročiť v ktoromkoľvek mieste bez toho, aby osoby boli kontrolované.
Signatárske krajiny tvoria jediný priestor, pričom sa hranice členských krajín stávajú spoločnou vonkajšou hranicou, rovnako ako prístavy, letiská a železničné stanice otvorené medzinárodnej doprave.
Voľnosť pohybu vo vnútri schengenského priestoru môže byť zaručená iba realizáciou kompenzačných prvkov na vonkajších hraniciach. To sa konkrétne premieta do povinnosti vstúpiť, ale aj vyjsť z tohto priestoru cez povolené body prechodu a dodržiavať všetky podmienky, ktoré sa pri vstupe overujú. Definovanie spoločnej politiky v oblasti víz, ako aj povinnosť jednotných kontrol bez ohľadu na chránený bod vonkajšej hranice zabezpečuje spojitosť tohto celku. Ide o problematiku vstupu do schengenského priestoru, ktorý zahŕňa nasledujúce okruhy: povolené body prechodu a zelená hranica, podmienky vstupu, víza, hraničná kontrola.
Cieľom tohto princípu je systematická kontrola nielen cestovných dokladov a splnenie už spomenutých podmienok pri vstupe a výstupe zo Schengenského priestoru, ale aj odhaľovanie a prevencia hrozieb pre národnú bezpečnosť a verejný poriadok zmluvných strán. Týka sa aj vozidiel a predmetov, ktoré vlastnia osoby prechádzajúce hranicu, pričom toto posledné ustanovenie sa neuplatňuje na občanov Európskej únie.
Vychádzajúc zo súčasného vývoja, možno konštatovať, že zatiaľ čo prvotným a hlavným zámerom tvorcov schengenského systému bolo vytvorenie Európy bez hraníc a uľahčenie pohybu osôb a tovarov, dnes sa do popredia dostáva ochrana vnútornej bezpečnosti a stability tohto priestoru pred negatívnymi dôsledkami vlny masovej nelegálnej migrácie šíriacej sa v dôsledku konfliktov, nepriateľstva a biedy v rôznych častiach sveta a s tým súvisiacou kriminalitou. Práve v dôsledku potreby tejto ochrany sa začali rozvíjať niektoré oblasti policajnej spolupráce a elektronická podoba Schengenského informačného systému.
Deklarovaním cieľa – integrovať sa do EÚ – sa nové členské krajiny prihlásili o svoj podiel zodpovednosti pri plnení tejto úlohy. Tento ich postoj je stále viac motivovaný aj vlastnými, donedávna nepoznanými, negatívnymi skúsenosťami s uvedenými javmi. Objektívne teda existuje spoločný záujem schengenských a nových členských krajín na prijatí efektívnych opatrení proti nelegálnej migrácii a teda i možnosť prinajmenšom zmierniť jej dopady na svoje krajiny.
Cieľom zosúladenia podmienok vstupu, pobytu a návratu, používanie spoločných dokladov ako spoločná vízová nálepka, ako aj vydávanie povolenia na pobyt, jednotného a používaného všetkými členskými štátmi, je zjednodušiť prácu zložiek poverených bezpečnosťou v jednotlivých štátoch Schengenu a umožniť účinnejšie bojovať proti nelegálnemu prisťahovalectvu.
Európska únia nachádza súdržnosť v uznávaní základných práv jednotlivca paralelne s hospodárskym rozvojom. Právo na azyl bolo znovu potvrdené v dodržiavaní pravidiel Ženevského dohovoru o postavení utečencov27 z 28. júla 1951 a protokolu28 z 31. januára 1967 o postavení utečenca podpísaného v New Yorku a v súlade so zakladajúcou zmluvou Európskeho spoločenstva. Azyl však naďalej ostáva osobitne citlivou oblasťou, pretože je veľmi ťažké v niektorých prípadoch rozlišovať medzi legitímnym žiadateľom (azylantom) a žiadateľom, ktorý má čisto ekonomický motív (migrant).29
2. Kríza schengenských hraníc, jej dôvody, dôsledky a návrhy
Praktická realizácia schengenských hraníc prináša celý rad otázok, posunov, ale aj problémov. Pravidlá prekračovania vonkajšej hranice a podmienky vstupu na územie Slovenskej republiky ako členského štátu Európskej únie, ktorý v plnom rozsahu uplatňuje Schengenské acquis, sú stanovené v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice, tzv. Kódex schengenských hraníc, ktorý nadobudol účinnosť 13.10.2006. 30 Už v čl. 1 Kódexu schengenských hraníc sú vymedzené základné pojmy vrátane vnútornej a vonkajšej schengenskej hranice. Za vnútorné hranice spomínaný Kódex rozumie „spoločné pozemné hranice zmluvných strán, ako aj letiská pre vnútroštátne lety a morské prístavy pre pravidelné trajektové spojenie výhradne z, alebo do iných prístavov na území zmluvných strán bez prerušenia plavby v prístavoch letiacich mimo územia zmluvných strán; vonkajšie hranice: sú pozemné a morské hranice, ako aj letiská a námorné prístavy zmluvných strán, pokiaľ nie sú vnútornými hranicami.“
Utečenecká kríza, ktorú za posledné mesiace zaznamenávajú média nie je ojedinelým javom. Únia už viackrát zápasila s prílevom migrantov. Aktuálny stav je jedinečný z dôvodu, že ide o hlboké naštrbenie Schengenského priestoru a samotné južanské krajiny, najmä Grécko, už nevládzu uniesť nápor prílevu nových utečencov. Situáciu vyostruje aj skutočnosť konfliktu na Blízkom východe, najmä vzostupom Islamského štátu (ISIS/ISIL), ktorý celý svet príliš podcenil.
História sa opakuje, ale Únia sa nepoučila. Na rozdiel od USA nemá Európska únia spoločný systém ochrany hraníc a systém spracovania žiadostí o azyl vykazuje isté nedostatky (napríklad v otázke evidencie, jednoduché kritéria). Preto sú tieto úlohy prideľované jednotlivým krajinám a Únia poskytuje len obmedzenú podporu. Rovnako, ako po vypuknutí finančnej krízy, chýbajú Únii potrebné orgány alebo potrebné kompetencie už existujúcich inštitúcií EÚ na to, aby mohla danú krízu riešiť. Výsledok je taký, že aktuálne Únia okrem finančnej a dlhovej krízy čelí novému veľkému problému – utečeneckej kríze. Myslím si, že utečenecká kríza nie je problém jednej či dvoch krajín, ide o európsky problém v rámci celej EÚ a nedá sa vyriešiť bez spolupráce všetkých krajín EÚ. Napriek tomu sa členské štáty stále nedohodli na spoločnom postupe. Každý štát prijíma opatrenia, ktoré mu vyhovujú bez ohľadu na ostatných členov. V Európe chýba solidarita a jednota medzi členskými štátmi. Táto skutočnosť môže byť skutočnosťou, že Únia ešte nie je pripravená postúpiť vyšší stupeň v užšej integrácii v podobe federácie.32 Za ďalší dôvod ohrozenia vonkajších hraníc Schengenu, a tým aj EÚ, je silný populistický a pluralistický liberalizmus, humanizmus a demokratickosť Európy. Únia sa rýchlo liberalizuje. V dôsledku zásad demokracie a takmer bezhraničného humanizmu sa prijímajú a aplikujú nové výdobytky, postoje a myšlienky, ktoré si v mnohých oblastiach protirečia (napr. právo na eutanáziu či potrat je v silnom kontraste s právom na život, právo na rodinu je v rozpore s legalizáciou homosexuálnych párov a podobné nezrovnalosti vznikajú aj v otázke migrácie, utečeneckej krízy a prijímania azylantov). Aj takýmto spôsobom medzi členskými štátmi vzniká nejednotnosť na riešenie niektorých podstatných problémov či otázok, čo vyvoláva vzájomnú nedôveru, euroskepticizmus a v neposlednom rade vlnu nacionalizmu, šovinizmu a xenofóbie. Ide o javy, nové hrozby, ktorým čelí Únia a európske krajiny od skončenia studenej vojny a ani v súčasnosti sa tieto problémy v rámci harmonizácie a unifikácie členských štátov Únie nedarí preklenúť. V otázke humanizmu je závažným nedostatkom rôznorodosť a kvantita (základných) ľudských práv a slobôd, pretože problematika ľudských práv a slobôd je príliš rozsiahla a z toho dôvodu nejasná, komplikovaná a neefektívna. Už takmer každá medzivládna medzinárodná organizácia disponuje s vlastným katalógom práv, čo sa prieči pôvodnému vytvorenemú komplexu základných ľudských práv a slobôd. Ak máme pri ľudských právach a slobodách používať slovíčko základné, je potrebné taxatívne definovať, aké sú to základné, resp. všeobecné ľudské práva a slobody, ktoré by mali byť priznané bez rozdielu každej živej ľudskej bytosti.
Otto von Habsburský vyhlásil: „Príkazom doby je jednota európskeho kresťanského sveta, koniec národných sporov, skutočné porozumenie založené na morálnych princípoch a nedotknuteľnom práve, ktoré tvorí základ veľkosti Západu.“ 33 Spoločným kultúrnym základom celej Európy je kresťanstvo, ktoré však už nie je zakomponované v doktríne vznikajúcich ES a EÚ. Tým, že Únia nie je postavená na kresťanských základoch, môže mať v otázke utečeneckej krízy za následok vlnu nacionalizmu a xenofóbie, pretože z ľudí sa postupne vytráca základný kresťanský morálny aspekt (alebo Boží zákon), ktorý je pomôcť blížnemu v núdzi. Avšak, pri tejto morálnej povinnosti máme za potrebné pomôcť utečencom, ktorí sú nútení opustiť svoju vlasť z obáv prenasledovania či vážneho bezprávia, ale určite by európske štáty mali ignorovať či dokonca postihovať ujmou (sankciou) prípady, keď na úkor utečencov sa priživujú solventní migranti, ktorý zneužívajú európsky azylový systém.
2.1 Postoj Európskej únie
Európska únia v roku 2015 predstavila svoj strategický plán, ako sa vysporiadať s utečencami v Stredozemnom mori. Základnými piliermi sú finančné injekcie na ochranu hraníc EÚ, boj proti pašerákom migrantov a kvóty, ktorými si členské krajiny prerozdelia utečencov. Podľa stanoviska Európskej komisie ide o celoeurópsky systém presídľovania s ponukou 20-tisíc miest rozmiestnených vo všetkých členských štátoch pre vysídlené osoby, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu v Európe. Na tento účel Brusel na roky 2015-2016 vyčlenil dodatočné peniaze vo výške 50 miliónov eur. Na základe prerozdeľovacieho mechanizmu Európskej komisie by mal byť podiel Slovenska na programe 1,60 percenta, čo znamená, že pri čísle 20- tisíc by sme mali prijať 319 utečencov. 34 Samozrejme, ide o relatívne číslo, keďže počet migrantov každým dňom stúpa, a tým aj priamo úmerne rastie systém stanovenej kvóty. Neskôr sa to číslo vyšplhalo už na 802. Slovensko tento návrh razantne odmietlo, ba dokonca, podalo na Súdny dvor EÚ žalobu proti prerozdeľovaniu utečencov v členských krajinách Únie na základe povinných kvót. K žalobe sa pridalo aj Maďarsko, Česká republika sa nepripojila. Žaloba sa pod číslom C- 643/15 v súčasnosti ešte len prejednáva.
Európa môže po útokoch v Paríži z 13. novembra 2015 prekresliť hranice voľného pohybu, krajiny diskutujú o možnostiach. Holandský denník De Telegraaf tvrdí, že holandský parlament diskutoval o možnosti takzvaného minischengenského priestoru. Ten by mal zahŕňať len štáty Beneluxu, Nemecko a Rakúsko. Francúzsko a Taliansko, ktoré stáli pri zrode európskej integrácie by boli z toho vynechané. Holandský minister zahraničia Bert Koenders však plán dementoval, priznal však, že vláda sa zaoberá alianciou štátov, ktoré majú podobný postoj k utečeneckej kríze. Krajiny strednej Európy, medzi nimi aj Slovensko, odmietajú prerozdelenie žiadateľov o azyl na rozdiel od týchto západných štátov. Nemecko z tohto návrhu nadšene nebolo. 35 S realizovaním celého plánu by pravdepodobne došlo k rozdeleniu Únie na niekoľko táborov, čo by malo za konečný následok rozpadu celej EÚ, ako ju poznáme.
Spomínané aspekty podľa mnohých nie sú najideálnejším riešením. Faktom ostáva to, že ak sa členské štáty rozhodnú pre opätovné zavedenie hraničných kontrol v bezpasovej schengenskej zóne, Európska únia tak stratí každý rok tri miliardy eur v podobe stratených podnikateľských príležitostí. Zavedenie hraničných kontrol by iste časom podnietilo štáty obnoviť colnú kontrolu. Jean-Claude Juncker, predseda Európskej komisie, na pôde Európskeho parlamentu dodal: „Jeden po druhom uzavrieme hranice a len čo budú všetky uzavreté, zistíme, že ekonomické náklady sú obrovské.“ Zdôraznil, že uzavretím hraníc by začal trpieť vnútorný trh EÚ a jedného dňa by sa začali Európania pýtať, na čo im je spoločná mena, ak neexistuje jednotný trh a ak už nefunguje voľný pohyb pracovníkov. Skonštatoval, že rozpad Schengenu by bol hrozbou pre spoločnú menu euro.36 Ak by Únia prišla o Schengen aj euro, išlo by o dve podstatné pokrokové zložky, na ktorých je únia postavená. Ich zánikom by sa časom rozpadla aj Európska únia. Európa by sa ocitla znovu na tom bode ako pred prvou polovicou 20. storočia.
Ďalším extrémnym prípadom na vyriešenie problémov Únie je vytvorenie Spojených štátov európskych. Išlo by o federálny zväz podľa vzoru USA s centrálnou vládou v Bruseli. Spojené štáty európske nie sú mladučkým projektom. Tento pojem spomína vo svojom diele Paneurópa aj R. N. Coudenhove-Kalergi. Podobné nápady doteraz pochádzali len od jednotlivých strán, v súčasnosti sa proti federálnej EÚ postavila celá vláda Holandska. Spojené štáty európske sú pritom najvyšším cieľom predstaviteľov EÚ. Že sú Spojené štáty európske jedinou predstavou žiarivej budúcnosti Európy, je medzi nimi pomerne akceptovaný názor. Predstavitelia EÚ sa zvyknú líšiť len v tom, kedy táto zmena príde. Holandsko označilo celý projekt vytvorenia Spojených štátov európskych za minulý prežitok. Odôvodnilo to svojou analýzou súčasných právomocí EÚ, v ktorom uviedlo až 54 kompetencií, ktoré by mali zostať na národnej úrovni. Ide o rôzne oblasti, od sociálneho zabezpečenia až po spravovanie záplav. Holandsko s týmto nápadom neprišlo ako prvé, o návrat kompetencií na národnú úroveň má záujem aj Veľká Británia. Obe krajiny tak ukazujú alternatívu k súčasnému vývoju EÚ.37 Návrh vytvorenia Európskej únie ako superštátu naďalej zostáva v nedohľadne. Alternatívou vytvorenia Spojených štátov európskych môže byť vízia politickej únie, ktorú preferuje nemecká kancelárka Angela Merkelová. Táto koncepcia je založená na európskych inštitúciách, ktoré by mali silnejšie slovo ako členské štáty. Merkelová zdôraznila, že ide o dlhodobý proces, v rámci, ktorého sa prenesie viac právomocí na stranu Komisie, ktorá by potom pracovala ako európska vláda s európskymi kompetenciami. To zahrňuje aj silný parlament. Rada, ktorá aktuálne združuje najvyššiu exekutívu členských štátov, by tvorila druhú komoru. Nakoniec by sme tu mali Súdny dvor EÚ ako najvyšší súd. Toto by mohla byť budúca podoba európskej politickej únie. 38 Otázne, či by sa tento projekt stretol s pochopením všetkých členských štátov Únie. V minulosti sa objavila snaha o založenie Európskeho politického spoločenstva, avšak jej zakladajúcu zmluvu sa nepodarilo ani podpísať.
2.2 Postoj Vyšehradskej štvorky
Už R. N. Coudenhove-Kalergi vo svojom diele Paneurópa napísal, že stredná Európa môže v budúcnosti zohrať významnú rolu pri zjednotení Európy. Situácia vyzerala priaznivo skrze Malej dohody, ktorá fungovala v medzivojnovom období medzi Československom, Rumunskom a Juhosláviou za spolupráce s Francúzskom. Kalergi ide až to takej hĺbky, že predpoklad postupným vytvorením Malej dohody na konfederačný zväz či federálny spolok štátov, ktorému dal aj odvážne názvy ako Dunajská federácia, Podunajsko alebo Spojené štáty východoeurópske.39 Nástup fašizmu a vypuknutie druhej svetovej vojny a jej koniec spôsobili, že stredná Európa sa na dlhé desaťročia dostala do úzadia vo svetovom dianí. Zmena prišla v revolučných rokoch, kedy definitívne padla železná opona a celý dominantný sovietsky systém sa zrútil ako domček z karát. Štáty strednej Európy, medzi nimi aj Slovensko, sa opäť ocitli na križovatke dejín.
Odvolávajúc sa na historické fakty z vyšehradského stretnutia troch kráľov (poľského, českého a kráľa uhorského) v jeseni 1335 sa názov tohto zoskupenia zrodil počas schôdze medzi prezidentom ČSFR Václavom Havlom, predsedom maďarskej vlády Józsefom Antallom a poľským prezidentom Lechom Waí^som, ktorá sa uskutočnila 15. februára 1991 v severomaďarskom meste Vyšehrad. Traja vodcovia tu podpísali deklaráciu o úzkej spolupráci svojich troch (dnes štyroch) krajín na ceste k európskej integrácii. Po páde komunistických režimov zohrala vzájomná spolupráca týchto krajín významnú úlohu pri prechode od totalitného režimu k slobodnej, pluralistickej a demokratickej spoločnosti. Títo traja predstavitelia svojich krajín podpísali dohodu o tom, že ich štáty sa spoločne budú snažiť o vstup do západoeurópskych obranných, politických i hospodárskych integračných štruktúr, akým boli aj ES.40
Aktuálne Vyšehradská štvorka alebo originálnejší zaužívaný názov Vyšehradská skupina 41 tvorí zoskupenie štyroch stredoeurópskych krajín – Poľskej republiky, Maďarska, Českej republiky a Slovenskej republiky, ktorých spája spoločná kultúra, história a súčasne aj politické smerovanie. Nevýhodou V4 je, že nejde o žiadnu medzinárodnú organizáciu. Je to len zoskupenie štátov, regionálna únia, ktorej jedinou stálou inštitúciou je Medzinárodný vyšehradský fond42. Navyše, V4 nemá v rámci Únie priznaný štatút, akým disponuje regionálna únia BENELUX (čl. 350 ZFEÚ). Je to nedostatočný fakt k tomu, že BENELUX ako zoskupenie štátov upadá, zatiaľ čo V4 v rámci svojich medzinárodných programov V4+ každým rokom nadobúda na prestíži.
K tejto výraznej publicite napomohol aj fakt utečeneckej krízy. Krajiny V4 síce nie sú v otázke migrácie vo všetkých bodoch za jedno tvrdenie, napriek tomu možno sledovať náznak spolupatričnosti, ale vo väčšej miere ťahajú za ten istý koniec. Štáty V4 odmietli Bruselom nadiktované kvóty pre prijatie migrantov, stavajú sa za udržanie kontroly na vonkajších hraniciach Schengenu (hlavne balkánskych trás), majú svoj vlastný program na riešenie utečeneckej krízy, prílevu migrantov a ochrany schengenských hraníc.
Na spomínanú aktuálnu problematiku V4 vypracovala dva návrhy ako získať kontrolu nad prílevom migrantov a udržať celý Schengen pokope. Jeden návrh sa stretol s pozitívnym ohlasom, ten druhý bol prevažne zo strany ostatných štátov Únie pranierovaný. Krajiny V4 sa stávajú v utečeneckej kríze akousi čiernou ovcou. Je to paradox k tomu, že tieto krajiny v otázke finančných prostriedkov EÚ čerpajú najväčšie výhody a samotní azylanti aj migranti neprejavili ochotný záujem o tieto štáty. Česi, Slováci, Maďari a Poliaci totiž predstavili svoj plán B. Predstavou V4 je, aby ho aplikovali v prípade, že Európska únia nezačne aktívnejšie konať, v súvislosti s krízou, alebo v ochrane Schengenskej hranice s Tureckom zlyhá Grécko. V takomto prípade je potrebné chrániť grécko- macedónske hranice. Podľa slovenského premiéra R. Fica by sme do takéhoto stráženia vedeli okamžite poskytnúť 300 policajtov.43 Tým by malo byť vytvorenie nového Schengenu na štátnej hranici s Macedónskom a strednou Európou. Grécko, ktoré trápi aj dlhová kríza, by sa touto obetou dostalo do úplnej izolácie. Samozrejme, väčšina štátnych predstaviteľov členských krajín vrátane Merkelovej s takýmto plánom nesúhlasili. Významný profesor švajčiarskej Univerzity v St. Gallene James Davis si myslí, že takýto plán je ďalším znakom regionalizácie. Krajiny V4 sú podľa neho najslabším hráčom spomedzi akýchsi troch hlavných skupín Únie: „Najväčším problémom je, že ostatní sa na ne pozerajú ako na krajiny, ktoré majú z Únie prospech. A zároveň nie sú ochotné prijať časť bremena.“44 Netreba zabúdať, že v hre ešte ostáva Malý Schengen. Slovensko, Maďarsko a Poľsko v ňom pravdepodobne nebude. Nad Českou republikou sa zvažuje. „Ešte vlani som predpovedal, že ak sa nenájde európske riešenie utečeneckej krízy, Schengen, ako ho dnes poznáme, neprežije rok 2016,“ postrašil Davis.45 Momentálny stav z apríla 2016 je taký, že Grécko začína vyhosťovať späť do Turecka ilegálnych migrantov, Bulharsko vysiela na grécko-turecké hranice vojakov a celý plán B sa zatiaľ nenaplnil.46 Z tohto zmätku zatiaľ ťaží Británia a Turecko. Británia si opäť vydobyla značné privilégia v rámci EÚ, pokiaľ nevyhostí migrantov, Turecko tým, že posilní svoje hranice so Sýriou čím zabráni ďalšiemu veľkému prílevu utečencov ma po dlhých desaťročiach opäť otvorené dvere stať sa členskou krajinou EÚ (ich prihláška tu chradne túžbou už od roku 1987).
Druhý významný návrh zo strany V4, ktorý má aj budúci potenciál je vytvorenie spoločnej armády krajín V4. Ide o spoluprácu v oblasti obrany a bezpečnostnej politiky a energetickej a jadrovej bezpečnosti v regióne strednej Európy. Bojová skupina Európskej únie (European Union Battlegroup – EU BG) je definovaná v dokumente Koncept bojových skupín47 ako jednotka v počte 1500 vojakov tvoriacich tzv. jadro EU BG. Celkové počty v jednotlivých EU BG sa pohybujú v rozmedzí 2000 – 3300 vojakov. Koncept bol vytvorený v roku 2006, pričom plná operačná spôsobilosť bola dosiahnutá 1. januára 2007. Kľúčová úloha EU BG spočíva v schopnosti začať operáciu v lehote 5 dní po schválení Radou EÚ. Sily by mali byť na cieľovom území do 10 dní od rozhodnutia EÚ o spustení operácie. V prípade krízy alebo urgentnej žiadosti OSN by mala byť EÚ schopná viesť súčasne operácie dvoch bojových skupín v trvaní 30 dní a v prípade doplnenia zásob maximálne až 120 dní.
Cieľom je, aby EÚ BG mali pri vedení vojenskej operácie spôsobilosti na plnenie rôznych typov úloh. Bojové skupiny môžu byť nasadené maximálne vo vzdialenosti 6000 km od Bruselu.48 V rámci V4 je táto bojová jednotka známa ako Battle Group EU V4 (V4 EU BG), ktorá pozostáva z približne 4 000 vojakov, pričom Slovensko má v tomto zložení maximálne 560 vojakov. Bojová skupina Európskej únie V4 je v pohotovosti od 1. januára 2016.49 Problémy však nastali, keď všetky potrebné prípravné a certifikačné cvičenia sa vykonali pod záštitou NATO, čo s obavami sleduje aj Rusko, ak by v prípade V4 EU BG bola nasadená aj v Ukrajine. Čas ukáže, kam Vyšehradská skupina dospeje.
2.3 Postoj Slovenskej republiky
V dôsledku politického a hospodárskeho kolapsu Sovietskeho zväzu padla železná opona a s ním aj socialistické zriadenie vo východných štátoch Európy, vrátane vtedajšieho Československa. Väčšina postkomunistických krajín videla svoju záchranu v európskych integráciách. EÚ na základe svojich pravidiel nemohla týmto krajinám odmietnuť právo podať prihlášku o členstvo. Európska komisia tak bola nútená prijať prihlášky desiatich bývalých komunistický krajín vrátane Slovenska, ktoré tak spravilo v roku 1995. Napriek mnohým komplikáciám dali sa do pohybu bilaterálne prístupové rokovania s postkomunistickými kandidátmi, ku ktorým sa ešte pridala prihláška od Malty a Cypru. Zatiaľ čo Česká republika postúpila do prvej skupiny, naopak Slovensko bolo vyhostené do druhej, tzv. laekenskej skupiny v reakcii na stagnáciu a korupciu, pod ktorú sa podpísala Mečiarova autoritárska vláda. Napriek tomu, 1. apríla 2004 nadobudla účinnosť prístupová zmluva, podpísaná v Aténach 16. apríla 2003 50. Európska únia 1. mája 2004 narástla z 15 členov na 25 členov (Rumunsko a Bulharsko vstúpili v roku 2007, Chorvátsko sa stalo členom v roku 2013).51
Úsilie Slovenskej republiky stať sa členom spoločenstva štátov schengenského priestoru bolo zavŕšené 21. decembra 2007, kedy služba hraničnej polície Policajného zboru ukončila vykonávanie hraničných kontrol na hraniciach s Poľskom, Českou republikou, Rakúskom a Maďarskom. Členstvo v spoločnom schengenskom priestore, tiež označovanom ako priestor bezpečnosti, slobody a spravodlivosti, zaväzuje každý jeho členský štát podieľať sa na plnení tzv. kompenzačných opatrení ako náhrady za zrušenie kontrol na svojich vnútorných hraniciach. Kompenzačné opatrenia sú založené najmä na zabezpečení vysokého štandardu vykonávania kontroly svojich vonkajších hraníc, rozvoji efektívnej policajnej spolupráce, spoločnom postupe v oblasti uplatňovania vízovej politiky a migrácie, justičnej spolupráci a spolupráci v oblasti boja proti drogám, zabezpečení funkčnosti a používania Schengenského informačného systému a ochrane osobných údajov.52
Všetko znie zaujímavo do chvíle, kým sa v dôsledku arabskej jari v roku 2012 nezačala utečenecká kríza. Nech už za arabskou jarou stoja rôzne okolnosti jedno je isté, že južné vonkajšie schengenské hranice ostali nedostatočne strážené, čo vyústilo do týchto problémov. Situácia sa vyhrotila v rokoch 2015-2016. Schengen a utečenecká kríza sa stali jednou z hlavných diskusií politických debát a predvolebnej kampane v parlamentných voľbách. Pravica aj ľavica vystupujú proti stanoveným kvótam prijatia migrantov. Maďarsko už na hranici so Srbskom postavilo múr a „Slovensko je pripravené postaviť bariéry na zelenej hranici, ak naši susedia zlyhajú pri ochrane vonkajšej schengenskej hranice“ povedal slovenský premiér Róbert Fico. 53 Tento prehnaný skepticizmus vyvoláva u obyvateľov Slovenska xenofóbiu, vlny nacionalizmu a extrémizmu. Zároveň ide aj o vnútorné hrozby, resp. problémy EÚ. Preto máme za potrebné, aby súčasná generácia vytýčila prioritu pre terajšie a aj budúce európske generácie proces užšieho zbližovania v rôznych sférach integrácie, ktorý bude mať za cieľ vybudovať bezpečnú, prosperujúcu a jednotnú Európu.
Záver
Predseda Európskej Rady – Donald Tusk, povedal: „Ak EÚ nedokáže dostatočne kontrolovať svoje vonkajšie hranice, bude to znamenať jej zlyhanie ako politického projektu.“ Podľa tohto výroku môžeme usudzovať, že súčasná utečenecká kríza je celoeurópskym problémom, ktorým sa majú zapodievať všetky členské krajiny EÚ v rámci inštitucionalizácie Únie. Únia prišla s programom prerozdeľovania utečencov do jednotlivých členských krajín, čo sa stretlo s nepochopením predovšetkým krajín Vyšehradskej skupiny vrátane Slovenska. Riešenie na súčasnú migračnú politiku ponúkla aj V4 vo forme obetovania Grécka a zavedením prísnej hraničnej kontroly na vonkajších hraniciach Schengenu. Únia tento plán zamietla. Nové, účelnejšie riešenia sú zatiaľ v nedohľadne. Domnievame sa, že ak chce Európska únia, taká ako ju poznáme dnes, prežiť, je nevyhnutné priať ďalšiu reformnú zmluvu (aj keď v istej miere by to nemuselo byť najšťastnejšie riešenie), ktorá prípadne aktuálne nedostatky odstráni alebo ich zmierni. Do tej doby nad existenciou EÚ ako politického projektu visí Damoklov meč.P
Autor
Jakub Kozák