- neudelenie azylu
- Zákon – Zákon o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov 480/2002 | Paragrafy: § 13
Úvod
Ľudské práva, resp. základné práva sú v európskom priestore považované za základný rámec, štandard právnej regulácie. Napriek tomu, v čase klimaxu mediálneho a politického záujmu o súčasnú azylovú politiku Európskej únie a hľadania nových riešení sa môže zdať, že otázka základných práv ustupuje do úzadia. Otázky plynúce z dlhodobo pretrvávajúcich problémov Únie s azylovým procesom v niektorých krajinách sa odrazili aj v rozhodovacej činnosti súdnych orgánov Rady Európy a Európskej únie. Tento príspevok zhŕňa vývoj Spoločného európskeho azylového systém a predstavuje základné skutkové okolnosti tzv. Dublinských odovzdaní, ktoré boli predmetom prejudiciálneho konania pred Súdnym dvorom v spojených veciach C- 411/10 a C-493/10. Ústredným cieľom príspevku je na základe právnych záverov analyzovaného rozsudku Súdneho dvora poukázať na vplyv Charty základných práv na fungovanie a ďalší vývoj azylového systému.
1. Stručná charakteristika Spoločného európskeho azylového systému
V roku 1990 členské štáty Spoločenstiev podpísali v Dubline medzinárodný dohovor, ktorým sa určoval štát zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl,1 ktorého fungovanie bolo neskôr podporené systémom na porovnávanie odtlačkov prstov (Eurodac). 2 Nadobudnutím platnosti Amsterdamskej zmluvy v roku 1999 došlo k začleneniu oblasti priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti do prvého piliera Európskej únie. 3 V nadväznosti na to Európska rada na mimoriadnom zasadnutí v Tampere vytýčila za cieľ vytvorenie Spoločného európskeho azylového systému (CEAS) s cieľom zasadiť sa o efektívne dodržiavanie zásady non-refoulement v zmysle Ženevského dovohoru o postavení utečencov a New Yorského protokolu.4 Po zmene primárneho práva bol na základe záverov Európskej rady systém vytvorený Dublinským dohovorom nahradený Nariadením Rady č. 343/2003 5 a viacerými smernicami, ktoré stanovovali štandardy azylového systému. Nariadenie (tzv. Dublin II) obsahovalo široký výpočet kritérií pre učenie štátu, ktorý mal posudzovať žiadosť o azyl a osobitné ustanovenie, podľa ktorého mohol členský štát dobrovoľne prevziať zodpovednosť za posúdenie žiadosti o azyl.6
2. Skutkový stav
Podľa nariadenia Dublin II v prípade, ak bola žiadosť podaná osobou, ktorá prekročila neoprávnene hranicu členského štátu, sa za štát zodpovedný za posúdenie žiadosti považoval štát prvého vstupu žiadateľa o azyl. 7 V roku 2010 bolo takmer 90 % všetkých neoprávnených vstupov do Európskej únie zaznamenaných v Grécku.8 Aj v dôsledku nadmerného množstva migrantov žiadatelia o azyl v Grécku čelili viacerým ťažkostiam. Popri nevyhovujúcich životných podmienkach, bezdomovectve, nedostatočnom informovaní žiadateľov a ďalších fatálych zlyhaniach gréckeho systému, 9 bolo najväčšou hrozbou pre žiadateľov o azyl v Grécku odovzdanie do Turecka na základe bilaterálnej dohody. 10 Takýto žiadatelia tak mohli byť vystavení reťazovému vráteniu do krajiny pôvodu, resp. do krajiny, v ktorej im hrozí prenasledovanie bez riadneho preskúmania žiadosti o azyl, v rozpore so zásadou non-refoulement Ženevského dovhoru.11 Vo veci C-411/10 sa žiadateľ o azyl afgánskeho pôvodu, pán Saeedi (N. S.), ocitiol v situácii, v ktorej mal byť na základe ustanovení nariadenia Dublin II odovzdaný zodpovednému štátu na posúdenie jeho žiadosti o azyl, ktorú podal v Spojenom kráľovste. Saeedi počas svojej cesty neoprávnene prekročil grécku hranicu, kde bol zadržaný, boli mu odobraté odtlačky prstov do systému Eurodac, a následne odovzdaný do Turecka, odkiaľ ušiel do Spojeného kráľovstva. Na základe kritéria prvého vstupu Secretary of State for Home Department rozhodol o jeho odovzdaní do Grécka. Jeho námietky o porušovaní ľudských práv žiadateľov o azyl v Grécku Secretary of State odmietol ako nedôvodné (potvrdzujúce rozhodnutie), rovnako nezmenil svoje rozhodnutie o odovdzaní ani po žiadosti, ktorou sa pán Saeedi domáhal, aby Spojené kráľovstvo prevzalo zodpovednosť za posúdenie jeho žiadosti o azyl. Na základe žiadosti pána Saeediho bolo povolené začatie konania o súdnom preskúmaní potvrdzujúceho rozhodnutia (judicial review). High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division však žalobu zamietol, povolil ale odvolacie konanie. Court of Appeal of England and Wales sa rozhodol prerušiť konanie o odvolaní a požiadal Súdny dvor o rozhodnutie o predbežných otázkach týkajúcich sa základných práv žiadateľa o azyl.12, 13, 14
Rovnako predmetom sporov, v ktorých boli predložené Súdnemu dvoru otázky v konaní C-493/10 bolo odovzdanie žiadateľov o azyl do Grécka ako štátu prvého vstupu. Každý z piatich žiadatelia o azyl (Afgánci M. E., A. S. M. a E. H., Alžírčan M. T. a Iránčan K. P.) bol po neoprávnenom prekročení hranice zatknutý v Grécku, pričom každému boli odobrané odtlačky prstov a zaevidované v systéme Eurodac. Všetci žiadatelia opustili územie Grécka a pricestovali do Írska, kde podali žiadosť o azyl.
V rámci konaní o určenie zodpovedného štátu žiadatelia namietali neprimerané podmienky v Grécku a žiadali, aby Írsko prevzalo zodpovednosť za posúdenie ich žiadostí o azyl. Tieto žiadosti Refugee Applications Commisioner zamietol, vyzval Grécko na prevzatie žiadateľov a následne v súlade s nariadením Dublin II im oznámil rozhodnutie, že neposúdi ich žiadosti, a že budú odovzdaní do Grécka.
V nadväznosti na to Minister for Justice, Equality and Law Reform vydal príkazy na ich odovzdanie. Medzičasom sa na návrhy žiadateľov začali na High Court konania o súdne preskúmanie rozhodnutí o zamietnutí žiadostí na prevzatie zodpovednosti za posúdenie. Vykonateľnosť príkazov na odovzdanie bola preto odložená do vydania rozhodnutí v konaniach o juducial review. 15, 16 17
3. Konanie vo veciach a quxstiones iuris
Konania o predbežných otázkach sa začali doručením návrhov 18. augusta 2010 (C-411/10) a 15. októbra 2010 (C-493/10). Následne boli konania po vypočutí generálnej advokátky spojené pre písomnú časť konania rozhodnutím predsedu súdu18 a taktiež rozhodnutím predsedu došlo k spojeniu konaní aj pre účely ústnej časti konania a vynesenia rozsudku.19 Konanie v spojených veciach bolo pridelené veľkej komore Súdneho dvora, čo len odráža osobitnú významnosť tohto rozhodnutia.20 Predmetom konania vo veciach samých bol výklad ustanovení nariadenia Dublin II, ku ktorému predložili Court of Appeal of England and Wales 7 prejudiciálnych otázok a írsky High Court 2 otázky. S ohľadom na vyššie načrtnutú situácii v Grécku, ktoré bolo pre žiadateľov, ktorí boli účastníkmi konania vo veciach samých, určené ako štát zodpovedný za posúdenie ich žiadostí o azyl, sa všetky otázky výkladu dotknutého nariadenia týkali uplatňovania Charty základných práv najmä s prihliadnutím na čl. 4 (zákaz mučenia a ponižujúceho zaobchádzania), čl. 1 (ochrana ľudskej dôstojnosti), čl. 18 (právo na azyl) a čl. 47 (právo na účinný prostriedok nápravy).
3.1 Pôsobnosť Charty základných práv
Základnou otázkou adresovanou Súdnemu dvoru bol rozsah pôsobnosti Charty základných práv. Podľa čl. 51 ods. 1 Charty sa táto vzťahuje na členské štáty iba v prípade, ak vykonávajú právo únie (ang implementing Union law, fr. mettre en ouvre). 21 K takejto situácii dochádza výlučne vtedy, ak členské štáty konajú v rámci rozsahu pôsobnosti práva Únie (ang. in the scope of Union law, fr. dans le champ d’application du droit de l’Union ).22 Vo veci samej bolo predmetom prvej prejudiciálnej otázky, či možno za vykonávanie práva únie považovať výkon diskrečnej právomoci pri rozhodnutí členského štátu o prevzatí zodpovednosti za posúdenie žiadosti o azyl namiesto primárne zodpovedného štátu.23
Členské štáty v niektorých prípadoch zastávajú stanovisko, že uplatnenie ustanovenia o výnimke (ang. derogation clausé), ktorá výslovne zveruje štátom mieru voľnej úvahy (ang. a margin of discretion, appreciation) vylučuje konanie v jej rámci z pôsobenia práva Únie. 24 Tento argument predniesli v konaní zástupcovia Írska, Spojeného kráľovstva, Belgicka a Talianska s ohľadom na gramatický výklad 25 návrhu komisie opierajúci sa o ustanovenie o zvrchovanosti.26’27
Pre posúdenie, či nejaké konanie členského štátu je vykonávaním práva Únie a patrí do pôsobnosti práva Únie je nutné zohľadniť rozhodovaciu činnosť Súdneho dvora, podľa ktorého členské štáty vykonávajú právo únie ak 1. preberajú právo Únie (Wachauf doktrína -„when […] implement Community rules“28) alebo 2. predstavujú výnimku z práva Únie (ERT doktrína – „fall under the exceptions“29) alebo 3. sa v danej situácii uplatňuje norma Únie (Karner doktrína – „where national legislation falls within thefield of application of Community law“30).31 Pritom s ohľadom na skutočnosť, že Charta nerozširuje pôsobnosť práva Únie, 32, 33 môžeme o pôsobnosti práva Únie ergo o pôsobnosti Charty uvažovať len v prípade, ak existuje priama súvislosť s právom Únie, i. e. s konkrétnym prípadom sa spája ustanovenie primárneho alebo sekundárneho práva, nie len ustanovenie Charty samotnej.34,35
Ako poukázala generálna advokátka Trstenjak, nariadenie Dublin II vytvára systém pravidiel na účely posudzovania žiadostí o azyl, pričom súčasťou týchto pravidiel je aj ustanovenie o výnimke. Keďže uplatnenie takejto výnimky vyvoláva právne dôsledky predvídané v nariadení, je aplikáciu výnimiek členskými štátomi potrebné považovať za vykonávacie opatrenia, a to aj napriek voľnej úvahe, ktorou členské štáty disponujú. 36 Takýto záver, podľa generálnej advokátky, implicitne vyplýva aj z rozhodnutia vo veci Wachauf.37
S návrhom k tejto otázke sa Súdny dvor stotožnil v plnej miere konštatovaním, že voľná úvaha je súčasťou mechanizmov dotknutého nariadenia, preto uplatnenie tohto diskrečného oprávnenia je konaním v rozsahu pôsobnosti práva Únie, v dôsledku čoho sa na toto konanie v plnej miere vzťahujú ustanovenia Charty základných práv.38
3.2 Povinnosť dodržiavať základné práva, princíp vzájomnej dôvery a prezumpcia dodržiavania základných práv
Spločný európsky azylový systém, tak ako sme opísali v prvej kapitole, je systémom právnych noriem, ktoré nadväzujú na ustanovenia Ženevského dohovoru s cieľom zabezpečiť efektívny postup štátov pri vybavovaní žiadostí o azyl. Viazanosť členských štátov sekundárnym právom, ustanoveniami Ženevského dovohoru a medzinárodnými dohovormi vytvárajú právne záruky dodržiavania Charty, Ženevského dovohoru a Európskeho dohovoru. 39 Tieto záruky v spoločnom európskom azylovom systéme sú základom vzájomnej dôvery zúčastnených štátov. Na základe tohto princípu, podľa niektorých členských štátov, nie je možné, aby členský štát preskúmaval súlad konania iného členského štátu s právom Únie a základnými právami (nevyvrátiteľná domnienka súladu). 40
Druhá, tretia a šiesta otázka predložená Súdnemu dvoru v konaní C- 411/10 smeruje k výkladu uplatňovania tejto domnienky s ohľadom na ustanovenia Charty. Súdny dvor najprv poukázal na to, že Spoločný európsky azylový systém, ktorého cieľom je efektivita posudzovania žiadostí o azyl, je založený na dostatočných právnych zárukách. V takom prípade je nevyhnutné predpokladať súlad konania členského štátu so základnými právami, čím Súdny dvor potvrdil existenciu princípu vzájomnej dôvery.41 Avšak, ak by v tomto prípade išlo o nevyvrátiteľnú domnienku (ang. conclusive presumtion), ako tvrdili členské štáty, tak v prípade faktických zlyhaní systému by boli spochybnené všetky záruky ochrany základných práv.42 Takáto nevyvrátiteľná domnienka by bola taktiež v rozpore s povinnosťou výkladu a aplikácie práva Únie v súlade so základnými právami, preto sa uvedená podmienka má považovať za vyvrátiteľnú. 43 Ako uvádza Mellon z rozhodnutia môžeme navyše extrahovať test vyvrátenia domnienky, teda kritéria na určenie, kedy nemožno bez porušenia základných práv žiadateľa o azyl odovzdať do primárne zodpovedného štátu.44 Domnienka dodržiavania základných práv sa má považovať za vyvrátenú ak odovdzávajúci štát – a) nemôže ignorovať b) systémové zlyhania c) predstavujúce vážne a preukázané dôvody domnievať sa, d) že existuje skutočné nebezpečenstvo neľudského a ponižujúceho zaobchádzania.45 Podľa nášho názoru je taktiež potrebné venovať patričnú pozornosť aj procesnému postupu, ktorým môže byť domnienka dodržiavania základných práv vyvrátená. Ako uviedla generálna advokátka odovzdávajúci štát má povinnosť skúmať pred odovzdaním, či existuje nebezpečenstvo porušenia základných práv, čo však neznamená, že odovzdávajúci štát musí tieto skutočnosti aktívne skúmať.46 Štát môže uplatniť vyvrátiteľnú domnienku, avšak musí byť zachovaná zásada efektivity, tak aby výkon práv žiadateľa o azyl nebol znemožnený alebo neprimerane sťažený, žiadateľovi musí byť procesne umožnené túto domnienku skutočne vyvrátiť. 47 Na rozdiel od návrhov sa Súdny dvor explicitne tejto právnej otázke nevenoval. Z rozhodnutia však môžeme dedukovať, že ak existujú dôveryhodné informácie, ku ktorým má členský štát prístup, najmä informácie plynúce z jeho účasti v inštitúciách Únie, alebo z rozhodovacej činnosti Európskeho súdu pre ľudské práva, alebo z iných hodnoverných zdrojov, členský štát sa má takýmito informáciami spochybňujúcimi dodržiavanie základných práv v primárne zodpovednom členskom štáte zaoberať.48 V tejto súvislosti si dovoľujeme poukázať aj na názor Súdneho dvora v neskoršom rozsudku Abdullahi, v ktorom súd konštatoval, že žiadateľ o azyl v odvolacom konaní proti rozhodnutiu o odovzdaní do primárne zodpovedného členského štátu určeného podľa miesta jeho neoprávneného vstupu do Únie môže uplatniť len také námietky, ktoré smerujú k vyvráteniu domnienky dodržiavania základných práv.49
3.3 Povinnosť prevziať zodpovednosť
Štvtou otázkou v C-411/10 a druhou otázkou v C-493/10 vnútroštátne súdy žiadali, aby Súdny dvor posúdil, či existuje povinnosť členských štátov uplatniť voľnú úvahu a prevziať zodpovednosť za vybavenie žiadosti v prípade, ak je zrejmé, že v primárne zodpovednom štáte môže dôjsť k porušeniu práv žiadateľov.50
Podľa generálnej advokátky nedržiavanie pravidiel Spoločného európskeho azylového systému môže zakladať nebezpečenstvo zaobchádzania v rozpore so základnými právami, pričom odovdzanie žiadateľa do takéhoto štátu je nezlučiteľné s Chartou. 51 Keďže vykonanie diskrečnej právomoci môže takéto nebezpečenstvo vylúčiť, s ohľadom na povinnosť uplatnovať právo Únie v súlade so základnými právami je odovzdávajúci štát povinný vykonať diskrečné oprávnenie a prevzdiať zodpovednosť za posúdenie žiadosti o azyl.52 Na vznik tejto povinnosti je ďalej podľa generálnej advokátky nutné, aby nešlo iba o nebezpečenstvo porušenia jednotlivých procesných predpisov ale musí hroziť poručenie práv vyplývajúcich z Charty.53
Súdny dvor zaujal odlišné stanovisko. Samotná nemožnosť odovzdať žiadateľa o azyl do primárne zodpovedného štátu nevytvára z diskrečného oprávnenia povinnosť. Odovzdávajúci štát má preto skúmať ďalšie kritériá pre určenie iného zodpovedného štátu. 54 Avšak s ohľadom na primeranosť dĺžky konania odovzdávajúcemu štátu v prípade potreby prináleží, aby sám posúdil túto žiadosť (ang. must itself examine). 55 Klarifikáciu týchto záverov Súdneho dvora nachádzame v rozhodnutí vo veci Piud, v ktorom bolo potvrdené, že nemožnosť odovzdať žiadateľa o azyl do členského štátu pôvodne označeného za zodpovedný sama osebe neznamená, že členský štát pristupujúci k určeniu zodpovedného členského štátu je povinný sám preskúmať žiadosť o azyl.56
3.4 Výnimky podľa Protokolu č. 30
Súčasťou Lisabonskej zmluvy je Protokol, ktorý ustanovuje špecifiká uplatňovania Charty základných práv v Poľsku a Spojenom kráľovstve (tzv. protokol č. 30).57 V konaní pred High Court of Justice of England and Wales zastával Secretary of State stanovisko, podľa ktorého sa na Spojené kráľovstvo neuplatňujú ustanovenia Charty, následne však od tohto stanoviska upustil. 58 Súdny dvor súhlasne s generálnou advokátkou v tejto súvislosti zdôraznil, že uvedený protokol v žiadnom svojom ustanovení nespochybňuje uplatňovanie Charty, iba objasňuje jej pôsobnosť, v dôsledku čoho nie je Spojené kráľovstvo ani Poľsko oslobodené (tzv. opt-out) od povinnosti dodržiavať základné práva vyjadrené v Charte, preto v konaní vo veciach samých je uplatnenie tohto protokolu bez právneho významu. 59
4. Spoločný európsky azylový systém post N. S.
Pri pohľade na rozhodnutie Súdneho dvora vyhlásené po dvoch rokoch od nadobudnutia účinnosti Lisabonskej zmluvy, vďaka ktorej sa Charta stala súčasťou primárneho práva, 60 je možné konštatovať, že Súdny dvor zásadným spôsobom potvrdil Chartu ako základný pilier ochrany základných práv v Únii. 61 Napriek predchádzajúcemu Rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva v podobnej veci (M. S. S. proti Belgicku a Grécku), sa Súdny dvor naň odvoláva iba v skutkových otázkach ale nie na jeho právne závery.
Keďže ako potvrdil Súdny dvor, Charta sa ako prameň práva Únie vzťahuje na všetky inštitúcie, orgány a úrady Únie a členské štáty pri výkone práva Únie, preto v tomto zmysle, je po rozhodnutí vo veci N. S. zremé, že členské štáty sú povinné v rozhodnutiach v oblasti azylu uplatňovať Chartu a to bez ohľadu na mieru voľnej úvahy zverenú zákonodarcami Únie. Na toto uplatňovanie Charty v Poľsku a Spojenom kráľovstve nemá vplyv ani osobitný protokol o uplatňovaní Charty (Protokol č. 30).
Súdny dvor v tomto rozsudku zásadným spôsobom ovplyvnil fungovanie azylového systému spochybnením princípu (bezvýhradnej) vzájomnej dôvery, ktorý má podľa dvora obmedzené pôsobenie vzhľadom na základné práva chránené právom Únie. Súdny dvor sa takýmto výkladom pokúsil nastoliť rovnováhu medzi efektívnosťou práva Únie a základnými právami.64 Členským štátom prislúcha posúdiť, či existujú systémové zlyhania, ktoré by znamenali vážne a preukázané dôvody pre vznik obáv zo skutočného porušenia základných práv v inom členskom štáte. Pre existenciu Spoločného európskeho azylového systému má rovnako zásadný význam povinnosť členských štátov, postupovať pri určovaní členského štátu, tak aby nedošlo k zhoršeniu situácie žiadateľa o azyl. Konanie členského štátu nesmie prekročiť primeranú dobu s ohľadom na judikatúru dvora 65 a na článok 47 Charty (právo na spravidlivý proces).
V neposlednom rade, pri posudzovaní prínosu rozsudku Súdneho dvora je potrebné aspoň stručne poukázať aj na jeho vplyv na ďalší vývoj práva Únie v oblasti Spoločného európskeho azylového systému. Reakciou na závery tohto rozsudku je aj prijatie nariadenia Dublin III, 66 ktorého návrh bol v 1. čítaní riadneho legislatívneho postupu pri prijímaní pozície Rady doplnený o ustanovenie zohľadňujúce vyvrátiteľnosť domnienky dodržiavania základných práv, rovnako ako o povinnosť pokračovať v skúmaní ďalších kritérií pre určenie zodpovedného štátu. 67 Prijatím nariadenia Dublin III, tak došlo k inkorporácii judikatúry dvora do sekundárneho práva.
Záver
Rozsudok Súdneho dvora je jasnou kritikou súčasného azylového systému. Poskytovanie azylu v zjednotenej Európe potrebuje silnejšie uplatňovanie princípu solidarity a spravodlivého prerozdelenia žiadateľov o azyl. Bez solidarity členských štátov je totiž ochrana základných práv v krajinách s vyšším nápadom žiadostí sťažená. Aj v tejto zložitej situácii je potrebné záklané práva nie len formálne garantovať ale rovnako má byť zaručená aj ich faktická ochrana. Vo vzťahu k princípu vzájomnej dôvery, ktorého existenciu potvrdil Súdny dvor, má mať faktická ochrana základných práv prednosť, ak existujú systémové zlyhania zakladajúce obavu z možnosti nebezpečenstva zaobchádzania v rozpore so základnými právami. Táto výnimka z princípu vzájomnej dôvery je podčiarknutím povinnosti štátov vykonávať právo Únie v súlade so základnými právami. 68 Napriek uvedenému je otázne, či tieto závery Súdneho dvora sú dostatočným krokom k faktickej ochrane záklaných práv. Vymedzený rozsah kritérií podmieňujúcich použitie výnimky z princípu vzájomnej dôvery má viesť k zdržanlivosti členských štátov pri odchyľovaní sa od práva Únie. Týmto na jednej strane zachováva efektívnosť právneho poriadku, avšak podľa nás na druhej strane ponecháva medze, v ktorých môže dochádzať k porušovaniu základných práv (e. g. v čase, kedy ešte nie je možné určiť, že v inom členskom štáte ide o systémové zlyhanie alebo v prípade, ak systémové zlyhania nie sú členskému štátu známe). Rozhodnutie Súdneho dvora tak šalamúnsky síce potvrdzuje vzájomnú dôveru, no zároveň vytvára aj spôsob ochrany (iba) pred jej najväčšími nedostatkami – systémovými zlyhaniami členských štátov pri zabezpečovaní ochrany základných práv, čím obmedzuje jeho uplatnenie.
Keďže ďalšie možnosti posilnenia ochrany základných práv v azylovom systéme majú v rukách už iba členské štáty, je nepochybne nutná systémová reforma Dublinského nariadenia a príslušných smerníc. Zmena by však okrem jednotného postupu mala viac reflektovať samotný raison d’étre azylu – solidaritu a ochranu základných práv.
Autor
Mgr. Adrián Lukáčik