Úvod

V právnom systéme Slovenskej republiky existuje veľa právnych predpisov, v ktorých možno nachádzať prieniky verejného a súkromného záujmu. Vo všeobecnosti možno

konštatovať, že charakter súkromného práva, ktoré stojí na niekoľkých základných pilieroch – zásadách, je ingerenciami verejného práva vo väčšom či menšom rozsahu narúšaný. Podstatné je nájsť, kde je miera, pri zachovaní charakteru súkromného práva, konfrontovaním jednotlivých princípov súkromného práva s ingerenciami verejnoprávnej povahy, aby v čo najmenšom rozsahu dochádzalo k narušeniu týchto princípov. Tu je dôležité určiť, kedy ide o ingerenciu do súkromnoprávneho vzťahu, a kedy ešte nie. Zodpovedať túto otázku je náročné aj z dôvodu, že existuje veľké množstvo právnych noriem, pri ktorých sa hranice verejného a súkromného práva nedajú presne určiť, rozdiely sa stierajú.

1. Vlastnícke právo konfrontované s verejným právom

Vlastnícke právo ako jedno zo základných subjektívnych práv požíva ochranu na ústavnej úrovni. Článok 20 Ústavy Slovenskej republiky určuje základný rámec obsahu vlastníckeho práva, a zároveň vymedzuje možnosti jeho obmedzenia (upravuje aj vyvlastnenie ako najsilnejší verejnoprávny zásah do vlastníckeho práva).

Vlastnícke právo je zložené z niekoľkých častí. Jednotlivé čiastkové oprávnenia sú označované aj ako vlastnícka tripartícia. Každá z týchto zložiek v sebe zahŕňa ďalšie aspekty, ktoré je potrebné brať na zreteľ pre správne chápanie obsahu takého dôležitého vecného práva ako je právo vlastnícke. V niektorých prípadoch právna teória rozlišuje i ďalšie, možno ich označiť ako nadstavbové zložky, ktorých výkon je podmienený tým, že ich musí zákon dovoliť (resp. nesmie ich zakázať). Takou zložkou je napríklad právo vec scudzovať (ius alienandi) a práve toto právo je azda naj reprezentatívnej ší m zo všetkých rozoznávaných zložiek.[1] Túto zložku vlastníckeho práva možno v rámci výkladu §123 Občianskeho zákonníka zaradiť pod oprávnenie s vecou nakladať (ius disponendi).

Za najdôležitejšiu zo všetkých čiastkových zložiek vlastníckeho práva je možné považovať práve túto zložku, pretože sama v sebe inkorporuje možnosť nadobúdať vlastníctvo prostredníctvom subjektov, ktoré prejavia vôľu svoje vlastnícke právo previesť (vec scudziť) a umožnia tak inému subjektu stať sa vlastníkom. Naplnenie alebo vykonanie tejto zložky vlastníckeho práva je potom realizované pomocou právnych úkonov a tvorí základ na realizáciu hospodárskych hodnôt inak, než spotrebovaním alebo len užívaním daného predmetu vlastníckeho práva.[2]

Ingerencia do oprávnenia nakladať s vecou ako jednej zo zložiek vlastníckeho práva, je vážnym zásahom do vlastníckeho práva ako takého. Zásahy do súkromnoprávnych vzťahov znamenajú, že tento nie je založený na systéme „čo nie je zakázané, je dovolené“, ale je do neho zasiahnuté prostredníctvom povinnosti splniť konkrétne podmienky, príp. dodržať postup, ktoré medzi účastníkmi v rámci ich slobodnej tvorby obsahu a úpravy práv a povinností vo vzťahu, ktorý medzi sebou zakladajú, neboli dohodnuté, ale prichádzajú na podklade kogentných ustanovení predpisov verejnoprávnej povahy.

Podľa Havlana, o ústavnej úprave vlastníckeho práva možno povedať, že pri zachovaní jeho rysov ako práva osobného nesie i výrazné rysy práva sociálneho. To znamená, že funkcia vlastníctva je v zásade koncipovaná nie len individualisticky, ale z hľadiska záujmov občanov štátu ako celok.[3]

Ako bolo spomenuté vyššie, jedným zo základných princípov súkromného práva je zmluvná voľnosť. Uvedený princíp spočíva v slobodnej možnosti nakladať s majetkom, majetkovými hodnotami a právami.[4] Zmluvná sloboda je nevyhnutným predpokladom plnohodnotného a širokého rozvoja podnikateľskej iniciatívy ľudí, ktorá vyžaduje čo najširšiu možnosť slobodného nakladania subjektov s majetkom. Význam tohto princípu potvrdil aj Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky[5], v ktorom okrem iného vyjadril, že zmluvná voľnosť je jeden z právnych princípov umožňujúci zmluvným stranám upraviť si vzájomné pomery tak, aby to čo najlepšie vyhovovalo ich potrebám a záujmom, čo zodpovedá ústavnému princípu autonómie konania subjektov práva[6], ktorý vytvára priestor pre čo najširšie uplatnenie sebarealizácie jednotlivca pri uspokojovaní jeho právom chránených potrieb a záujmov v demokratickej spoločnosti.

Štát prostredníctvom orgánov verejnej správy zabezpečuje ochranu subjektívnych práv ako primárny cieľ právneho systému, ktoré v zákonom stanovených prípadoch musia ustúpiť verejnému záujmu, celospoločenským cieľom. Knapp k tejto problematike uvádza, že dispozičná voľnosť je primárne, nie však absolútne neobmedzená, je obmedzená tam, kde ju obmedzuje zákon.[7] V rámci tejto problematiky je prioritné nájsť mieru vzájomnej vyrovnanosti obidvoch rovín. Touto problematikou, aj keď v kontexte legálnej držby zbraní, sa zaoberal aj Súdny dvor EÚ. Tvrdenie, že vlastnícke právo (v zmysle čl. 17 Charty základných práv EÚ) nie je absolútnym právom, je možné nájsť v bode 104 stanoviska generálnej advokátky, kde tvrdí že vlastnícke právo občanov EÚ môže byť obmedzené za účelom verejného záujmu (v tomto prípade vlastnícke právo legálnych držiteľov niektorých zbraní za účelom boja EÚ proti terorizmu). Ako naznačuje odkaz zo stanoviska gen. advokátky, vychádza z judikatúry súdneho dvora, tzn. z rozsudku zo dňa 13. júna 2017, Florescu a dalšie, C-258/14, EU:C:2017:448, body 49 až 51.

Štát vydáva právne normy, ktoré regulujú spoločenské vzťahy, pričom účelom prijatia takejto normy je zabezpečenie istoty a stability právnych vzťahov pri zabezpečení dodržania princípov a zásad daného právneho systému. Štát týmto spôsobom zabezpečuje ochranu subjektívnych práv účastníkov. Pre legislatívu je jednou zo základných požiadaviek všestranne zaistiť predpoklad k tomu, aby navrhovaná právna úprava bola efektívna. Táto efektívnosť je ovplyvnená súčasným pôsobením objektívnych a subjektívnych činiteľov a v určitej situácii a v určitom čase.[8]

V prípade vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam, jeho jednotlivých zložiek je súkromný záujem (zmluvná voľnosť) vo veľkej miere ovplyvnený rozhodovacou (posudzovacou, povoľovacou) činnosťou orgánov verejnej správy. Táto sa prejavuje vo viacerých oblastiach. Dôvodom je najmä zabezpečenie zachovania účelového učenia pozemkov, snaha o zdôraznenie celospoločenskej hodnoty pozemkov a v neposlednom rade aj snaha o zabezpečenie celistvého hodnoverného systému evidencie nehnuteľností, kde príslušné orgány verejnej správy vstupujú do procesu nadobúdania vlastníckych práv k nehnuteľnostiam. Povoľovacia činnosť orgánov verejnej správy je zreteľná aj pri zabezpečení ochrany určitých druhov nehnuteľností, v rámci ktorých sa prelínajú súkromnoprávne a verejnoprávne prvky.

2. Rozhodovacia právomoc správnych orgánov

Ak je predmetom zmluvného vzťahu vlastnícke právo k nehnuteľnosti, jeho nadobudnutie podlieha rozhodovacej právomoci zo strany príslušného správneho orgánu.[9] V prvej fáze – z dôvodu naplnenia záväzkovoprávneho aspektu – dochádza k uzatvoreniu právneho úkonu v písomnej forme s potrebnými náležitosťami upravenými v Občianskom zákonníku a v Katastrálnom zákone[10] (v prípade určených nehnuteľností je potrebné rešpektovanie aj ďalších náležitostí podľa osobitných právnych predpisov). V prvej fáze dochádza k založeniu obligačného vzťahu medzi subjektami za dohodnutých podmienok.

V druhej fáze – pre naplnenie vecnoprávnych účinkov – k obligačnému vzťahu pristupuje rozhodnutie príslušného správneho orgánu. Tu sa prejavuje povoľovací režim, pristupujúci k súkromnoprávnemu vzťahu, teda k platnému uzatvoreniu právneho úkonu pristupuje ešte rozhodnutie príslušného správneho orgánu v rámci správneho konania. Začatie správneho konania (konania o povolení vkladu) je založené na dispozičnej zásade, tzn. návrh na začatie konania podávajú účastníci konania, ktorí žiadajú, aby príslušný správny orgán vydal rozhodnutie, ktorým vklad do katastra nehnuteľností povoľuje. Na konanie sa uplatňujú predpisy Katastrálneho zákona a subsidiárne sa použijú ustanovenia Správneho poriadku.

V rámci konania príslušný správny orgán posudzuje jednak splnenie formálnych náležitostí a taktiež obsahových náležitostí právneho úkonu. Medzi skúmanie formálnych náležitostí možno zaradiť skúmanie náležitostí návrhu na vklad, predloženie potrebných príloh[11], formálne náležitosti zmluvy, najmä, či zmluva obsahuje označenie účastníkov právneho úkonu, je podpísaná, datovaná, či obsahuje označenie nehnuteľností tak, ako vyžaduje právny predpis, či je úkon urobený v predpísanej forme. Z obsahovej stránky príslušný správny orgán preskúmava zmluvu z hľadiska, či obsahuje podstatné náležitosti zmluvy, či je úkon urobený v predpísanej forme, či je prevodca oprávnený nakladať s nehnuteľnosťou, či sú prejavy vôle dostatočne určité a zrozumiteľné, či zmluvná voľnosť alebo právo nakladať s nehnuteľnosťou nie sú obmedzené, či zmluva neodporuje zákonu, či zákon neobchádza a či sa neprieči dobrým mravom. Pri rozhodovaní o vklade prihliada aj na skutkové a právne skutočnosti, ktoré by mohli mať vplyv na povolenie vkladu.

Ak sú všetky podmienky na povolenie vkladu splnené, správny orgán vydá rozhodnutie, ktorým vklad povolí. Keďže v takomto prípade vyhovie návrhu podaného účastníkmi konania, voči rozhodnutiu nie je prípustné odvolenie[12], rozhodnutie nadobúda právoplatnosť jeho vydaním. Na základe právoplatného rozhodnutia o povolení vkladu vykoná správny orgán zápis do katastra nehnuteľností. Príslušný správny orgán vykoná zápis v deň, ktorým rozhodnutie o povolení vkladu nadobudlo právoplatnosť, najneskôr však v nasledujúci pracovný deň. V prípade zápisu sa jedná len o administratívny úkon, ktorý nespôsobuje pri vkladovom konaní žiadne právne účinky.

V prípade, ak predložená listina obsahujúca právny úkon, nespĺňa skúmané náležitosti, správny orgán konanie zastaví[13] alebo návrh zamietne.[14] V prípade, ak bude konanie zastavené, môže dôjsť k situácii, že bude existovať platne uzatvorený právny úkon, ktorý ale nenadobudne vecnoprávne účinky, a teda nedôjde k zmene vlastníctva. K vzniku takejto situácie stačí, ak účastník konania nepredloží listinu žiadanú správnym orgánom, prípadne neodstráni formálnu náležitosť či už samotnej listiny o právnom úkone alebo návrhu na vklad. Na základe uvedeného môže nastať situácia, že účastník disponuje platnou listinou o právnom úkone, napriek čomu nedôjde k vecnoprávnej zmene.

Pre porovnanie, pri scudzení hnuteľnej veci pozostáva druhá fáza z prevzatia veci/jej odovzdania. Až jej vykonaním zmluvná strana, ktorá vec prevzala, túto nadobudne do svojho vlastníctva a dochádza k naplneniu účelu zmluvy, teda prevedeniu vlastníckeho práva k predmetu zmluvy.

Zásah verejného práva je v prípade nehnuteľností možné vidieť v podmienke, že k nadobudnutiu vecnoprávnych účinkov súkromnoprávneho úkonu je potrebné vykonanie vkladového konania, pokiaľ by príslušný správny orgán vydal negatívne stanovisko (vklad nebude povolený), vlastnícke právo nebude prevedené.

Uvedený postup je kogentne ustanovený v zákone[15] – ide teda o povinnosť verejnoprávnej povahy, ktorá vyplýva zo zákona a ktorá modifikuje záväzkový vzťah medzi zmluvnými stranami.

Zmluva je dvojstranným, prípadne viacstranným právnym úkonom, ktorý sám o sebe nemá translačný účinok, pretože len samotnou zmluvou nedochádza k prevodu vlastníctva, ak zákon alebo dohoda zmluvných strán neustanoví pri prevode hnuteľných vecí inak. Pri prevode nehnuteľností (evidovaných v katastri nehnuteľností) platí záver o absencii translačného účinku u zmluvy vždy. Zmluva ako taká totiž v zásade obsahuje len obligačný záväzok prevodcu previesť na nadobúdateľa vlastníctvo k prevádzanej veci. Druhú fázu zmluvného prevodu, teda spôsob nadobudnutia vlastníctva, je závislý od toho, či ide o hnuteľnú alebo nehnuteľnú vec.[16]

Podstata tohto zásahu spočíva v presune nadobudnutia vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam na právoplatné rozhodnutie príslušného správneho orgánu o povolení vkladu, čo sa v komparácii s jednoduchým a jednoznačným nadobúdaním vlastníckeho práva k hnuteľným veciam javí ako ingerencia. Táto ingerencia spočíva v zásahu správneho orgánu do priebehu prevodu vlastníckeho práva k nehnuteľnej veci (do súkromnoprávneho vzťahu), a to v podobe ingerencie rozhodovacej činnosti správnych orgánov v rámci konania o povolení vkladu práva v súlade s ustanovením §133 ods. 2 Občianskeho zákonníka. Tento právny režim platí iba od 1. januára 1993. Do konca roku 1950 platil pri nadobúdaní vlastníctva k nehnuteľnostiam princíp intabulačný, t.j. vlastníctvo vzniklo až vkladom do pozemkovej knihy. Občiansky zákonník z roku 1950 odstránil intabulačný princíp a zaviedol konsenzuálny princíp nadobúdania vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam (vlastníctvo sa nadobúdalo už uzavretím zmluvy). Čisto konsenzuálny princíp platil však len krátky čas, pretože od 1. júla 1951 zaviedol zákon č. 65/1951 Zb. o prevodoch nehnuteľností a prenájmoch poľnohospodárskej a lesnej pôdy ako podmienku prevodu vlastníctva k nehnuteľnosti okrem uzavretia zmluvy aj privolenie vtedajšieho okresného národného výboru. Občiansky zákonník z roku 1964 zaviedol tzv. registračný princíp nadobúdania vlastníctva k nehnuteľnostiam, ktorý platil až do 31. decembra 1992. K zmluve o prevode nehnuteľností bola potrebná jej registrácia štátnym notárstvom. Až registráciou zmluvy sa nadobúdalo vlastnícke právo. Zápis vlastníckeho práva do evidencie nehnuteľností v strediskách geodézie podľa zákona č. 22/1964 Zb. o evidencii nehnuteľností mal iba evidenčný charakter, ktorý preto nepodmieňoval vznik vlastníckeho práva.[17]

Pri hľadaní odpovede na otázku, či v prípade právnych úkonov týkajúcich sa nehnuteľností podľa §133 ods. 2 Občianskeho zákonníka aká je rovnováha medzi súkromnoprávnymi a verejnoprávnymi zásadami, a teda zdôvodnenie vstupu do štandardného mechanizmu prevodu vlastníckeho práva, v podobe absolvovania katastrálneho konania, nutnosti predložiť návrh na vklad, nutnosti zaplatiť správny poplatok, možno sa prikloniť k názoru, že sa o určitý zásah do súkromnoprávneho vzťahu jedná. Zdôvodnenie ustanovenia §2 zákona č. 162/1995 Z.z. v platnom znení (ďalej aj ako „Katastrálny zákon“), že účelom evidencie sú okrem ochrany práv k nehnuteľnostiam aj účely daňové, poplatkové, ochrana životného prostredia, lesného a pôdneho fondu a niektoré iné, môže zakladať pochybnosť o takomto zásahu pri súkromnoprávnych vzťahoch. Obhájiteľný by určite bol dôvod vedenia evidencie nehnuteľností za účelom chrániť právne vzťahy k nehnuteľnostiam. Evidencia za účelom vyrubovania daní je typickým verejnoprávnym účelom, a tu sa vynára otázka, ktorý zo zákonom stanovených účelov evidovania práv k nehnuteľnostiam je možné považovať za najvýznamnejší. Účely daňové a poplatkové je možné subsumovať pod pojem verejný záujem, keďže aj podľa už spomenutého výkladu tohto pojmu Ústavným súdom SR ide o ciele bezpochyby všeobecne prospešné, a z filozofického i právneho hľadiska stojace vyššie ako ochrana subjektívnych práv jednotlivca.

Na to, aby kataster ako štátny evidenčný systém mohol slúžiť všetkým spomenutým cieľom, najmä k ochrane vlastníckych vzťahov, je potrebné aby zápisy robené na základe právne relevantných podkladov, ktoré sú v súlade s údajmi katastrálneho operátu, boli zapisované s určitou odbornou starostlivosťou, k čomu majú prispieť vyššie uvedené postupy. Uvedený postup sa nedotýka bezvýhradne všetkých nehnuteľných vecí, v prípade inžinierskych stavieb a drobných stavieb, podľa §6 odseku 2 Katastrálneho zákona, sa tieto do katastra nehnuteľností spravidla nezapisujú. Uvedené druhy nehnuteľností sa spravujú režimom obdobným pre režim nadobúdania hnuteľných vecí, keďže pri prevode vlastníckeho práva k nim absentuje ingerencia verejnoprávneho charakteru v podobe vkladovej povinnosti. Podľa Halamu táto nepresnosť v praxi spôsobuje problémy, keďže síce zákon konštatuje, že pre určité druhy nehnuteľností existuje výnimka z vkladovej povinnosti, avšak zákon nestanovil kritériá, podľa ktorých by sa rozhodlo, či sa vlastnícke právo k takej stavbe do katastra nehnuteľností vloží a výnimka sa uplatní.[18]

Napriek všetkým vyššie uvedeným postupom, ktoré z určitého pohľadu môžu sa javiť ako zásahy verejnej moci do súkromnoprávnych vzťahov, je podľa nášho názoru toto obmedzenie resp. „formálna“ procesná právna úprava, pri nadobúdaní vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam potrebná. Jedným zo základných dôvodov je zabezpečenie istoty a stability právnych vzťahov tak, ako je uvedené v §2 Katastrálneho zákona (kataster slúži aj ako informačný systém, najmä na ochranu práv k nehnuteľnostiam), v §71 ods. 1 Katastrálneho zákona (záväzné údaje katastra sa používajú najmä na ochranu práv k nehnuteľnostiam), v §71 ods. 2 Katastrálneho zákona (záväzné údaje katastra slúžia ako podklad na písomné vyhotovenie verejných listín a iných listín). Poplatkový a daňový rozmer je možné chápať ako druhotný účel, ktorý sa následne odvíja od evidencie nehnuteľností. V historickom priereze, keď nedochádzalo k centrálnemu zápisu práv k nehnuteľnostiam, možno nájsť hlavné príčiny „právneho chaosu“, keďže v spoločnosti dochádzalo k uzatváraniu právnych úkonov, ktoré sa ale neevidovali, a teda častokrát sa dôkazy o zmene vlastníckeho práva ani nezachovali, a to napriek reálnemu užívaniu nehnuteľností inou osobou ako tou, ktorá je v pôvodnej evidencii zapísaná ako vlastník. Do dnešného dňa tieto nezrovnalosti nie sú vyriešené. Jedným z legislatívnych riešení čo najmenšej intervencie do súkromnoprávnych vzťahov by bola možnosť, aby právne úkony týkajúce sa nehnuteľností mohli spisovať len osoby odborne spôsobilé[19], ktoré by garantovali ich súlad s právnymi predpismi, a ktoré by zároveň zmeny z nich vyplývajúce registrovali v centrálnom systéme. K tomuto spôsobu sa čiastočne priblížilo zavedením spisovania zmlúv autorizovaných advokátmi a notárskými zápisnicami.

3. Opatrenia proti drobeniu z pohľadu zásahov verejného práva

Pozemky ako špecifické objekty vlastníckeho práva sa vyznačujú určitými znakmi, ktoré vychádzajú z reálnej možnosti existencie obmedzeného množstva pozemkov a celospoločenského význam ich hospodárskeho vyžitia. Tieto znaky predpokladajú racionálne hospodárenie s pozemkami, a preto verejná moc – štát, resp. jeho orgány do výkonu oprávnení vlastníka pozemku zasahujú oveľa častejšie, ako je to v prípade vlastníctva iných vecí.[20]

Pozemkové vlastníctvo v podmienkach Slovenskej republiky je charakteristické svojou rozdrobenosťou. Táto rozdrobenosť je daná veľkým počtom pozemkov, často s veľmi malými výmerami, veľkým počtom spoluvlastníkov k jednému pozemku, pričom na spoluvlastnícky podiel pripadá veľakrát výmera menšia ako 1m2. Negatívnym prejavom drobenia je aj rozptyl vlastníka v určenej oblasti na rôznych miestach, a to vo veľmi malých výmerách. Takýto stav pozemkového vlastníctva spôsobuje problémy pri využití účelu pozemkov, pri ich obhospodarovaní. Veľký počet podielových spoluvlastníkov pri jednom pozemku znemožňuje racionálne využívanie takéhoto pozemku, keďže uzatvorenie akéhokoľvek záväzkovoprávneho vzťahu je v takomto prípade značne komplikované. Hlavným dôvodom vzniku takéhoto stavu v podmienkach Slovenskej republiky bola v minulosti možnosť voľného nakladania vlastníka so svojim vlastníckym právom k pozemkom, a najmä absencia regulácie pri dedičskom konaní, v rámci čoho bolo možné zákonné rozdelenie dedičských podielov pre každého potomka, teda každé dieťa poručiteľa mohlo nadobudnúť svoj zákonný podiel na každom pozemku poručiteľa. Historickým vývojom spoločenských pomerov na Slovensku došlo aj k vzniku vysokej miery neusporiadanosti pozemkového vlastníctva. Postupná obnova a riadne usporiadanie vzťahov k lesným i poľnohospodárskym pozemkom, rovnako tak i zamedzenie nezmyselnej miery ich drobenia, je potrebná na plné a ničím nerušené využívanie predmetných majetkov ich vlastníkmi a zabezpečenie ich riadneho využitia v súlade s ich účelom.[21]

Problematiku drobenia upravoval zákon č. 139/1947 Zb. o rozdelení pozostalosti s poľnohospodárskymi podnikmi a o zamedzení drobenia poľnohospodárskej pôdy, ktorý nadobudol účinnosť 05. septembra 1947, časť týkajúca sa rozdelenia pozostalosti s poľnohospodárskymi podnikmi na území Slovenskej republiky 01. januára 1950. Podľa uvedeného právneho predpisu za regulované poľnohospodárske pozemky sa považovali pozemky podľa ich bonity a oblasti, kde sa nachádzali (napr. oblasť obilninárska, zemiaková a pod.). Pri týchto pozemkoch bola určená najmenšia prípustná výmera. Uvedené limity sa vzťahovali aj na veľkosť spoluvlastníckych podielov. Zákaz drobenia poľnohospodárskej pôdy bol riešený v §17, pričom zákaz takéhoto drobenia sa vzťahoval jednak na právne úkony a taktiež na dedičské rozhodnutia.[22] Najnižšia prípustná hranica bola daná výmerou pozemku – 0,50 ha (5000 m2) a dodržaním podmienky obhospodarovania daného pozemku (šírka pozemku musela byť aspoň 15m a musel byť k nemu stály prístup). Výnimky z tohto zákazu boli riešené podobne ako v súčasnej právnej úprave, a teda sa tieto limity nevzťahovali na prípady, ak sa delili pozemky:

• pre stavebné účely,

• pre účely, na ktoré je možné pozemok vyvlastniť vo verejnom záujme,

• ak sa rozdelením pozemku zväčší výmera susediacich pozemkov,

• k deleniu dochádza za účelom arondácie alebo v pozemkových úpravách (sceľovacie konanie).

Za drobenie sa taktiež nepovažovalo, ak spoluvlastnícky podiel, na ktorý prislúcha výmera menšia ako 0,50 ha, nadobudla jedna osoba. Zákon predpokladal, že medzi účastníkmi právneho úkonu dôjde k dohode v súlade s uvedenými pravidlami, v prípade dedičského konania, že sa dedičia v súlade s týmito pravidlami ohľadom pozostalosti vysporiadajú. V prípade, ak k takejto dohode nedošlo, v zmysle ods. 5 uvedeného zákona bolo potrebné pred skončením dedičského konania pozemok resp. spoluvlastnícky podiel predať v dobrovoľnej dražbe. Uvedený model by bol veľmi zaujímavým riešením aj v dnešnom právnom systéme. Je dobre predstaviteľná situácia, pri ktorej v prípade, ak účastníci právneho úkonu nebudú schopní uzatvoriť dohodu rešpektujúc ustanovenia o zákaze drobenia, predmetný pozemok by sa predal v rámci dobrovoľnej dražby (tu je zaručené prostredie nadobudnutia čo najvyššej sumy za predaj takéhoto pozemku v rámci zachovania zásady transparentnosti) a následné rozdelenie získaných peňažných prostriedkov podľa veľkosti spoluvlastníckych (resp. dedičských) podielov. Takýmto legislatívnym riešením by sa predišlo nezhodám v dedičskom konaní a prípadne ďalším konaniam v rámci preskúmavacej právomoci súdov.

V súčasnosti je problematika drobenia upravená v zákone č.180/1995 Z.z. o niektorých opatreniach na usporiadanie vlastníctva k pozemkom v znení neskorších predpisov (ďalej ako „zákon č. 180/1995 Z.z. v platnom znení“), v rámci ktorej možno nájsť obmedzenia týkajúce sa niektorých zložiek vlastníckeho práva. Zásahy tam uvedené sú zaradené pod opatrenia proti drobeniu určených pozemkov. Opodstatnenosť takejto právnej úpravy vychádzala zo snahy štátu o zachovanie celistvosti určených pozemkov z dôvodu ich lepšieho obhospodarovania. Pozemky s veľmi malou výmerou sa stávajú až hospodársky nevýznamnými, čo potom oslabuje výkon vlastníckych oprávnení v kontraste s vlastníctvom iných vecí a výkonom čiastkových zložiek vlastníckeho práva k nim.[23]

Dôvody prijatých zásahov proti drobeniu pozemkov upravené v §22 až 24 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení pramenia z vysokého stupňa rozdrobenosti pozemkového vlastníctva v extraviláne a sú snahou o obmedzenie pokračovania a rozširovania tohoto stavu. Zákon č. 180/1995 Z.z. v platnom znení nadväzuje na v minulosti platný zákon č. 139/1947 Zb. o rozdelení pozostalosti s poľnohospodárskymi podnikmi a zamedzenie drobenia poľnohospodárskej pôdy, ktorý drobenie poľnohospodárskej pôdy taktiež obmedzoval, dokonca ktorého kvantitatívne limity povoľujúce drobenie pôdy boli ďaleko prísnejšie ako je tomu dnes. V minulosti boli legislatívnym prostriedkom určeným na zabránenie drobenia poľnohospodárskej pôdy tzv. komasácie. Podstatou komasácií bolo sceľovanie pozemkov do väčších parciel s cieľom efektívnejšieho využitia územia na požadovaný účel. Následky extrémnej rozdrobenosti pozemkov boli následne dôvodom zvýšeného počtu komasácií a prijatia súvisiacej právnej úpravy zamedzujúcej drobenie pozemkov nachádzajúcich sa mimo zastavaného územia obce.

Pod pojmom komasácia rozumieme sceľovanie pozemkov spravidla spojené s preusporiadaním vlastníckych vzťahov v určitom územnom obvode (napr. v celom katastrálnom území). Účelom komasácie je prerozdeliť pozemky tak, aby sa dali čo najlepšie využívať a obrábať. Namiesto veľkého počtu malých pozemkov roztrúsených po území obce vlastník dostane jeden veľký pozemok, prípadne mu býva inak poskytnutá náhrada. Komasácie sú súčasťou pozemkových úprav.[24] Komasácie po roku 1908 boli charakteristické tým, že ako základ pre určenie majetkového nároku sa brala skutočná držba a zápis v pozemkovej knihe. Ak pozemková kniha nebola usporiadaná, vykonala sa najprv náprava. Vymeriavacie práce sa vykonávali v trigonometrickej sieti a mapy sa vyhotovovali v ohraničených listoch v katastrálnej sústave. Do roku 1948 sa zrealizovali podľa starých právnych predpisov približne 220 komasácií na celom území Slovenska.

V súvislosti so spoločenskými a politickými zmenami v roku 1948 bolo vlastnícke právo potlačené na úkor užívacích vzťahov súvisiacich s nehnuteľnosťami. Evidencia pozemkov sa vytvárala na základe elaborátov jednotnej evidencie pôdy vykonávanej podľa uznesenia vlády č. 192 z 25. januára 1956. Založenie jednotnej evidencie pôdy sa vykonávalo na základe miestneho šetrenia skutočného užívania bez evidovania vlastníckych vzťahov.

Takto vytvorené provizóriá sa riešili až po prijatí zákona č. 22/1964 Zb. o evidencii nehnuteľností obnovou operátu po novom mapovaní. Tento zákon zároveň zaviedol aj evidenciu právnych vzťahov v intraviláne a iba výnimočne v extravilánoch, ktoré sa od 1.1.1951 do 1.4.1964 nemuseli nikde evidovať. Budovaná evidencia nehnuteľností však nenahrádzala konštitutívnosť pozemkovej knihy.[25]

Drobenie pozemkov spôsobovalo aj problémy pri dedičských konaniach, v rámci ktorých všetci zákonní dedičia častokrát požadovali pri vydaní rozhodnutia o dedičstve nadobudnutie pozemkov vo veľkosti svojich dedičských podielov. Pôvodná právna úprava obmedzujúca drobenie pozemkov pri vyporiadaní dedičstva obsiahnutá v zákone č. 139/1947 Zb. už nepostačovala a nevyhovovala meniacim sa spoločenským pomerom, na základe čoho došlo k prijatiu zákona Slovenskej národnej rady č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách ktorý ustanovoval: „pri vyporiadaní dedičstva podľa doterajších predpisov pred 1. januárom 1990 došlo k nadobudnutiu poľnohospodárskych alebo lesných pozemkov poručiteľa len jedným z dedičov zo zákona a tento nebol zaviazaný na výplatu dedičských podielov ostatných dedičov z tohto majetku alebo bol viazaný na takúto výplatu len pre prípad vyvlastnenia alebo iného prechodu alebo prevodu do socialistického vlastníctva, a to len v súvislosti s tým, že išlo o pozemky v bezplatnom užívaní poľnohospodárskeho alebo lesného podniku podľa osobitných predpisov a došlo tým k zníženiu podielu ostatných dedičov v porovnaní s podielom toho, ktorý uvedené pozemky prevzal, vyporiada toto zníženie dedičských podielov štátne notárstvo bezplatne na návrh podaný do šiestich mesiacov odo dňa účinnosti tohto zákona, ak sa dedičia alebo ich právni nástupcovia nedohodnú inak.“

Vyššie uvedená právna úprava sa týkala nielen prevodov, ale aj prechodov vlastníckeho práva k poľnohospodárskym a lesným pozemkom, a rovnako tak i viniciam, ktoré by sa nachádzali mimo zastavaného územia obce (teda v extraviláne). V prípade, ak sa právne úkony, rozhodnutia súdov, štátnych orgánov týkali vyššie uvedených pozemkov, bolo možné postupovať podľa ustanovení uvedeného právneho predpisu. Už tu možno pozorovať určitý vstup či reguláciu správnych orgánov do súkromnoprávnej sféry týkajúcej sa dispozície s vlastným majetkom, keďže k všeobecnému a základnému predpisu súkromného práva – Občianskemu zákonníku – pristupuje iný predpis prinášajúci obmedzenie a reguláciu do tohoto súkromnoprávneho vzťahu.

Zásahy verejného práva do súkromnoprávnej oblasti týkajúce sa drobenia pozemkov tak, ako sú upravené v tretej časti zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení, nepostihujú všetky pozemky, ale len vybrané druhy pozemkov, a to poľnohospodárske a lesné pozemky, pričom sa tieto pozemky musia nachádzať výlučne mimo zastavaného územia obce (v extraviláne), čím zákonodarca sledoval zabezpečenie funkčnosti poľnohospodárskej a lesnej výroby. Výmery uvedené v §22 ods. 1 a §23 ods. 1 zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení vychádzajú zo zovšeobecnenia doterajších skúseností s vydávaním pozemkov v rámci zjednodušeného postupu (§15 zákona SNR č. 330/1991 Zb.) a u lesnej pôdy z možností užívania jednotiek priestorového rozdelenia lesa.

Hlavným účelom zákonných obmedzení určených v zákone č. 180/1995 Z.z. v platnom znení je určenie minimálneho limitu veľkosti pozemku, ktorý môže prevodom alebo prechodom vlastníckeho práva, vzniknúť. Zákonná regulácia poľnohospodárskych druhov pozemkov obmedzuje fyzické a právnické osoby, aby na základe právneho úkonu alebo rozhodnutia súdu pri vyporiadaní spoluvlastníctva alebo rozhodnutí o dedičstve bol už existujúci pozemok rozdelený tak, že by vznikol pozemok s výmerou menšou ako 2000m2.[26]

Početná rozdrobenosť pozemkového vlastníctva často dosahujúca extrémne zlomkové vyjadrenia vyvoláva stav, keď predmet vlastníctva – pozemok sa dá len ťažko alebo sa nedá vôbec technicky evidovať (čo je základná podmienka pre právne nakladanie s pozemkom) a stáva sa v jednotlivých prípadoch nepatrnou hospodárskou hodnotou bez reálneho motivačného pôsobenia alebo znemožňujúcou prijatie potrebného rozhodnutia spoluvlastníkov, čo vo svojom súhrne oslabuje právne záruky vlastníctva a možnosť výkonu vlastníckych oprávnení. Okrem toho stavia vlastníkov poľnohospodárskych a lesných pozemkov do nerovnoprávneho postavenia v porovnaní s vlastníkmi iných vecí, znevýhodňuje podnikanie v poľnohospodárstve a lesníctve oproti iným odvetviam podnikania.[27]

Legislatívne prijatie opatrení proti drobeniu pozemkov zákonom č. 180/1995 Z.z. v platnom znení spôsobilo nesúhlas laickej aj odbornej verejnosti. Vzápätí po jeho prijatí bol tento právny predpis napadnutý na Ústavom súde SR, čo bolo zdôvodnené najmä porušením Ústavy SR a Listiny základných práv a slobôd, a to v časti “znevýhodňujúceho” režimu pre vlastníkov poľnohospodárskeho prípadne lesného pozemku a značne obmedzenej možnosti dedenia. Pri riešení týchto otázok Ústavný súd SR zameral svoju pozornosť na posúdenie toho, či opatrenia proti drobeniu pozemkov obmedzujú vlastníkov pozemkov a či sú opodstatnené z hľadiska verejného záujmu. Ústavný súd SR prezentoval názor, že zákaz drobenia určitých druhov pozemkov je verejný záujem.[28] Ústavný súd SR v predmetnom náleze vychádzal z čl. 20 ods. 1 Ústavy SR, v zmysle ktorého má každý právo vlastniť majetok, vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Modifikácie obsahu vlastníckeho práva sú podľa názoru Ústavného súdu SR možné, ak priamo vyplývajú zo zákonov. Za jedno takéto obmedzenie je možné považovať aj súhrn opatrení proti drobeniu pozemkov, keďže je určená minimálna výmera, ktorej sa právne úkony môžu týkať, a teda tieto ustanovenia majú priamy vplyv na zložky vlastníckeho práva. Ústavný súd sa priklonil k názoru, že v prípade vzniku konkrétnej situácie, znaky ktorej sú vopred upravené v tretej časti citovaného zákona, sa vo všetkých týchto prípadoch určuje zákonný obsah vlastníckeho práva.[29] S týmto názorom sa ale nemôžeme úplne stotožniť pri dedení. Vychádzajúc z princípov dedičského práva sa dedičstvo nadobúda smrťou poručiteľa a dedičia vstupujú do jeho práv a povinností na základe deklaratórneho rozhodnutia súdu resp. súdneho komisára, a teda tu nevzniká nová právna situácia. V prípade záväzkovoprávnych úkonov dochádza k vzniku nového právneho vzťahu. Riešiť túto situáciu má snahu §23 ods. 2 a 6 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení, v zmysle ktorého ak nedôjde medzi dedičmi k dohode akceptujúc podmienky zákazu drobenia, pozemky nadobudne dedič, u ktorého sú najlepšie predpoklady na ich obhospodarovanie, pričom zároveň musí byť rozhodnuté o povinnosti vysporiadať sa s ostatnými dedičmi. Ods. 6 uvedeného ustanovenia upravuje zabezpečenie takto vzniknutej pohľadávky, ktoré je riešené vo viacerých rovinách:

• určenie premlčacej lehoty – 10 rokov a

• vznik zákonného záložného práva k predmetnému pozemku, pričom zákonodarca zašiel až tak ďaleko, že ustanovil zákonnú prednosť tohto záložného práva pred skorším záložným právom,

• predkupné právo záložného veriteľa (ustupujúceho spoludediča) týkajúce sa

pozemku, ku ktorému sa viaže vyššie uvedené záložné právo.

Uvedená prednosť záložného práva pred skoršími záložnými právami je podľa nášho názoru v rozpore so znením § 151k Občianskeho zákonníka, ktorá zaviedla rovnocenné postavenie záložných práv k jednej veci, poradie je určené výlučne časom registrácie v registri záložných práv (v prípade nehnuteľností v katastri nehnuteľností).[30] Opatrenia prijaté proti drobeniu určených druhov pozemkov na jednej strane obmedzujú disponovanie s vlastníckym právom vlastníkov týchto pozemkov, na strane druhej zákon určuje spôsob, akým majú byť právne vzťahy riešené a priznáva im osobitnú ochranu. Kontrola nad dodržiavaním uvedených opatrení je rozdelená do viacerých úrovní:

1. Zákon spája s porušením týchto opatrení absolútnu neplatnosť právnych úkonov – uvedené skúma príslušný Okresný úrad, katastrálny odbor.

2. V prípade porušenia opatrení proti drobeniu je štát oprávnený podať návrh na určenie neplatnosti takéhoto úkonu.

Ústavný súd Slovenskej republiky pri posudzovaní súladu, resp. nesúladu navrhovateľom namietaných ustanovení zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení s Ústavou SR a s Listinou základných práv a slobôd konštatoval, že opatrenia proti drobeniu pozemkov síce nepochybne určujú väčší rozsah povinností, a zároveň obmedzujú vlastníkov pozemkov nachádzajúcich sa mimo zastavaného územia obce, avšak predmetom posúdenia bolo hľadisko verejného záujmu na využití poľnohospodárskej pôdy.

Zákon č. 180/1995 Z.z. v §21 ods. 1 deklaruje záujem zamedziť drobeniu poľnohospodárskych a lesných pozemkov, i keď tento záujem nie je výslovne expresis verbis deklarovaný ako verejný záujem. V citovanom ustanovení, resp. ani v inom ustanovení síce citovaný zákon nevyjadril takýto verejný záujem, avšak existenciu záujmu, ktorý možno považovať za verejný na vykonávaní opatrení zamedzujúcich drobenie poľnohospodárskych a lesných pozemkov v Slovenskej republike možno odvodiť z cieľov a celkového zmyslu a podstaty zákona č. 180/1995 Z.z. Vzhľadom na to, že optimálne fungovanie predovšetkým poľnohospodárskej výroby možno považovať za verejný záujem, má zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 180/1995 Z.z. a v ňom upravené usporiadanie pozemkového vlastníctva z uvedeného hľadiska významný ústavný aspekt spočívajúci v tom, že usporiadanie pozemkového vlastníctva ako predpoklad optimálneho fungovania poľnohospodárskej, ale aj lesnej výroby možno považovať za relevantný cieľ (čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky) i za relevantný verejný záujem (čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky).[31]

Ústavný súd posudzoval predmetné ustanovenia zákona aj z hľadiska rovnosti pred zákonom, pričom navrhovateľ namietal, že vlastníci pozemkov, ktorých sa dotýka zákaz drobenia nehnuteľností a odvodová povinnosť v podľa ustanovenia §24 sú voči iným vlastníkom nehnuteľností v nevýhodnom postavení, a to z dôvodu, že zákon im ich vlastnícke právo obmedzuje. Ústavná direktíva vyplývajúca z tohto ustanovenia, t.j. „zákonné obmedzenia ústavných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky“, zaväzuje jednak zákonodarcu na jej rešpektovanie pri prijímaní zákona a ďalej všetky subjekty verejnej správy, aby v rámci svojej rozhodovacej, resp. aplikačnej praxe dôsledne postupovali v súlade s ňou. Inak povedané, zákon môže obsahovať iba také obmedzenia, ktoré sa rovnako vzťahujú na všetky individuálne (konkrétne) prípady, ktoré sú druhovo rovnaké. Ústavný súd SR tak dospel k záveru, že nemožno považovať za porušenie či. 13 ods. 3 Ústavy SR skutočnosť, že zákon upravuje pre vlastníkov poľnohospodárskych a lesných pozemkov nachádzajúcich sa mimo zastavaného územia a obce určité obmedzenia. Tieto zásahy platia pre všetkých týchto vlastníkov ex nunc v skupine druhovo rovnakých prípadoch. Nemožno tak tvrdiť, že by dochádzalo porušovania ústavných princípov rovnosti pred zákonom a nedotknuteľnosti vlastníckeho práva.

Opatrenia proti drobeniu pozemkov upravené v §22 ods. 1 a v §23 ods. 1 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení sa vzťahujú na všetky nové prípady (po účinnosti zákona) týkajúce sa právnych úkonov alebo rozhodnutí súdov, bez možnosti uplatnenia výnimiek spočívajúcich v osobe, v postavení alebo v dôsledku existencie iných znakov týkajúcich sa účastníkov konania podľa tretej časti tohto zákona. K porušeniu ústavnej zásady rovnosti v skupine presne určených vlastníkov pozemkov by mohlo dôjsť iba vtedy, ak by zákon obsahoval také ustanovenia, ktoré by umožňovali postupovať v druhovo rovnakej skupine vlastníkov v rôznych individuálnych prípadoch rozdielne, čím by mohli vznikať rôzne z hľadiska „výhod“, resp. „nevýhod“ nerovnaké skupiny vlastníkov.

Najrozšírenejšími typmi právnych úkonov, pri ktorých predmetné ustanovenie zákona obmedzuje zmluvnú voľnosť zmluvných strán, sú všetky typické scudzovacie úkony, a to najmä kúpna a darovacia zmluva v zmysle ustanovení §588 a §628 Občianskeho zákonníka. Zámenná zmluva by bola týmto spôsobom obmedzená len v prípade, ak by zámenou dochádzalo k prevodu časti poľnohospodárskeho alebo lesného pozemku, prípadne ak by sa predmet prevodu delil medzi viacero účastníkov zmluvy a tým by vznikali podiely na nehnuteľnostiach menšej výmery ako ustanovuje zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení. Rovnakým spôsobom pôsobia ustanovenia zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení aj voči účastníkom dohôd o vyporiadaní podielového spoluvlastníctva a dohôd o vyporiadaní bezpodielového spoluvlastníctva manželov. Tieto dohody sú upravené ustanoveniami Občianskeho zákonníka, avšak v prípadoch, ak je predmetom dohody lesný alebo poľnohospodársky pozemok nachádzajúci sa v extraviláne, vzťahujú sa na nakladanie s takýmto predmetom ustanovenia obmedzujúce drobenie pozemkov.

Práve pri vyporiadaní spoluvlastníctva má zákon č. 180/1995 Z.z. v platnom znení asi najvážnejšie dôsledky. V prípade, ak sa spoluvlastníci nedohodnú na vyporiadaní podielového spoluvlastníctva, prichádza do úvahy možnosť vyporiadania spoluvlastníctva súdom na návrh ktoréhokoľvek spoluvlastníka. Súd pri rozhodovaní povinne prihliada na veľkosť podielov a na účelné využitie veci. Ak nie je rozdelenie veci dobre možné, prikáže súd vec za primeranú náhradu jednému alebo viacerým spoluvlastníkom; prihliadne pritom na to, aby sa vec mohla účelne využiť. V intenciách vlastníctva poľnohospodárskeho alebo lesného pozemku, bude v takomto prípade súd nútený posúdiť, ktorý zo spoluvlastníkov má najlepšie možnosti pre nakladanie s takýmto pozemkom a jeho účelné využitie, čo v súčasnosti, kedy sa len obmedzené množstvo osôb venuje poľnohospodárskej alebo inej obdobnej činnosti, môže spôsobovať aplikačné problémy. Podľa uznesenia Najvyššieho súdu SR: „Účelom zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení vo všeobecnosti je zamedzenie nežiaducemu stavu, ktorý spočíva v drobení poľnohospodárskych a lesných pozemkov. Dôvodom tejto právnej úpravy je snaha vedúca k zabezpečeniu funkčnosti poľnohospodárskej a lesnej výroby, preto v zmysle vyššie citovaných ustanovení zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení dochádza k obmedzeniu nielen vlastníkov takýchto pozemkov v podobe obmedzenia ich zmluvnej voľnosti v rámci ich právnych úkonov, ale aj k obmedzeniu súdu v spôsobe rozhodnutia, či už v rámci konania o zrušenie a vyporiadanie podielového spoluvlastníctva, alebo v konaní o dedičstve.[32]

Značná rozdrobenosť extravilánových pozemkov, prípadne existencia malých spoluvlastníckych podielov k pozemkom, má nemalý dopad aj na realizáciu investičných zámerov podnikateľov a spôsobuje komplikácie pri budovaní líniových stavieb. Rozdrobenosť vlastníckej štruktúry pozemkov mnohokrát spôsobuje nemožnosť vyporiadania podielového spoluvlastníctva dohodou a to z dôvodu, že spoluvlastník nevie nájsť a osloviť ostatných spoluvlastníkov, prípadne pre neochotu niektorého zo spoluvlastníkov uzatvoriť dohodu o vyporiadaní spoluvlastníctva. Aj z týchto dôvodov bolo ako výnimka zo zákazu drobenia ustanovená možnosť, aby v prípade realizácie vyvlastnenia mohli vzniknúť pozemky s menšou výmerou ako ustanovuje zákon č. 180/1995 Z. z. v platnom znení.

Ustanovenie §24 ods. 3 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení upravuje aj výnimky z postupu a obmedzení ustanovení §22 a 23. Prvou výnimkou je rozdelenie pozemku na účely výstavby alebo na iné účely, na ktoré by ho bolo možné vyvlastniť, alebo sa pozemok rozdeľuje podľa projektu pozemkových úprav. V poradí druhou výnimkou je prípad, ak ide o bezplatný prevod alebo prechod pozemkov podľa osobitného predpisu. Týmto osobitným predpisom je zákon č. 229/1991 Z.z. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov alebo zákon č. 503/2003 Z.z. o navrátení vlastníctva k pozemkom a o zmene a doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č.180/1995 Z. z. o niektorých opatreniach na usporiadanie vlastníctva k pozemkom v znení neskorších predpisov.

Odčlenenie časti pozemku od pozemku, ktorý je uvedený v ustanovení §1 ods. 1, a táto časť sa pričleňuje k susednému pozemku, pričom sa nevytvára samostatný nový pozemok, predstavuje ďalšiu z výnimiek vylučujúcu aplikáciu noriem obsiahnutých v §22 a 23 predmetného predpisu. Posledná výnimka súvisí s prípadom zriadenia záhrad na záhradkárske a rekreačné účely na základe územného plánu obce.

Niektoré zo zákonných obmedzení proti drobeniu pozemkov upravené v pôvodne prijatom znení zákona č. 180/1955 Z.z., boli na základe rozhodnutia Ústavného súdu SR PL. ÚS 36/95 vyhlásené za protiústavné, ostatné časti zákona boli vyhlásené za neodporujúce ústave a jej princípom.

Obmedzenia, ktoré sa dotýkali vzniku nových pozemkov alebo spoluvlastníckych podielov k nim patriacich, sú podľa tohto vyjadrenia Ústavného súdu SR v súlade s ústavnými princípmi, ak zákonodarca obmedzí určitú skupinu vybraných druhov pozemkov, najmä ak má toto obmedzenie význam, v prípade poľnohospodárskych a lesných pozemkov má takéto obmedzenie verejný záujem a z týchto obmedzení neexistujú výnimky týkajúce sa vlastníkov pozemkov. Za protiústavnú nemožno považovať ani skutočnosť, že zákonodarca obmedzil nakladanie s určitým druhom pozemkov. Za protiústavné nemožno považovať ani to, že sa týkajú len pozemkov poľnohospodárskych alebo lesných, a to preto, lebo z hľadiska vyššie uvedeného relevantného cieľa zákona sú podstatné práve tieto druhy pozemkov.[33]

Ďalším zo zásahov verejného práva do súkromnoprávnej oblasti týkajúcej sa nehnuteľností pri problematike drobenia pozemkov, je samotné vkladové konanie, ktorým sa nadobúda vlastnícke právo, a to či už vkladom alebo záznamom. Opatreniu proti drobeniu pozemkov môžu mať dosah na obidve tieto konania. V prípade vkladového konania, príslušný správny orgán skúma či zmluva, ktorá je prílohou návrhu na vklad, spĺňa všetky podmienky povolenia vkladu v zmysle §31 ods. 1 zákona č. 162/1995 Z.z. o katastri nehnuteľností a o zápise vlastníckych a iných práv k nehnuteľnostiam (ďalej ako „Katastrálny zákon“).

V zmysle ustanovení katastrálneho zákona zamestnanec oprávnený rozhodovať o vklade preskúmava aj splnenie obmedzení resp. povinností ustanovených §23 ods. 1 alebo §24 ods. 1 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení. Podľa §31 ods. 1 Katastrálneho zákona okresný úrad preskúma zmluvu z hľadiska, či obsahuje podstatné náležitosti zmluvy, či je úkon urobený v predpísanej forme, či je prevodca oprávnený nakladať s nehnuteľnosťou, či sú prejavy vôle dostatočne určité a zrozumiteľné, či zmluvná voľnosť alebo právo nakladať s nehnuteľnosťou nie sú obmedzené, či zmluva neodporuje zákonu, či zákon neobchádza a či sa neprieči dobrým mravom. Pri rozhodovaní o vklade prihliada okresný úrad aj na skutkové a právne skutočnosti, ktoré by mohli mať vplyv na povolenie vkladu. Porušenie povinnosti resp. zákazu rozdrobenia pozemkov pod zákonom ustanovenú hranicu spôsobí, že okresný úrad takýto návrh na vklad zamietne v zmysle §31 ods. 3 Katastrálneho zákona. Okresný úrad preskúma aj ďalšie listiny a podklady pripojené k návrhu na vklad a v prípade, ak dospeje k záveru, že rozdrobenie pozemku sa odvíja od zákonom ustanovenej výnimky vyplývajúcej z §24 ods. 3 písm. a), b) a c) zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení tak, ako boli popísané vyššie, návrh na vklad povolí.

Ak sa mení vlastnícke právo na základe verejnej listiny, príslušný správny orgán posudzuje takúto listinu odlišne od súkromných listín. Pri zápise vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností záznamom, okresný úrad posudzuje podľa §36 Katastrálneho zákona predloženú verejnú listinu alebo inú listinu, či je bez chýb v písaní, počítaní a bez iných zrejmých nesprávností a či má náležitosti podľa katastrálneho zákona.

Z uvedeného vyplýva, že príslušný správny orgán nemá oprávnenie vyžadovať zdôvodnenie splnenia podmienok týkajúcich sa zákazu drobenia, ani zápis odmietnuť. Pri posudzovaní záznamu katastrálny skúma vecnú správnosť predloženej listiny. V prípade, ak aj správny orgán dospeje k zisteniu, že vydaním listiny boli porušené ustanovenia zákona upravujúce drobenie pozemkov, záznam musí vykonať napriek tomu, že listina predložená na zápis záznamom nerešpektuje kogentné ustanovenia zákona. Tieto prípady sa najčastejšie stávajú pri rozhodnutiach o dedičstve vydané notárom alebo na základe rozhodnutia súdu o vyporiadaní podielového alebo bezpodielového spoluvlastníctva manželov. Záznam sa napriek uvedeným ustanoveniam vykoná bez ohľadu na možné drobenie pozemkov, avšak v zmysle ustanovenia §27 Katastrálneho zákona, okresné úrady oznamujú príslušným štátnym orgánom skutočnosť nasvedčujúcu, že došlo k porušeniu všeobecne záväzného právneho predpisu, o ktorej sa dozvedeli pri výkone štátnej správy. Zamestnanci okresných úradov vykonávajúcich záznamy sú teda povinní oznámiť skutočnosť, ak došlo k porušeniu všeobecne záväzného právneho predpisu.

K výnimkám sui generis z obmedzení týkajúcich sa drobenia pozemkov možno zaradiť zákonnú úpravu, že dedičstvo sa nadobúda okamihom smrti,35 čo znamená, že v konaní o dedičstve vzhľadom na túto skutočnosť, treba postupovať a pri vydaní meritórneho rozhodnutia rešpektovať, ustanovenia hmotnoprávnych predpisov platných účinných v čase smrti poručiteľa. Pôvodná právna úprava zákona č. 180/1995 Z.z. uvádzala, že tieto obmedzenia sa vzťahujú i na všetky neprávoplatne rozhodnuté dedičské veci k pozemkom uvedeným v § 21 ods. 1 citovaného zákona, keď poručiteľ zomrel pred 1. septembrom 1995, t. j. pred nadobudnutím účinnosti zákona č. 180/1995 Z. z., čím dochádzalo k jeho priamej spätnej pôsobnosti vo vzťahu k vybraným vlastníckym vzťahom. Uvedené ustanovenie bolo nálezom Ústavného súdu SR vyhlásené za protiústavné a stratilo platnosť a účinnosť. V súčasnosti je všeobecne akceptovanou praxou, ak sa v dedičských konaniach po osobách, ktoré zomreli pred účinnosťou zákona č. 180/1995 Z.z. spoluvlastnícke podiely k určeným nehnuteľnostiam drobia aj pod zákonom ustanovenú výmeru limitujúcu drobenie pozemkom, a to vzhľadom na hmotnoprávny charakter tohoto právneho predpisu a princípy zákazu retroaktivity právnych predpisov.

Z ustanovenia §23 ods. 2 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení vyplýva, že ak dedičia neuzatvoria medzi sebou dohodu o tom, kto poľnohospodárske pozemky alebo lesné pozemky nachádzajúcich sa mimo zastavaného územia obce nadobudne, a nemôže dôjsť k potvrdeniu nadobudnutia dedičstva podľa dedičských podielov, súd rozhodne, že pozemky nadobúdajú dedičia, u ktorých sú najlepšie predpoklady na ich obhospodarovanie. V súvislosti s tým musí notár toto svoje rozhodnutie riadne odôvodniť, teda určiť na základe akých skutočností a dôkazov dospel k záveru, na základe ktorého vyporiadal dedičstvo, určil ako vlastníka konkrétneho dediča a vyhodnotil jeho predpoklady obhospodarovania nehnuteľností. V prípade, ak by notár vo svojom rozhodnutí zdôvodnenie svojho rozhodnutia opomenul alebo nedostatočne odôvodnil, v zmysle ustálenej judikatúry Najvyššieho súdu Slovenskej Republiky, Ústavného súdu Slovenskej republiky a najvyšších súdnych autorít EÚ, je takéto rozhodnutie v rozpore s právnymi predpismi.

Najvyšší súd SR k otázke odôvodnenia rozhodnutia, ktorým sa pozemky nachádzajúce mimo zastavaného územia obce potvrdia len jednému dedičov bez vysvetlenia, z akých skutočností sa vychádzalo, je takýto postup súdu potrebné považovať za postup v rozpore s ustanoveniami Občianskeho súdneho poriadku a tiež s príslušnou judikatúrou. Najvyšší súd SR považuje takéto rozhodnutie z dôvodu porušenia civilných procesných kódexov a [34] nerešpektovaním hmotnoprávnej úpravy obsiahnutej v zákone č. 180/1995 Z.z. za tak chybné, že bolo porušené právo účastníka konania na spravodlivý súdny proces. Právo na spravodlivý súdny proces je základným právom účastníka súdneho konania a je garantované tak Ústavou Slovenskej republiky (čl. 46 a nasl.), Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd (čl. 6 ods. 1), ako i zákonmi Slovenskej republiky. Podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (napr. Ruiz Torija c/a Španielsko z 9. decembra 1994), Komisie (napr. stanovisko vo veci E.R.T. c/a Španielsko z roku 1993, sťažnosť č. 18390/91) i Ústavného súdu Slovenskej republiky (nález z 12. mája 2004, sp.zn. I. ÚS 226/2003) sa za porušenie práva na spravodlivé súdne konanie považuje i nedostatok riadneho a vyčerpávajúceho odôvodnenia súdneho rozhodnutia.

Osobitným spôsobom, ktorým je možné nerešpektovať obmedzenia týkajúce sa zákazu drobenia pozemkov je nadobudnutie vlastníckeho práva na základe vydržania. V praxi sa totiž možno stretnúť s takým postupom katastra nehnuteľností, ktorý znemožňuje drobenie pozemkov na základe vydržania s odkazom na tretiu časť zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení.

Vydržanie patrí k všeobecným originárnym spôsobom nadobudnutia vlastníckeho práva a pojmovo predstavuje nadobudnutie vlastníckeho práva dlhodobou, pokojnou držbou oprávnenou osobou ktorá nie je vlastníkom.[35] Občiansky zákonník stanovuje pre nehnuteľnosti, teda aj pozemky, 10-ročnú vydržaciu dobu. Po splnení všetkých zákonom stanovených podmienok vydržateľ nadobúda vlastnícke právo k veci, a to okamihom uplynutia vydržacej lehoty, priamo zo zákona. K vydržaniu v prípade spornosti musí pristúpiť aj rozhodnutie na to povolaného orgánu o splnení všetkých náležitostí vydržania, a to rozhodnutie súdu na základe určovacej žaloby. Toto rozhodnutie má deklaratórnu povahu. Podanie určovacej žaloby prichádza do úvahy najmä v prípade, ak je vlastnícke právo k veci medzi účastníkmi sporné. Pri nesporových veciach slúži ako poklad na zápis vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností osvedčenie o vydržaní vlastníckeho práva, vydané vo forme notárskej zápisnice, ktoré po splnení podmienok stanovených predovšetkým Občianskym zákonníkom a Notárskym poriadkom v zmysle ustanovenia §63 zákona č. 323/1992 Zb. o notároch a notárskej činnosti (Notársky poriadok). Ustanovenie §132 ods. 1 Občianskeho zákonníka zakotvuje, že „vlastníctvo veci možno nadobudnúť kúpnou, darovacou alebo inou zmluvou, dedením, rozhodnutím štátneho orgánu alebo na základe iných skutočností ustanovených zákonom“.

Vydržanie vlastníckeho práva však nie je právny úkon, ale právna skutočnosť spočívajúca v splnení zákonom požadovaných podmienok pre vydržanie vlastníctva k veci. Z uvedeného vyplýva, že ak ustanovenia §22 až §24 zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení taxatívne uvádzajú, na základe ktorých spôsobov nadobudnutia vlastníctva je drobenie pozemkov zakázané, vydržanie ako osobitný spôsob prechodu vlastníckeho práva k pozemkom nemožno subsumovať ani pod jeden z týchto dôvodov. Z tohto dôvodu možno vyvodiť záver, že zákonné obmedzenia drobenia pozemkov sa na vydržanie vlastníckeho práva k nim nevzťahujú. Podkladom pre vydanie notárskej zápisnice, osvedčujúcej vydržanie vlastníckeho práva je vyhlásenie účastníka (vydržateľa), že došlo k splneniu podmienok pre nadobudnutie vlastníckeho práva vydržaním podľa osobitného predpisu.[36] Vo vyhlásení notár, na základe vyhlásenia účastníka uvedie, na základe akých okolností došlo ku skutočnostiam, ktoré odôvodňujú okamih začatie oprávnenej držby, dĺžku jej trvanie a nepretržitosť držby. Účastník je povinný na preukázanie svojich tvrdení doložiť taxatívne uvedené listiny a to:

– vyjadrenia osôb, ktorým posledný zápis v katastri nehnuteľností preukazuje vlastnícke právo k nehnuteľnosti alebo právo zodpovedajúce vecnému bremenu, alebo ich právnych nástupcov, ak sú tieto osoby známe, že nemajú k vzniku vlastníckeho práva alebo práva zodpovedajúceho vecnému bremenu výhrady; pravosť podpisu osôb na vyjadrení musí byť úradne osvedčená,

– vyjadrenie obce, v ktorej katastrálnom území sa nehnuteľnosť nachádza, že vznikom vlastníckeho práva alebo práva zodpovedajúceho vecnému bremenu nie sú dotknuté jej oprávnené záujmy,

– vyjadrenie právnickej osoby, ktorá je príslušná na správu nehnuteľností podľa osobitného predpisu6a alebo má právo nakladať s nehnuteľnosťami podľa osobitného predpisu, že nemá k vzniku vlastníckeho práva alebo práva zodpovedajúceho vecnému bremenu výhrady, ak ide o nehnuteľnosti mimo zastavaného územia obce,

– označenie dôkazov, ktoré boli notárovi predložené na potvrdenie osvedčovaných skutočností,

– uvedenie dňa, ktorým účastník nadobudol vydržaním vlastnícke právo k nehnuteľnosti alebo právo zodpovedajúce vecnému bremenu.

V prospech drobenia pozemkov na základe vydržania vlastníckeho práva svedčí aj tá skutočnosť, že pri vydaní osvedčenia o vydržaní vlastníckeho práva, je uvedenie dňa, ktorým účastník nadobudol vydržaním vlastnícke právo k nehnuteľnosti alebo právo zodpovedajúce vecnému bremenu, pričom takýmto dňom je uvedenie dátumu 01.04.1984, kedy nadobudla účinnosť novela Občianskeho zákonníka č. 131/1982 Zb., ktorá opätovne ustanovila možnosť nadobudnúť vlastnícke právo vydržaním. Uvedený dátum teda svojou účinnosťou predchádza účinnosti zákona č. 180/1995 Z. z. V platnom znení.

Ak berieme do úvahy verejný záujem a stotožníme sa s názorom Ústavného súdu prezentovaného v Náleze Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 36/95 postupné zavádzanie opatrení proti drobeniu určených pozemkov môžeme hodnotiť pozitívne. Napriek snahe o zabezpečenie prednosti celospoločenského (verejného) záujmu pred záujmami jednotlivca, možno niektoré ustanovenia právnych predpisov hodnotiť negatívne. Ustanovenia upravujúce zákaz drobenia, nepokrývajú všetky právne situácie, takáto úprava absentuje pri vydržaní, taktiež pri nadobúdaní vlastníckeho práva príklepom na verejnej dražbe. Uvedené prípady podľa nášho názoru nie je možné podradiť ani pod jeden definovaný spôsob nadobudnutia vlastníckeho práva. Problematiku prednosti pohľadávky ustupujúceho spoludediča v rámci záložného práva k predmetnému pozemku je taktiež potrebné riešiť v kontexte Občianskeho zákonníka, dochádza tu podľa nášho názoru k nezrovnalostiam. Uplatnenie celospoločenského (verejného) záujmu v prípade platenia odvodov za vznik pozemkov týkajúci sa vzniku určitých výmer, je možné chápať ako nekoncepčné, účelové ustanovenie, pri ktorom je ich zavedenie z dôvodu dosiahnutia účelu verejného záujmu ťažko preukázateľné.

3.1 Zásah štátu prostredníctvom prokurátora

Ďalší zásah verejnej moci do súkromnoprávnej sféry možno abstrahovať zo znenia v ustanovenia §24 ods. 2 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení, podľa ktorého, ak na základe právneho úkonu vznikol spoluvlastnícky podiel, ktorý je v rozpore s obmedzeniami, ktoré sú upravené §22 a 23 zákona č. 180/1995 Z.z. v platnom znení, je štát oprávnený podať návrh na súd na určenie jeho neplatnosti. Za Slovenskú republiku podáva žalobu prokurátor, ktorý v konaní následne zastupuje štát. Toto oprávnenie bolo prokuratúre priznané novelou zákona s účinnosťou od septembra 2002. Prokurátor však môže podať žalobu len v prípade, ak došlo k porušeniu zákona právnym úkonom, teda na základe zmluvy alebo dohody účastníkov. Zákonodarca tým rozšíril možnosti, ako môže prokuratúra riešiť prípadné porušenie zákona týkajúce sa drobenia pozemkov, keďže prokurátor môže napadnúť právny úkon, ktorým došlo k drobeniu pozemkov a ktorého vklad do katastra nehnuteľností bol príslušným správnym orgánom povolený aj prostredníctvom protestu prokurátora, čo sa s ohľadom na vec javí ako najhospodárnejší a najrýchlejší spôsob nápravy vzniknutého protiprávneho stavu.

4. Vznik odvodovej povinnosti ako zásah do súkromnoprávneho vzťahu

V predchádzajúcej časti boli analyzované minimálne limity výmer poľnohospodárskych a lesných pozemkov, ktoré môžu byť predmetom jednak súkromnoprávnych, ale aj verejnoprávnych listín. Zákon č. 180/1995 Z. z. v platnom znení určuje aj limity výmer, ktoré sú síce dovolené byť predmetom súkromnoprávnych a verejnoprávnych listín, ale takéto drobenie pozemkov nad tieto určené limity výmer je postihnuté platením odvodov. V prípadoch, ak by na základe právneho úkonu alebo rozhodnutia súdu vznikol pozemok väčší ako 2000 m2 ale menší ako 20000 m2, vzniká nadobúdateľovi takého pozemku v zmysle ustanovení §22 zákona č. 180/1995 Z. z. v platnom znení, tzv. odvodová povinnosť. Uvedené sa týka len lesných a poľnohospodárskych pozemkov v extraviláne.

Napriek jasnému verejnému záujmu možno o odvodovej povinnosti hovoriť ako o sankcii za rozdelenie pozemku. Táto sankcia v podobe platenia odvodov do štátneho rozpočtu je v poradí ďalším zo zásahov verejného práva do oblasti súkromnoprávnych vzťahov a zmluvnej voľnosti účastníkov zmlúv. Od odvodovej povinnosti sú teda oslobodené len pozemky s výmerou väčšou ako 20000 m2, teda ak na základe právneho úkonu alebo rozhodnutia súdu vznikne pozemok o väčšej výmere.

Výška stanovenej odvodovej povinnosti je určená ako percento z hodnoty dotknutej nadobudnutej poľnohospodárskej pôdy alebo lesného pozemku a j ej výmery po rozdelení právnym úkonom. Hodnota pozemku je stanovená na základe osobitného predpisu a to vyhláškou Ministerstva pôdohospodárstva Slovenskej republiky č. 38/2005 Z.z. o určení hodnoty pozemkov a porastov na nich na účely pozemkových úprav. Zákon ustanovuje dve sadzby odvodov, a to 20% alebo 10% z hodnoty poľnohospodárskej pôdy, či lesného pozemku. Použitie konkrétnej sadzby poplatku závisí od výmery pozemku, ktorý vzniká na základe prevodu alebo prechodu vlastníckeho práva. Ak vznikom nového pozemku vznikne pozemok v rozmedzí od 2001 m2 do 5000 m2, vzniká novému vlastníkovi povinnosť zaplatiť odvod vo výške 20% z hodnoty pozemku. Odvod vo výške 10% hodnoty pozemku sa platí, ak má novovzniknutý pozemok výmeru od 5001 m2 do 20 000 m2.[37] V zmysle dôvodovej správy k zákonu č. 180/1995 Z.z. v platnom znení má byť odvodová povinnosť ekonomickým nástrojom na obmedzenie drobenia pozemkov a nadobúdateľov novovzniknutých pozemok, má motivovať k takým právnym úkonom, na základe ktorých budú vznikať pozemky v čo najväčšej výmere. Odvod je možné uhradiť poštovou poukážkou alebo prevodom z účtu platiteľa prostredníctvom

Štátnej pokladnice na účet Ministerstva pôdohospodárstva SR, pričom ako variabilný symbol treba uviesť parcelné číslo deleného pozemku. V minulosti niektoré okresné úrady žiadali ku vkladovému konaniu aj predloženie ocenenia nehnuteľností vo forme znaleckého posudku. Výška odvodu je presne stanovená právnym predpisom na základe čoho nie je nutné určovať hodnotu pozemku formou znaleckého posudku. Na určenie výšky odvodu je potrebné požiadať príslušný pozemkový úrad alebo katastrálny odbor Okresného úradu, ktorý je miestne príslušný, teda v obvode ktorého sa predmetný pozemok nachádza, o určenie bonitovanej pôdno- ekologickej jednotky (BPEJ). Výška odvodu tak bude stanovená na základe prílohy č.1 vyhlášky MP SR č. 38/2005 Z. z., v zmysle ktorej je stanovená jednotková hodnota pozemku. Výška odvodu bude stanovená na základe súčinu jednotkovej hodnoty s výmerou pozemku, ktorý právnym úkonom vznikne v závislosti na veľkosti pozemku buď v sadzbe 10 alebo 20%.

Odvod za rozdelenie pozemku možno na podľa niektorých názorov považovať ako sankciu za nadobudnutie presne určeného majetku a ingerenciu do súkromnoprávneho vzťahu s nemalým finančným dosahom na jeho nadobúdateľa. Zároveň nemožno opomenúť aj preventívny charakter odvodu, ktorý môže na nadobúdateľa pozemku vplývať až do tej miery, že odradí nadobúdateľa od uzatvorenia takého úkonu, na základe ktorého by mu vznikla odvodová povinnosť. Zákon pritom nerozlišuje, či sa využitie predmetného pozemku jeho reálnym rozdelením, zmení. Z tohoto pohľadu by bolo účelné, aby zákon rozlišoval využitie pozemku, teda či bude novovzniknutý pozemok naďalej slúžiť poľnohospodárskemu využitiu, a nebral do úvahy len jeho výmeru.

Možno konštatovať, že vyššie opísané legislatívne obmedzenia, ako aj následné finančné postihy – poplatky predstavujú výrazné zásahy do sféry súkromného práva, a to nielen do jednej z parciálnych zložiek vlastníckeho práva – práva veci vlastniť/nadobúdať, ale aj práva s vecou nakladať, a teda predstavujú výrazný nepriamy zásah do zmluvnej voľnosti strán právneho úkonu. Podstatu týchto zásahov definuje dôvodová správa k tomuto zákonu, kde je vysvetlená snaha o zamedzenie ďalšieho drobenia určitých druhov pozemkov, čo má vplývať na ochranu výkonu vlastníckych práv k nim. Podľa nášho názoru odvodová povinnosť nechráni vlastnícke právo. Možno tu hovoriť aj o stave, kedy súčasná legislatíva v rámci ustanovených odvodov – povinností finančného charakteru, odrádza potencionálnych nadobúdateľov vybraných druhov pozemkov od uzatvorenia takého zmluvného vzťahu, ktorého predmet by bol dodatočne sankcionovaný v podobe platenia takéhoto odvodu. Ústavný súd Slovenskej republiky sa zoberal predmetnými ustanoveniami zákona. Navrhovateľ vo svojom návrhu uviedol, že odvodová povinnosť „…je vlastne skrytou daňovou povinnosťou, ktorá sa vzťahuje na určitú skupinu občanov, a to vždy v prípade, ak nastanú podmienky ustanovené zákonom. Štát týmto zásahom jednoznačne znevýhodnil tieto skupiny občanov, pričom ani z dôvodovej správy nie je zrejmé, že tak urobil z dôvodov verejného záujmu a pre verejné blaho.“[38] V danom prípade navrhovateľ žiadal vysloviť nesúlad ustanovení zákona č. 180/1995 Z.z. s článkom 59 Ústavy Slovenskej republiky. Článok 59 upravuje rámcové možnosti ukladania daní a poplatkov. Výkladom daného ustanovenia Ústavy Slovenskej republiky sa zaoberá možnosťou a úpravou ukladania daní a poplatkov. V prípade jeho doslovného výkladu možno dospieť k záveru, že ukladať možno len a jedine daň alebo poplatok a teda pod tento článok v prípade doslovného chápania nie je možné zaradiť iné finančné povinnosti – v našom prípade odvod určitého percenta z hodnoty poľnohospodárskej pôdy. Nie je pri tom rozhodujúce, či takáto iná dávka (odvod) je uložená na základe zákona alebo nie.[39]

Ústavný súd SR dospel k záveru, že odvodová povinnosť, tak ako ju ustanovuje zákon č. 180/1995 Z. z. v platnom znení, je v súlade s Ústavou SR, konkrétne s článkom číslo 59 odsekom 2 Ústavy SR. V odôvodnení uviedol, že sa jedná o poplatok uložený zákonom, pričom argumentáciu navrhovateľa, že by tento poplatok bol sankčnej povahy neuznal, a to z toho dôvodu, že nepredstavuje sankciu alebo následok porušenia povinnosti uloženej právnym predpisom, ale je dôsledkom právoplatného rozhodnutia príslušného orgánu.[40] Ústavný súd SR sa nestotožnil ani s tvrdením, že odvodová povinnosť je vlastne skrytou daňovou povinnosťou a predstavuje určitú sankciu alebo je za sankciu považovaná a odvodovú povinnosť posúdil ako konformnú so znením článku 59 Ústavy Slovenskej republiky. Ústavný súd SR v tejto otázke dospel k názoru, že článok 59 nemožno vykladať doslovne. Napriek argumentácií Ústavného súdu SR povinnosť platiť odvod pri drobení nehnuteľnosti, bude táto povinnosť zo strany subjektov, ktoré sú povinné odvod platiť, pričom vo viacerých prípadoch sa nejedná o malé čiastky, chápaná ako sankcia za konkrétny úkon vo sfére súkromného práva a ich zmluvnej voľnosti.

5. Intervencie verejného práva pri pozemkových spoločenstvách

Spoločnou nehnuteľnosťou sa na účely zákona č. 97/2013 Z. z. o pozemkových spoločenstvách (ďalej ako „zákona o pozemkových spoločenstvách“) rozumie jedna nehnuteľná vec, ktorá môže pozostávať z viacerých pozemkov a na ktorej vlastníctvo a nakladanie s ním vzťahujú osobitné predpisy. Podielové spoluvlastníctvo spoločnej nehnuteľnosti možno zrušiť a vyporiadať podľa osobitného predpisu,[41] týmto osobitným predpisom je zákon č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách. Spoločnou nehnuteľnosťou v zmysle platných právnych prepisov, nemôže byť stavba. Spoločná nehnuteľnosť je až na výnimky nedeliteľná. Obdobne ako pri pozemkoch nachádzajúcich sa v extraviláne, aj v prípade pozemkových spoločenstiev existujú limity pre drobenie týchto nehnuteľností. Podľa ustanovenia §2 ods. 3 zákona o pozemkových spoločenstvách pri prevode a prechode podielu k spoločnej nehnuteľnosti nesmie vzniknúť spoluvlastnícky podiel na spoločenskej nehnuteľnosti, ktorému zodpovedá výmera menšia ako 2000 m2. Spoluvlastníci spoločnej nehnuteľnosti však môžu v zmluve o založení spoločenstva alebo vo vyhlásení určiť aj väčšiu výmeru, a teda tento zákonný limit rozšíriť.

Zákaz drobenia spoločnej nehnuteľnosti však nie je absolútny a zákon o pozemkových spoločenstvách v určitých prípadoch pripúšťa výnimky. Od pozemku alebo pozemkov patriacich do spoločnej nehnuteľnosti možno na základe rozhodnutia spoluvlastníkov spoločnej nehnuteľnosti na zhromaždení oddeliť novovytvorený pozemok. Oddelená časť spoločnej nehnuteľnosti prestáva byť spoločnou nehnuteľnosťou dňom zápisu v katastri nehnuteľností. Oddelená časť spoločnej nehnuteľnosti sa stáva spoločne obhospodarovanou nehnuteľnosťou, ak jej vlastníci nerozhodnú inak, teda ak vlastníci spoločnej nehnuteľnosti neprevedú vlastnícke právo na inú osobu. Oddelená časť spoločnej nehnuteľnosti prestáva byť zápisom v katastri súčasťou spoločnej nehnuteľnosti. Takto vzniknutý pozemok má potom vlastnícku štruktúru vo forme podielového spoluvlastníctva, ktoré možno vyporiadať dohodou spoluvlastníkov alebo rozhodnutím súdu podľa ustanovení Občianskeho zákonníka o vyporiadaní podielového spoluvlastníctva. Vlastnícke právo podielových spoluvlastníkov spoločnej nehnuteľnosti ostáva aj v prípade oddelenia časti spoločnej nehnuteľnosti zachované, samotným oddelením nedochádza k zmene vlastníckeho práva. Prípadné ďalšie právne úkony týkajúce sa oddelenej časti spoločnej nehnuteľnosti sa spravujú ustanoveniami Občianskeho zákonníka upravujúcimi podielové spoluvlastníctvo. Právo na nakladanie s touto nehnuteľnosťou pozemkovému spoločenstvu zaniká. Oddelením časti spoločnej nehnuteľnosti dochádza k zníženiu celkovej výmery pozemkov tvoriacich pozemkové spoločenstvo, nie k vytvoreniu ďalšieho spoluvlastníckeho podielu na spoločnej nehnuteľnosti. Dôvodová správa k zákonu č. 110/2018 Z.z., ktorým bol zmenený zákon o pozemkových spoločenstvách, uvádza k zmene charakteristického pojmu pozemkového spoločenstva a to jeho nedeliteľnosti nasledovné: “Najzásadnejšími zásahmi do platného zákona je odstránenie princípu nedeliteľnosti spoločnej nehnuteľnosti s ponechaním princípu nemožnosti zrušenia a vysporiadania jej spoluvlastníctva s výnimkou postupu definovanom pri pozemkových úpravách. Dlhodobá tendencia vo vlastníckych pomeroch spoločných nehnuteľností ukazuje, že neustále vzrastá počet ich spoluvlastníkov, pričom zároveň klesá počet spoluvlastníkov, ktorí sú ochotní zúčastňovať sa aktívne činnosti pozemkových spoločenstiev a kandidovať do ich volených orgánov.”[42] Zákonodarca tak zmenil právnu úpravu, ktorá znemožňovala delenie spoločnej nehnuteľnosti, a to až na výnimky, ktorými bolo možné oddeliť časť spoločnej nehnuteľnosti. Od pozemku alebo pozemkov patriacich do spoločnej nehnuteľnosti bolo možné oddeliť novovytvorený pozemok, avšak len na základe rozhodnutia zhromaždenia za splnenie taxatívne stanovených podmienok, a to v prípadoch ak:

– ide o prevod vlastníckeho práva k pozemku zastavanému stavbou povolenou podľa osobitného predpisu, ak nejde o neoprávnenú stavbu,

– sa mení účelové využitie spoločnej nehnuteľnosti alebo jej časti podľa osobitných predpisov,

– ide o prechod vlastníckeho práva k pozemkom vyvlastnením alebo na účel, na ktorý možno pozemok vyvlastniť,

– tak ustanovuje osobitný predpis alebo

– ide o prevod vlastníckeho práva k pozemku v chránenom území alebo jeho ochrannom pásme podľa osobitného predpisu.

Táto právna úprava však nevyhovovala potrebám aplikačnej praxe a teda na základe novely zákona o pozemkových spoločenstvách došlo k upraveniu možnosti oddelenia pozemkov zo spoločnej nehnuteľnosti tak ako je uvedené vyššie. Aplikácia ustanovení o zrušení a vyporiadaní podielového spoluvlastníctva je v prípade pozemkových spoločenstiev vylúčená. Takýto úkon by bol v zmysle ustanovenia §39 Občianskeho zákonníka absolútne neplatným právnym úkonom. Na základe uvedeného všetky prevody spoluvlastníckeho podielu na spoločnej nehnuteľnosti, na základe ktorých vznikne spoluvlastnícky podiel s výmerou menšou ako 2000 m2, ako aj prevody, ktoré nebudú rešpektovať dohodu spoluvlastníkov spoločnej nehnuteľnosti o väčšej výmere ustanovenej v zmluve o založení pozemkové spoločenstva, budú považované za neplatné právne úkony.

Podielový spoluvlastník spoločnej nehnuteľnosti nesmie spraviť úkon, ktorým by prevádzal len časť podielu na spoločnej nehnuteľnosti alebo len niektoré pozemky tvoriace spoločnú nehnuteľnosť a to ani v prípade, ak by bol podiel tohoto spoluvlastníka väčší ako 2000 m2. Zákaz prevodu len niektorých pozemkov tvoriacich spoločnú nehnuteľnosť má okrem drobenia vlastníckej štruktúry aj praktický význam spočívajúci v zamedzení nekontrolovateľného rozbíjania listov vlastníctva, na ktorých sú evidované pozemky tvoriace spoločnú nehnuteľnosť. Spoluvlastník spoločnej nehnuteľnosti teda môže disponovať so svojim podielom len v celosti, prípadne s časťou spoluvlastníckeho podielu k spoločnej nehnuteľnosti avšak obsahujúcej všetky pozemky. V súlade s princípmi, ktoré tvoria základ vlastníctva spoločných nehnuteľností sa obmedzenie nadobudnutia podielu s väčšou výmerou nevzťahuje na prípady, ak nadobúdateľ podielu už podiel na spoločnej nehnuteľnosti vlastní a prevodom alebo prechodom vlastníckeho práva nadobudne podiel menší ako 2000 m2, avšak v súčte so svojim už existujúcim podielom bude tento zákonný limit prekračovať. Uvedené zákonné ustanovenia podľa nášho názoru vychádzajú z celkového špecifického charakteru spoločnej nehnuteľnosti, kde jednotlivé pozemky tvoriace spoločnú nehnuteľnosť v podstate nie sú samostatnými predmetmi právnych vzťahov. Za určitým spôsobom obmedzujúce sa môže javiť stanovenie výmery spoluvlastníckeho podielu, pod limit ktorý nie je možné platne uzatvoriť právny úkon, skutočnosť ktorá ale podľa nášho názoru vyplýva z účelového určenia spoločnej nehnuteľnosti.

5.1 Zásahy v prípade dedenia podielu k spoločnej nehnuteľnosti

Prijatím novely – zákonom č. 110/2018 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 97/2013 Z. z. o pozemkových spoločenstvách, ktorá nadobudla účinnosťou dňom 01.07.2018, boli doplnené ustanovenia, ktorých účelom bolo spresniť znenie zákona a upraviť prechod vlastníckeho práva k spoločnej nehnuteľnosti, ktorý nastáva na základe právnej skutočnosti, ktorou je smrť vlastníka podielu na spoločnej nehnuteľnosti. Zásadná zmena nastala v ustanovení §2 ods. 3 zákona č. 97/2013 Z. z., do ktorého bolo doplnené, že zákaz drobenia sa vzťahuje nielen na prevod, ale aj na prechod vlastníckeho práva. Na základe rozhodnutia o dedičstve vydaného notárom tak nesmie vzniknúť podiel na spoločnej nehnuteľnosti, ktorý by bol menší ako 2000 m2. Uvedené ustanovenie tak bráni tomu, aby v prípade dedičských rozhodnutí boli uzatvárané dohody dedičov, v rámci ktorých si spoločnú nehnuteľnosť rozdelia podľa zákonných podielov, čím by dochádzalo k neúmernému drobeniu vlastníckych podielov na spoločnej nehnuteľnosti.

Ďalší nevyhnutný zásah do úpravy ustanovení o nakladaní s podielom spoločnej nehnuteľnosti si vyžiadalo neustále ignorovanie základného znaku spoločnej nehnuteľnosti (jedna spoločná vec pozostávajúca z viacerých parciel) v prípade prechodu vlastníctva, t. j. najmä pri dedení. Preto návrh zákona ustanovoval, že pri prevode a ani pri prechode nemôže dôjsť k zmene vlastníctva podielov spoločnej nehnuteľnosti len na niektorých jej parcelách, ale vždy na všetkých. Z obdobného dôvodu sa novou právnou úpravou zasahuje aj do úpravy obmedzenia drobenia podielov spoločnej nehnuteľnosti.[43]

Druhou podstatnou zmenou bola novelizácia ustanovenia §9 ods. 9 zákona č. 97/2013 Z. z., v zmysle ktorého bol zriadený zákaz prechodu len k niektorým pozemkom tvoriacim spoločnú nehnuteľnosť. Dedičia preto nebudú môcť uzatvoriť dohodu o vyporiadaní dedičstva, v zmysle ktorej by na niektorých dedičov prechádzali len niektoré pozemky. Prípustná je teda len dohoda, v rámci ktorej si síce spoločnú nehnuteľnosť rozdelia avšak len za predpokladu rešpektovania zákazu drobenia spoločnej nehnuteľnosti a každý z dedičov získa po poručiteľovi časť podielu na všetkých pozemkoch tvoriacich spoločnú nehnuteľnosť.

Ak podiel poručiteľa na spoločnej nehnuteľnosti nebude predstavovať takú výmeru, aby mohla byť prerozdelená medzi všetkých dedičov, dohoda o vyporiadaní dedičstva bude musieť rešpektovať veľkosť podielu poručiteľa na spoločnej nehnuteľnosti a to aj v prípade, ak by predmetný podiel mal nadobudnúť iba jeden z dedičov. Dedičia sú v týchto prípadoch nútený uzatvoriť dohodu, ktorá bude rešpektovať ustanovenia zákona 97/2013 Z. z. v platnom znení.

V prípade, ak by dedičia odmietli uzatvoriť dohodu a podiel poručiteľa v pozemkovom spoločenstve by nebol deliteľný, notár ako poverený súdny komisár budem musieť rozhodnúť, ktorému z dedičov uvedený podiel pripadne, a akým spôsobom budú vyporiadané nároky ustupujúcich spoludedičov. Ak je viac dedičov, zákon č. 161/2015 Z. z. Civilný mimosporový poriadok dáva prednosť postupu, aby sa dedičia o vyporiadaní dedičstva uzatvorili dohodu. Táto dohoda podlieha schváleniu súdom, v prípade dedičského konania notárom ako súdnym komisárom. Dohoda dedičov nesmie odporovať kogentným ustanoveniam zákona a jej obsah nesmie byť v rozpore s dobrými mravmi. Ak sa dedičia nedohodnú o tom, ako by sa mal majetok z dedičstva medzi nich rozdeliť alebo ak ich dohodu súd neschváli, súd potvrdí nadobudnutie dedičstva podľa dedičských podielov tým dedičom, ktorých dedičské právo bolo v konaní preukázané. Súd v uznesení o dedičstve potvrdí nadobudnutie dedičstva podľa dedičských podielov, ak medzi účastníkmi nedôjde k dohode alebo vykoná vyporiadanie medzi dedičmi a rozhodne o tom, čo ktorý z dedičov nadobudol. Ak je predmetom dedičstva vec, ktorá môže byť reálne rozdelená prípadne k nej možno zriadiť spoluvlastníctvo notár vykoná vyporiadania dedičstva týmto spôsobom.

6. Ingerencie pri nadobúdaní poľnohospodárskeho pozemku

Poľnohospodárska pôda podlieha zo strany štátu osobitnej ochrane. Dôvodom takéhoto prístupu je skutočnosť, že sa jedná o vzácne a osobitné aktívum, je tu snaha štátu, aby bol tento druh pozemkov využívaný v súlade s jeho charakterom a určením. Účelom osobitného postupu pri jeho prevode je verejný záujem spočívajúci v snahe o zachovanie spoločného bohatstva občanov a zabezpečenie účelného využitia, keďže sa jedná o „neobnoviteľný prírodný zdroj“.[44] Táto problematika je v zmysle pravidiel Európskej únie ponechaná na úpravu každého členského štátu samostatne. Poľnohospodárska pôda ako osobitný predmet vlastníckych vzťahov podlieha zvýšenej ochrane, a to najmä z dôvodu zabezpečenia racionálneho hospodárenia. Preto verejná moc – štát resp. jeho orgány do výkonu oprávnení vlastníka pozemkov zasahujú oveľa častejšie, ako je to v prípade vlastníctva iných vecí.[45] Hlavnými dôvodmi takýchto zásahov je jednak chrániť poľnohospodárske určenie takéhoto druhu pozemkov, čo je zabezpečené najmä zákonom č. 220/2004 Z.z. o ochrane a využívaní poľnohospodárskej pôdy, ale aj snaha o zachovanie pôdy v režime spoločného bohatstva občanov štátu, keďže sa jedná o neobnoviteľný prírodný zdroj.

Do 01.06.2014 bola ochrana poľnohospodárskej pôdy,[46] s ohľadom na nadobúdajúce subjekty, zabezpečená zákonom č. 202/1995 Z.z. Devízový zákon, kde §19a vylúčil nadobúdanie vlastníckeho práva k poľnohospodárskej pôde nachádzajúcej sa v extraviláne obce cudzozemcami. Výnimkou bolo nadobúdanie osobami, ktoré boli občanmi SR alebo štátnymi príslušníkmi členského štátu EÚ a mali na základe registrácie právo na prechodný pobyt (uvedená povinnosť bola s účinnosťou od 01.05.2004 zrušená, prechodný pobyt sa občanovi EÚ/EHP neudeľoval[47]), za predpokladu, že na tejto poľnohospodárskej pôde hospodárili najmenej tri roky po nadobudnutí platnosti Zmluvy o pristúpení SR k EÚ. Pojem poľnohospodárska výroba bola definovaná v §12 zákona č. 105/1990 Zb. o súkromnom podnikaní občanov v znení neskorších predpisov. Splnenie tejto podmienky sa preukazovalo osvedčením obce o zápise do evidencie podľa vyššie uvedeného právneho predpisu. Pre úplnosť je potrebné doplniť, že výnimku z tohto postupu tvorilo dedenie.

Slovenská republika po vstupe do EÚ si podobne ako Česká republika uplatnila na nákup poľnohospodárskej a lesnej pôdy cudzincami sedemročné obdobie v zmysle Aktov o podmienkach pristúpenia Slovenskej republiky k Európskej únii. Slovenská republika si na rozdiel od Českej republiky (podobne ako Poľsko a Maďarsko), ponechala lehotu na rozhodnutie, či požiada o predĺženie vyššie uvedeného prechodného obdobia. Slovenská republika v zmysle Aktu o podmienkach pristúpenia do EÚ si uplatnila pôvodne iba 7-ročnú lehotu na toto prechodné obdobie, 14. apríla 2011 bolo však vydané rozhodnutie Komisie 2011/241/EÚ, ktorým sa predĺžilo prechodné obdobie týkajúce sa nadobúdania poľnohospodárskej pôdy občanmi členských štátov EÚ do 30. apríla 2014. Ďalšie predĺženie prechodného obdobia, resp. novela v tom smere, že by bolo plošne zakázané nadobúdať vlastníctvo poľnohospodárskej resp. lesnej pôdy občanmi členských štátov EÚ už nie je prípustná.[48] Po tomto termíne došlo k vzniku vákua, kedy prevod poľnohospodárskej pôdy nepodliehal žiadnym obmedzeniam s ohľadom na nadobúdajúce subjekty, a to až do 01.06.2014.

Toto vákuum bolo v podmienkach Slovenskej republiky ukončené prijatím zákona č. 140/2014 Z.z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku, ktorý danú oblasť riešil. Uvedený právny predpis reguloval subjekty spôsobilé nadobudnúť vlastnícke právo k určenému poľnohospodárskemu pozemku a taktiež určoval postup pri jeho nadobúdaní. Podľa dôvodovej správy k vyššie citovanému zákonu tento v zásade nevylučoval nikoho z možnosti nadobudnúť do vlastníctva poľnohospodársku pôdu. V prijatom znení tohto právneho predpisu bola táto zásada vyplývajúca z čl. 20 ods. 1 a 2 Ústavy SR síce zachovaná, v určitom zmysle však modifikovaná, keďže zákon v prijatom znení preferoval stanovené kategórie osôb oprávnených nadobúdať vlastnícke právo k určeným poľnohospodárskym pozemkom, určoval kategórie osôb, ktoré boli vylúčené z nadobúdania poľnohospodárskej pôdy a určoval podmienky, ktoré museli osoby oprávnené nadobudnúť vlastnícke právo k takýmto pozemkom spĺňať.

Z procesu nadobúdania vlastníckeho práva k určeným poľnohospodárskym pozemkom sú (aj podľa súčasnej právne úpravy) úplne vylúčené štáty a osoby – fyzické osoby s pobytom a právnické osoby so sídlom v štáte, ktorého právny poriadok neumožňuje občanom Slovenskej republiky, fyzickým osobám s pobytom v Slovenskej republike ani právnickým osobám so sídlom v Slovenskej republike nadobúdať vlastníctvo k poľnohospodárskemu pozemku. Z tohto pravidla sú vyňaté prípady dedenia a štáty (aj osoby s pobytom/sídlom) Európskej únie, Európskeho hospodárskeho priestoru, Švajčiarsko a štáty, pre ktoré to vyplýva z medzinárodnej zmluvy, ktorou je Slovenská republika viazaná.[49]

Uvedený právny predpis sa od svojej účinnosti stretol s kritikou a v podstate spôsobil stagnáciu trhu s poľnohospodárskou pôdou z dôvodu, že došlo k úprave podmienok a postupu pri nadobúdaní poľnohospodárskej pôdy tým spôsobom, že bol definovaný poľnohospodársky pozemok, ktorý podlieha tejto regulácii a boli určené kritériá osôb oprávnených nadobudnúť vlastnícke právo k určeným poľnohospodárskym pozemkom.

Právny predpis zaviedol najmä:

■ úpravu postupu pri prevode určenej poľnohospodárskej pôde,

■ určil subjekty, ktoré majú prednosť určený poľnohospodársky pozemok nadobudnúť do vlastníctva,

■ vylúčil niektoré subjekty z právnych vzťahov nadobudnutia vlastníckeho práva k určenému poľnohospodárskemu pozemku.[50]

Obmedzenia prijaté týmto právnym predpisom sa týkali len prevodov (nie prechodu) vlastníckeho práva, pričom §3 ods. 1 vymedzil konkrétne druhy právnych úkonov, ktoré postupu zákona č. 140/2014 Z.z. podliehali:

■ odplatný prevod podľa §588 až 610 Občianskeho zákonníka – kúpna zmluva

■ bezodplatný prevod podľa §628 až 630 Občianskeho zákonníka – darovacia zmluva

■ prevod na účely výkonu záložného práva

■ prevod na účely výkonu zabezpečovacieho prevodu práva

Zámenná zmluva ako dvojstranný právny úkon bola upravená až novelou, osobitným spôsobom.[51]

Pri určení osôb, ktoré mohli nadobudnúť vlastníckeho práva k určenému poľnohospodárskemu pozemku boli rozhodujúce nasledovné kritériá, ktoré museli byť splnené kumulatívne:

– kritérium trvalého pobytu resp. sídla nadobúdateľa na území SR stanovenú dobu

– kritérium poľnohospodárskej činnosti ako predmetu podnikateľskej činnosti. Tieto všeobecné kritériá neboli jedinou určujúcou podmienkou pri nadobúdajúcich subjektoch. V spojitosti s uvedeným sa uplatňovala zásada prednosti. Prostredníctvom zásady prednosti boli podrobnejšie definované nadobúdajúce osoby. Absolútnu prednosť mala osoba, ktorá realizovala výkon podnikateľskej činnosti (poľnohospodársku výrobu) v obci, v ktorej sa predmetný pozemok nachádzal. Prednosť v ďalšom rade mala osoba, ktorá mala miesto podnikania (poľnohospodárska výroba) v obci susediacej s obcou, v ktorej sa prevádzaný pozemok nachádzal. Až v ďalšom rade to bola osoba bez ohľadu na miesto podnikania. Ak záujem o nadobudnutie vlastníckeho práva k určenému poľnohospodárskemu pozemku vyjadrila osoba, ktorá spĺňala kritérium pobytu/sídla, kritérium poľnohospodárskej činnosti ako podnikania a taktiež bolo splnené kritérium prednosti, teda túto určenú činnosť vykonávala v obci, v ktorej sa poľnohospodársky pozemok nachádzal, nebolo potrebné aplikovať osobitný postup podľa zákona č. 140/2014 Z.z.[52]. Táto výnimka sa vzťahovala aj na spoluvlastníka ako nadobúdajúcu osobu a osoby, ktoré boli v blízkom alebo príbuzenskom vzťahu podľa §116 a 117 Občianskeho zákonníka. V prípade, ak žiadna z vyššie určených osôb nevyjadrila vôľu uzatvoriť právny úkon, bol vlastník oprávnený previesť vlastnícke právo na akúkoľvek osobu, ktorá spĺňa podmienku trvalého pobytu alebo sídla na území SR najmenej 10 rokov. K uzatvoreniu právneho úkonu mohlo v takomto prípade ale dôjsť len po uplynutí 6 mesiacov ako bola zverejnená ponuka v Registri zverejňovaných ponúk. Povinnosť zverejňovať úmysel previesť určený poľnohospodársky pozemok do vlastníctva určených osôb bol zákonom stanovený postup, ktorý bolo potrebné aplikovať pred uzatvorením samotného právneho úkonu.

Pred uzatvorením právneho úkonu, ak sa nejednalo o výnimky upravené v zákone, bolo potrebné zámer previesť vlastnícke právo k určenému poľnohospodárskemu pozemku zverejniť v Registri zverejňovaných ponúk a súčasne na úradnej tabuli v obci, kde sa pozemok nachádzal, a to na 15 dní. Jednalo sa o elektronický systém Ústredného portálu verejnej správy na webovom sídle Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR. Prostredníctvom tohto systému vyjadrovali určené osoby svoj záujem na kúpu pozemku. Splnenie podmienok sa preukazovalo Osvedčením vydaným Okresným úradom, v obvode ktorého sa pozemok nachádzal.[53] Vydanie takéhoto osvedčenia bolo podľa nášho názoru možné chápať ako povoľovací, kontrolný systém zo strany štátu pri regulácii prevodov určenej poľnohospodárskej pôdy. Ťažisko posudzovania splnenia podmienok prevodu poľnohospodárskeho pozemku spočívalo síce na pozemkovom a lesnom odbore okresného úradu, keďže do jeho právomoci patrilo vydávanie osvedčenia o splnení podmienok nadobúdania vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku, ale určité povinnosti vyplývali aj pre katastrálny odbor okresného úradu. Ak by uvedené prílohy neboli k návrhu na vklad priložené, príslušný správny orgán bol povinný konanie o návrhu na vklad prerušiť a vyzvať účastníkov konania, aby príslušnú prílohu k návrhu na vklad doložili. V prípade, ak účastníci konania príslušnú prílohu k návrhu na vklad ani po prerušení konania nedoložili, katastrálny odbor okresného úradu konanie o návrhu na vklad zastavil.[54]

Z predmetného postupu bol zrejmý administratívny dohľad nad súkromnoprávnymi vzťahmi, keď predmetom bol určený poľnohospodársky pozemok. V prvom rade sa jednalo o vydanie potrebného osvedčenia správnym orgánom, následne ešte kontrola pri povolení vkladu do katastra nehnuteľností v rámci posudzovania podmienok, ktoré museli byť splnené. Uvedený právny predpis zašiel až tak ďaleko, že v prípade zmlúv autorizovaných advokátom alebo notárom vo forme notárskej zápisnice, pri ktorých správny orgán neposudzuje ich obsah (len kontroluje súlad s údajmi katastra nehnuteľností), sa splnenie podmienok na povolenie vkladu do katastra nehnuteľností vzťahovalo aj na tieto formy zmlúv. V ďalšej fáze teda splnenie podmienok skúmal príslušný správny orgán pri vkladovom konaní. Splnenie týchto podmienok a postupov mal význam aj pri dovŕšení vecnoprávnych aspektov nadobudnutia vlastníckeho práva, ktoré v konečnom štádiu skúmal Okresný úrad, katastrálny odbor pri predložení zmluvy o prevode vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností v rámci konania o povolení vkladu.

Za najväčší nedostatok v rámci dosiahnutia splnenia cieľov, ktoré si prijatý právny predpis stanovil dosiahnuť, možno považovať práve neadekvátny zásah verejnej moci do súkromnoprávnych vzťahov, pričom napriek takémuto výraznému obmedzeniu sa sledovaný cieľ nepodarilo naplniť. Keďže právny predpis taxatívne určoval právne úkony, ktoré tomuto právnemu predpisu podliehali, bolo možné realizovať nadobudnutie určeného poľnohospodárskeho pozemku prostredníctvom iných právnych úkonov (napr. zámenná zmluva), čo bolo následne prijatou novelou odstránené. 14. mája 2014 bol prijatý zákon č.122/2015 Z.z., ktorým sa zákon č. 140/2014 Z.z. novelizoval, pričom táto novela v princípe nepriniesla žiadne výrazné zmeny, prostredníctvom nej došlo k malým úpravám týkajúcich sa procesu registrácie zverejňovania ponúk na stránke Ministerstva a k doplneniu ďalšieho právneho úkonu, ktorý podlieha danej právnej úprave (zámenná zmluva).[55]

K týmto zrejmým medzerám sa pridával aj zdĺhavý formálny administratívny proces predchádzajúci uzatvoreniu takéhoto právneho úkonu. Ďalej sa pridružila elektronická forma tohto procesu (prostredníctvom e-občianskeho preukazu), ktorá mohla byť bežným vlastníkom, nie tým, ktorý sa problematike takýchto prevodov venujú profesionálne, spôsobovať komplikácie. Zarážajúci bol pri tom rozsiahly zásah do zmluvnej voľnosti. Tento zásah sa netýkal len určenia okruhu osôb, na ktoré môže byť určená poľnohospodárska pôda prevedená, ale napríklad aj v možnom porušení zásad trhového mechanizmu, keďže do Registra zverejňovaných ponúk sa určovala aj cena pozemku za m2, a teda bolo proti princípom trhového mechanizmu, ak by záujem o nadobudnutie pozemku chcela vyjadriť osoba v druhom rade prednostného postavenia, aj keď za cenu vyššiu ako je cena akceptovaná prednostným subjektom, nemožnosť takúto ponuku zo strany vlastníka prijať.

6.1 Legislatíva Európskej únie

V apríli 2016 Európska komisia podala listy ako formálne upozornenia krajinám: Bulharsko, Maďarsko, Litva a Lotyšsko. Následne po obdržaní odpovedí od týchto krajín Európska komisia stále namietala nesúlad vnútroštátnych úprav týkajúcich sa nadobúdania poľnohospodárskej pôdy s legislatívou EÚ, kde ako hlavná námietka pre Slovenskú republiku bola uvedená podmienka dlhodobého rezidenta (trvalého pobytu) v krajine ako jedna z podmienok nadobudnutia poľnohospodárskej pôdy, čo podľa názoru Komisie diskriminuje iných občanov EÚ. Na porovnanie tento istý nedostatok bol vyčítaný aj Bulharsku. Maďarsko zašlo až tak ďaleko, že v rámci vnútroštátnej úpravy má prijatý zákon, na základe ktorého dochádza ku kompletnému zákazu nadobúdania pôdy právnickým osobám a taktiež ustanovuje podmienku pre kupujúceho, ktorý je povinný obhospodarovať nadobúdanú poľnohospodársku pôdu priamo osobou kupujúceho.[56] Európska komisia zároveň priznala národnú autonómiu krajinám, v rámci čoho majú byť tieto schopné primerane regulovať trh s poľnohospodárskou pôdou na zabezpečenie jej využitia a zabezpečenia miestneho rozvoja. Európska komisia namietala vnútroštátne predpisy z hľadiska reštriktívnych a diskriminačných podmienok pri nadobúdaní poľnohospodárskej pôdy, čím dochádza k zablokovaniu investovania do poľnohospodárskeho rozvoja.[57]
Problematike poľnohospodárskej pôdy, jej nadobúdania, sa v roku 2017 Komisia Európskej únie venovala znova vo svojom Výkladovom oznámení č. 2017/C 350/05, ktoré bolo zverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie dňa 18.10.2017. V uvedenom vyjadrení Komisia v rámci všeobecnej roviny vyjadrila súhlas s „administratívnymi povoleniami“ ešte pred nadobudnutím pôdy, a to najmä požiadavky, že nadobúdateľ poľnohospodárskej pôdy musí pôdu sám obhospodarovať, mať kvalifikáciu v oblasti poľnohospodárstva a mať pobyt alebo podnikať v danej krajine. Podľa názoru Komisie členské štáty majú právomoc a voľnosť regulovať svoje trhy s pôdou, musia pri tom rešpektovať základné zásady zmluvy, predovšetkým základné slobody a nediskriminácie na základe štátnej príslušnosti. Pokiaľ ide o režim predchádzajúceho povolenia, podľa ktorého sa povolenie mohlo udeľovať za „iných okolností“, Súdny dvor dospel k záveru, že takéto kritériá pre povolenie sú príliš vágne a neumožňujú jednotlivcom, aby sa oboznámili s rozsahom svojich práv a povinností vyplývajúcich zo zásad voľného pohybu kapitálu.[58] Podľa názoru Komisie sú takéto vnútroštátne opatrenia nediskriminačné, ak sú odôvodnené prevažujúcim verejným záujmom, pričom nesmú presahovať mieru potrebnú na dosiahnutie tohoto cieľa v rámci zásady proporcionality.

Súdny dvor uznal osobitnú povahu poľnohospodárskej pôde. Vo svojich rozhodnutiach o nadobúdaní poľnohospodárskych nehnuteľností uznal viacero cieľov verejnej politiky, ktorými sa v zásade môžu odôvodniť obmedzenia investícií do poľnohospodárskej pôdy. Podľa názoru Súdneho dvora je vecou vnútroštátnych orgánov, aby preukázali, že ich právne predpisy sú v súlade so zásadou proporcionality. To znamená, že právne predpisy musia byť vhodné a potrebné na dosiahnutie deklarovaného cieľa, a že cieľ by nebolo možné dosiahnuť zákazmi či obmedzeniami, ktoré sú menej rozsiahle alebo ktoré menej narúšajú obchod v rámci Európskej únie. Pokiaľ ide o režim predchádzajúceho povolenia, podľa ktorého sa povolenie mohlo udeľovať za „iných osobitných okolností“, Súdny dvor dospel k záveru, že je neprimerané uložiť ako podmienku k nadobudnutiu povinnosť mať „dostatočnú väzbu s obcou“, ktorú predmetný zákon v tejto veci vymedzil tak, že nadobúdateľ „na základe významnej a dlhodobej okolnosti si vytvoril s obcou pracovnú, rodinnú, sociálnu alebo hospodársku väzbu.“[59]

Európska komisia zároveň požiadala okrem iných krajín aj Slovenskú republiku, aby dodržiavala pravidlá Európskej únie týkajúce sa nadobúdania poľnohospodárskej pôdy, v súvislosti s čím mala Slovenská republika upraviť vnútroštátny predpis týkajúci sa nadobúdania poľnohospodárskej pôdy tak, aby bol zabezpečený voľný pohyb kapitálu a slobody usadiť sa a nebola zamedzená možnosť cezhraničného investovania.[60]

6.2 Ústavný rozmer problematiky

Vychádzajúc zo skutočnosti, že pôda je neobnoviteľný prírodný zdroj so širokým významom pre občanov SR, bola pochopiteľná snaha zo strany štátu vylúčiť resp. obmedziť jej nadobúdanie zahraničnými subjektami a osobami, ktoré sa poľnohospodárskej výrobe ako podnikateľskej činnosti nevenujú. Uvedený názor je podporený aj dôvodovou správou k zákonu č. 140/2014 Z.z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku, v rámci ktorej je deklarovaná pôda ako spoločné bohatstvo občanov štátu a dedičstvo budúcich generácií, je základným a neobnoviteľným zdrojom, preto musí byť starostlivo ochránená pred poškodením a neodôvodneným znižovaním jej výmery, kvality a objemu, ochrana a využívanie poľnohospodárskych pozemkov je verejným záujmom (verejným dobrom). Podľa dôvodovej správy skutočnosť, že trh s poľnohospodárskou pôdou je vo vzťahu k schopnostiam nadobúdateľa obhospodarovať túto pôdu úplne liberálny, neprispieva k jej ochrane a riadnemu obhospodarovaniu.[61] Z uvedeného sa javí prvotný úmysel zákonodarcu podporiť miestnych podnikateľov so zameraním sa na poľnohospodársku činnosť, udržať a zachovať dlhodobý charakter takýchto pozemkov.

Princípy prijaté týmto právnym predpisom podľa nášho názoru zaviedli obmedzenia priamo ovplyvňujúce trhový mechanizmus pri poľnohospodárskych pozemkoch. Podľa nášho názoru prijatý právny predpis zasahoval aj do základných princípov súkromného práva, ktorým je aj zmluvná voľnosť, možno mať pochybnosti o rešpektovaní tohto princípu pri prevodoch vlastníckeho práva k poľnohospodárskej pôde. Význam tohto princípu potvrdil aj Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky[62], v ktorom okrem iného vyjadril, že zmluvná voľnosť je jeden z právnych princípov umožňujúci zmluvným stranám upraviť si vzájomné pomery tak, aby to čo najlepšie vyhovovalo ich potrebám a záujmom, čo zodpovedá ústavnému princípu autonómie konania subjektov práva[63], ktorý vytvára priestor pre čo najširšie uplatnenie sebarealizácie jednotlivca pri uspokojovaní jeho právom chránených potrieb a záujmov v demokratickej spoločnosti. Rozsiahle obmedzenia, ktoré zaviedol zákon č. 140/2014 Z.z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku podľa nášho názoru túto zásadu porušovali. Neobstojí tvrdenie uvedené v dôvodovej správe, že skúsenosti s realizáciou opatrení zakotvených predpismi verejného práva v oblasti starostlivosti o poľnohospodársku pôdu nie sú schopné dosiahnuť ochranu poľnohospodárskej pôdy, pretože tieto opatrenia vychádzajú zo skutočného stavu. Podľa tejto správy bolo potrebné prijať právny predpis, ktorý umožní chrániť poľnohospodársku pôdu a zamedzí špekulatívnym nákupom.[64] Myslíme si, že účel, ktorý si tento právny predpis dal za cieľ dosiahnuť, v tejto forme nebol dostatočne naplnený. Okrem iných zrejmých nedokonalostí neobstojí ani podmienka trvalého pobytu/sídla nadobúdateľa poľnohospodárskeho pozemku, keďže nič nebráni cudzincom prostredníctvom nadobudnutia obchodného podielu pri spoločnosti, ktorá spĺňa resp. v čase nadobudnutia vlastníckeho práva spĺňala zákonom stanovené podmienky, určený poľnohospodársky pozemok nadobudnúť. V súvislosti s problematikou zmluvy o prevode vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku je v prvom rade potrebné uviesť, že predmetný zákon v §1 písm. a) zúžil svoju aplikovateľnosť iba na prevody poľnohospodárskych pozemkov, aj to len na niektoré druhy, zákonodarca umožnil prechod vlastníctva poľnohospodárskych pozemkov dedením, či nadobudnutie vlastníctva poľnohospodárskych pozemkov na základe dražby.[65]

Predmetná právna úprava nebola dokonalá vo viacerých smeroch, jednak ako bolo spomenuté vyššie umožňovala nadobudnutie poľnohospodárskej pôdy väčšej výmery na základe dražby, dedenia a taktiež na základe zmluvy o predaji podniku.

Vyššie uvedenými výhradami v rámci vnútroštátneho práva sa zaoberal aj Ústavný súd SR, ktorý veľmi podrobne analyzoval predmetný právny predpis, čo vyústilo do zrušenia niektorých jeho ustanovení Nálezom Ústavného súdu SR sp.zn.: PL. ÚS 20/2014 – 80. Ústavný súd SR posudzoval proporcionalitu, či uvedený právny predpis zachoval dodržanie primeranosti pri obmedzení základného práva vlastniť majetok vo vzťahu k všeobecnému záujmu spoločnosti. Ústava SR zakotvila požiadavku ochrany poľnohospodárskej pôdy, vlastnícky ju však nevyhradila štátu. Podľa názoru Ústavného súdu SR poľnohospodárska pôda z hľadiska súkromnoprávneho predstavuje vec spôsobilú byť predmetom vlastníckoprávnych vzťahov a vlastníckych dispozícií. Ohľadom verejného záujmu sa Ústavný súd SR vyjadril: „Verejný záujem na ochrane produkčného potenciálu poľnohospodárskej pôdy je z ústavného pohľadu plne akceptovateľný. Dokazuje to predovšetkým zmena ústavy vykonaná ústavným zákonom č. 137/2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej len „novelizácia ústavy“), ktorá poľnohospodársku pôdu charakterizuje ako neobnoviteľný prírodný zdroj (čl. 44 ods. 5 ústavy) a výslovne formuluje záväzok štátu dbať o jej osobitnú ochranu (čl. 44 ods. 4 a 5 ústavy). Nadväzne tu ústavný súd pripomína právny názor ESĽP, podľa ktorého rámec voľnej úvahy ponechaný zákonodarcovi pri uskutočňovaní sociálnej a hospodárskej politiky by mal byť široký, preto je potrebné rešpektovať zákonodarcu v jeho predstave, čo je verejný záujem, s výnimkou prípadu, keď by jeho úsudku zjavne chýbal rozumný základ (rozsudok ESĽP z 21.2. 1986 vo veci James a ostatní proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 8793/79, § 46). Ochranu produkčného potenciálu poľnohospodárskej pôdy teda nemožno za žiadnych okolností považovať za verejný záujem, ktorého spôsobilosť byť dôvodom na obmedzenie základných práv a slobôd je výsledkom nerozumnosti v úvahe zákonodarcu.“[66]

Podľa názoru Ústavného súdu SR je ochrana poľnohospodárskej pôdy už dostatočne zabezpečená v zákone o ochrane pôdy, ktorý obsahuje právnu úpravu administratívneho procesu pri odňatí poľnohospodárskej pôdy, prípadne zmeny druhu pozemku, a teda tento právny predpis obsahuje dostatočnú platformu na zabezpečenie účelnosti ochrany poľnohospodárskej pôdy a jej potenciálu. V rámci tohto konania disponujú príslušné správne orgány dostatočnými administratívnoprávnymi prostriedkami, keďže v aplikačnej rovine individuálne rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v súvislosti s poľnohospodárskou pôdou.

Ústavný súd SR v predmetnom náleze veľmi direktívne odlišuje verejný záujem, ochranu vlastníckeho práva a vstup do súkromnoprávnych vzťahov za účelom zabezpečiť ochranu potenciálu poľnohospodárskym pozemkom. Pri zdôvodnení nálezu sa obracia aj na svoje skoršie rozhodnutia, v rámci ktorých vyjadril názor stabilizovaného významu vlastníckeho práva, keďže vlastnícke právo na podklade historického vývoja charakterizoval ako súčasť jadra personálnej autonómie jednotlivca vo vzťahu k verejnej moci.[67]

Ústavný súd SR jednoznačne vyjadril názor, že zákon č. 140/2014 Z.z. vylučuje možnosť zohľadnenia individuálnych pomerov prostredníctvom administratívnej aktivity orgánu verejnej správy a normatívne zasahuje do dispozičného práva vlastníkov poľnohospodárskych pozemkov. Preto jeho zásahový charakter je podstatne citeľnejší.[68]

Citujúc záver predmetného nálezu: „Ochrana poľnohospodárskej pôdy a jej produkčného potenciálu je verejným záujmom, ktorého povaha legitimizuje štátne regulatívne zásahy do prostredia trhu s poľnohospodárskymi pozemkami. Poľnohospodárska pôda je súčasťou pozemkov, teda nehnuteľností, ktoré tvoria predmet vlastníckeho práva aj iných vecných práv a záväzkovo – právnych vzťahov. Z načrtnutých dvoch charakteristík logicky vyplýva potreba ústavne súladného skĺbenia požiadavky ochrany produkčného potenciálu poľnohospodárskej pôdy (verejný záujem) a základného práva zaručeného čl. 20 ods. 1 ústavy osôb, ktoré sú vlastníkmi poľnohospodárskych pozemkov.“[69]

V súčasnej dobe na základe nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 20/2014-80 boli zrušené podstatné ustanovenia zákona č. 140/2014 Z.z., predmetný právny predpis zostal „blanketný“ a väčšina v platnosti ponechaných ustanovení je bezpredmetných, keďže v prijatom znení boli naviazané na ustanovenia, ktoré boli vyhlásené za protiústavné. Za jedine aplikovateľné ustanovenie vo vzťahu k súkromnoprávnym úkonom možno považovať ustanovenie §7, ktoré definuje subjekty s absolútnym zákazom nadobúdania určenej poľnohospodárskej pôdy.[70]

V súvislosti s touto problematikou bude zaujímavé ďalej sledovať ako sa Slovenská republika vysporiada s momentálne síce stále účinným zákonom upravujúcim nadobúdanie poľnohospodárskej pôdy, ktorý ale nie je možné v zamýšľanom rozsahu aplikovať a taktiež, či sa podarí dosiahnuť zabezpečenie ochrany poľnohospodárskej pôdy z hľadiska jej účelového určenia a najmä udržania v rukách občanov SR v období, kedy už následky skorších právnych úprav spôsobili veľa nezvrátiteľných škôd.

Záver

V príspevku sa autor zaoberal vybranými právnymi predpismi správneho práva, v rámci posudzovania efektivity použitia týchto právnych noriem vo vzťahu k súkromnoprávnym vzťahom, sa snažil nájsť odpoveď na otázku, ktoré postupy a legislatívne upravené obmedzenia ovplyvňujú zmluvnú voľnosť a právo nakladať so svojim vlastníckym právom vo vzťahu k nehnuteľnostiam. Významným medzníkom bol analyzovaný Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 20/2014-80 z 14. novembra 2018, v ktorom je rozsiahlym spôsobom riešená otázka proporcionality medzi zabezpečením verejného záujmu a individuálnymi právami jednotlivca. Aj podľa tohoto nálezu je potrebné, aby štát ako nositeľ verejnej moci uniesol zodpovednosť za funkčnosť mechanizmov nastavených zákonodarcom, a neprenášal túto svoju úlohu na adresátov verejnej moci, bezmedzným prijímaním obmedzení, ktoré priamo či nepriamo zasahujú do súkromnoprávnych vzťahov. V rámci testu proporcionality je podľa nášho názoru potrebné takéto zásahy posúdiť, či stále smerujú k zabezpečeniu verejného záujmu alebo už bezdôvodne zasahujú do individuálnych práv jednotlivca. Ako bolo spomenuté v niektorých podkapitolách tohoto príspevku, určité obmedzenia a zásahy je potrebné posúdiť ako vhodné práve z dôvodu zachovania právnej istoty jednotlivca (napr. vkladové konanie a následný zápis do katastra nehnuteľností) alebo zachovania a udržania potenciálu určených pozemkov (napr. niektoré opatrenia proti drobeniu).

Autor
JUDr. Andrea Barancová PhD.

Zdroj
https://www.prf.umb.sk/katedry/katedra-financneho-a-spravneho-prava/zborniky-katedry/2019/financne-pravo-danove-pravo-a-spravne-pravo-v-europskom-priestore.html