základné práva a slobody
Ústavný zákon – Ústava Slovenskej republiky 460/1992 | Paragrafy: § 12
Úvod
Na tému pristúpenia Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) sa diskutuje už viac ako tridsať rokov. Táto diskusia viedla k prijatiu stanoviska 2/94,[1] [2] v ktorom Súdny dvor Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“) konštatoval, že bývalé Európske spoločenstvo nedisponovalo v tom čase prenesenou právomocou zo strany členských štátov v oblasti ľudských práv, a preto nemohlo pristúpiť k Dohovoru. Po vstupe Lisabonskej zmluvy do platnosti (1. decembra 2009) novelizované znenie článku 6 ods. 2 Zmluvy o EÚ[3] nielenže poskytuje právny základ pre pristúpenie Únie k Dohovoru, ale ukladá Európskej únii povinnosť pristúpiť k Dohovoru, pričom však neuvádza lehotu, dokedy má tak Únia urobiť. Okrem toho bližšie podmienky pristúpenia Únie k Dohovoru stanovuje Protokol č. 8 pripojený k zakladajúcim zmluvám.[4] Pokiaľ ide o Radu Európy, Protokol č. 14 k Dohovoru, ktorý vstúpil do platnosti 1. júna 2010, doplnil Dohovor tak, aby sa umožnilo pristúpenie Únie k Dohovoru. Právny základ pre pristúpenie Únie k Dohovoru tak predstavuje článok 6 Zmluvy o Európskej únii v spojení s pripojeným Protokolom č. 14 a článok 59 EDĽP v znení protokolu 14 k Dohovoru. Hoci sú názory na pristúpenie Únie k Dohovoru rôzne, v súčasnosti svedčí viac argumentov v prospech tohto pristúpenia: pristúpenie napríklad pomôže vytvoriť spoločnú kultúru základných práv v Európskej únii, posilní dôveryhodnosť systému EÚ v oblasti ľudských práv a vonkajšej politiky EÚ, podporí konformný rozvoj judikatúry Európskeho súdneho dvora a Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), vytvorí nezávislý externý systém kontroly dodržiavania ľudských práv Európskou úniou a poskytne občanom Únie viac príležitostí pre nápravu v prípade porušenia ich práv. Keďže Európska únia vykonáva právomoci na základe zásady prenesených právomocí zo strany jej členských štátov, rozšírenie kontroly ESĽP na Úniu by malo byť logickým dôsledkom tohto prenosu právomocí. Navyše rešpektovanie ľudských práv je jednou z hodnôt Únie, ktorú musia dodržiavať všetky členské štáty, ako aj štáty pristupujúce k Únii.[5]
Aj keď existujú právne dôvody pre pristúpenie Únie k Dohovoru, bude mať toto pristúpenie za následok skutočné zefektívnenie ochrany ľudských práv pre občanov Únie?
1. Vývoj ochrany základných práv v Európskej únii
Pôvodné zakladajúce zmluvy Európskych spoločenstiev neobsahovali zmienku o ľudských právach, pretože ich autori sa domnievali, že čisto ekonomické ciele založenia Spoločenstiev sa nemohli dostať do konfliktu s ľudskými právami. Opak bol však pravdou a prax Súdneho dvora už počas prvých rokov existencie Spoločenstiev ukázala, že základné práva možno aplikovať na akúkoľvek činnosť orgánov verejnej moci aj v oblasti ekonomických vzťahov.
Spočiatku bol Súdny dvor k otázkam ľudských práv zdržanlivý a konštatoval, že nie je oprávnený rozhodovať o súlade komunitárnych právnych aktov s vnútroštátnym právom, pretože otázky ochrany ľudských práv nepatria do právomoci Spoločenstva (teraz Únie), ale členských štátov.[6] Tento počiatočný deficit ochrany ľudských práv na komunitárnej úrovni vytvoril paradoxnú situáciu: pri výkone svojich právomocí museli členské štáty pôvodne dodržiavať základné práva zaručené vnútroštátnymi ústavami, zatiaľ čo po presune niektorých právomocí na Európske spoločenstvá sa tieto stali „nekontrolovateľné“ z pohľadu dodržiavania základných práv. Tento postup čoskoro vyvolal oprávnený odpor ústavných súdov niektorých členských štátov, ktoré odmietli uznať prednosť úniového právneho poriadku pred vnútroštátnym právom z dôvodu nedostatočnej ochrany základných práv na komunitárnej úrovni. Ako prvý tak urobil nemecký ústavný súd v známom rozhodnutí Solange I[7] a nasledoval ho i taliansky ústavný súd[8].
Preto bol Súdny dvor nútený prehodnotiť svoje stanovisko a uznal ľudské práva uznal za súčasť všeobecných zásad vtedajšieho komunitárneho práva.[9] Následne na to musel zo svojej predchádzajúcej negatívnej pozície ustúpiť aj nemecký ústavný súd, ktorý v prípade Solange II konštatoval, že v budúcnosti nespochybní prednosť úniového práva, pokiaľ bude na komunitárnej úrovni dostatočným spôsobom zaručená ochrana základných práv. Dokonca uviedol, že akúkoľvek sťažnosť podanú z dôvodu porušenia základných práv Spoločenstvom pripustí jedine vtedy, ak sa preukáže, že všeobecná úroveň ochrany ľudských práv v Spoločenstve klesla v porovnaní s úrovňou dosiahnutou v období vydania rozhodnutia Solange II[10].
Neskôr bola prostredníctvom Maastrichtskej zmluvy potreba ochrany základných práv po prvýkrát premietnutá aj do primárneho práva Únie, konkrétne do článku 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii11. V ďalšej judikatúre už Súdny dvor nebol nútený odvodzovať svoju právomoc v oblasti ľudských práv iba z ustanovení Zmluvy o založení ES týkajúcich sa napríklad zákazu diskriminácie alebo vnútorného trhu, začal ju odvodzovať aj zo spomínaného článku 6 Zmluvy o EÚ.
K ďalšiemu posunu v oblasti ochrany základných práv v Únii došlo Lisabonskou zmluvou, ktorá zaradila základné práva prostredníctvom Charty základných práv Európskej únie[11] [12] do primárneho práva, čím vyriešila doterajší sporný status Charty.
Súdny dvor viackrát konštatoval, že dodržiavanie základných práv je neoddeliteľnou súčasťou všeobecných právnych zásad, ktorých dodržiavanie zabezpečuje Súdny dvor v rámci štruktúry a cieľov Únie.[13] Pri ochrane základných práv ako všeobecných zásad je Súdny dvor povinný vychádzať najmä zo spoločných ústavných tradícií členských štátov a z medzinárodných dokumentov týkajúcich sa ochrany ľudských práv, na ktorých členské štáty spolupracovali alebo ku ktorým pristúpili, najmä z Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.[14] Súčasné znenie článku 5 ods. 3 ZEÚ Zmluvy o EÚ uvádza, že „základné práva tak, ako sú zaručené Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd a ako vyplývajú z ústavných tradícií spoločných pre členské štáty, predstavujú všeobecné zásady práva Únie“. Vzhľadom k tomu, že Súdny dvor venuje osobitnú pozornosť pri ochrane základných práv Dohovoru, Charta obsahuje preventívne ustanovenie, ktoré sa usiluje zamedziť riziku kolízie judikatúry súdov Únie a Európskeho súdu pre ľudské práva v oblasti ľudských práv: ustanovenia Charty obsahujúce práva, ktoré vyplývajú z Dohovoru, musia byť vykladané minimálne v súlade so štandardom ochrany zaručenej Dohovorom (pozri čl. 52 ods. 3 Charty a vysvetlivky k Charte). Okrem toho vysvetlivky k Charte obsahujú odkazy na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva súvisiacu s jednotlivými článkami Charty.
Súdny dvor a Európsky súd pre ľudské práva sa v praxi usilujú v čo najväčšej možnej miere dodržiavať politiku vzájomného nezasahovania si do kompetencií a rešpektovania vzájomnej judikatúry.[15]
Európsky súd pre ľudské práva napríklad odmietol započítavať prejudiciálne konanie do dĺžky konania pred vnútroštátnymi súdmi na účely článku 6 Dohovoru, ktorý zaručuje právo na spravodlivé súdne konanie, pretože článok 267 Zmluvy o fungovaní EÚ by sa tým podľa názoru Európskeho súdu pre ľudské práva minul svojím účinkom.[16]
2. Návrh Dohody o pristúpení Európskej Únie k Dohovoru
Európska komisia už 17. marca 2010 navrhla smernice na rokovania o pristúpení EÚ k EDĽP. Ministri spravodlivosti členských štátov združení v Rade EÚ 4. júna 2010 poverili Európsku komisiu vedením rokovaní v ich mene. Výbor ministrov Rady Európy 26. mája 2010 poveril ad hoc svoj Riadiaci výbor pre ľudské práva, aby spoločne s Úniou vypracoval potrebné právne nástroje na pristúpenie EÚ k Dohovoru. Oficiálne rokovania medzi Radou Európy a Európskou komisiou sa začali 7. júla 2010 v Štrasburgu. Na základe početných pracovných stretnutí poverené orgány vypracovali návrh Dohody o pristúpení Európskej únie k Dohovoru z 5. apríla 2013[17] (ďalej aj „Dohoda o pristúpení“), na základe ktorej sa Európska únia môže stať v poradí štyridsiatou ôsmou zmluvnou stranou Dohovoru, pričom prvýkrát sa zmluvnou stranou Dohovoru stane iný subjekt ako štát a navyše tento subjekt nebude súčasne členom Rady Európy.
Cieľom Dohody o pristúpení je zachovať rovnosť všetkých subjektov v rámci Dohovoru, t. j. sťažovateľov, ako aj Vysokých zmluvných strán. Návrh Dohody o pristúpení usiluje v čo najväčšej možnej miere o zachovanie súčasného kontrolného mechanizmu v súvislosti s pristúpením Únie k Dohovoru, aby Únia mala rovnocenné postavenie v porovnaní s ostatnými zmluvnými stranami. Keďže Únia nie je federálnym štátom a pristupuje k Dohovoru bez toho, aby sa súčasne stala členom Rady Európy, bolo týmto skutočnostiam potrebné prispôsobiť ustanovenia Dohovoru. Pristúpenie Únie k Dohovoru tiež nesmie mať za následok zmenu práv a povinností súčasných zmluvných štátov Dohovoru, a to bez ohľadu nato, či sú alebo nie sú členskými štátmi EÚ, pričom je potrebné súčasne rešpektovať aj rozdelenie právomocí medzi Úniu a jej členské štáty a jurisdikciu Súdneho dvora EÚ. Na druhej strane tvorcovia návrhu Dohody o pristúpení do nej v súlade so zásadou proporcionality zakomponovali potrebné zmeny Dohovoru iba v nevyhnutnej miere.
V dňoch 5. a 6. mája 2014 sa na Súdnom dvore uskutočnilo pojednávanie v rámci konania podľa článku 218 Zmluvy o fungovaní EÚ o posúdenie zlučiteľnosti návrhu Dohody o pristúpení Únie k Dohovoru so zakladajúcimi zmluvami Únie (ďalej len „pojednávanie o návrhu Dohody o pristúpení“). Po prvýkrát v tomto type konania sa stalo, že všetky členské štáty, ako aj všetky tri zúčastnené inštitúcie Únie argumentovali v prospech kladného stanoviska Súdneho dvora. Tento konsenzus bol predvídateľný, keďže členské štáty už predtým vyjadrili jednomyseľný súhlas so znením návrhu Dohody. To znamená, že spolu 31 zástupcov sa snažilo presvedčiť Súdny dvor, že Dohoda je v súlade s primárnym právom Únie.
Zrejme aj v dôsledku nedostatku sporového prvku v tomto konkrétnom konaní sa na podnet samotného Súdneho dvora prejednávali na pojednávaní určité otázky, ktoré smerovali k spochybneniu zlučiteľnosti tejto Dohody so zakladajúcimi zmluvami Únie.
Cieľom Dohody o pristúpení je priznať v čo najväčšej možnej miere Európskej únii rovnaké práva a povinnosti, ktoré majú Vysoké zmluvné strany Dohovoru, a prispôsobiť ich povahe Európskej únie ako špecifickému nadnárodnému zoskupeniu členských štátov. Spornou inštitucionálnou otázkou sa v tomto smere stala najmä účasť Európskej únie v orgánoch Rady Európy tak, aby bola splnená aj požiadavka stanovená v Protokole č. 8 pripojenom k zakladajúcim zmluvám Únie, a síce že Dohoda o pristúpení „musí odrážať potrebu zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie, najmä so zreteľom na osobitné formy možnej účasti Únie v kontrolných orgánoch Európskeho dohovoru“.
Európska únia bude mať na ESĽP jedného sudcu rovnako, ako ostatné zmluvné strany Dohovoru bez toho, aby jeho postavenie bolo odlišné od postavenia ostatných sudcov ESĽP.[18] Od pôvodnej možnosti, aby sa sudca menovaný za EÚ zúčastňoval len na rozhodovaní vecí s úniovým prvkom, sa ustúpilo.
Keďže Európska únia sa stane zmluvnou stranou Dohovoru bez súčasného členstva v Rade Európy, jej zastúpenie v orgánoch Rady Európy je v tomto smere obmedzené v porovnaní s ostatnými členmi tejto medzinárodnej organizácie. Pokiaľ ide o Parlamentné zhromaždenie Rady Európy (ďalej len „Parlamentné zhromaždenie“), Európska únia je prostredníctvom delegácie Európskeho parlamentu zastúpená rovnakým počtom zástupcov, ako štáty Rady Európy s najvyšším počtom zástupcov (t. j. 18)[19], avšak zástupcovia Únie sa zúčastňujú s hlasovacím právom na rozhodovaní Parlamentného zhromaždenia len pri voľbe sudcov ESĽP.[20] Výber týchto zástupcov, teda členov delegácie Európskeho parlamentu, rovnako ako aj výber kandidátov na sudcu ESĽP za Európsku úniu, sa bude riadiť právnym poriadkom Únie.
Keďže sudca ESĽP zvolený za Európsku úniu bude mať s najväčšou pravdepodobnosťou štátnu príslušnosť jedného z členských štátov, ESĽP bude musieť prijať také procesné opatrenia, aby sa nestal prípad, že v konaní proti členskému štátu Únie sa rozhodovania zúčastnia dvaja sudcovia s jeho štátnou príslušnosťou, pretože takýto postup by mohol predstavovať diskrimináciu ostatných zmluvných strán Dohovoru.[21]
Pokiaľ ide o účasť EÚ s hlasovacím právom na zasadnutiach Výboru ministrov Rady Európy (ďalej len „Výbor ministrov“), táto bude obmedzená iba na prípady, keď Výbor ministrov bude prijímať rozhodnutia týkajúce sa Dohovoru, alebo prijímania protokolov k Dohovoru. Okrem toho v prípade, keď Výbor ministrov bude hlasovať o dodržiavaní záväzkov členského štátu Únie, táto jednak nebude mať hlasovacie právo a zároveň sa nebude môcť uplatniť zásada úniovej lojality, ktorá sa podľa právneho poriadku Únie a judikatúry Súdneho dvora EÚ uplatňuje práve pri spoločnom zastúpení a hlasovaní Únie a členských štátov v medzinárodných organizáciách.[22] V súlade so zásadou lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie zakotvenou v článku 5 Zmluvy o EÚ a potrebou jednotného medzinárodného zastúpenia Únie sa totiž členské štáty prostredníctvom Rady môžu napríklad dohodnúť s Komisiou, že táto bude hlasovať v medzinárodnej organizácii za členské štáty v prípade prerokúvania otázok patriacich do právomocí Únie.[23] Ďalej v prípade, že Výbor ministrov bude hlasovať o dodržiavaní záväzkov Únie (prípadne spoločne s jej členskými štátmi), keď je predpoklad, že členské štáty a Únia budú hlasovať koordinovane najmä v prípade dohľadu nad vykonávaním rozsudkov ESĽP, systém počítania hlasov bude mať pre takýto prípad odlišné účinné pravidlá (napríklad na prijatie rozhodnutia môže postačovať väčšina hlasov nečlenských krajín EÚ).
Európska únia sa podľa návrhu Dohody o pristúpení má podieľať na rozpočte Rady Európy 34%-mi najvyššieho príspevku zmluvnej strany v predchádzajúcom roku, čo v prepočte znamená cca 10 miliónov eur.[24]
4.1 Prieskum primárneho práva Únie
Návrh Dohody o pristúpení napriek nesúhlasu niektorých členských štátov Únie nevylučuje preskúmanie súladu primárneho práva Únie s Dohovorom, t. j. zakladajúcich zmlúv Únie, vrátane ich príloh, protokolov a ich neskorších zmien, zmlúv o pristúpení, ako aj Charty základných práv Únie. V takom prípade však majú členské štáty Únie právo vstúpiť do konania proti Európskej únii ako spolužalované subjekty vzhľadom na to, že k prípadnej zmene primárneho práva nemôže dôjsť bez ich súhlasu a bez následného vnútroštátneho ratifikačného procesu.
Pokiaľ ide o sekundárne právo, ESĽP sa bude musieť vysporiadať s tzv. pravidlom Bosphorus, keď vo veci Bosphorus proti p. Írsku[25] v podstate konštatoval, že v prípade, ak predmetom konania pred ním budú vnútroštátne opatrenia, ktorými členské štáty implementujú alebo uplatňujú právo Únie, nebude posudzovať ich súlad s Dohovorom dovtedy, kým bude právny poriadok Európskej únie zaručovať rovnaký rozsah práv, aké garantuje Dohovor. Je veľmi pravdepodobné, že ESĽP z dôvodu pristúpenia Únie k Dohovoru a rovnocenného postavenia Únie a ostatných zmluvných strán Dohovoru nebude viac prihliadať na uvedené pravidlo Bosphorus, ktoré zavádzalo v prípade Únie nižší štandard ochrany ľudských práv ako v prípade ostatných zmluvných strán Dohovoru, vo vzťahu ku ktorým ESĽP vo svojej doterajšej rozhodovacej praxi žiadne podobné pravidlo neuplatnil.
4.2 Pristúpenie Únie k Protokolom pripojeným k Dohovoru
Podľa článku 1 navrhovanej Dohody o pristúpení sa Únia síce vstane zmluvnou stranou samotného Dohovoru, ale z protokolov iba Dodatkového protokolu (Protokolu č. 1) a Protokolu č. 6 k Dohovoru. Takéto riešenie vyplynulo z prevažujúceho názoru väčšiny členských štátov Únie, že Únia môže pristúpiť iba k tým protokolom k Dohovoru, ktoré ratifikovali všetky jej členské štáty. Dohovor bude zároveň umožňovať budúce pristúpenie EÚ k ďalším protokolom k Dohovoru.
V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že zakladajúce zmluvy Únie neobsahujú osobitné ustanovenia pre prípad pristúpenia Únie k ďalším protokolom k Dohovoru tak, ako ich obsahujú v prípade pristúpenia Únie k Dohovoru samotnému. Tento proces by sa teda mal v budúcnosti riadiť všeobecnými ustanoveniami článku 218 Zmluvy o fungovaní EÚ, ktoré sa vzťahujú na proces uzatvárania medzinárodných zmlúv Európskou úniou.
5.1 Výlučná jurisdikcia Súdneho dvora EÚ
Je nesporné, že iba Súdny dvor je na základe zakladajúcich zmlúv Únie oprávnený podávať záväzný výklad práva Únie a vyhlásiť ustanovenia aktov inštitúcií Únie za neplatné. Návrh Dohody o pristúpení v tomto smere nespochybňuje túto jeho výlučnú právomoc, pretože rozsudky ESĽP majú iba deklaratórne účinky a ESĽP v nich môže konštatovať iba nesúlad ustanovenia práva Únie s Dohovorom, pričom ESĽP pri tomto konštatovaní vychádza z výkladu práva Únie Súdnym dvorom EÚ a nemá právomoc vyhlásiť ustanovenie práva Únie za neplatné z dôvodu jeho rozporu s Dohovorom. Postavenie Súdneho dvora bude teda v tomto ohľade porovnateľné s postaveniami ústavných súdov členských štátov, ktoré majú tiež výlučnú právomoc podávať záväzný výklad ústavných predpisov členských štátov, pričom ESĽP pri konštatovaní porušenia Dohovoru do tejto ich právomoci nezasahuje.
Návrh Dohody o pristúpení teda vzájomne rešpektuje výlučnú jurisdikciu Súdneho dvora EÚ ustanovenú v článku 344 Zmluvy o fungovaní EÚ[26] aj jurisdikciu ESĽP podľa článku 55 Dohovoru[27].
Na zabezpečenie výlučnej jurisdikcie Súdneho dvora v konaniach pred ESĽP, v ktorých je Únia jednou zo spolužalovaných strán, slúži aj mechanizmus predchádzajúcej účasti Súdneho dvora EÚ, ktorému musí byť poskytnutý dostatočný čas na preskúmanie zlučiteľnosti ustanovenia práva EÚ s právami zaručenými v Dohovore v takom prípade, ak pred podaním sťažnosti na ESĽP o predmetnej zlučiteľnosti ešte nerozhodoval.[28] V tejto súvislosti bude v rámci právneho poriadku Únie potrebné zahrnúť ESĽP medzi súdne orgány, ktoré môžu v súlade s článkom 267 Zmluvy o fungovaní EÚ podať na Súdny dvor prejudiciálnu otázku, pričom Súdny dvor by mal o takej otázke rozhodnúť v skrátenom prejudiciálnom konaní. Taktiež vzniká otázka, či sa predchádzajúce predloženie prejudiciálnej otázky na Súdny dvor vo veci neskôr prejednávanej na ESĽP bude považovať za splnenie podmienky predchádzajúcej účasti Súdneho dvora aj vtedy, ak sa Súdny dvor v predmetnom prejudiciálnom konaní nezaoberal zlučiteľnosťou napadnutého ustanovenia práva EÚ s právami zaručenými v Dohovore, ale rozhodoval o iných prejudiciálnych otázkach.
5.2 Inštitút spolužalovaných strán
Inštitút spolužalovaných zmluvných strán Dohovoru bol navrhnutý vzhľadom na vykonanie článku 1 Protokolu č. 8 pripojenému k zakladajúcim zmluvám Únie, podľa ktorého je pri pristúpení Únie k Dohovoru potrebné dbať na to, aby „mechanizmy potrebné na zabezpečenie toho, aby žaloby podané štátmi, ktoré nie sú členskými štátmi, a žaloby podané jednotlivcami boli správne adresované členským štátom a/alebo Únii v závislosti od povahy veci“.
V dôsledku toho sa Únia môže stať spolužalovanou stranou, ak sťažnosť smeruje proti jej členskému štátu a týka sa spochybnenia súladu ustanovenia práva Únie s Dohovorom najmä v prípade, ak mohol členský štát zabrániť porušeniu Dohovoru iba tým, že by súčasne porušil povinnosť, ktorá mu vyplýva z práva Európskej únie. Rovnako ak sťažnosť smeruje proti Európskej únii z dôvodu údajného nesúladu primárneho práva Únie s Dohovorom, ktorékoľvek členské štáty Únie sa v predmetnom spore môžu stať spolužalovanými stranami.
Únia alebo členský štát môže vstúpiť do konania ako spolužalovaná strana iba dobrovoľne na svoju vlastnú žiadosť a na základe potvrdzujúceho rozhodnutia ESĽP. Od inštitútu pristúpenia vedľajšieho účastníka (resp. tretej strany) podľa článku 36 Dohovoru sa tento inštitút líši predovšetkým tým, že vedľajší účastník konania nie je viazaný rozsudkom ESĽP, zatiaľ čo spolužalované subjekty sú naopak spoločne zodpovedné za vykonanie rozsudku ESĽP. Ďalší rozdiel spočíva v tom, že ESĽP nie je za žiadnych okolností povinný pripustiť pristúpenie vedľajšieho účastníka, zatiaľ čo vstup spolužalovanej strany do konania musí pripustiť vždy vtedy, ak sú splnené vyššie spomenuté podmienky stanovené v článku 3 návrhu Dohody o pristúpení. Výhodou tohto mechanizmu spolužalovaných strán je aj to, že ESĽP nebude musieť v rozsudku stanoviť, ktorá zo spoužalovaných strán je zodpovedná za porušenie Dohovoru, keďže za toto porušenie aj za vykonanie rozsudku ESĽP budú zodpovedať spoločne. Samozrejme môže nastať aj taká situácia, že kritériá pre vstup Európskej únie do konania ako spolužalovanej strany nebudú splnené, čím nebude vylúčená jej možnosť pristúpenia do konania v postavení vedľajšieho účastníka. K návrhu Dohody o pristúpení je pripojené vyhlásenie Európskej únie, že v prípade, ak budú splnené podmienky uvedené v článku 3 návrhu Dohody o pristúpení, sama požiada o vstup do konania ako spolužalovaná strana alebo vyhovie v tomto smere výzve ESĽP.
Na druhej strane z pohľadu sťažovateľa stačí, ak tento vyčerpá dostupné opravné prostriedky iba tej žalovanej strany, ktorá sporné opatrenie prijala. Pokiaľ by však sťažovateľ označil v sťažnosti dve žalované strany, musel by splniť podmienku vyčerpania dostupných opravných prostriedkov u oboch žalovaných strán.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že predchádzajúce podanie prejudiciálnej otázky na Súdny dvor EÚ sa nepovažuje za dostupný opravný prostriedok, ktorý by sťažovateľ musel vyčerpať, aby jeho sťažnosť ESĽP prijal. Tento výklad pojmu „opravný prostriedok“ na účely článku 35 Dohovoru podporuje aj ustálená judikatúra Súdneho dvora, podľa ktorej účastníci konania nemajú možnosť prinútiť vnútroštátny súd, aby prerušil vnútroštátne konanie a podal prejudiciálnej otázky na Súdny dvor a jediným aktívne legitimovaným subjektom v prejudiciálnom konaní pred Súdnym dvorom je vnútroštátny súd členského štátu Únie.
Návrh Dohody o pristúpení teda do určitej miery zachováva nezávislosť právneho poriadku Únie a spĺňa podmienky stanovené v Protokole č. 8 pripojenom k zakladajúcim zmluvám Európskej únie. Návrh Dohody o pristúpení nevytvára nové právomoci pre Európsku úniu, inštitút spolužalovanej strany zaručuje, že sťažnosť bude správne smerovať proti Európskej únii alebo proti jej členským štátom, a rovnako Súdny dvor EÚ si zachová svoju výlučnú právomoc podávať záväzný výklad práva Únie a rozhodovať o platnosti aktov Únie.
Pristúpenie
Európskej únie k Dohovoru nezmení právny poriadok Únie a sudca zvolený
za Úniu prinesie ďalšie odborné vedomosti o právnom systéme Európskej
únie na súd v Štrasburgu, čo prispeje ku konzistentnosti judikatúry
oboch súdov, takže bude ľahšie vytvoriť systém ochrany základných práv
na celom kontinente.
Pristúpenie Európskej únie k Dohovoru by nemalo zvýšiť zaťaženosť ESĽP novými sťažnosťami, pretože sa predpokladá, že väčšina z nich budú neprijateľné, keďže Súdny dvor vo svojej rozhodovacej praxi kontinuálne aplikuje Dohovor a judikatúru ESĽP a keďže aj samotná Charta základných práv Únie sa má vykladať v súlade s Dohovorom a judikatúrou ESĽP.[29]
6. Dôvody pristúpenia Únie k Dohovoru
6.1 Dôvody pristúpenia z pohľadu Európskej únie
V prvom rade článok 6 Zmluvy o EÚ stanovuje povinnosť Únie pristúpiť k Dohovoru v bližšie neurčenej lehote, a to za podmienok uvedených v Protokole č. 8 pripojenom k zakladajúcim zmluvám.
V druhom rade možno údajnú obavu z ohrozenia autonómie právneho poriadku Únie vyplývajúcu z ohrozenia výlučnej jurisdikcie Súdneho dvora stanovenej v článku 344 Zmluvy o fungovaní EÚ, ktorá znamená, že iba Súdny dvor je oprávnený podávať záväzný výklad práva Únie a posudzovať platnosť sekundárneho práva Únie, chápať naopak aj ako dôvod Únie pre pristúpenie k Dohovoru. A to najmä vzhľadom na to, že množstvo vnútroštátnej právnej úpravy s úniovým prvkom narastá, čím sa zvyšuje pravdepodobnosť, že právo Únie bude predmetom konania na ESĽP. A keďže Európska únia vykonáva právomoci na základe zásady prenesených právomocí zo strany jej členských štátov, rozšírenie rozsahu kontroly ESĽP aj na právo Únie by malo byť logickým dôsledkom tohto prenosu právomocí.
Práve Súdny dvor však položil na pojednávaní o návrhu Dohody o pristúpení účastníkom konania otázky, ktorými naopak vyjadril pochybnosti o tom, či pristúpenie Únie k Dohovoru neohrozí autonómiu právneho poriadku Únie.
Tieto pochybnosti sa týkali mechanizmu predchádzajúcej účasti, ktorý dáva Únii právo vstúpiť do konania pred ESĽP v prípade, keď je spochybnená zlučiteľnosť ustanovenia práva Únie s Dohovorom, pričom pokiaľ Súdny dvor nemal pred začatím konania pred ESĽP možnosť posúdiť platnosť predmetného ustanovenia práva Únie v rámci konania pred samotným Súdnym dvorom, musí mu to byť dodatočne umožnené. Členské štáty by v súlade so zásadou lojality mali Úniu informovať o takom konaní. V tejto súvislosti však možno predpokladať, že ktorýkoľvek členský štát rád bude Úniu o takom konaní informovať, aby vždy, keď je to možné, preniesol na ňu čo najväčšiu časť zodpovednosti, ak nie celú zodpovednosť za namietané porušenie Dohovoru.
Ďalej sa tieto pochybnosti týkali aj vyššie uvedeného inštitútu spolužalovaných strán, ak by ESĽP prejudikoval rozdelenie zodpovednosti medzi Úniu a dotknutý členský štát. V rámci tohto mechanizmu spoločnej zodpovednosti, v rámci ktorého nesie zodpovednosť minimálne členský štát, musí byť však rozdelenie zodpovednosti na vzájomnej dohode medzi Úniou a dotknutým členským štátom.
V tejto súvislosti je potrebné uviesť tvrdenia, ktoré nepodporujú argumentáciu o ohrození nezávislosti právneho poriadku Únie.
Po prvé, úplnú nezávislosť svojich právnych poriadkov nemôže dosiahnuť žiadna zo zmluvných strán Dohovoru vrátane členských štátov Únie, a to v dôsledku vplyvu medzinárodného práva, keďže členské štáty sa nemôžu medzinárodno- politicky úplne izolovať. Aj samotný Súdny dvor priznáva niektorým medzinárodným zmluvám, ktoré uzatvorila Únia alebo ktoré sa pre ňu stali záväznými na základe sukcesie do práv a povinností jej členských štátov, priamy účinok, prostredníctvom ktorého tieto zmluvy narušujú nezávislosť právneho poriadku Únie.
Po druhé, rozsudky ESĽP majú iba deklaratórne účinky. To znamená, že konštatované porušenie Dohovoru nebude mať vplyv na platnosť spochybneného ustanovenia Únie, ani na výlučnú právomoc Súdneho dvora podávať výklad práva Únie a posudzovať platnosť aktov Únie.
Pochybnosti, ktoré Súdny dvor vyjadril na pojednávaní o návrhu Dohody o pristúpení treba teda chápať skôr v tom zmysle, že sa nimi snažil dosiahnuť zachovanie kontradiktórnosti konania, aby vyvolal diskusiu účastníkov tohto konania.
6.2 Dôvody pristúpenia z pohľadu občanov Únie
V prípade rozporu aktu Únie so základnými právami a slobodami obsiahnutými v Dohovore je prístup subjektov ľudských práv a slobôd na Súdny dvor obmedzený. Podľa článku 263 Zmluvy o fungovaní EÚ môže takýto akt napadnúť len fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorý je jej určený alebo ktorý sa jej priamo a osobne týka. V takom prípade Súdny dvor pri posudzovaní týchto základných práv a slobôd vychádza najmä z Charty základných práv Európskej únie, ktorá zase čerpá základné práva a slobody predovšetkým z Dohovoru. Pokiaľ ide o primárne právo Únie, Súdny dvor nemá žiadnu právomoc posudzovať jeho súlad so základnými právami a slobodami.
Možno teda tvrdiť, že pristúpením Únie k Dohovoru sa uvedené prekážky odstránia, pričom dotknutý subjekt ľudských práv a slobôd bude mať širšie možnosti na ich ochranu, a to prostredníctvom Európskeho súdu pre ľudské práva.
V mnohých členských štátoch Európskej únie majú však občania taktiež obmedzený priamy prístup na ústavné súdy v prípade posudzovania súladu vnútroštátnych ustanovení so základnými právami a slobodami, pričom dotknutý subjekt sa v takom prípade môže obrátiť priamo na ESĽP bez toho, aby sa tým najskôr zaoberal domáci ústavný súd. To znamená, že vyššie opísaná súčasná podobná situácia vo vzťahu k právu Únie nie je výnimočná.
Na druhej strane na základe výlučnej jurisdikcie Súdneho dvora a z toho vyplývajúceho inštitútu predchádzajúcej účasti Súdneho dvora, pokiaľ ide o otázku posúdenia súladu práva Únie s Dohovorom, hrozí, že takéto konanie bude trvať neprimerane dlho, a to najmä v prípade ak Súdny dvor nekonštatuje nesúlad a vecou sa bude ďalej zoberať ESĽP.
Na základe všetkého, čo bolo uvedené vyššie možno konštatovať, že pristúpenie Európskej Únie k Dohovoru má pozitívne aj negatívne dôsledky. Pristúpenie Únie k Dohovoru znamená pre Európsku úniu právno-politické zvŕšenie procesu ochrany ľudských práv. Pre bežného občana Únie to však neznamená žiadne podstatné zefektívnenie ochrany jeho základných práv a slobôd; naopak toto pristúpenie môže viesť k neprimeranému predĺženiu súdneho konania týkajúceho sa ochrany základných práv a slobôd a k ďalšiemu zneprehľadneniu systému ochrany ľudských práv v členských štátoch Európskej únie.
Veď na základe doterajšej praxe majú samotné súdy členských štátov mnohokrát problém odlíšiť už len pôsobnosť Charty základných práv Európskej únie od pôsobnosti Dohovoru v tom smere, že Chartu je potrebné aplikovať vo vnútroštátnych konaniach s úniovým prvkom, pri ktorých sa posudzuje zlučiteľnosť takého vnútroštátneho ustanovenia so základnými právami a slobodami, ktorým bolo vykonané (implementované) právo Únie, a naopak Dohovor sa má aplikovať vo vnútroštátnych konaniach bez úniového prvku. Domnievam sa preto, že z pohľadu občana Európskej únie by bolo najprijateľnejším riešením úplné sprístupnenie konania o neplatnosti aktu na Súdnom dvore pre každého, kto preukáže na zrušení namietaného aktu právny záujem. Súdny dvor by tak mohol v početnejších prípadoch skúmať prinajmenšom súlad sekundárneho práva Únie so základnými právami a slobodami, ktoré sú obsiahnuté aj v Dohovore.