- verejná správa
- Zákon – Zákon o cestnej doprave 56/2012 | Paragrafy: § 40, § 41, § 42, § 43, § 44
Úvod
Public administration, administratíva, verejné spravovanie je nielen esenciálnou kategóriou vedy správneho práva, no aj prierezovou kategóriou vedy ústavného práva a v neposlednom rade aj európskeho práva. Do popredia sa dostáva aj pojem „európska verejná správa“, odzrkadľujúci skutočnosť širokého spektra administratívnych orgánov a inštitúcii Európskej únie. Názov príspevku teda môže nabádať k očakávaniu podania rešeršného výpočtu orgánov a inštitúcií, ktoré Európska únia stanovila vo vzťahu k verejnej správe. To by ale predstavovalo značne zúžené vnímanie skúmanej problematiky. Príspevok má ambíciu uskutočniť skôr elementárnu analýzu, či náhľad z ústavnoprávneho hľadiska odzrkadľujúcu perspektívny inštitucionálny rámec v jeho postupnom vývoji a venovať sa tak aj teoreticko – právnym otázkam prepojených a súvisiacich s definičným stanovením skúmaného rámca. Verejná správa v Slovenskej republike (a rovnako aj v ostatných členských štátoch) prešla a prechádza reformnými procesmi (tak v línii štátnej správy ako aj samosprávy), ktoré sú nezriedka prezentované v európskom podtóne. Cieľom príspevku je teda v prvom rade priblížiť Európskou úniou stanovený rámec inštitúcií viac, či menej spätých s verejnou správou z viacerých uhlov pohľadu tak, ako sa v nadväznosti na vývoj samotnej Európskej únie vykryštalizoval.
Cez pojem k rámcu…
Nepochybne, tak ako sa vyvíjala európska integrácia a inštitúcie EÚ, dochádzalo aj k vývoju inštitucionálneho rámca vo formálnej i materiálnej rovine. V počiatkoch európskych zoskupení z päťdesiatych rokoch minulého storočia nebola potreba riešiť otázky vzťahu Európskych spoločenstiev k verejnej správe. Európske spoločenstvá vzniknuté a fungujúce na prevažne hospodárskej spolupráci rešpektovali organizáciu verejnej správy v svojich členských štátoch. Navyše ani v ďalšom vývoji integrácie nepatrila problematika verejnej správy medzi tie oblasti, v ktorých by štáty zverili právomoc rozhodovania výlučne spoločenstvu a tak je tomu v zmysle platnej legislatívy Európskej únie aj dnes.
Väčšina členských štátov Európskej únie bola v relácii verejnej správy založená na princípe dvojkoľajnosti verejnej správy. Línia štátnej správy reflektovala viac, či menej v nadväznosti na procesy integrácie a supranacionality. Odzrkadľovala sa najmä vo vzťahu k najvyšším orgánom členských štátov. Posilňujúce integračné snahy postupne rozširovali okruh záberu najmä vo vzťahu k samospráve. Tu významnú úlohu zohrala Európska charta miestnej samosprávy.[1] Dnes verejnú správu v takmer všetkých členských štátoch[2]charakterizujeme ako dvojkoľajnú – v línii samosprávy a štátnej správy.
Podľa slovníkového výkladu[3] môžeme vnímať pojem „rámec“ nielen vo význame rámu, obruby, okruhu, rozsahu, ale aj ako ohraničenie určitej oblasti, či sféry, nosnej konštrukcie. Taktiež sa používa pre označenie súhrnu vecí, javov i faktov majúcich niečo spoločné, vzájomne súvisiacich a vytvárajúcich takto istý okruh (dejový, časový, či priestorový). Často ho vnímame v slovnom spojení „patriť do rámca“, resp. „presahovať rámec“. V tomto duchu by sme mohli vymedziť aj pozíciu Európskej únie vo vzťahu k verejnej správe, keďže tak, ako vo väčšine svojich iných vzťahoch k členským štátom presahuje rámec národný, rešpektujúc popritom rámec medzinárodný. Európska únia zvykne mať slengovo prívlastok rámcová organizácia aj vďaka tomu, že právne predpisy vydávané jej orgánmi určujú rámec pre legislatívu jednotlivých členských štátov. Vo všeobecnej rovine teda rámec predstavuje stanovenie určitých hraníc, či mantinelov, v ktorých je umožnená (či dovolená) vlastná právna úprava rešpektujúca stanovené zásady rámca.
Vo vzťahu k skúmanej problematike tak v zmysle vyššie uvedeného môžeme špecifikovať jednak formálno-právny rámec vymedzením konkrétnych ustanovení právnych predpisov upravujúcich jednotlivé orgány vo vzťahu k verejnej správe. Zároveň vieme na druhej sprane stanoviť materiálno-právny rámec, vymedzujúci rozsah kompetencií týchto orgánov vo vzťahu k verejnej správe. V najširšom slova zmysle je vždy rámec stanovený platnou legislatívou, užšie vymedzenie môže nastať na základe určitých uplatňovaných zvyklostí, všeobecných právnych zásad, či tradícií. Pre úplnosť považujeme za potrebné spomenúť aj prípadné negatívne vymedzenie rámca, teda stanovenie hraníc, v rámci ktorých sa ani vo formálnej, ani v materiálnej rovine členský štát nesmie pohybovať.
Formálno – právny rámec vo vzťahu k štátnej správe môžeme z pozície Európskej únie vnímať v čl. 10, ods.2 a čl.13 Zmluvy o Európskej únii v znení Lisabonskej zmluvy, ako aj v čl. 223 a nasledujúcich Zmluvy o fungovaní Európskej únie v znení Lisabonskej zmluvy[4] a v príslušnej ústavnoprávnej legislatíve členských štátov. V línii samosprávy môžeme formálno – právny rámec vidieť v ustanoveniach čl. 13, ods.4 Zmluvy o Európskej únii v znení
Lisabonskej zmluvy, či čl. 305 – 307 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v znení Lisabonskej zmluvy[5] a príslušnej sekundárnej legislatívy EÚ.
Na základe vyššie uvedeného môžeme konštatovať, že materiálnym rámcom pre pozíciu štátnej správy sú predovšetkým línie stanovené legislatívnym procesom Európskej únie so svojimi špecifikami, ktorý, či už explicitne, alebo implicitne určuje povinnosť existencie určitých orgánov štátnej správy, alebo aspoň aktívnu participáciu týchto orgánov na fungovaní príslušných orgánov Európskej únie (napr. Europol, Eurojust…). Uvedená rovina úzko súvisí s ďalším rozmerom rámca a to kreačným, keď vzniká povinnosť členských štátov vytvoriť alebo doplniť už existujúce orgány štátnej správy o európsky rozmer.[6] V línii ústredných orgánov štátnej správy navyše dochádza k prieniku predstaviteľov štátnej správy a samosprávy prevažne v hlavných európskych orgánoch.
Európsky inštitucionálny rámec verejnej správy.
Nesmieme opomenúť, že európsky rámec vo vzťahu k verejnej správe presahuje rozsah Európskej únie. Napríklad v súvislosti s existenciou Výboru pre verejnú správu pri Organizácii pre hospodársku spoluprácu a rozvoj /OECD/[7], ktorá zastrešuje väčší počet členských štátov, než Európska únia.[8] Osobitosti verejnej správy jednotlivých členských štátov Európska únia rešpektuje. Prevzala na seba skôr úlohu koordinátora s tým, že vo väčšej miere sa orientuje na oblasť samosprávy. Dôležitú úlohu zohrávajú nasledujúce inštitúcie:
Európska sieť pre verejnú správu – EUPAN – ako neformálna sieť medzi zamestnancami verejnej správy zo všetkých štátov EÚ je zameraná na spoluprácu a výmenu poznatkov z oblasti verejnej správy.[9] Táto spolupráca prebieha na troch úrovniach – politickej, ktorej sa zúčastňujú jednotliví ministri členských štátov zodpovední za oblasť verejnej správy a člen Európskej komisie zodpovedný za verejnú správu[10]. Druhá úroveň spolupráce – riadiaca zahŕňa spoluprácu jednotlivých členov Generálnych riaditeľstiev (koordinujú ju členovia Generálneho riaditeľstva pre ľudské zdroje a bezpečnosť) a vedúcich jednotlivých druhov správy. Tretia úroveň spolupráce predstavuje technickú úroveň, keď sa stretávajú pracovné skupiny zamerané na ľudské zdroje, inovatívne verejné služby, e-štátnu správu, prípadne riaditelia inštitútov a škôl verejnej správy. V rámci siete EUPAN úspešne funguje aktualizovaná spolupráca s odbormi, ktoré zastupujú zamestnancov pracujúcich vo verejnej správe na európskej a vnútroštátnej úrovni.[11] Súčasťou siete je aj Európsky inštitút verejnej správy (EIPA) a Európska škola verejnej správy (ESPA). Tieto inštitúcie však disponujú právomocami vo vzťahu k orgánom a inštitúciám Európskej únie dovnútra (teda „európskej verejnej správy) a vo vzťahu k jednotlivým orgánom verejnej správy v členských štátoch môžu pôsobiť podporne, ak o to členské štáty požiadajú. Európsky inštitút pre verejnú správu pôsobí v Maastrichte, Luxemburgu a Barcelone. Poskytuje vzdelávacie aktivity pre zamestnancov verejnej správy Európskej únie a členských štátov. Špecializovanou pobočkou Európskeho inštitútu verejnej správy je Európske centrum pre sudcov a právnikov, ktoré má sídlo v Luxemburgu. Zameriava sa na odbornú prípravu sudcov, prokurátorov, súkromných advokátov a právnikov pracujúcich vo verejnej správe v členských štátoch EÚ, kandidátskych krajinách a krajinách, ktoré majú s EÚ uzatvorenú dohodu o pridružení, ako aj v krajinách Európskeho združenia voľného obchodu, ktoré sú členmi Európskeho hospodárskeho priestoru.
Európska škola verejnej správy je zaradená v sústave orgánov a inštitúcií Európskej únie do kategórie „medziinštitucionálne orgány“. Orgány tejto kategórie sú v pozícii akýchsi servisných centier voči všetkým hlavným a poradným orgánom EÚ. Európska škola verejnej správy patrí k tzv. mladším orgánom, bola založená 10. februára 2005. Jej úlohou je poskytovať odbornú prípravu zamestnancom európskych orgánov a inštitúcií v určitých špecifických oblastiach. Ponúkané kurzy sú prístupné pre zamestnancov všetkých európskych inštitúcií, čo prispieva k rozširovaniu spoločných hodnôt, podporuje lepšie porozumenie medzi zamestnancami inštitúcií a vedie k úsporám z rozsahu. S cieľom vyhnúť sa duplicite škola úzko spolupracuje s oddeleniami odbornej prípravy v rámci všetkých inštitúcií.[12]
Európsky inštitucionálny rámec samosprávy.
V rámci svojich politík a priorít sa Európska únia v značnej miere venuje regionálnej politike. Tomu prispôsobila aj štruktúru niektorých svojich hlavných orgánov. Tak sa línia samosprávy v rámci verejnej správy odčleňuje aj v európskej oblasti. V rámci Európskeho parlamentu pôsobí Výbor pre regionálny rozvoj (REGI)[13], v Rade Európskej únie má regionálnu politiku v svojej pôsobnosti Rada pre všeobecné záležitosti, v rámci Európskej komisie pôsobí Komisár pre regionálnu politiku[14]. Osobitnú pozíciu zohrávajú poradné orgány – Výbor regiónov a v rámci Hospodárskeho a sociálneho výboru Odborná sekcia pre hospodársku a menovú úniu, hospodársku a menovú súdržnosť.
Európsky parlament venuje regionálnej politike EÚ patričnú pozornosť[15]. Predstavuje základ solidarity Európskej únie a realizuje sa v stanovenom programovom období (teraz na roky 2014-2020) prostredníctvom troch hlavných fondov: Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézneho fondu (KF) a Európskeho sociálneho fondu (ESF).
Výbor regiónov.
Výbor regiónov zohráva najdôležitejšiu pozíciu v oblasti prezentácie regionálnych záujmov jednotlivých členských štátov. Táto jeho pozícia je stanovená jednak štruktúrou jeho členov (zväčša predstavitelia samosprávy v jednotlivých členských štátoch) a zároveň štruktúrou právomocí. Ako poradný orgán bol inštitucionalizovaný Maastrichtskou zmluvou a svoju činnosť začal vykonávať v r. 1994 so sídlom v Bruseli.[16] Jeho fungovanie od vzniku až po prítomnosť bolo viac, či menej menené revíziami primárneho práva aj v dôsledku rozširovania základne členských štátov EÚ. Tá zapríčiňovala zmenu počtu členov a tiež aj rozloženie kresiel medzi členské štáty.
Fungovanie Výboru regiónov je pomerne zložité, čo je primárne spôsobené širokospektrálnou oblasťou záujmu a existenciou rôznych úrovní rozhodovania. Spoločným atribútom v činnosti Výboru regiónov je jeho fungovanie v súlade s troma zásadami, ktorými sú blízkosť k občanom, partnerstvo a subsidiarita. Jednou z úloh Výboru regiónov je tlmočiť názory miestnych a regionálnych orgánov členských štátov vo vzťahu k právnym predpisom EÚ. V súčasnosti má 353 členov (a rovnaký počet náhradníkov) zo všetkých 28 členských štátov EÚ[17], ktorých menuje Rada EÚ na obdobie piatich rokov na základe návrhov členských štátov.[18] Výbor regiónov je v súlade s čl. 300 ZFEÚ zložený zo zástupcov regionálnych a miestnych územných celkov, ktorí buď vykonávajú volenú funkciu regionálneho alebo miestneho územného celku, alebo sa politicky zodpovedajú volenému zhromaždeniu. Pri vykonávaní svojej činnosti nie sú členovia Výboru regiónov viazaní žiadnymi príkazmi, záväznými pokynmi a svoju funkciu vykonávajú nezávisle vo všeobecnom záujme EÚ. Pri výkone svojej funkcie a počas ciest do a z miesta rokovania požívajú členovia Výboru regiónov obvyklé výsady, imunity a výhody v súlade s čl. 4 Rokovacieho poriadku a ustanovení Protokolu o výsadách a imunitách EÚ. Zloženie Výboru regiónov odráža hospodársky, sociálny a demografický vývoj v EÚ, čo zmocňuje Radu EÚ k pravidelnému preskúmavaniu pravidiel stanovených pre zloženie Výboru regiónov.[19]
Problematika organizácie Výboru regiónov je rámcovo upravená v čl. 306 ZFEÚ, bližšie ju upravuje Rokovací poriadok Výboru regiónov, ktorý Výbor regiónov sám schvaľuje na svojom plenárnom zasadnutí väčšinou svojich členov. Orgánmi Výboru regiónov sú plenárne zhromaždenie, predseda, predsedníctvo a komisie. Členovia Výboru regiónov sú organizovaní prostredníctvom národných delegácii a politických skupín, národné delegácie sú tvorené členmi a náhradníkmi pochádzajúcimi z toho istého členského štátu. Výbor sa stretáva v rámci piatich plenárnych zasadnutí ročne, na ktorých sa určuje všeobecná politika a prijímajú stanoviská. Z hľadiska užšej špecializácie výbor pracuje v šiestich komisiách, ktoré pripravujú stanoviská k diskusii na plenárnych zasadnutiach.[20] Politické spektrum odzrkadľujú štyri politické skupiny predstavujúce hlavné európske politické smery.[21]
Čo sa týka právomocí, Lisabonská zmluva ich Výboru regiónov posilnila napr. aj tým, že stanovila tzv. povinnosť konzultácie vo vzťahu k hlavným orgánom – Rade EÚ, Európskej komisii a Európskemu parlamentu. Zároveň aj vymedzila oblasti, pri ktorých musí nevyhnutne dôjsť ku podaniu poradného stanoviska Výboru regiónov k návrhom legislatívnych aktov ešte pred jeho podaním.
Túto základnú úlohu Výboru regiónov, poskytovanie konzultácií Rade EÚ, Európskej komisii a Európskemu parlamentu a zaujímanie stanovísk ku konkrétnym záležitostiam, je možné v súlade s ustanovením čl. 307 ZFEÚ a Rokovacím poriadkom Výboru regiónov klasifikovať do troch druhov:
1. Konzultácie, ktoré sú vyžiadané Radou EÚ, Európskou komisiou alebo Európskym parlamentom. Povinnosť konzultácie pred predložením návrhu právneho aktu vyplýva pre Radu EÚ, Európsku komisiu a Európsky parlament z primárneho práva. V prípade opomenutia tejto skutočnosti to môže predstavovať dôvod na podanie žaloby o neplatnosť právneho aktu.[22] Výboru regiónov má stanovisko predložiť v rozsahu minimálne jedného mesiaca od predloženia návrhu právneho aktu predsedovi Výboru regiónov. Ak Výbor nedodrží stanovenú lehotu, môže sa pri konaní o právnom akte pokračovať aj bez jeho stanoviska.
2. Stanoviská, ktoré vydáva Výbor regiónov z vlastnej iniciatívy, keď to uzná za vhodné a účelné. Prevažne ide oblasti dotýkajúce sa regionálnych záležitostí.
3. Stanoviská, ktoré vydáva Výbor regiónov ak po porade s Hospodárskym a sociálnym výborom v súlade s článkom 304 ZFEÚ usúdi, že sa jedná o špecifické regionálne záujmy. V takomto prípade Rada EÚ, Európska komisia alebo Európsky parlament informujú Výbor regiónov o problematike prejednávanej Hospodárskym a sociálnym výborom, doručia mu žiadosť o stanovisko a potrebné informácie potrebné na jeho vypracovanie.
Záver
Samotný inštitucionálny rámec predstavený v príspevku by zohrával veľmi malú úlohu bez súčinnosti tzv. hlavných orgánov Európskej únie, no i bez priaznivého nastavenia jednotlivých členských štátov. Zároveň platí aj druhá strana mince – akýkoľvek vývoj verejnej
správy (samosprávu nevynímajúc) postupom času nachádza svoj odraz v pozícii príslušných orgánov, či ich meniacich sa kompetencií. Legislatívny rámec je nastavený tak, že umožňuje exponencialitu z jednej, či druhej spomínanej roviny.P
Autori
doc. JUDr. Ľudmila Somorová CSc.
JUDr. Alena Krunková PhD.