1. Úvod

Môže byť policajt objasňujúci priestupok v nadväzujúcom priestupkovom konaní v procesnom postavení svedka, resp. môže podať svedeckú výpoveď v konaní o takomto priestupku? Otázka sa zrejme nejaví ako nová. Množstvo rozhodnutí správnych orgánov rozhodujúcich o vine a sankcii za priestupok a tiež niekoľko rozsudkov našich súdov vrátane Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sa v rozpätí niekoľkých rokov zaoberalo posudzovaním váhy svedeckej výpovede policajta pri prejednávaní a rozhodovaní o priestupku. Na rozhodnutia uvedených orgánov verejnej moci reagovala odborná aj laická verejnosť. Dôvodom záujmu je druh priestupkov, keďže ide o priestupky proti bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky (ďalej len „cestné priestupky“). V praxi patria medzi najčastejšie postihované. Tento príspevok k otvorenej diskusii nie je zameraný na podporu tzv. cestných pirátov ale na vysvetlenie právno-teoretických a logických súvislostí, ktoré podľa nášho názoru vylučujú použitie „svedeckej výpovede“ policajta. Nebudeme v ňom analyzovať váhu „svedeckej výpovede“ policajta, pôjde skôr o argumentáciu smerujúcu k objasneniu procesného postavenia orgánu objasňujúceho priestupok v správnom konaní o priestupku a z neho vyplývajúceho charakteru jeho úkonov v priestupkovom konaní. Na základe toho sa pokúsime odvodiť, o ktorý z podkladov pre vydanie rozhodnutia pri predmetnom úkone ide, resp. či je možné alebo vylúčené použiť ako dôkazný prostriedok svedeckú výpoveď policajta, ktorý vystupoval ako orgán objasňujúci priestupok.

Argumenty budeme hľadať v niekoľkých „vrstvách“ pravidiel, ktorými sú viazané všetky správne konania a osobitne konania, v ktorých správne orgány postihujú správne delikty a a pravidiel, ktoré sú záväzné pre všetky postupy orgánov verejnej moci. Budeme sa tiež venovať relevantným správno-právnym, predovšetkým procesným inštitútom.

Pre analýzu možnosti alebo neprípustnosti využitia podania svedeckej výpovede policajtom, ktorý vystupoval ako orgán objasňujúci priestupok budeme vychádzať z modelovej situácie, ktorá zodpovedá značnej časti situácií v cestnej premávke a na ne nadväzujúcich konaní o cestných priestupkoch. Mnohé skutkové podstaty cestných priestupkov sú založené na nekomplikovanom deji a preto v priestupkovom konaní často proti sebe stoja, ako jediné podklady pre vydanie rozhodnutia, jednoduché tvrdenia o tom, či vodič použil bezpečnostný pás, či prešiel cez plnú čiaru, či nerešpektoval pokyn vyplývajúci z dopravnej značky Stoj, daj prednosť v jazde! a pod. Priestupok totiž veľmi často nie je zdokumentovaný fotografickým prístrojom ani kamerovým systémom.

V modelovej situácii budú teda výpoveď obvineného z cestného priestupku a správa o výsledku objasňovania priestupku spolu s tvrdením policajta, resp. policajtov objasňujúcich priestupok navzájom protichodné avšak pritom vnútorne nerozporuplné, logické a javiace sa ako hodnoverné. Obvinený z priestupku bude teda napr. tvrdiť, že bezpečnostný pás použil a policajt bude tvrdiť opak. Budeme skúmať situácie, v ktorých je výpoveď policajta objasňujúceho priestupok chápaná v správnom konaní o cestnom priestupku ako dôkaz t.j. svedecká výpoveď. Ide pritom o taký dôkaz, ktorý pri vzniknutej dôkaznej núdzi zmení výsledok rozhodovania z nevyhnutnej aplikácie zásady správneho trestania in dubio pro reo na výrok o vine a sankcii za priestupok.

Nebudeme skúmať ostatné prípady, v ktorých z rôznych dôvodov nie je „svedecká výpoveď“ policajta v podstate rozhodujúcim dôkazným prostriedkom v konaní, t.j. ak je napríklad jej hodnovernosť alebo hodnovernosť niektorého z podkladov pre rozhodnutie vyvrátená a pod. A nebudeme venovať pozornosť ani časti judikatúry, ktorá pripisuje svedeckej výpovedi policajta dokonca väčšiu váhu vzhľadom na jeho postavenie verejného činiteľa.

Východiskom a ťažiskovým argumentom, ktorý sa prelína nasledujúcim výkladom a tiež celou činnosťou orgánov verejnej moci a teda aj orgánov verejnej správy je základný princíp právneho štátu t.j. princíp zákonnosti, ktorý je zakotvený v čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) nasledovne: „Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“ ktorý zaväzuje všetky orgány verejnej moci a vzťahuje sa na všetky postupy, v ktorých tieto orgány vystupujú a aplikáciou zásady zákonnosti (legality) v správnom konaní a niektorých inštitútov správneho konania.

Overovať budeme tvrdenie, že policajt, ktorý vystupoval ako orgán objasňujúci priestupok nemôže pri prejednávaní toho istého priestupku podávať svedeckú výpoveď.

2. Procesný postup pri postihovaní priestupkov

Zákon č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o priestupkoch“) je základnou všeobecnou úpravou priestupkového práva. Predmetom konania o priestupkoch je rozhodovanie o vine a sankcii za priestupok a poslaním procesnoprávnych ustanovení je to, aby správny orgán správne, objektívne a bez zbytočných prieťahov zistil, či došlo ku spáchaniu priestupku, kto ho spáchal, za akých okolností, či vôbec a akú sankciu treba uložiť páchateľovi priestupku^[.

Rozhodnutia správnych orgánov o priestupkoch významne zasahujú do práv a záujmov fyzických osôb a preto je potrebné venovať pozornosť tomu, ako správne orgány aplikujú zásady a procesné inštitúty priestupkového konania ako aj ostatné zásady a procesné inštitúty správneho konania, ktoré k nim vedú.

Konanie o priestupkoch je upravené v § 51 a nasl. zákona o priestupkoch a pozostáva z dvoch štádií. Jeho prvým štádiom je objasňovanie priestupkov a druhým štádiom postup správneho orgánu, v ktorom sa priestupok prejednáva a rozhoduje sa v ňom o vine a sankcii za priestupok. Objasňovanie priestupkov slúži na obstaranie podkladov potrebných na rozhodnutie a uskutočňujú ho orgány objasňujúce priestupky. Správnym konaním je až druhé štádium, ktoré uskutočňujú správne orgány.

3. Postup pred začatím správneho konania o správnych deliktoch všeobecne

Značnému množstvu správnych konaní, najmä pri správnom trestaní, predchádza fáza obdobná objasňovaniu priestupkov. Ide o správny dozor, t.j. činnosť orgánu verejnej správy, ktorou vykonáva dohľad nad činnosťou jemu nepodriadených subjektov.

Ako uvádza Košičiarová, postupom vykonávateľov verejnej správy pri objasňovaní správnych deliktov však môžu byť dotknuté práva a slobody osôb, a preto ho zákonodarca, v súlade s právom týchto dotknutých osôb na spravodlivý proces vo verejnej správe, upravil zákonom.

Tiež Pekár akcentuje, že všetky práva a povinnosti osôb vykonávajúcich dozor (a takisto osôb, vo vzťahu ku ktorým sa dozor vykonáva), musia byť stanovené zákonom. Jednotlivé zákony vo vzťahu ku konkrétnemu výkonu správneho dozoru ustanovia jeho výkon príslušnému orgánu (vykonávateľovi verejnej správy). Súčasne stanovujú oprávnenia jednotlivých zamestnancov na jeho výkon, a to vzhľadom na skutočnosť, že výkon správneho dozoru zasahuje do sféry práv osôb, voči ktorým smeruje výkon verejnej správy.

Správny dozor, bežne nazývaný kontrola, končí vypracovaním protokolu, ktorý je svojím obsahom obdobou správy o výsledku objasňovania priestupku. V protokole orgán vykonávajúci dozor uvedie všetky potrebné údaje o skutočnosti, ktoré zakladajú zodpovednosť za správny delikt. Cieľom a účelom procedurálneho postupu pred začatím správneho konania o správnom delikte je obstaranie podkladov potrebných na rozhodnutie v konaní o správnom delikte. Protokol, rovnako ako aj správa o výsledku objasňovania priestupku sú podkladom pre nadväzujúce správne konanie. Tieto podklady pre rozhodnutie majú pri odbornom, dôslednom a zodpovednom prístupe ku plneniu povinností ich vyhotoviteľov obsahovať všetky potrebné údaje o skutku, ktorý má byť v správnom konaní sankcionovaný.

Postup pred začatím správneho konania je ovládaný princípmi a zásadami, ktoré majú svoj základ v koncepcii právneho štátu obdobne ako samotné správne konanie. Z praxe niektorých vykonávateľov verejnej správy je zrejmé, že túto skutočnosť neberú na vedomie, rovnako ako určité prepojenie medzi jednotlivými fázami uvedenej procedúry.

4. Objasňovanie priestupkov a právny podklad úkonov orgánov objasňujúcich priestupky

Postup vykonávateľa verejnej správy pred začatím správneho konania o priestupku sa nazýva objasňovanie priestupkov^[9]. Z procedurálnych princípov, ktoré sa uplatňujú pri objasňovaní priestupkov Košičiarová na prvom mieste uvádza princíp viazanosti vykonávateľa verejnej správy právom. Tento vyjadruje požiadavku, aby zákonná úprava ustanovila právomoc vykonávateľa verejnej správy objasňovať priestupok a aby ten konal na základe a v medziach zákona.^[10]

Vecnú príslušnosť orgánov objasňujúcich priestupky upravuje § 58 ods. 2 až 4 zákona o priestupkoch. Vecne príslušnými na objasňovanie cestných priestupkov sú podľa § 58 ods. 4 písm. c) zákona o priestupkoch orgány Policajného zboru. ^[11].

Podľa § 1 ods. 3 zákona č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o policajnom zbore“) sa „Policajný zbor vo svojej činnosti riadi ústavou, ústavnými zákonmi, zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi a medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná.“

Citované ustanovenie zdôrazňuje dôležitosť a nevyhnutnosť rešpektovania základného princípu právneho štátu, princípu zákonnosti zakotveného v čl. 2 ods. 2 ústavy: „Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“ ktorý zaväzuje všetky orgány verejnej moci a vzťahuje sa na všetky postupy, v ktorých tieto orgány vystupujú. Tento ústavný článok vyjadruje, že orgány verejnej moci môžu konať len to, na čo ich relevantné právne predpisy oprávňujú, resp. čo im prikazujú či umožňujú. Nie je možné vykladať ho tak, že môžu konať všetko, čo nie je zákonom zakázané. Takýmto spôsobom podľa čl. 2 ods. 3 ústavy môžu konať fyzické osoby a právnické osoby, ktoré nevystupujú v postavení orgánu verejnej moci.

Policajný zbor je verejným zborom. Pri objasňovaní a prejednávaní priestupkov je priamym vykonávateľom štátnej správy, pričom výkon tohto správneho dozoru je uskutočňovaný jeho príslušníkmi a zákon im priamo zakotvuje povinnosti a oprávnenia^[12], t. j. ich právomoc. Príslušník Policajného zboru (ďalej len „policajt“) je pri výkone svojej právomoci verejným činiteľom.

Podľa § 2 ods. 1 písm. k) zákona o Policajnom zbore je všeobecne úlohou Policajného zboru odhaľovanie priestupkov a zisťovanie ich páchateľov, a ak tak ustanovuje osobitný zákon^[13] aj objasňovanie a prejednávanie priestupkov.

Ak objasňovanie priestupkov vykonávajú orgány Policajného zboru, sú povinné v prvom rade postupovať podľa zákona o Policajnom zbore.^[14]

Zákon o Policajnom zbore priamo zakotvuje povinnosti a oprávnenia policajta v § 8 a nasl. Niektoré z nich sa týkajú konania o priestupkoch. Ide napríklad o inštitút vysvetlenia podľa § 17 a podľa § 21 zákona o Policajnom zbore o oprávnenie zaistiť vec na vykonanie potrebných úkonov. V § 32 predmetného zákona sú upravené oprávnenia pri objasňovaní priestupkov, t.j. podľa jeho ods. 1 je policajt pri objasňovaní priestupkov oprávnený vyžadovať lekárske vyšetrenie na zistenie požitého množstva alkoholu alebo inej užitej návykovej látky podľa osobitného predpisu. Podľa ods. 2 predmetného paragrafu je oprávnený vykonať ohliadku miesta priestupku, ohliadku veci, ktorá môže súvisieť so spáchaním priestupku a v súvislosti s tým zisťovať a zaisťovať stopy a ďalej podľa ods. 3 musí zabezpečiť odber krvi osoby podozrivej zo spáchania priestupku, ak o to táto osoba požiada.

Pojem objasňovanie priestupkov upravuje § 58 ods. 1 zákona o priestupkoch. Rozumie sa ním obstaranie podkladov potrebných na rozhodnutie správneho orgánu. Cieľom objasňovania priestupkov je teda napomôcť správnemu orgánu riadne, hospodárne a rýchlo uskutočniť správne konanie. Aj keď objasňovanie priestupkov nie je správnym konaním, je potrebné použiť na tento postup základné zásady správneho konania upravené v § 3 správneho poriadku^[15], samozrejme primerane charakteru a účelu tohto postupu. Ide predovšetkým o zásadu legality, zásadu materiálnej pravdy a zásadu rýchlosti a hospodárnosti konania. Orgán objasňujúci priestupok má postupovať tak, aby v súlade s právnymi predpismi čo najrýchlejšie zadovážil podklady na objasnenie skutku a to v rozsahu potrebnom a dostačujúcom, na posúdenie prípadu a zistenie páchateľa v nadväzujúcom správnom konaní.

Štádium objasňovania priestupku môže byť pri splnení zákonných predpokladov podľa § 60 ods. 3 zákona o priestupkoch ukončené odložením veci, uložením veci, odovzdaním veci alebo vypracovaním správy o výsledku objasňovania priestupku (ďalej len „správa“) a jej predložením správnemu orgánu. Správa je podkladom pre začatie správneho konania o priestupku a tiež podkladom pre vydanie rozhodnutia. Vo vzťahu k téme sa budeme bližšie venovať osobitne prípadom, v ktorých po predložení správy nastupuje správne konanie, a to aj na základe názorov formulovaných v judikatúre našich súdov.

Podľa rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „NS SR“) sp. zn. 10Sžd/38/2011 „mali Policajné orgány objasňujúce priestupok bezpochyby zistiť na mieste priestupku, či o priestupok ide, tento zdokumentovať spôsobom, ktorý by vylučoval pochybnosť o totožnosti miesta, času a priestupcu (resp. jeho vozidla). V zázname^[16] o objasňovaní priestupku, ani pri priestupkovom konaní by nemali vznikať pochybnosti o správnosti skutkových zistení. Takéto stanovisko je potrebné uplatňovať aj pri vyhotovení správy.

Obsah správy (§ 60 ods. 4 písm. b) zákona o priestupkoch) totiž tvoria údaje, ktoré obsahuje aj záznam (§ 60 ods. 2 zákona o priestupkoch), t.j. o úkonoch podľa § 60 ods. 1 zákona o priestupkoch. Spolu s nimi orgán objasňujúci priestupky v správe uvedie aj stručné a výstižné popísanie skutkového stavu s uvedením, o aký priestupok podľa jeho názoru ide.

Treba dodať, že podľa konštantnej judikatúry týkajúcej sa otázky formulácie výroku rozhodnutia o akomkoľvek správnom delikte, a teda aj o priestupku, sa vyžaduje, aby popis skutku okrem miesta a času jeho spáchania, bol presne špecifikovaný spôsobom jeho spáchania ako aj popisom iných skutočností, ktoré sú potrebné na to, aby sankcionované konanie nemohlo byť zamenené s iným skutkom^[17]. K špecifikácii priestupku dochádza už v štádiu objasňovania priestupku na základe osobného zmyslového vnímania určitého predmetu alebo javu fyzickej osoby v postavení orgánu objasňujúceho priestupok a ich reprodukcie do správy o výsledku objasňovania priestupku. Je zrejmé, že takýmto spôsobom sa vo svojej podstate obsah správy zhoduje s obsahom výpovede svedka v správnom konaní, keďže vypovedá (len) o faktickom stave veci^[18]. Je povinnosťou orgánu objasňujúceho priestupok, aby postupoval s dostatočnou odbornosťou tak, aby správa bola v zmysle podkladu pre rozhodnutie v priestupkovej veci a teda aj pre formuláciu jeho výroku perfektná. Na podporu tohto tvrdenia je možné uviesť konštatovanie z ustálenej judikatúry, podľa ktorej orgány objasňujúce priestupky nesmú zanedbať fázu objasňovania priestupkov, pretože aj ona môže a nevyhnutne aj má vplyv na rozhodnutie vydané v priestupkovom konaní.

K obstarávaniu podkladov orgánom objasňujúcim priestupok ešte treba uviesť, že rovnako ako aj obstarávanie podkladov správnym orgánom v správnom konaní je ovládané zásadou materiálnej pravdy a vyhľadávacou zásadou. Na ich základe má orgán objasňujúci priestupok zodpovednosť za zhromažďovanie podkladov pre rozhodnutie v čase objasňovania priestupku, pričom jeho zistenia musia byť úplné a presné^[19]. Keď dospeje k názoru, že rozsah získaných podkladov je postačujúci a skutok, ktorý sa objasňuje naplnil znaky priestupku, spíše správu a predloží ju príslušnému správnemu orgánu.

K subjektom, ktoré sa zúčastňujú na objasňovaní priestupku treba uviesť, že zákon o priestupkoch v § 60 ako aj právna teória členia jeho subjekty na dve základné skupiny:

1. orgány oprávnené objasňovať priestupky a

2. niekoľko kategórií osôb dotknutých objasňovaním^[20].

Ako uvádza Košičiarová, osoby dotknuté objasňovaním nemusia v každom následnom správnom konaní vystupovať ako jeho subjekty. To neplatí, ak v ňom majú procesnoprávne postavenie obvineného z priestupku, poškodeného alebo svedka.^[21]

Je zrejmé, že medzi procesným postavením a hmotnoprávnym alebo iným vzťahom k veci subjektu dotknutého objasňovaním a subjektom nadväzujúceho správneho konania je prepojenie. Vyplýva z ich procesného postavenia už pri objasňovaní priestupku.

Orgány objasňujúce cestné priestupky a vystupujúce ako verejný činitelia majú svoje procesné postavenie a jednotlivé úkony striktne vymedzené zákonmi. Pri objasňovaní priestupku síce „finálne“ nerozhodujú vo veci ale podieľajú sa na rozhodovaní o priestupku vedením postupu pri objasňovaní priestupku a vytvorením jedného z podkladov pre rozhodnutie – správy. Ich činnosť je limitovaná pevne stanovenými pravidlami upravenými v právnych predpisoch.

K dôležitým povinnostiam orgánu objasňujúceho priestupok podľa § 60 ods. 5 zákona o priestupkoch patrí odovzdať spolu so správou všetky dôkazy, ktoré sa získali počas objasňovania priestupku^[22]. Splnením tejto povinnosti orgán objasňujúci priestupok umožňuje správnemu orgánu splniť si voči obvinenému z priestupku okrem iného aj povinnosť informovať ho o získaných dôkazoch už pri začatí správneho konania o priestupku. Ak mal teda cestný priestupok svedka, je povinnosťou policajta takýto dôkazný prostriedok (výpoveď svedka) priložiť ku správe.

Z úvodnej analýzy postavenia policajta, ktoré vyplýva z princípu zákonnosti zakotveného v čl. 2 ods. 2 ústavy a z analýzy procesného postavenia subjektov, ktoré sa zúčastňujú na objasňovaní priestupku môžeme vyvodiť, že orgán objasňujúci priestupok je podľa § 60 ods. 1 zákona o priestupkoch oprávnený vysvetlenia od fyzických (alebo právnických osôb) vyžadovať ale nie je oprávnený ich poskytovať. Ako už bolo uvedené, všetky svoje zistenia uvádza do správy. Preto ani k úkonom, ktoré zákon umožňuje orgánu objasňujúcemu priestupok v správnom konaní svedecká výpoveď nepatrí. Jej podanie policajtom preto môžeme vylúčiť. Nie je však potrebné vylúčiť, aby policajt podanie vysvetlenia správy v prípade, že nie je správnemu orgánu zrozumiteľná. Takýto úkon však nemožno chápať ako osobitný dôkazný prostriedok, ale iba ako súčasť správy ako podkladu pre rozhodnutie.

Po začatí správneho konania je už zákonnou možnosťou orgánu objasňujúceho priestupok iba zúčastniť sa na konaní osobitnými úkonmi. Ide o úkony, ktoré sú v záujme došetrenia skutočností nevyhnutné na prejednanie priestupku podľa § 69 zákona o priestupkoch. Došetrovanie priestupkov je procesným inštitútom, ktorý výnimočne umožňuje správnemu orgánu žiadať orgán objasňujúci priestupok o doplnenie podkladov potrebných pre správne konanie a rozhodnutie vo veci. V praxi môže ísť o prípady nesprávneho alebo neúplného zaobstarania takýchto podkladov.^[23]

5. Právny podklad úkonov správnych orgánov pri zisťovaní podkladov pre rozhodnutie

Pri prejednávaní priestupkov aplikuje správny orgán viacero navzájom prepojených zásad a procesných inštitútov. Vo vzťahu k téme ich budeme skúmať na základe ustanovení správneho poriadku a zákona o priestupkoch, ktoré sú v tomto smere ťažiskovými právnymi predpismi.

a) Terminologické otázky

Na úvod analýzy právnych noriem upravujúcich postup pri rozhodovaní o priestupkoch je potrebné poukázať na jeden z faktorov, ktoré ovplyvňujú rozhodovaciu prax správnych orgánov a často aj súdov. Ide o nesprávne používanie a zamieňanie termínov – zavedených pojmov so zákonodarcom určeným obsahom. Zameriame sa na pojmy podklad rozhodnutia^[24] a dôkazy^[25].

Správny orgán pri zisťovaní podkladov pre rozhodnutie postupuje najmä podľa § 32 a nasl. správneho poriadku. V § 32 sú upravené požiadavky na podklady pre rozhodnutie a ods. 2 predmetného paragrafu zakotvuje vybrané podklady pre rozhodnutie. V § 34 ods. 2 správneho poriadku sú zakotvené vybrané dôkazné prostriedky^[26] a predmetné ustanovenie upravuje spôsob ich použitia v rámci dokazovania.

Podľa § 32 ods. 2 správneho poriadku sú podkladom pre rozhodnutie najmä podania, návrhy a vyjadrenia účastníkov konania, dôkazy, čestné vyhlásenia, ako aj skutočnosti všeobecne známe alebo známe správnemu orgánu z jeho úradnej činnosti. Dôkazy sú teda iba jedným z podkladov pre vydanie rozhodnutia. Podľa § 34 ods. 2 správneho poriadku sú dôkazmi najmä výsluch svedkov, znalecké posudky, listiny a ohliadka.

Zákonodarca pri takto v zásade otvorenom demonštratívnom výpočte dôkazných prostriedkov vo všeobecnom predpise upravujúcom správne konanie, tiež nezabudol zdôrazniť dôležitosť zásady zákonnosti v správnom konaní, keď v § 34 ods. 1 správneho poriadku zakotvil povinnosť použiť na dokazovanie len tie prostriedky, ktoré sú v súlade s právnymi predpismi.

Treba uviesť, že v množstve odôvodnení rozhodnutí správne orgány nerozlišujú medzi pojmami podklad pre rozhodnutie a dôkaz a používajú ich ako synonymá. Niektoré z rozhodnutí správnych orgánov a súdov napríklad zaraďujú medzi dôkazné prostriedky aj tzv.„výpoveď obvineného“, ktorú § 32 ods. 2 správneho poriadku zaraďuje medzi podklady pre rozhodnutie a označuje ako „vyjadrenie účastníka konania“. Vyjadrenie účastníka konania je výslovne zaradené medzi iné podklady pre vydanie rozhodnutia, než sú dôkazné prostriedky. Iné rozhodnutia zaraďujú medzi dôkazné prostriedky iba tzv. „výpoveď policajta“.^[27] Uvedené nepresnosti sa môžu javiť len ako výrazové „odtiene“, no v praxi spôsobujú nevyváženosť v tom, že v niektorých prípadoch umožňujú účelovo chápať vyjadrenie účastníka konania buď ako „výpoveď obvineného“ a teda osobitný dôkazný prostriedok alebo tiež iba ako určité vysvetlenie k jeho vyjadreniam, a teda súčasť iného podkladu pre rozhodnutie. Obdobne sa takýmto posunom tzv. „výpovedi policajta“ pripisuje dôležitosť a váha dôkazného prostriedku – výpovede svedka.

Nie je možné tvrdiť, že tieto terminologické nepresnosti sú vytvárané zámerne. V ich dôsledku však v situácii, v ktorej má správny orgán dva rovnocenné podklady pre rozhodnutie t.j. tvrdenie z vyjadrenia obvineného a tvrdenie zo správy o výsledku objasňovania priestupku (protichodné avšak rovnocenné v zmysle presvedčivosti a dôveryhodnosti), nedochádza k aplikácii zásady in dubio pro reo. Správny orgán totiž v dôkaznej núdzi využije ako „dôkaz“, svedeckú výpoveď policajta, ktorá dôkaznú situáciu „jednoznačne“ zvráti v neprospech obvineného z priestupku.

V nadväznosti na predchádzajúcu argumentáciou je „výpoveď policajta“ iba úkonom, ktorým môže podať vysvetlenie k niektorým informáciám zo správy, t.j. je podkladom resp. súčasťou podkladov pre rozhodnutie

V nasledujúcej analýze sa budeme venovať prípustnosti využitia „svedeckej výpovede policajta“ pre úplnosť zistenia skutkového stavu na základe vybraných zásad správneho konania. Zo všeobecných zásad činnosti správnych orgánov vyplývajúcich z ustanovení správneho poriadku majú v konaní o priestupkoch osobitný význam zásady, ktoré sa vzťahujú na zisťovanie podkladov pre rozhodnutie^[28]. Ide najmä o zásadu materiálnej pravdy, zásadu voľného hodnotenia dôkazov a zásadu zákonnosti ^[29].

b) Zásada materiálnej pravdy a zásada voľného hodnotenia dôkazov

Na základe zásady materiálnej pravdy^[30] má správny orgán pri zisťovaní podkladov pre rozhodnutie postupovať tak, aby jeho rozhodnutie vychádzalo zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Na tomto základe je jeho povinnosťou zaobstarať si potrebné podklady pre rozhodnutie, ktoré mu umožnia presne a úplne zistiť skutočný stav veci^[31].

Podľa § 32 ods. 2 správneho poriadku správny orgán určuje rozsah a spôsob zisťovania podkladov pre rozhodnutie. Je to na jeho uvážení. Voľná správna úvaha musí byť korigovaná aj procesnou ekonómiou. Na základe uvedeného by mal správny orgán využívať pri rozhodovaní tie podklady, ktoré sú pre rozhodnutie podstatné.

Naplnenie požiadavky presného a úplného zistenia skutočného stavu vecivyžaduje:

1. vykonať všetky zisťovania potrebné na objasnenie rozhodujúcich okolností (úplnosť zistenia) a

2. zabezpečiť, aby skutkové zistenia odvodené od vykonaných zisťovaní čo najviac zodpovedali skutočnosti (presnosť zistenia).

Skutkový stav správny orgán zisťuje na základe podkladov pre rozhodnutie, medzi ktoré zaraďujeme aj dôkazy. Predmetom dokazovania sú tvrdenia o skutočnostiach, ktoré správny orgán uznal za dôležité pre rozhodnutie, avšak sú pochybné. ^[32]

Správny orgán je pri modelovej situácii dvoch protichodných tvrdení skutočne v štádiu, kedy je potrebné pristúpiť k dokazovaniu. Je však možné protichodné a preto sporné a pochybné skutočnosti pri cestných priestupkoch zistiť a objasniť na základe „svedeckej výpovede“ policajta obsahujúcej opakované tvrdenie toho istého policajta zo správy?

Podľa rozsudku NS SR č. 8 Sžo 87/2008 má správny orgán hodnotiť dôkazy z hľadiska ich dôležitosti, zákonnosti a pravdivosti pre rozhodnutie. Ak by sme aj pripustili, že je výpoveď policajta dôkazným prostriedkom, mohlo by ísť o dôkaz dôležitý a podstatný, ktorý môže vyriešiť otázku pochybností o spáchaní priestupku? Nie je skôr svojim obsahom nadbytočný a nepotrebný? Je skutočne možné, aby správny orgán na základe dôkazného prostriedku, s prakticky identickým obsahom so správou, niečo ďalšie vo veci zistil alebo objasnil?

Pri argumentácii, ktorá podporuje možnosť podania „svedeckej výpovede policajta“ sa stretávame so zdôrazňovaním potreby dôsledného využívania zásady voľného hodnotenia dôkazov. Podľa nej správny orgán hodnotí dôkazy podľa svojho vnútorného presvedčenia, prameniaceho zo starostlivého uváženia všetkých okolností prípadu jednotlivo, ako aj v ich súhrne. Patrí mu tiež prisúdiť konkrétnemu dôkazu dôkaznú silu. Musí pritom vychádzať zo všetkého, čo bolo zistené v priebehu zisťovania podkladov. Správny orgán môže pristúpiť k hodnoteniu dôkazov až po tom, keď vyčerpal možnosť odstrániť existujúce rozpory v dôkazoch. Porušením základných zásad správneho konania bude bezdôvodné priklonenie sa správneho orgánu len k dôkazom podporujúcim jedno skutkové zistenie.^[33]

Z rozhodovacej praxe však vyplýva, že pokiaľ z výpovedí policajtov nie je bez pochybností zrejmé napr. šikanózne správanie voči obvinenému, či napr. úplná zhoda ich svedeckých výpovedí svedčiaca o ich dohodnutom obsahu alebo zrejmé rozpory medzi správou a výpoveďou policajta, správne orgány sa úplnej väčšine svojich rozhodnutí o cestných priestupkoch, uspokoja vo svojom myšlienkovom postupe s úvahou, že opakované tvrdenie zo správy prerozprávané policajtom v správnom konaní z hľadiska logiky, dôležitosti a pravdivosti dáva jednoznačný záver o spáchaní priestupku. Tvrdenia obvineného z priestupku zvyknú byť vyhodnotené ako snaha vyhnúť sa zodpovednosti za spáchaný priestupok.

Známym a v ďalších rozhodnutiach často citovaným je rozsudok Nejvyššího správního soudu 4 As 19/2007-114 vyslovujúci sa k osobe policajta a tým aj k dôveryhodnosti jeho výpovede a k osobe obvineného: „…k osobě policisty a tím i věrohodnosti jeho výpovědi Nejvyšší správní soud dodává, že nemá důvodu pochybovat o pravdivosti jeho tvrzení, neboť na rozdíl od stěžovatele neměl policista na věci a na jejím výsledku jakýkoli záujem, vykonával jen svoji služební povinnost…“. Citovaný judikát vychádza z úvahy, že je prirodzené, že osoba, ktorej hrozí postih za priestupok, nie je vo svojej veci nestranná a je pri nej pochopiteľné, ak bude tvrdiť iba také skutočnosti, ktoré sú jej na prospech.

Konania, v ktorých správne orgány alebo súdy zistia šikanózne správanie policajtov^[34] pri objasňovaní priestupku, alebo formulácie opakované v ich výpovediach, ktoré naznačujú ich neobjektívnosť sú exemplárne a judikáty, ktoré sa im venujú sú často citované. To podporuje optimizmus viacerých teoretikov v tvrdeniach, že riadnym postupom pri dokazovaní sa „všetko odhalí“. Dovolím si tvrdiť, že nie je vhodné podceňovať ani schopnosť policajtov poučiť sa z chýb a tiež preceňovať predstavy o hodnotení dôkazov v reáliách správnych orgánov prejednávajúcich priestupky. Z rozsahu rozhodovacej činnosti a z odôvodnení rozhodnutí správnych orgánov je zrejmé, že sú značne pracovne zaťažené a k hodnoteniu dôkazov pristupujú skôr paušálne. K precíznejšiemu postupu správne orgány netlačí ani väčšina účastníkov konania, ktorí sa kvôli relatívne nízkym sankciám za predmetné priestupky nezvyknú nechať zastupovať advokátom.

c) Zásada zákonnosti

Medzi pochybenia týkajúce sa zisťovania skutkového stavu veci zaraďujeme aj získanie dôkazov takým spôsobom, ktorý je v rozpore so zákonom. V súvislosti s výpoveďou svedka a s jej zákonnosťou právna teória zdôrazňuje najmä zákaz ustanovený v § 35 ods. 2 správneho poriadku týkajúci sa dodržania povinnosti mlčanlivosti. Výsluch svedka v rozpore s týmto zákazom nemožno považovať za dôkazný prostriedok , ktorý je v súlade s právnymi predpismi. ^[35]

Ako sme už uviedli, zásada zákonnosti^[36] má aj v správnom konaní povahu ťažiskovej zásady a vzťahuje sa na celý priebeh správneho konania.

Pri hodnotení dôkazov z hľadiska ich zákonnosti správny orgán posudzuje, či dôkazy boli získané a vykonané spôsobom zodpovedajúcim zákonu alebo či z tohto hľadiska je možné vyčítať určité chyby, t.j. či ide o dôkazy zabezpečené v súlade so zákonom alebo ide o dôkazy nezákonné. K dôkazom, ktoré boli získané alebo vykonané v rozpore so všeobecne záväznými právnymi predpismi totiž nemožno prihliadnuť.^[37]

Tomu, či môže byť „svedecká výpoveď“ policajta získaná v súlade s ústavou a zákonmi sú venované časti príspevku o základných princípoch a zásadách fungovania orgánov verejnej moci.

d) Výpoveď svedka

Výpoveď svedka je dôkazným prostriedkom v správnom konaní avšak správny poriadok pojem svedok nevymedzuje. Právna teória, odpovedajúc aj na vybrané otázky praxe vytvorila vo vzťahu k osobe svedka jeho negatívne vymedzenie, podľa ktorého svedkom nemôžu byť vzhľadom na ich právne postavenie správny orgán, ktorý vo veci koná, účastník konania a zúčastnená osoba. V ďalšom výklade sa budeme venovať porovnaniu právneho postavenia uvedených subjektov správneho konania, ktoré ich z procesného postavenia svedka vylučuje a právnemu postaveniu policajta, ktorý vo fáze pred správnym konaním objasňoval priestupok.

V § 35 správneho poriadku je predovšetkým upravená všeobecná povinnosť každého vypovedať ako svedok. Košičiarová uvádza, že právna teória považuje za svedka osobu, ktorá konkrétne minulé skutočnosti týkajúce sa predmetu správneho konania a potrebné na objasnenie skutočného stavu veci vnímala, poznala vlastnými zmyslami. Svedok vypovedá len o faktickom stave veci. Jeho úlohou nie je hodnotiť význam vypovedaných skutočností. Svedecká výpoveď je čisto osobný, t.j. individuálne na určitú osobu viazaný úkon.

Aj forma, akou policajt uskutočňuje svoju „svedeckú výpoveď“ v správnom konaní sa môže javiť ako správna, keď napr. aj Košičiarová uvádza, že za svedeckú výpoveď treba považovať len ústnu výpoveď pred správnymi orgánom a nemožno ju vykonať tak, že svedok prečíta vopred pripravenú výpoveď^[38].

Je tiež zrejmé, že policajt objasňujúci priestupok skutočne vnímal priestupok vlastnými zmyslami a ani na základe názorov právnej teórie, ktoré vymedzujú v správnom konaní štyri „nezameniteľné“ kategórie jeho subjektov teda:

1. správny orgán,

2 účastník konania,

3. zúčastnená osoba a

4. ostatné subjekty (svedok, znalec, tlmočník…) nie je možné odvodiť, že policajt objasňujúci priestupok nemôže byť svedkom v správnom konaní. Nie je totiž správnym orgánom prejednávajúcim priestupok, zúčastňuje sa konania o priestupku „len“ vo fáze, ktorá správnemu konaniu predchádza. To samozrejme v prípade, že nie je následne aj v pozícii zamestnanca správneho orgánu, ktorý priestupok prejednáva a rozhoduje o ňom v správnom konaní. Mať v správnom konaní procesné postavenie správneho orgánu (jeho zamestnanca) ktorý vo veci koná, a zároveň svedka je vylúčené. Toto tvrdenie nemožno priamo podporiť ustanoveniami správneho poriadku, ale právna teória je jednotná a môžeme ju vyjadriť stanoviskom Košičiarovej, ktorá uvádza, že vzhľadom na svoje právne postavenie v správnom konaní, nemôže ako svedok vystupovať:

1. správny orgán, ktorý vo veci koná,

2. účastník konania,

3. zúčastnená osoba).^[39]

Dodajme tiež, že podľa Sobiharda svedkom síce nemôže byť zamestnanec správneho orgánu, ktorý vo veci koná, čo však nevylučuje, aby ako svedok mohol vystúpiť iný zamestnanec správneho orgánu.^[40]

Na základe uvedených názorov teda tiež nemôžeme vylúčiť, aby policajt podával svedeckú výpoveď a možno predpokladať, že práve na tomto základe spočívajú názory, ktoré svedeckú výpoveď policajta objasňujúceho priestupok nevylučujú.

Pozrime sa však v tejto súvislosti na dôvody, o ktoré sa opiera vylúčenie niektorých subjektov z procesného postavenia svedka.

Účastník konania má hmotnoprávny pomer k veci^[41] a preto aj záujem na určitom vybavení veci. V intenciách teoretického uvažovania o váhe jeho „svedeckej“ výpovede by sa takáto výpoveď musela v každom správnom konaní hodnotiť ako nedôveryhodná. Jeho „svedecká výpoveď“ tiež nie je potrebná, keďže podkladom, ktorý pre rozhodnutie poskytuje, je na základe § 32 ods. 2 správneho poriadku „vyjadrenie účastníka konania“. Je preto možné súhlasiť s odôvodnenosťou vylúčenia účastníka konania z procesného postavenia svedka.

Zúčastnená osoba v konaní vystupuje na obhajobu zákonom chráneného verejného záujmu. Podľa § 15a správneho poriadku, prípadne podľa osobitného predpisu má konkrétne procesné práva, podobné účastníkovi konania, rozsahom však užšie. Právna teória dokonca nevylučuje aby zúčastnená osoba bola súčasne plnoprávnym účastníkom konania^[42] a hmotnoprávny pomer k veci by bol v takýchto prípadoch dôvodom pre vylúčenie z postavenia svedka. Napriek tomu, že vo všetkých ostatných prípadoch by bolo možné uvažovať o podaní svedeckej výpovede aj zúčastnenou osobou s potrebou vyhodnotiť jej hmotnoprávny pomer k veci, právna teória túto možnosť bez bližšieho vysvetlenia vylučuje. Zúčastnená osoba však pochopiteľne môže mať v istom zmysle záujem na určitom vybavení veci, aj keď nie je účastníkom konania na základe žiadnej z definičných častí účastníka konania^[43].

Logiku vylúčenia zúčastnenej osoby z procesného postavenia svedka je možné vidieť v hodnotení dôveryhodnosti jej výpovede, opäť len v intenciách teoretickej „svedeckej“ výpovede. Tu by mohlo ísť o obdobnú argumentáciu ako pri účastníkovi konania jej osobným zainteresovaním. V prípade zúčastnenej osoby by mohlo ísť o záujem na presadzovaní zákonom chráneného záujmu (napr. na ochrane prírody, na základe ktorého môže mať snahu o marginalizovanie záujmu účastníka konania napr. na odstrele zvieraťa).

Zúčastnená osoba má priznané iné procesné práva než je podávanie „svedeckej výpovede“. Môže napr. navrhovať doplnenie podkladu pre rozhodnutie. Ak by sme sa však pridŕžali argumentácie, ktorá umožňuje svedeckú výpoveď policajta objasňujúceho priestupok museli by sme pripustiť možnosť, aby svedkom bola aj zúčastnená osoba. Podobne ako policajt, môže byť zúčastnená osoba v niektorých typoch správnych konaní jediným „svedkom“ skutku a teda ako jediná môže poskytnúť dôkazný prostriedok. Podobne ako policajt chráni zúčastnená osoba verejný záujem. Výlučné sledovanie ochrany verejného záujmu, nestrannosť a nezaujatosť sú tradičnými argumentami pre umožnenie svedeckej výpovede policajta a tiež pre jeho objektívnosť a dôveryhodnosť. Pozri napr. rozsudok NS SR 10 Sžd 29/2012: „…príslušníci polície nielen preto, že sú viazaní Ústavou Slovenskej republiky, zákonmi, prísahou a svojim spoločenským postavením, ale najmä preto, že nemali žiaden dôvod poškodiť žalobcu a plnili si len úlohy, ktoré im vyplývali z ich služobného zaradenia týkajúceho sa zabezpečovania bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky, vypovedali pravdivo a v zhode s objektívne zisteným skutkovým stavom…“

Ochrana verejného záujmu by teda pri rovnakom prístupe nemala byť dôvodom, aby zúčastnená osoba nemohla podať svedeckú výpoveď o skutočnostiach, ktoré vnímala vlastnými zmyslami. Ak však z ochrany verejného záujmu môže vyplývať vzťah k veci (predpojatosť), t.j. záujem na určitom vybavení veci, ktorý z postavenia svedka vylučuje zúčastnenú osobu, nemalo by sa to týkať aj policajta?

Vzťah zúčastnenej osoby k predmetu konania sa tak v určitom zmysle, t.j. v zmysle ochrany verejného záujmu podobá vzťahu (postaveniu) policajta objasňujúceho priestupok. Na rozdiel od policajta a zamestnanca správneho orgánu prejednávajúceho priestupok sa však zúčastnená osoba v žiadne fáze konania na rozhodovaní nepodieľa. Tento fakt však právnu teóriu „nepresvedčil“ o potrebe ponechania možnosti zúčastnenej osobe podať svedeckú výpoveď. Môžeme zhodnotiť, že takýto prístup nie je na škodu veci, keďže zúčastnená osoba má možnosť navrhovať dôkazy a doplnenie podkladu rozhodnutia (spravidla jej vyjadrenie k predmetu konania podľa § 15a ods. 2 správneho poriadku) ^[44]. Pochybnosť o určitej jej zaujatosti nie je možné vylúčiť.

Účastník konania ani zúčastnená osoba teda nemôžu podávať svedeckú výpoveď a nemajú procesné postavenie svedka. Dôvody ich vylúčenia z pozície svedka sú pochopiteľné.

Zamestnanec správneho orgánu

V prípade správneho orgánu, ktorý vo veci koná, t.j. zamestnanca správneho orgánu, ktorý vo veci koná (a vystupuje teda vo verejno-mocenskej pozícii) sa právna teória bez pochybností zhoduje na tom, že vzhľadom na jeho právne postavenie nemôže byť svedkom. Právnym postavením je pozícia, v ktorej správny orgán v správnom konaní rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach účastníkov konania. Nepochybne je potrebné súhlasiť s tým, že ten kto sa podieľa na rozhodovaní, nemôže byť svedkom v tej istej veci.

Iných zamestnancov správneho orgánu však nie je možné zaradiť do jedinej kategórie, v ktorej každý má rovnaký (ne)vzťah k veci či (ne)záujem na jej určitom vybavení.

Podľa D. Hendrycha je rozhodnutie vo verejnej správe často výsledkom postupných krokov, ba dokonca čiastkových rozhodnutí uskutočňovaných v procese prípravy konečného rozhodnutia inými osobami, než je subjekt oprávnený vo veci rozhodnúť. Preto právna teória rozlišuje subjekt rozhodovania v zmysle formálnom (ten, kto je kompetentný vo veci „finálne“ rozhodnúť) a v zmysle materiálnom je to každý, kto vystupoval v procese prípravy ako poverený „rozhodovateľ“ niektorých čiastkových krokov. Môže dokonca dôjsť k situácii, keď subjekt rozhodovania v materiálnom zmysle fakticky rozhodne o tom, ktorá z možných alternatív pri rozhodovaní v konkrétnej situácii bude predložená na formálne rozhodnutie príslušnému subjektu. ^[45]

Zaujímavou sa v tejto súvislosti javí napríklad aj otázka, či by v procesnom postavení svedka mohol vystupovať iný zamestnanec správneho orgánu, ktorý však bol vylúčený pre predpojatosť^[46]. Podľa § 9 ods. 2 správneho poriadku: „ Z prejednávania a rozhodovania pred správnymi orgánmi je vylúčený aj ten, kto sa v tej istej veci zúčastnil na konaní ako zamestnanec správneho orgánu iného stupňa.“ Na základe predchádzajúceho výkladu je zrejmé, že takýto zamestnanec (obvykle prvého stupňa) nemohol byť v prvom stupni zároveň svedkom. Mohol by byť svedkom v inom, obvykle druhom stupni?

Správny poriadok to priamo nevylučuje a právna teória ani judikatúra sa riešeniu tejto otázky nevenujú. Je pravdepodobné, že si to nevyžiadala prax ale takáto situácia by mohla nastať.

Ak je zamestnanec správneho orgánu vylúčený pre predpojatosť podľa § 9 ods. 2 správneho poriadku z dôvodu zúčastnenia sa na konaní ako zamestnanec správneho orgánu iného stupňa, malo by ísť zároveň aj o dôvod vylúčenia z procesného postavenia svedka. V tomto prípade by totiž mohol v postavení svedka uplatňovať svoje osobné záujmy, napr. korigovať svoju výpoveď v záujme svojej pozície zamestnanca – odborníka.

Nie je teda zrejmé, ako by príslušné orgány pri riešení takejto otázky postupovali. Základnými alternatívami by bolo:

1. rozhodnúť, že vzhľadom na právnu úpravu, ktorá zakotvuje vylúčenie takéhoto zamestnanca pre predpojatosť z prejednávania a rozhodovania vo veci nie je možné napr. v odvolacom konaní pripustiť (v zásade ako nový dôkazný prostriedok, čo nie je ani v odvolacom konaní vylúčené) ani svedeckú výpoveď takéhoto zamestnanca.

2. vysporiadať sa podľa zásady voľného hodnotenia dôkazov s vierohodnosťou takejto svedeckej výpovede. Ak však zákonodarca uvážil, že je takýto zamestnanec správneho orgánu predpojatý na to, aby vo veci rozhodol, môže úvaha správneho orgánu pripustiť, že jeho svedecká výpoveď je vierohodná?

V prípade zamestnanca správneho orgánu, ktorý objasňoval priestupok a vypracoval správu treba uviesť, že:

1. prípravou podkladov pre rozhodnutie sa podieľal na rozhodovaní vo veci.

2. napriek tomu, že ho žiadny právny predpis priamo nevylučuje z postavenia svedka, môže mať záujem na určitom vybavení veci tak, ako iné subjekty správneho konania, ktoré procesnú pozíciu svedka zastávať podľa názorov právnej teórie a tiež právnej praxe nemôžu. Dôvody pochybností o nestrannosti policajta je možné citovať z rozsudku Najvyššieho správneho súdu č. 7 As 83/2010: „ …policajta je možné považovať za nestranného svedka vtedy, ak nie je žiadnym spôsobom motivovaný, či už negatívne alebo pozitívne, aby jeho svedectvo viedlo k určitému výsledku daného konania. To napr. znamená, že pochybnosť o nestrannosti policajta ako svedka môže vzniknúť vtedy, ak je policajt hodnotený, a to priamo alebo nepriamo, skryto alebo oficiálne, podľa toho, s akou úspešnosťou sa mu darí dosahovať postih jednotlivcov za priestupky alebo iné protiprávne konanie. Ak je chválený alebo odmeňovaný v prípade, že sa mu darí zistiť a odhaliť vysoký či nadpriemerný počet priestupkov, alebo je naopak kritizovaný či penalizovaný, ak sa mu to nedarí. To je potom dôvod na skúmanie vierohodnosti, pravdivosti a presvedčivosti jeho svedeckej výpovede. Najvyšší správny súd v žiadnom prípade nemá za to, že uvedené pozitívne či negatívne motivačné dôvody nevyhnutne vedú v masovom meradle k tomu, že policajti ako svedkovia vypovedajú vedome nepravdu. Iba upozorňuje, že môžu viesť v niektorých prípadoch k takému konaniu a v iných prípadoch môžu vyvolať v policajtovi subjektívne presvedčenie, že určité skutočnosti videl, aj keď sa nestali, alebo naopak nevidel, aj keď sa stali. „

Napriek vypočítaným dôvodom, pre ktoré nie je možné v zásade žiadneho policajta objasňujúceho priestupky považovať za nestranného „svedka“ v správnom konaní, dospel Najvyšší správny súd k záveru, ktorý je protichodný s jeho analýzou dôvodov záujmu na určitom vybavení veci. „Svedecká výpoveď“ policajta by mala byť na základe uvedeného prakticky v každom správnom konaní vyhodnocovaná ako nedôveryhodná a preto nie je ani žiadny dôvod sa nehospodárne predlžovať správne konanie jej hodnotením.

Postavenie a vzťah k finálnemu rozhodnutiu vo veci sú v prípade „iného zamestnanca správneho orgánu“, ktorý sa v žiadnej fáze konania o priestupku na rozhodovaní nezúčastňoval a príslušníka Policajného zboru, ktorý v konaní o priestupku pripravoval podklady pre rozhodnutie (správu) sú rozdielne.

Na základe jeho právneho postavenia a na základe jeho záujmu na určitom vybavení veci je potrebné policajta objasňujúceho priestupok zaradiť medzi tie subjekty, ktoré nemôžu vystupovať v procesnom postavení svedka v správnom konaní.

K požiadavke nestrannosti na zamestnanca správneho orgánu, ktorý v priestupkovej veci rozhoduje

Vecne príslušnými na objasňovanie cestných priestupkov sú podľa § 58 ods. 4 písm. c) zákona o priestupkoch orgány Policajného zboru^[47]. Sú nimi okresné dopravné inšpektoráty okresných riaditeľstiev Policajného zboru^[48]. Orgány Policajného zboru sú podľa § 52 ods. 2 písm. a) zákona o priestupkoch aj vecne príslušnými správnymi orgánmi na prejednávanie priestupkov spáchaných porušením všeobecne záväzných právnych predpisov o bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky. V prvom stupni priestupky prejednávajú okresné dopravné inšpektoráty okresných riaditeľstiev Policajného zboru^[49].

V súvislosti s takto určenou vecnou príslušnosťou na konanie o priestupkoch sa javí ako zaujímavá tiež otázka, či pri cestných priestupkoch vyhovuje požiadavke nestrannosti zamestnanec správneho orgánu prejednávajúci priestupok a rozhodujúci vo veci, ktorý pripustí svedeckú výpoveď iného zamestnanca toho istého orgánu t.j. útvaru Policajného zboru^[50]? Berieme pritom samozrejme do úvahy fakt, že z hľadiska funkčnej príslušnosti policajt objasňujúci priestupok nie je súčasťou organizačnej zložky správneho orgánu, ktorá vo veci rozhoduje.

Procesný inštitút vylúčenia z prejednávania a rozhodovania je založený na požiadavke nestrannosti správneho orgánu, ak má konanie spĺňať požiadavky práva na spravodlivý proces. Ako uvádza S. Košičiarová, ak je zamestnanec verejnej správy pri rozhodovaní zaujatý, nerozhoduje objektívne. Podľa čl. 4 bodu 4 odporúčania Výboru ministrov Rady Európy č. (2007) 7 o dobrej verejnej správe by mal členský štát Rady Európy zabezpečiť, aby zamestnanci verejnej správy vykonávali svoje povinnosti nestranne, bez ohľadu na ich vlastné osobné presvedčenie a záujmy. Základným predpokladom presadzovania tejto požiadavky je, aby zákon upravoval mechanizmus zaručujúci, že sa na rozhodnutí nebude podieľať osoba, ktorej záujmov sa rozhodnutie dotýka (priamo alebo nepriamo). Môže ísť pritom o osobné, finančné alebo iné záujmy. Zamestnanec verejnej správy by nemal byť pri rozhodovaní ovplyvnený ani svojou vnútornou podporou, resp. sympatiami k určitému spôsobu riešenia prípadu. Do úvahy prichádzajú aj ďalšie skutočnosti, ktoré však musia mať spoločnú jednu vlastnosť – odôvodnene oslabujú dôveru adresáta v objektívnosť rozhodovania a rozhodnutia. Obzvlášť dôležité je to v prípadoch aplikácie noriem obsahujúcich voľné uváženie. Správny poriadok upravuje procesný mechanizmus vylúčenia úradných osôb z prejednávania a rozhodovania veci, u ktorých nie je dostatočná záruka, že budú postupovať bez nežiaduceho uplatňovania svojich osobných záujmov.^[51]

Je možné zhodnotiť, že pozícia zamestnanca správneho orgánu, ktorý vo veci cestného priestupku rozhoduje v značnej miere zodpovedá predpokladom pre vylúčenie z prejednávania a rozhodovania veci. Podľa nášho právneho poriadku^[52] síce nie je možné takéhoto zamestnanca správneho orgánu vylúčiť pre predpojatosť, ide však o jeden z argumentov, ktoré prakticky naznačujú nemožnosť objektívneho hodnotenia svedeckej výpovede zamestnanca toho istého vecne príslušného správneho orgánu. Faktormi, ktoré ovplyvňujú vzťahy medzi zamestnancami sú vzťahy kolegiality, záujmu na pracovnej úspešnosti orgánu, priateľstva, nepriateľstva, vzťahy v rámci odmeňovania, preraďovanie z jednej organizačnej zložky do druhej a pod.

6. Pravidlá činnosti orgánov verejnej správy, princípy a zásady

Orgány, ktoré konanie o priestupkoch uskutočňujú, sú povinné pri svojom postupe ako všetky orgány verejnej správy, aplikovať niekoľko druhov, resp. úrovní zásad. Týmto sa budeme venovať osobitne vo vzťahu k inštitútu dokazovania.

V nasledujúcom texte budeme postupovať v poradí od vybraných všeobecných princípov fungovania verejnej správy po špeciálne zásady správneho konania. V prvom rade sa zameriame na tzv. európsky rozmer dokazovania, osobitne na princípy práva na spravodlivý proces, na základné princípy fungovania všetkých orgánov verejnej moci a tiež na vybrané zásady správneho konania

Tieto budeme skúmať z toho hľadiska, či určujú limity, hranice či mantinely, v ktorých sa má správny orgán (a tiež orgán objasňujúci priestupky) pohybovať pri určovaní okruhu subjektov správneho konania (osobitne priestupkového konania) a úkonov, ktoré v správnom konaní môžu tieto subjekty uskutočňovať.

Právny podklad činnosti verejnej správy všeobecne

Podľa Hendrycha je činnosť verejnej správy súhrnným názvom najmä pre úlohy, ktoré má verejná správa plniť, formy, v ktorých je verejná správa vykonávaná a tiež napríklad pre pravidlá konania, ktorými je viazaná pri svojom rozhodovaní. Ide o činnosť, ktorá sa riadi určitými pevne stanovenými pravidlami. Tieto pravidlá, nie výlučne právnej povahy, vyznačujú verejnú správu ako činnosť organizovanú a stabilizujúcu, ktorá sa pričítava organizačným jednotkám označovaným ako nositelia alebo vykonávatelia verejnej správy ustanovením ich pôsobnosti. ^[53] Ďalej tiež uvádza, že pre činnosť verejnej správy platí, že sa vykonáva ako činnosť organizovaná vždy v určitých formách a správny orgán je často priamo viazaný použiť určitú formu činnosti, inokedy je možné, aby si zvolil medzi rôznymi formami. So záväzne stanovenými formami činnosti sú spájané oprávnenia tohto orgánu jednostranne niečo prikazovať, zakazovať, povoľovať a pod., t.j. autoritatívne rozhodovať o právach a povinnostiach a právom chránených záujmoch fyzických osôb a právnických osôb. ^[54]

Právo na dobrú správu

Koncepciu dobrej správy tvoria základné požiadavky na kvalitu činnosti spravujúcich subjektov voči adresátom ich pôsobenia. Tieto požiadavky sa vyvíjali vo viacerých dokumentoch Rady Európy a tiež v rozhodovacej činnosti Európskeho súdu pre ľudské práva a Európskeho súdneho dvora. Jedným z dokumentov, ktoré upravujú a konkretizujú základné princípy a zásady práva na dobrú správu je aj Európsky kódex dobrej správnej praxe (ďalej len „kódex“). Kódex v prvom rade uvádza zásadu zákonnosti, podľa ktorej rozhodnutia ovplyvňujúce práva a záujmy jednotlivcov musia mať základ v práve. Z ostatných uveďme ešte zásadu legitímneho očakávania a zásadu objektivity pri rozhodovaní.^[55]

Pojem dobrá správa tiež zodpovedá svojím obsahom predstave o uskutočňovaní verejnej správy, ktoré sme ako jej adresáti oprávnení požadovať. Niektoré z očakávaní sú vo vzťahu ku konkrétnym úkonom resp. činnosti vykonávateľov verejnej správy vyjadrené ako: dodržiavanie právneho poriadku, nestrannosť, predvídateľnosť, presvedčivosť či primeranosť^[56].

Právo na spravodlivý proces

V štátoch, ktoré sú členmi Rady Európy, sa na postihovanie priestupkov ako aj ostatných správnych deliktov, vzťahujú princípy trestania tak, ako vo všetkých veciach trestného charakteru. Tieto princípy tvoria koncepciu práva na spravodlivý proces^[57], ktorého podstatu predstavuje zachovávanie právnych požiadaviek v priebehu konania pred orgánom verejnej moci. Spomínané princípy sú obsiahnuté v medzinárodných zmluvách, pričom osobitné postavenie má medzi nimi Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“).

Konanie o priestupkoch je teda „trestným správnym konaním“ a podľa článku 6 ods. 1 Dohovoru musí mať osoba, proti ktorej sa vedie konanie v každom z konaní trestného charakteru, možnosť domôcť sa práva na spravodlivý proces^[58]. Z tohto dôvodu je potrebné zaoberať sa otázkou, či a v akom rozsahu princípy práva na spravodlivý proces ovplyvňujú postup pri dokazovaní v konaní o priestupkoch.

Z komplexu princípov tvoriacich právo na spravodlivý proces spomeňme vo vzťahu k téme príspevku tie, ktoré zaručujú právo na riadne dokazovanie. Podľa čl. 6 ods. 3 písm. d) Dohovoru má každá osoba obvinená z trestného činu právo na:

a) podrobné oboznámenie s povahou a dôvodom obvinenia vznesenému proti nemu, a to v jazyku, ktorému rozumie a bez meškania,

b) primeraný čas a možnosti na prípravu obhajoby,

c) obhajobu, a to či už osobne alebo prostredníctvom obhajcu, ktoré si vyberie (vrátane práva na bezplatného obhajcu ak nemá dostatok prostriedkov a spravodlivosť to vyžaduje),

d) priame alebo príslušným orgánom sprostredkované vypočúvanie svedkov proti sebe a tiež právo na predvolanie a vypočúvanie svedkov v jej prospech za tých istých podmienok, ktoré sa uplatnia pri svedkoch v jej neprospech,

e) bezplatnú pomoc tlmočníka.

Ako uvádza Svák, čl. 6 ods. 3 písm. d) Dohovoru obsahuje len jeden z aspektov práva na riadne dokazovanie. V ďalšom je potrebné riadiť sa všeobecnými zásadami práva na spravodlivý súdny proces^[59]. S. Košičiarová uvádza, že posúdenie otázky, či v postupe pred orgánom verejnej moci došlo k porušeniu práva obvineného na riadne dokazovanie, sa deje vždy vo vzájomných súvislostiach s ostanými okolnosťami priebehu dokazovania a musí byť posúdené z prípadu na prípad. ^[60]

Európsky súd pre ľudské práva, ktorý významne ovplyvňuje nielen judikatúru členských štátov Rady Európy ale aj ich vnútroštátnu právnu úpravu, v známom rozsudku vo veci Schenk proti Švajčiarsku konštatoval, že aj keď čl. 6 Dohovoru zaručuje právo na spravodlivý proces, neustanovuje žiadne pravidlá, týkajúce sa prípustnosti dôkazov. Tie sú v prvom rade záležitosťou úpravy podľa vnútroštátnych právnych predpisov. Výnimky z tohto stanoviska, týkajúce sa napríklad otázky prípustnosti výpovede anonymného svedka, sa k predmetnej téme nevzťahujú.

Možno zhodnotiť, že Dohovor, ako aj ďalšie pramene práva na spravodlivý proces^[61] pohybujúc sa na úrovni princípov, neustanovujú konkrétne zásady týkajúce sa prípustnosti dôkazov a bližšie neupravujú pravidlá ich prijatia či neprijatia správnym orgánom.

V nasledujúcom texte budeme v prvom rade skúmať princíp zákonnosti, ako jeden zo základných princípov právneho štátu a teda aj fungovania orgánov verejnej moci a osobitne ich “podskupiny“ orgánov verejnej správy. Treba tu ešte uviesť, že ide aj o základný princíp tzv. európskeho správneho práva.

Základné princípy a zásady fungovania orgánov verejnej moci (právny štát)

Ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov nevymedzuje obsah princípu právneho štátu zakotvený už v jej prvom článku. V zmysle všeobecne akceptovaných znakov právneho štátu však môžeme konštatovať, že v právnom štáte sa musia všetky dôležité spoločenské vzťahy upravovať a riešiť právnymi prostriedkami. Princíp právneho štátu, ktorý je zakotvený v čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky premietol Ústavný súd Slovenskej republiky do materiálneho modelu právneho štátu.^[62]

V súčasných odborných prameňoch sú niektoré požiadavky materiálneho právneho štátu vyjadrené napr. takto: princípom legality rozumieme to, že určitá funkcia štátnej moci sa nadobúda a vykonáva v súlade s právom a tiež napr. princíp právnej istoty vyjadruje aj to, že konanie štátnych orgánov musí byť v rámci určitých hraníc pre občana predvídateľné.^[63]

Môžeme teda zhrnúť, že na základný ústavnoprávny princíp nadväzujú ďalšie ústavné princípy. Spoločne tvoria základný rámec pre štátne a iné orgány, ktoré uskutočňujú verejnú moc.

Teda aj pre fungovanie verejnej správy je ťažiskovým princíp zákonnosti. Je vymedzený v čl. 2 ods. 2 ústavy slovami: „Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“

Postavenie človeka je v čl. 2 ods. 3 ústavy vyjadrené slovami: „Každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané …“.

Prusák poukazuje tiež na rozdiel medzi právnym a policajným štátom (štátom, v ktorom dominuje štátna správa, exekutíva, polícia) : „Z dominantného postavenia exekutívy v policajnom štáte tiež vyplýva, že orgánom štátnej správy je dovolené všetko, okrem toho, čo im nie je zakázané. Naopak občanom je dovolené len to, čo im právo priznáva …“. Idea právneho štátu, teda štátu v ktorom vládne právo je založená na tom, že „štát, štátne orgány môžu postupovať len na základe práva a len spôsobom ustanoveným právom. Jedným z podstatných znakov právneho štátu je totiž zákonnosť, legalita, čiže viazanosť všetkých, no najmä štátnych orgánov platným právom. Cieľom je sebalimitácia štátnej moci platným právom. Viazanosť štátu právom sa musí uplatňovať jednak v oblasti viazanosti štátu ústavou, ústavnými zákonmi a zákonmi, ako aj v oblastiach ich vykonávania orgánmi štátnej správy len na základe zákonov a v ich medziach. Všeobecne ústavné a zákonné obmedzenie štátnej moci vyjadruje limitáciu držiteľov moci ustanovenou právomocou.^[

Aký je význam a účel princípov právneho štátu? Okrem iných cieľov by mali prispievať k zamedzovaniu obchádzania či až zneužívania práva.

Na princíp zákonnosti, ako podstatný znak právneho štátu nadväzuje aj zásada zákonnosti upravená v § 3 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“). Táto zásada zaväzuje nielen všetky správne orgány ale aj ostatné subjekty správneho konania, aby postupovali v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi^[.

Záver

Pri odhaľovaní priestupku a jeho páchateľa v prípade cestných priestupkov nie je bežnou praxou príslušníkov Policajného zboru používanie videozáznamu prípadne fotodokumentácie, čo je odôvodňované najmä vysokými nákladmi na ich obstaranie. Nedostatok technického vybavenia na vyhotovenie objektívnych dôkazných prostriedkov, preklenula prax správnych orgánov, podporovaná pochopením pre túto situáciu aj zo strany súdov, „zavedením“ dôkazného prostriedku výpovede svedka – policajta, ktorý priestupok objasňoval.

Podľa nášho názoru však najmä princíp zákonnosti, ako základný princíp právneho štátu neumožňuje hľadieť na výpoveď policajta v správnom konaní ako na svedeckú výpoveď takej fyzickej osoby, ktorá nevystupuje vo verejno-mocenskom postavení.

Príslušník Policajného zboru objasňujúci priestupky má podľa čl. 2 ods. 2 ústavy a na základe zákonov upravujúcich jeho postavenie presne stanovenú právomoc, teda má priamo určené povinnosti a oprávnenia, ktoré vymedzujú aj úkony, ktoré je oprávnený vo svojom postavení vykonávať. Ako vyplýva z našej analýzy, pri pozorovaní priestupku nie je príslušník Policajného zboru „obyčajnou fyzickou osobou“ ale verejným činiteľom a svoje pozorovanie uvádza do správy o výsledku objasňovania priestupku. Táto správa je podkladom pre vydanie rozhodnutia v správnom konaní o priestupku. V prípadoch, v ktorých je potrebné v správnom konaní správu ústne vysvetliť alebo doplniť, nie je možné takúto výpoveď chápať ako svedeckú výpoveď a teda osobitný dôkazný prostriedok. V prvom prípade má byť vysvetlenie buď súčasťou zápisnice zo správneho konania alebo má byť uvedené v úradnom zázname, v druhom prípade je dodatkom správy.

Analyzovali sme najmä rozhodnutia správnych orgánov a judikáty, ktoré odôvodňujú podanie „svedeckej výpovede“ policajtom tzv. dôkaznou núdzou a tým, že s jeho dôkaznou silou je potrebné sa vyrovnať v rámci aplikácie zásady voľného hodnotenia dôkazov podľa § 34 ods. 5 správneho poriadku. Napríklad v rozsudku NS SR 1 Sžd/39/2012: „ Za súčasnej konštrukcie objasňovania priestupkov nemožno očakávať objasnenie akéhokoľvek priestupku najmä v doprave, bez výpovede, či bez výpovedí zakročujúcich príslušníkov polície, ktorí sú podľa zákona o Policajnom zbore nielen zakročujúcimi orgánmi voči priestupcom, ale podľa § 35 správneho poriadku i svedkami páchania priestupkov.“ „ … objektívnosť a obsah ich výpovede hodnotí správny orgán rozhodujúci o priestupku v prvom i druhom stupni rovnako ako ostatné dôkazy, pokiaľ boli vo veci zabezpečené. Výpovede príslušníkov polície nemajú žiadne zvláštne postavenie medzi ostatnými dôkazmi v priestupkovom konaní. Vzhľadom na to, že sú však často jediné, musia byť hodnotené veľmi dôsledne.“ Treba poznamenať, že nielen citované rozhodnutie NS SR, ale aj iné dôležité rozhodnutia „jedným dychom“ uvádzajú, že výpovede príslušníkov polície sú „často jedinými dôkazmi“ a v inom odseku odôvodnení uvádzajú, že vyjadrenie účastníka konania je im rovnocenné. V malom percente prípadov je síce možné, že účastník konania v správnom konaní mlčí ale v drvivej väčšine tvrdí, že je priestupok nespáchal. Z praxe teda vyplýva, že proklamovaná rovnocennosť vyjadrenia účastníka konania v skutočnosti nie je rešpektovaná. Ako vyplýva z judikatúry, vyjadrenie účastníka konania zaváži obvykle len v tých prípadoch, v ktorých sú výpovede policajtov rozporné, tak ako v prípade toho istého rozhodnutia NS SR 1 Sžd/39/2012: „ Pokiaľ správne orgány bez akýchkoľvek pochybností nepreukážu, že sa skutok stal a spáchal ho obvinený z priestupku a zároveň je priestupkom, nemožno založiť výrok o vine len na z jediného zdroja pochádzajúcom tvrdení, navyše rozpornom, obsiahnutom vo výpovedi policajtov a správe o výsledku objasňovania, ktorému dá správny orgán prednosť pred rovnocenným vyjadrením účastníka konania.“

V správnych konaniach o cestných priestupkoch, v ktorých sa policajt alebo policajti nedopustili rozporov v jednoduchých tvrdeniach o napr. nezapnutom bezpečnostnom páse nemá účastník konania prakticky šancu zvrátiť skutkový stav svojim vyjadrením proti svedeckej výpovedi, či prípadne dvom svedeckým výpovediam policajtov.

Zásada materiálnej pravdy a zásada voľného hodnotenia dôkazov ako základné zásady týkajúce sa zisťovania skutkového stavu veci sú v praxi najmä pracovne vyťažených správnych orgánov premietnuté do jednoduchej rovnice, kde jediný dôkazný prostriedok položený na misku váh vec rozhodne. Takýto, dalo by sa povedať „matematický“ prístup k hodnoteniu dôkazov, na úkor napr. aplikácie zásad logického uvažovania je zrejmý aj v konaniach, ktoré sú postavené na dôkazných prostriedkoch v podobe znaleckých posudkov. Ak sú dva znalecké posudky protichodné, je aj na základe právnych názorov vyslovených v judikátoch potrebné dať vypracovať tretí posudok, ktorý je v konaní tým rozhodujúcim.

Pri cestných priestupkoch je rešpektovaným riešením použiť namiesto objektívneho dôkazného prostriedku, videa alebo obrazového záznamu „svedeckú“ výpoveď policajta, prípadne až dve svedecké výpovede policajtov vykonávajúcich kontrolu dodržiavania pravidiel cestnej premávky. Dodajme ešte, že povinnosť správneho orgáne obligatórne uskutočniť v prvom stupni priestupkového konania ústne pojednávanie, kam prizýva nielen účastníkov konania ale tiež všetky ďalšie osoby, ktorých prítomnosť je na ústnom pojednávaní potrebná, napr. svedkov a z toho vyplývajúca nevyhnutná prítomnosť policajtov na množstve ústnych pojednávaní, nevyhnutne musí obmedzovať plnenie ich základných zákonných povinností.

Na základe uvedeného zastávam názor, že takýto stav nie je možné rešpektovať. V súčasnosti už napríklad pri niektorých priestupkoch nie je zaužívané vysloviť rozhodnutie o vine a sankcii bez objektívneho dôkazného prostriedku napr. výstupu z testu na alkohol. Preto tak, ako u nás nie je obvyklé, na rozdiel od niektorých štátov merať hladinu alkoholu dýchnutím do „služobnej čiapky policajta“ bude potrebné zamerať sa na zaobstarávanie objektívnych dôkazných prostriedkov pri všetkých druhoch priestupkov. Súčasná prax správnych orgánov nie je v súlade zo základnými princípmi a zásadami fungovania verejnej správy.

Autor: doc. JUDr., Mária Srebalová, PhD.

Zdroj: https://www.legalis.sk/sk/casopis/pravny-obzor/k-postaveniu-svedka-v-spravnom-konani-je-mozne-v-priestupkovom-konani-pouzit-ako-dokazny-prostriedok-svedecku-vypoved-policajta-ktory-objasnoval-priestupok.m-537.html