Oprávnenie rozhodovať o nakladaní s majetkom obce je zverené orgánom obce – obecnému zastupiteľstvu a starostovi obce. Spôsob rozdelenia právnych úkonov, o ktorých prislúcha rozhodovať týmto orgánom je v právnych predpisoch určený demonštratívne, negatívne, neurčitými právnymi pojmami ako „základné otázky života obce“, „najdôležitejšie právne úkony“, čo vyvoláva bez ďalšieho polemiku o tom, kto má rozhodovať o konkrétnej dispozícii s majetkom obce. Ak orgány obce opomenú právnym predpisom predpokladané prijatie interného aktu, ktorý má špecifikovať oprávnenia toho ktorého orgánu obce pri dispozíciách obecným majetkom, nezhody o tom, ktorému orgánu prislúcha oprávnenie rozhodovať v konkrétnom prípade sa tým len prehĺbia. V tomto článku ponúkame pohľad na vec, ako si s touto, na prvý pohľad patovou situáciou, poradiť.

Úvod

Kompetenčný konflikt je spor o to, ktorému z orgánov obce patrí právo rozhodnúť o dispozícii s majetkom obce.

Kompetencie orgánov obce pri majetkovoprávnych úkonoch vyplývajú z právnych predpisov, najmä zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení (ďalej len „ObecZ“) a zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí (ďalej len „ZoMO“) či interného predpisu obce, ktorého prijatie ObecZ či ZoMO predpokladá, t. j. – zásad hospodárenia a nakladania s majetkom obce (ďalej len „zásady hospodárenia“), pričom, pokiaľ napr. v týchto zásadách hospodárenia sú kvalitne a podrobne upravené práva a povinnosti orgánov obce, vôbec nemusí kompetenčný konflikt vzniknúť.

1. Kompetencia orgánov obce vo všeobecnosti a pri nakladaní s majetkom obce

Zákonodarca zvolil rozdielny spôsob vymedzenia kompetencie orgánov obce, keď kompetenciu obecného zastupiteľstva vymedzil pozitívne, tzn. výpočtom okruhu spoločenských vzťahov uvedených v § 11 ods. 4 ObecZ, zatiaľ čo pri kompetencii starostu obce sa vybral cestou negatívneho vymedzenia, použitím formulácie „rozhoduje vo všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu“.

O kompetencii obecného zastupiteľstva môžeme ďalej povedať, že je upravená demonštratívne, keďže pred výpočtom okruhu spoločenských je použité slovné spojenie „najmä“ je mu vyhradené, čo znamená, že určenie vecí, o ktorých je obecné zastupiteľstvo oprávnené rozhodnúť nie je uzavreté.

Obecné zastupiteľstvo však nedisponuje neobmedzenou kompetenciou, má stanovené mantinely pri svojom rozhodovaní, čo možno vyvodiť z dikcie § 11 ods. 4 ObecZ, ktoré hovorí, že obecné zastupiteľstvo rozhoduje o „základných otázkach života obce“.

Pojem „základné otázky života obce“ je v obecnej samospráve extrémne dôležitý, často nepochopený či podceňovaný, a neskôr na konkrétnych príkladoch ukážeme, aj prečo tomu tak je. V odbornej verejnosti je napr. vnímaný ako kvalitatívny parameter pre veci v pôsobnosti obecného zastupiteľstva, podľa ktorého je obecnému zastupiteľstvu zverené rozhodovať o strategických a koncepčných veciach.[1]

Kompetencia obecného zastupiteľstva vo veciach „základných otázok života obce“, znamená rozhodovať „v prípadoch, ktoré vzhľadom na svoj charakter, rozsah, komplexnosť a význam môžu mať zásadný vplyv alebo dopad pre život väčšieho počtu obyvateľov obce, napr. zámer vybudovať v obci skládku nebezpečného odpadu alebo stavbu väčšieho rozsahu a významu, napr. diaľnicu, ktoré by mohli mať dopad na životné prostredie alebo ekonomiku a rozvoj obce, alebo by išlo o stavby strategického charakteru“.[2]

Na demonštratívny spôsob výpočtu pôsobnosti obecného zastupiteľstva nadväzuje splnomocnenie dané obecného zastupiteľstvu v § 13 ods. 4 písm. e) ObecZ vymieniť si rozhodovanie v určitých zákonom neupravených prípadoch. Možnosť obecného zastupiteľstva vyhradiť si rozhodovaciu pôsobnosť nie je absolútna, ale je obmedzená v tom smere, že vymedzenie tejto pôsobnosti musí rešpektovať vyhradenú zákonnú kompetenciu starostu obce, tzn. nemožnosť si vyhradiť veci, ktoré spadajú do pôsobnosti starostu obce podľa § 13 ods. 4 ObecZ, veci patriace do pôsobnosti starostu ako štatutárneho orgánu, a veci výkonného charakteru, keďže najvyšším výkonným orgánom a štatutárnym orgánom obce je starosta obce.

K limitom oprávnenia obecného zastupiteľstva vyhradiť si rozhodovaciu právomoc v tzv. neupravených veciach sa vyjadruje aj odborná verejnosť. Napr. Briestenský uvádza, že „zastupiteľstvo si nemá vyhradzovať veci bežného významu“.[3] Obdobne sa vyjadruje aj Tekeli, podľa ktorého: „Štatút obce nemá zveriť do kompetencie obecného zastupiteľstva veci spadajúce do bežnej správy obce, čo by mohlo mať za následok znefunkčnenie operatívneho výkonu obecnej správy. Oba orgány obce majú totiž principiálne odlišný charakter – kým starosta obce je permanentne fungujúci orgán, obecné zastupiteľstvo je koncepčný orgán realizujúci svoju pôsobnosť na zasadnutiach konajúcich sa s odstupom určitých časových intervalov.“ [4]

Všeobecne možno o vzťahu obecného zastupiteľstva a starostu obce, pokiaľ ide o rozhodovaciu pôsobnosť týchto orgánov, konštatovať, že:

– žiadna kompetencia nie je daná alternatívne t. j. nie je súčasne zverená aj obecnému zastupiteľstvu aj starostovi obce, čo znamená, že vždy je založená kompetencia iba jedného z orgánov obce,

– pokiaľ nejde o „základné otázky života obce“ (kde stále rozhoduje obecné zastupiteľstvo), v 13 ods. 4 písm. e) ObecZ je zakotvené základné interpretačné pravidlo uplatňované vo vzájomnom kompetenčnom vzťahu orgánov obce, resp. pravidlo hraníc jednotlivých pôsobností týchto orgánov, v zmysle ktorého zákonná úprava (ObecZ, osobitný zákon, napr. ZoMO) alebo štatút majú dávať výslovnú odpoveď na otázku, do pôsobnosti ktorého orgánu obce je zverené rozhodovanie o určitej otázke, a v prípade, že zákon ani štatút výslovne nezverujú rozhodovanie o určitej otázke do pôsobnosti žiadneho z orgánov obce, vychádzajúc zo spôsobu vymedzenia kompetencie orgánov obce, t. j. kompetencia obecného zastupiteľstva vymedzená pozitívne, kompetencia starostu obce vymedzená negatívne platí, že v tom prípade je v danej veci založená pôsobnosť starostu obce,

– pravidlá zakotvené v § 13 ods. 4 písm. e) ObecZ nijako neovplyvňujú vzájomné pozície obecného zastupiteľstva a starostu obce, obe orgány obce sú si navzájom rovnocenné a žiaden z týchto orgánov nie je vo vzťahu k tomu druhému nadriadený resp. podriadený.

Všeobecnou kompetenčnou normou pre oblasť obecných majetkových dispozícií je § 11 ods. 4 písm. a) ObecZ podľa ktorého „obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené určovať zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce a s majetkom štátu, ktorý užíva, schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa tohto majetku a kontrolovať hospodárenie s ním.“

Druhým z kategórie neurčitých pojmov v citovanom ustanovení (prvým bol pojem „základné otázky života obce“, ku ktorému sme sa vyjadrili vyššie) taktiež mimoriadne dôležitý, je pojem „najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce“.

V odbornej literatúre sa k výkladu tohto pojmu uvádza, že „vymedzenie toho, čo sa rozumie pod „najdôležitejšími úkonmi týkajúcimi sa majetku obce“ však už zákon o obecnom zriadení ponecháva na osobitný zákon o majetku obcí, prípadne ďalšie vyhradenie právomoci obecného zastupiteľstva v majetkovej oblasti štatútom obce a následnú konkretizáciu v zásadách hospodárenia a nakladania s majetkom obce.“ [5]

Ďalšia interpretácia pojmu „najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce“ je nasledovná:

„K sporu účastníkov konania o výklad § 11 ods. 4 písm. a) zákona o obecnom zriadení je pritom žiaduce uviesť, že odvolací súd sa v tomto prípade síce stotožňuje s názorom o absurdite konštrukcie vyžadujúcej schvaľovanie každého nakladania s majetkom obce v obecnom zastupiteľstve (priblíženej aj vyjadrením žalobcov k odvolaniu za pomoci „hyperboly“ o zakupovaní cestovných lístkov v bratislavskej mestskej hromadnej doprave). Ustanovenie zákona majúce sa tu vyložiť totiž nehovorí o každom úkone, ale len o úkonoch najdôležitejších a i keď odvolací súd rozhodne nemieni bagatelizovať význam (pre dopravný podnik ale aj mesto zabezpečujúce prostredníctvom takéhoto podniku hromadnú dopravu osôb) zaplatenia každého jedného cestovného, určenie okruhu úkonov majúcich spadať do rámca najdôležitejších úkonov, týkajúcich sa tzv. komunálneho majetku, zjavne pôjde merať len cez prizmu spôsobilosti konkrétneho úkonu samého osebe ohroziť zachovanie samotnej existencie určitého majetku a jeho spolupatričnosti s vlastníckou sférou obce či zveľadenie takéhoto majetku. Právnej norme s relatívne neurčitou hypotézou (akou je aj diskutované ustanovenie zákona o obecnom zriadení) treba priznať práve takýto obsah.“[6]

Osobitnou kompetenčnou normou pojednávajúcu o pôsobnosti obecného zastupiteľstva pri obecných majetkových dispozíciách je § 9 ods. 2 ZoMO. Aj v tomto prípade je základný okruh pôsobnosti obecného zastupiteľstva pri obecných majetkových dispozíciách daný konkrétnym výpočtom jednotlivých prípadov vymenovaných v § 9 ods. 2 písm. a) až g) ZoMO.

V tomto článku sa obmedzíme na § 9 ods. 2 písm. e) ZoMO, podľa ktorého „obecné zastupiteľstvo schvaľuje nakladanie s majetkovými právami nad hodnotu určenú v zásadách hospodárenia“. Predmetné ustanovenie predpokladá spresnenie hodnotovej hranice pôsobnosti toho ktorého orgánu obce pri nakladaní s majetkovými právami, pričom následkom nenaplnenia tohto očakávania môže vzniknúť kompetenčný konflikt medzi obecným zastupiteľstvom a starostom obce.

Zásady hospodárenia predstavujú fundamentálny interný predpis obce, pričom prijatie týchto zásad je s ohľadom na dikciu § 9 ods. 1 ZoMO „zásady hospodárenia s majetkom obce, ktoré určí obecné zastupiteľstvo“ potrebné vymedziť ako obligatórne a ich vydanie je vyhradenou kompetenciou obecného zastupiteľstva.

K povinnosti prijať zásady hospodárenia sa vyslovil napr. Krajský súd v Prešove: „Rokovací poriadok obecného zastupiteľstva je treba odlišovať od zásad hospodárenia s majetkom obce, ktoré je každá obec povinná prijať v súlade s ustanovením§ 6 ods. 2 a § 9 zákona o majetku obce a § 11 ods. 4 písm. a) zákona o obecnom zriadení.“ [7]

Jedným zo základných cieľov, ktorý sa má úpravou zásad hospodárenia a nakladania s majetkom obce pri hospodárení s majetkom obce dosiahnuť, je správne stanoviť rovnováhu právomocí a zodpovednosti orgánov obce, ako aj ňou zriadených organizácií pri nakladaní s majetkom obce. Nosným a vodiacim princípom pri stanovení pravidiel nakladania s majetkom obce je pritom zásada výslovne vyjadrená v § 7 ods. 2 zákona o majetku obcí, podľa ktorého orgány obce a organizácie sú povinné majetok obce zveľaďovať, chrániť a zhodnocovať.[8]

Vychádzajúc z § 11 ods. 4 písm. a) ObecZ v spojitosti s § 9 ods. 2 ZoMO a § 13 ods. 4 ObecZ je možné vyvodiť, že pôsobnosť orgánov obcí pri nakladaní s majetkom obce je vo všeobecnosti rozdelená medzi obecné zastupiteľstvo a starostu obce, ide teda o tzv. delenú kompetenciu orgánov obce. Rozdelenie kompetencie medzi obecným zastupiteľstvom a starostom obce pri dispozíciách s majetkom obce vyplýva buď z právnych predpisov (ObecZ, ZoMO) alebo zo zásad hospodárenia resp. štatútu obce.

Podľa názoru Tekeliho, rozdelenie kompetencií orgánov obce pri nakladaní s majetkom obce stojí na týchto pilieroch:

– starosta obce rozhoduje o bežných veciach. O otázkach, ktoré nie sú zákonom, štatútom obce a zásadami hospodárenia a nakladania s majetkom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu rozhoduje starosta obce. Ide o prípady, ktoré možno zaradiť pod pojem „bežné veci“,

– obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce. Zverenie kompetencie obecnému zastupiteľstvu v internom akte obce musí rešpektovať požiadavku, že ide o základné otázky života obce. Obecné zastupiteľstvo si nemá vyhradiť do kompetencie veci spadajúceho do bežnej správy obce, čo by mohlo mať za následok znefunkčnenie operatívneho výkonu obecnej správy,

– čo je bežnou vecou a čo základnou otázkou života obce je v každej obci iné. Čo možno považovať za „základnú otázku života obce“ a čo za „bežnú vec“ sa bude líšiť v jednotlivých obciach predovšetkým od veľkosti obce, výšky obecného rozpočtu, hodnoty majetku danej obecnej samosprávy, počtu zriadených rozpočtových a príspevkových organizácií, počtu obcou založených právnických osôb a podobne.[9]

2. Právny úkon obce – tvorba vôle a prejavenie vôle navonok

Právny úkon vo všeobecnosti pozostáva z dvoch zložiek, a to z vôle a prejavu vôle navonok. O súkromnoprávnych úkonoch fyzických a právnických osôb môžeme povedať, že tieto subjekty vyjadrujú a prejavujú vôľu súčasne, čo však neplatí pre súkromnoprávne úkony obce, ktoré v tomto smere vykazujú určité osobitosti, čo je dané postavením a vzájomným vzťahov orgánov obce.

Jedným z dôležitých rozhodnutí, ktoré sa vyjadruje k potrebe u obce ako právnickej osoby rozlišovať vykonávanie právnych úkonov od rozhodovania o týchto úkonov, t. j. od vytvárania vôle vnútri, v rámci organizačnej štruktúry obce o tom či, resp. aký právny úkon obec urobí (vykoná) je Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Cdo 284/2006 z 29. 1. 2008:

„Majetkovoprávne úkony o ktorých rozhoduje obecné zastupiteľstvo, a ktoré by urobil len starosta bez predchádzajúceho platného rozhodnutia obecného zastupiteľstva, by nezaväzovali obec, pretože by tu chýbal prejav vôle obce. Starosta obce nemôže urobiť bez prejavu vôle obce majetkovoprávny úkon ku ktorému sa vyžaduje predchádzajúce rozhodnutie obecného zastupiteľstva a zaviazať ním obec, pretože mu k tomu zákon o majetku obce s príslušnými predpismi nedáva oprávnenie, takže jeho právny úkon by ani nevyvolal právne účinky.“ [10]

V tomto rozhodnutí boli prijaté aj ďalšie právne závery :

– funkcia štatutárneho orgánu obce sama osebe nezahŕňa výlučné oprávnenie vytvárať vôľu, ktorá je potom prejavovaná navonok práve v podobe právnych úkonov urobených na základe konateľského oprávnenia,

– oprávnenie rozhodovať o právnych úkonoch, t. j. o tom či, resp. aký právny úkon obec urobí (prejaví) je zákonom o obecnom zriadení rozdelená medzi štatutárny orgán – starostu obce a obecné zastupiteľstvo,

– rozhodnutie obecného zastupiteľstva o majetkovoprávnom úkone obce nie je autoritatívnym výrokom obce, ktorým sa individuálny právny vzťah účastníkov zakladá, mení alebo ruší, ale je prejavom vôle obce; tento prejav sa tvorí a prejavuje uznesením obecného zastupiteľstva.

Na uvedené rozhodnutie nadväzuje aj aktuálna rozhodovania prax Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, publikovaná v Zbierke stanovísk a Najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov SR pod č. R 90/2018:

„Ak je rozhodovanie o nakladaní s majetkom obce rozdelené medzi orgány samosprávy obce, t. j. medzi starostu a obecné zastupiteľstvo, pre platnosť právneho úkonu obce sa vyžaduje súlad medzi vôľou obce, ktorú vytvára obecné zastupiteľstvo a vyjadruje vo svojom uznesení a prejavom vôle obce navonok starostom ako jej štatutárnym orgánom.

Obecné zastupiteľstvo má právo schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce a kontrolovať hospodárenie s ním aj v prípade, ak neboli schválené zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce.“[11]

Dodávame, že k spôsobu konania obce v zmysle rozlišovania medzi tvorbou vôle a následným prejavov navonok vyjadrenom v Rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Cdo 284/2006 z 29. 1. 2008 sa vyjadril Ústavný súd Slovenskej republiky v Náleze III. ÚS 389/08 z 1. 4. 2009, keď podľa jeho názoru: „takto ponímané rozdelenie rozhodovania o otázkach hospodárenia s majetkom obce možno uplatňovať v prípadoch, keď zákon alebo schválené zásady hospodárenia s majetkom obce ustanovujú povinné schvaľovanie niektorých právnych úkonov obecným zastupiteľstvom.“ …

Celé znenie článku nájdete na nižšie uvedenom zdroji.

Autori
Mgr. Róbert Rybka
JUDr. Peter Rak

Zdroj
https://www.sak.sk/web/sk/cms/sak/bulletin/archiv/proxy/list/form/picker/event/page/10