- porušenie základných práv a slobôdÚstavný zákon – Ústava Slovenskej republiky 460/1992 | Paragrafy: § 127
- ústavná sťažnosťÚstavný zákon – Ústava Slovenskej republiky 460/1992 | Paragrafy: § 127
11.1 Úvod
Regionálne systémy ochrany základných práv možno skúmať a vzájomne porovnávať s ohľadom na rôzne skutočnosti, napr. s ohľadom na rozsah regionálneho katalógu základných práv (ktorým základným právam sa v danom regióne poskytuje ochrana, resp. akým ich kategóriám), z pohľadu obsahu a rozsahu ochrany práv uznaných príslušným regionálnym katalógom základných práv (ako je príslušné právo, ktoré požíva ochranu definované a či predmetné základné právo, ktoré požíva ochranu, možno obmedziť a ak áno v akom rozsahu, resp. za splnenia akých podmienok), z hľadiska mechanizmu uplatňovanom pri zabezpečovaní ochrany práv uznaných príslušným regionálnym katalógom základných práv (či sa uplatňuje súdny mechanizmus ochrany alebo mimosúdny), z hľadiska metodiky rozhodovacej činnosti súdnych orgánov dozerajúcich na rešpektovanie základných práv uznaných v príslušnom regionálnom katalógu základných práv (napr. akým spôsobom rieši príslušný súdny orgán ochrany základných práv prípadnú kolíziu medzi dvoma základnými právami),[1] či daný regionálny právny nástroj (dokument) ochrany základných práv disponuje priamym účinkom, alebo vzhľadom na právne prostriedky nápravy priznaných jednotlivcom.
Ochrana základných práv v európskom regióne je prejavom viac úrovňového konštitucionalizmu (angl. multi-level constitutionalism).[2] Ochrana základných práv je v Európe zabezpečovaná jednak v rámci ústavných poriadkov jednotlivých štátov, v rámci Rady Európy (prostredníctvom Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd) ako aj na úrovni Európskej únie (prostredníctvom všeobecných právnych zásad, za ktoré Súdny dvor EÚ začal považovať aj základné práva majúce pôvod v ústavných tradíciách spoločných pre členské štáty, či v medzinárodných nástrojoch, a po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy aj prostredníctvom Charty základných práv EÚ). Jednotlivé systémy ochrany základných práv v Európe vykazujú určité odlišnosti, napr. z pohľadu uplatňovaného procesu zabezpečenia ochrany základných práv (napr. možnosť domáhať sa ochrany na príslušnom súde priamo, alebo prostredníctvom prejudiciálneho konania), subjektov disponujúcich právom obrátiť sa na príslušný súd s návrhom na ochranu (fyzické osoby, právnické osoby, prípadne orgány verejnej moci, resp. štátne orgány), či subjektov, voči ktorým sa možno ochrany domáhať (orgány verejnej moci na nadštátnej úrovni, či štátnej úrovni, prípadne aj voči jednotlivcom).[3] Jednou z ďalších odlišností medzi troma systémami ochrany základných práv v Európe je okruh nárokov, ktorých sa môže jednotlivec v rámci daného systému ochrany základných práv domáhať v konaní pred príslušným súdom (napr. zrušenia rozhodnutia, ktorým sa zasiahlo do základného práva jednotlivca; v prípade, ak k zásahu do základného práva jednotlivca došlo nečinnosťou orgánu, prikázaním, aby vo veci konal; prikázania napraviť stav, ktorý bol pred porušením práva; či priznania primeraného finančného zadosťučinia). Vzhľadom na existenciu až troch systémov ochrany základných práv, tak v európskom regióne problémom nie je nedostatok ochrany poskytnutý základným právam, ale skôr nedostatok koherencie medzi jednotlivými systémami ochrany základných práv.[4] V tomto príspevku je venovaná pozornosť problematike právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv, ktoré má jednotlivec k dispozícii v rámci jednotlivých systémov ochrany základných práv uplatňovaných v európskom regióne. Pokiaľ ide o jednotlivé systémy vnútroštátnej ochrany základných práv, príspevok nemieni poskytnúť prehľad právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv ponúkaných jednotlivými systémami ochrany základných práv európskych štátov. Jeho zámerom je skôr komparácia vnútroštátneho systému ochrany základných práv s právnym systémom ochrany základných práv uplatňovaným v rámci Rady Európy a Európskej únie a to z pohľadu, spomínaných, jednotlivých právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv. Za referenčný vnútroštátny právny systém ochrany základných práv použijeme slovenský systém. V príspevku rovnako nemienime, vzhľadom na nutnosť jeho obmedzeného rozsahu, podať vyčerpávajúci pohľad na problematiku právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv v európskom regióne, ale skôr poukázať na určité rozdiely medzi jednotlivými systémami ochrany základných práv v Európe z pohľadu možností jednotlivca domáhať sa určitého finančného plnenia za neoprávnený zásah do jeho základného práva. Tomuto prostriedku nápravy porušenia základných práv bude venovaná podrobnejšia pozornosť predovšetkým v súvislosti, či tohto prostriedku nápravy sa možno domáhať aj v prípade uplatnenia Charty základných práv EÚ, resp. v prípade porušenia základných práv ňou uznaných. Osobitne bude venovaná pozornosť možnosti domáhania sa finančnej nápravy za porušenie základných práv uznaných Chartou základných práv EÚ v tzv. horizontálnych vzťahoch, t.j. v prípadoch, keď k zásahu do základného práva jednotlivca dôjde zo strany iného jednotlivcovi, resp. subjektu iného ako orgán Únie, či štát.[5]
11.2 Právne prostriedky nápravy porušenia základných práv v európskom regióne
Prostredníctvom procesu súdnej ochrany základných práv sa môže jednotlivec dovolávať rôznych nárokov. Okrem, napríklad, zámeru zosúladiť konanie orgánov verejnej moci s normami chrániacimi základné práva, je to napríklad aj dosiahnutie kompenzácie za dôsledky vyvolané porušením základného práva – dôsledky spočívajúce v ujme, ktorú nemožno inak odstrániť. Právne prostriedky nápravy porušenia základných práv nemusia byť predmetom výslovného textu právnych dokumentov, listín ochrany základných práv. Súdnym orgánom garantujúcim rešpektovanie základných práv je zväčša priznaná právomoc poskytnúť tomu, koho základné právo bolo porušené, účinný právny prostriedok nápravy.[6] Súdne orgány ochrany základných práv tak disponujú určitou mierou súdneho aktivizmu. Jednotlivcovi, ktorého základné právo bolo porušené, môžu poskytnúť aj taký právny prostriedok nápravy, ktorý nemusí byť predmetom výslovnej úpravy textu príslušného právneho dokumentu ochrany základných práv. Aj Medzinárodný súdny dvor v konaní vo veci Vojenských a polovojenských aktivít v a proti Nikarague trval, že jeho právomoc poskytnúť odškodnenie je mu daná implicitne ako nevyhnutý dôsledok jeho právomoci riešiť spory.[7]
Skúmanie právnych prostriedkov nápravy porušenia základných práv začneme na národnej úrovni. Ústava Slovenskej republiky vo svojom článku 127 ods. 2 výslovne priznáva Ústavnému súdu Slovenskej republiky svojím rozhodnutím zrušiť rozhodnutie, opatrenie alebo iný zásah, ktorým boli porušené základné práva alebo slobody uznané Ústavou Slovenskej republiky, alebo vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom. V prípade, ak k porušeniu základných práva alebo slobody došlo nečinnosťou, ústavný súd môže prikázať, aby ten, kto tieto práva alebo slobody porušil, vo veci konal. Ústavný súd môže ďalej v zmysle predmetného ustanovenia Ústavy Slovenskej republiky vec vrátiť na ďalšie konanie, zakázať pokračovanie v porušovaní základných práv a slobôd, alebo ak je to možné, prikázať, aby ten, kto porušil práva alebo slobody obnovil stav pred porušením. Ústavný súd môže napokon v zmysle článku 127 odsek 3 Ústavy Slovenskej republiky priznať tomu, koho základné práva alebo slobody boli porušené, primerané finančné zadosťučinenie. Zodpovednosť toho, kto porušil základné práva alebo slobody za škodu alebo inú ujmu pritom nie je rozhodnutím ústavného súdu dotknutá. Primerané finančné zadosťučinenie, z zmysle rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky,[8] predstavuje náhradu nemajetkovej ujmy vyjadrenej v peniazoch, pričom jej priznanie prichádza do úvahy predovšetkým v tých prípadoch, keď porušenie základného práva alebo slobody nie je možné napraviť, t.z., že ak do úvahy neprichádza zrušenie rozhodnutia alebo opatrenia, resp. uvedenie do pôvodného stavu. Primerané finančné zadosťučinenie nepredstavuje náhradu za uplatnené finančné plnenie alebo prípadnú náhradu škody.[9] Na nadnárodnej úrovni je ochrana základných práv zabezpečovaná jednak prostredníctvom Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a na úrovni Únie, po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy, predovšetkým prostredníctvom Charty základných práv Európskej únie (ďalej v texte aj len „Charta“).
Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej v texte len „Dohovor“) obsahuje, obdobne ako Ústava Slovenskej republiky, ustanovenia výslovne priznávajúce tomu, koho základné práva alebo slobody boli porušené, určité konkrétne prostriedky nápravy. Článok 5 ods. 5 Dohovoru ustanovuje, že každý, kto bol zatknutý alebo pozbavený slobody v rozpore s ustanoveniami Dohovoru, má nárok na odškodnenie. Rovnako tak článok 3 Protokolu č. 7 pripojeného k Dohovoru výslovne priznáva možnosť tomu, koho základné práva a slobody uznané Dohovorom boli porušené nárok na domáhanie sa odškodnenia.[10] Navyše, článok 13 Dohovoru ustanovuje, že každý, koho práva a slobody priznané Dohovorom boli porušené, má právo na účinný prostriedok nápravy pred vnútroštátnym orgánom. Nezabezpečenie účinného prostriedku nápravy vo vnútroštátnom práve môže viesť až k odsúdeniu štátu za porušenie tohto článku. Európsky súd pre ľudské práva takto vo veci Kudla proti Poľskej republike[11] odsúdil žalovaný štát nielen za porušenie práva na súdne konanie v primeranej lehote, ktoré je zaručené v čl. 6 ods. 1 Dohovoru, ale aj za porušenie práva na poskytnutie účinného právneho prostriedku nápravy v zmysle čl. 13 Dohovoru, ktorého sa žalovaný štát dopustil tým, že na vnútroštátnej úrovni nezabezpečil sťažovateľovi účinný právny prostriedok nápravy vo vzťahu k namietanému porušeniu práva na súdne konanie v primeranej lehote. V zmysle článku 41 Dohovoru môže Európsky súd pre ľudské práva v prípade, ak dospeje k záveru, že došlo k porušeniu Dohovoru alebo jeho protokolov a v prípade, že vnútroštátne právo dotknutého štátu umožňuje len čiastočnú nápravu, priznať v prípade potreby poškodenej strane spravodlivé zadosťučinenie. Európsky súd pre ľudské práva za spravodlivé zadosťučinenie považuje plnú kompenzáciu ako štandard. Sťažovateľ musí byť v maximálnom rozsahu uvedený do pozície, v ktorej by sa nachádzal v prípade, ak by k porušeniu Dohovoru nedošlo.[12] Európsky súd pre ľudské práva tak vo všeobecnosti poskytuje kompenzáciu za majetkovú (finančnú) ujmu, nemajetkovú ujmu ako aj za akékoľvek náklady alebo výdavky spojené so zásahom do základného práva sťažovateľa. Pokiaľ ide o ochranu základných práv v rámci Európskej únie, text Charty základných práv EÚ je v porovnaní s textom Ústavy Slovenskej republiky, či Dohovoru, skromnejší pokiaľ ide o ustanovenia pojednávajúce o právnych prostriedkoch nápravy porušenia práv ňou uznaných. Za jediné ustanovenie Charty v tomto smere možno považovať článok 47 Charty nesúci označenie „ Právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces“. V prvom odseku tohto článku sa uvádza, že každý koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.
Obdobne ako tomu bolo v prípade textu zmlúv zakladajúcich Európske spoločenstvá a v súčasnosti ako je tomu v prípade Zmluvy o Európskej únii a Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ktoré predstavujú skôr určité rámcové zmluvy (fr., „traité cadre“) vyznačujúce sa regulačnými medzerami a materiálnou neurčitosťou,[13] aj výslovný text Charty neponúka normatívne riešenia všetkých otázok týkajúcich sa presného vymedzenia jej obsahu ako aj jej uplatňovania. Je tomu tak aj pokiaľ ide o problematiky, ktorým je venovaná pozornosť v tomto príspevku a to konkrétne pokiaľ ide o vymedzenie právnych prostriedkov nápravy porušenia práv uznaných Chartou, či možnosť uplatňovania Charty v tzv. horizontálnych vzťahoch. Pri skúmaní vymedzených problematík je vzhľadom na „mlčanie“ textu Charty potrebné vychádzať z právneho systému Únie ako takého.
Pri vymedzení právnych prostriedkov nápravy práv uznaných Chartou je dôležité rozlišovať medzi subjektmi, ktoré sa dopustili neoprávneného zásahu do určitého základného práva uznaného Chartou. Pokiaľ do základného práva uznaného Chartou došlo zo strany inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie (ďalej v texte len „orgán Únie“), právny systém EÚ ponúka jednotlivcovi možnosť domáhať sa zrušenia aktu, ktorým k zásahu do základného práva došlo, prostredníctvom konania o neplatnosť upraveného článkom 263 ZFEÚ, alebo v prípade, ak orgán Únie zasiahol do základného práva uznaného Chartou svojou nečinnosťou, jednotlivec má možnosť domáhať sa voči danému orgánu, aby vo veci konal a to prostredníctvom konania o nečinnosť upraveného článkom 265 ZFEÚ. V prípade, ak v dôsledku zásahu orgánu Únie do základného práva jednotlivca došlo k vzniku škody, jednotlivec má možnosť v zmysle ustanovenia článkov 268 a 340 odsek 2 a 3 ZFEÚ domáhať sa jej náhrady. V prípade, ak k zásahu do základného práva uznaného Chartou došlo konaním alebo opomenutím konať zo strany členského štátu konajúceho v rámci pôsobnosti práva, Komisia alebo iný členský štát môžu iniciovať konanie o porušení povinnosti vyplývajúcich zo zmlúv v zmysle článku 258 a nasl. ZFEÚ, v rámci ktorého v prípade, ak Súdny dvor skonštatuje porušenie Charty zo strany dotknutého členského štátu, má tento štát povinnosť urobiť všetky potrebné opatrenia, aby došlo k odstráneniu namietaného porušenia povinnosti – k odstráneniu zásahu do základného práva uznaného Chartou. Žalobu o porušenie povinnosti vyplývajúcich zo zmlúv však nie je oprávnený podať jednotlivec. Pre jednotlivca majú preto, v prípade zásahu do jeho práv uznaných Chartou zo strany členského štátu, väčší význam iné normy právneho systému EÚ. Je ňou predovšetkým princíp zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú jednotlivcovi porušením práva Únie, na existenciu ktorého Súdny dvor poukázal vo svojom rozhodnutí vo veci Francovich.[14] Ambíciou tohto príspevku nie je podať vyčerpávajúci prehľad právnych prostriedkov nápravy porušenia práv uznaných Chartou. V ďalšom texte sa zameriame na v úvode spomínanú možnosť jednotlivca domáhať sa finančnej kompenzácie (a to nad rámec spôsobenej majetkovej ujmy) v prípade, ak k zásahu do základného práva jednotlivca uznaného Chartou došlo zo strany subjektu iného ako je orgán Únie, či členský štát, t.j. zo strany subjektu, ktorého článok 51 odsek 1 Charty neuvádza pri stanovení subjektov, ktorým sú ustanovenia Charty určené – zo strany iného jednotlivca, či už je ním fyzická alebo právnická osoba. Dôvodom ďalšieho zamerania príspevku na tieto dve problematiky je poukázanie na dotváranie systému ochrany základných práv v rámci fungovania Únie zo strany predovšetkým Súdneho dvora, ako aj na dynamickosť jeho dotvárania. Zložitosť problematiky aplikácie Charty v horizontálnych vzťahoch nevyhnutne požaduje jej hlbšie preskúmanie, čo neumožňuje priestor venovaný tomuto príspevku. Pokúsime sa preto poukázať aspoň na základné, východiskové úvahy svedčiace v prospech priznania účinkov Charty aj v horizontálnych vzťahoch a v prospech možnosti jednotlivca domáhať sa (či už v horizontálnom, ale aj vo vertikálnom vzťahu) nároku na primerané finančné zadosťučinenie (nároku na náhradu nemajetkovej ujmy) v prípade porušenia jeho základného práva uznaného Chartou a to aj napriek skutočnosti, že možnosť domáhania sa takéhoto prostriedku nápravy nie je výslovne ustanovená Chartou ako ani iným normatívnym textom právneho systému EÚ. Východiskom následného zamerania príspevku je rozhodnutie Súdneho dvora vo veci Laval[15] a následné, značne proeurópske, rozhodnutie švédskeho pracovného súdu v konaní vo veci spoločnosti Laval . Prv ako pristúpime k rozhodnutiam Súdneho dvora a švédskeho pracovného súdu v konaniach vo veci spoločnosti Laval, pozornosť upriamime na možnosť uplatňovania Charty v horizontálnych vzťahoch, resp. jej priameho účinku v horizontálnych vzťahoch. Pod priamym účinkom Charty máme na mysli situáciu týkajúcu sa rozsahu aplikácie, resp. rozsahu formálnej záväznosti základných práv ňou uznaných. Priamy účinok Charty v horizontálnych vzťahoch potom znamená formálnu záväznosť jej ustanovení vo vzťahoch medzi jednotlivcami.
11.3 Uplatňovanie Charty základných práv EÚ v horizontálnych vzťahoch
Charta základných práv EÚ má mať počnúc 1.decembrom 2009, dňom nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy, v zmysle ustanovenia článku 6 odsek 1 Zmluvy o Európskej únii (ďalej v texte len „ZEÚ“) rovnakú právnu silu ako zmluvy. Toto ustanovenie možno vykladať, okrem toho, že sa ním priznáva Charte právna záväznosť a jej postavenie v právnom systéme EÚ na pozícii primárneho práva, aj ako vôľu členských štátov priznať Charte všetky účinky, ktorými môžu potencionálne disponovať ustanovenia zmlúv. To zahŕňa rovnako aj možnosť priznať jej účinky v horizontálnych vzťahoch, tak ako je tomu napríklad v prípade článku 45 ZFEÚ (práva na voľný pohyb pracovníkov),[16] alebo článku 157 ZFEÚ (zásady rovnakej odmeny pre mužov a ženy za rovnakú prácu alebo prácu rovnakej hodnoty).[17] Takáto interpretácia článku 6 odsek 1 ZEÚ by znamenala, že ustanovení Charty by sa jednotlivci mohli dovolávať aj v horizontálnych vzťahoch. V horizontálnych vzťahoch by tak bolo nutné vykladať vnútroštátne ustanovenie v zmysle ustanovení Charty, prípadne neaplikovať vnútroštátne ustanovenie, ktoré by bolo považované za v rozpore s Chartou. Tak ako je tomu v prípade priameho účinku ustanovení zmlúv, aj v prípade priameho účinku Charty by bolo nevyhnuté jej príslušné ustanovenie preskúmať z hľadiska jeho presnosti a bezpodmienečnosti ako aj toho či predmetné ustanovenie Charty zakladá právo pre jednotlivca (podmienok priameho účinku primárneho práva EÚ). Možnosť uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch však možno namietať vzhľadom na výslovné znenie článku 51 odsek 1 Charty, ktorý poukazuje na to, že ustanovenia Charty sú určené pre orgány Únie a pre členské štáty, ak vykonávajú právo Únie. Formálnymi adresátmi Charty sú teda v zmysle predmetného článku len orgány Únie a členských štátov. Otázkou je, či vychádzajúc z tohto ustanovenia Charty je potrebné horizontálne uplatnenie Charty vylúčiť, alebo či otázku účinkov Charty v súkromnoprávnych vzťahoch možno prenechať na súdny aktivizmus Súdneho dvora EÚ. Súdny dvor, napríklad, v prípade určenia účinkov smerníc judikoval,[18] že im po splnení určitých podmienok možno priznať aj priamy účinok a to aj napriek tomu, že takýto účinok vylučovala ich samotná definícia obsiahnutá v texte Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (ďalej v texte len „ZES“), ktorá pre nadobudnutie účinkov smerníc v zásade požadovala prijatie vnútroštátneho implementačného opatrenia. Obdobne ako v prípade „obídenia“ definície smerníc obsiahnutej v texte ZES, by Súdny dvor mohol „obísť“ výslovné znenie článku 51 odsek 1 Charty a priznať ustanoveniam Charty priamy účinok aj v horizontálnych vzťahoch. D. Leczykiewicz[19] navrhuje dva spôsoby, ako by k tomu Súdny dvor, vychádzajúc zo svojej predošlej judikatúry, mohol dospieť. Prvým je posudzovať Chartu ako prameň všeobecných právnych zásad, ktoré možno aplikovať aj v horizontálnych vzťahoch, tak ako na to Súdny dvor poukázal v rozhodnutí vo veci Mangold.[20] Ak doktrína vyjadrená vo veci Mangold požaduje pre aplikáciu všeobecných zásad práva Únie v horizontálnych vzťahoch, aby bola táto zásada konkretizovaná v sekundárnej legislatíve, potom v zmysle predmetnej doktríny možno priznať horizontálne účinky iba tým ustanoveniam Charty, ktoré nachádzajú svoje vyjadrenie aj v sekundárnej normotvorbe. Druhým spôsobom, je podľa Leczykiewicz otočenie horizontálnej aplikácie Charty na jej vertikálnu aplikáciu. To je možné dosiahnuť nazeraním na ustanovenia Charty ako na ustanovenia ukladajúce povinnosť vnútroštátnym súdom, t.j. orgánom štátu v zmysle ustanovenia článku 51 odsek 1 Charty, od ktorých by sa malo vyžadovať aj zabezpečenie rešpektovania princípu účinnej súdnej ochrany. V zmysle tradičného prístupu, sa princíp efektívnej súdnej ochrany aplikoval len na procesnoprávny postup a prípady požadujúce nápravu.[21] Súdny dvor však poukázal na jeho právny význam v súvislosti s aplikáciou určitej únijnej normy na konkrétny prípad.[22] Stieranie rozdielu medzi otázkou aplikovateľnosti určitej únijnej normy a vhodných prostriedkov nápravy je metódou, ktorá umožňuje Súdnemu dvoru dospieť k požadovaniu priameho uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch. Princíp účinnej súdnej ochrany môže v sebe zahŕňať aj nutnosť pripustenia aplikácie únijnej normy v horizontálnych situáciách. Legitimita takéhoto súdneho aktivizmu však požaduje presvedčivé zdôvodnenie a určenie primeraných limitov pre pripustenie horizontálnych účinkov.[23] V tomto kontexte stojí za zmienku ešte uviesť, že aj neposkytnutie vhodnej ochrany proti správaniu porušujúcemu určité právo, alebo zlyhanie pri poskytovaní prístupu k účinnému prostriedku nápravy zo strany vnútroštátneho súdu, možno považovať za konanie členského štátu porušujúce právo Únie. Horizontálny účinok práva Únie sa tak „prezlieka“ do vertikálneho účinku, nárok jedného jednotlivca voči inému sa „prezlieka“ do nároku jednotlivca voči štátu. V súvislosti s možnosťou uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch je ešte nutné brať ohľad na dve podstatné skutočnosti.
Prvá vyplýva z článku 52 odsek 5 Charty, ktorý uvádza, že tie ustanovenia Charty, ktoré obsahujú zásady, môžu byť vykonávané legislatívnymi a exekutívnymi aktmi prijatými inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie, a aktmi členských štátov, ak vykonávajú právo Únie, pričom sa ich možno pred súdom dovolávať len na účely výkladu a preskúmavania zákonnosti týchto aktov. Uvedené ustanovenie rozlišuje medzi tými ustanoveniami Charty, ktoré obsahujú „práva“ a tými, ktoré obsahujú „zásady“, pričom tým ustanoveniam, ktoré obsahujú zásady, priznáva len interpretačný (nepriamy) účinok. Z toho vyplýva, že bez existencie implementačného opatrenia prijatého na únijnej a/alebo vnútroštátnej úrovni, sa týchto ustanovení Charty nemožno pred súdom dovolávať, z čoho vyplýva aj nespôsobilosť týchto ustanovení Charty vyvolať v takomto prípade akýkoľvek účinok. Týchto ustanovení Charty sa teda možno dovolávať, iba ak ide o prípad týkajúci sa aplikácie aktov prijatých za účelom vykonania zásad v nich obsiahnutých a to iba v rámci ovplyvnenia ich interpretácie, či preskúmania ich zákonnosti. Pokiaľ ide o tie ustanovenia Charty, ktoré obsahujú „práva“, článok 52 odsek 5 Charty nehovorí nič o ich možnom účinku. Výkladom a contrario možno dospieť k záveru, že týchto ustanovení Charty sa možno pred súdom dovolávať rovnako aj v iných situáciách, resp. iným spôsobom, ako len na účely výkladu a preskúmania zákonnosti legislatívnych a exekutívnych aktov, ktorými sa vykonávajú. Môžu napríklad slúžiť na účely výkladu a preskúmania zákonnosti aj iných únijných a vnútroštátnych aktov, ale rovnako tak aj konania zo strany jednotlivcov a teda možno sa ich dovolávať aj v horizontálnych vzťahoch.[24] Druhou skutočnosťou, na ktorú treba brať ohľad pri možnom domáhaní sa uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch, resp. jej aplikácie pred vnútroštátnymi súdmi ako takej, je skutočnosť, že mnohé ustanovenia Charty uznávajú a garantujú rešpektovanie práv iba v rozsahu, v akom boli tieto práva uznané príslušnou vnútroštátnou legislatívou, prípadne aj praxou. Je tomu tak, napríklad, v prípade práva uzavrieť manželstvo a práva založiť si rodinu (článok 9 Charty), práva na výhradu vo svedomí (článok 10 odsek 2 Charty), slobody zakladať vzdelávacie inštitúcie a práva rodičov zabezpečiť vzdelanie a výchovu svojich detí v zhode s ich náboženským, filozofickým a pedagogickým presvedčením (článok 14 odsek 3 Charty), či práva na prístup k preventívnej zdravotnej starostlivosti a práva využívať lekársku starostlivosť (článok 35 Charty). V určitých prípadoch Charta poskytuje ochranu ňou uznaných práv len v rozsahu a v súlade aj s príslušným právom Únie. Je tomu tak, napríklad, pokiaľ ide o slobodu podnikania (článok 16 Charty), právo na informácie a konzultácie v rámci podniku (článok 27 Charty), právo na kolektívne vyjednávanie a kolektívne akcie (článok 28 Charty), právo na ochranu pred bezdôvodným prepustením (článok 30 Charty), či právo na dávky sociálneho zabezpečenia a sociálne služby (článok 34 Charty). Účinok týchto ustanovení Charty, ako aj ich samotná aplikácia, sú tak obmedzené v dvoch smeroch. Buď sú predmetom podmienok vymedzených vnútroštátnou legislatívou, prípadne aj praxou, alebo predmetom podmienok stanovených tak vnútroštátnym právom ako aj právom Únie.[25]
Na možnosť priameho uplatnenia Charty v horizontálnych vzťahoch poukazuje aj judikatúra Súdneho dvora. Vo svojom rozsudku vo veci Kucukdeveci27 Súdny dvor poukázal, že obdobne ako je tomu v prípade všeobecných zásad práva Únie, aj ustanovenia Charty sú spôsobilé vyvolávať účinky v právnych vzťahoch medzi súkromnými osobami. Z ustanovenia článku 51 odsek 1 Charty ako aj z rozhodovacej činnosti Súdneho dvora vyplýva, že jednotlivci sa môžu dovolávať ustanovení Charty voči iným jednotlivcom (fyzickým alebo právnickým osobám), za predpokladu, že spor medzi nimi spadá do rámca pôsobnosti práva Únie. V prípade, ak sa na spor vo veci samej vzťahuje aj vnútroštátne právo, jednotlivec má možnosť domáhať sa priameho účinku Charty v horizontálnych vzťahoch len za predpokladu, že vnútroštátnou úpravou sa vykonáva právo Únie (resp., v zmysle Vysvetliviek k Charte,28 že vnútroštátna úprava spadá do rámca pôsobnosti práva Únie). Vysvetlivky k Charte v tejto súvislosti odkazujú na tzv. Wachauf29 doktrínu a ERT30 doktrínu. V zmysel uvedených doktrín vnútroštátna úprava alebo prax členského štátu spadá do rámca pôsobnosti práva Únie v prípadoch ak členské štáty preberajú právo Únie (Wachauf doktrína), alebo ak ustanovujú výnimku z práva Únie (ERT doktrína). Okrem týchto prípadov vnútroštátna úprava alebo prax, resp. konanie členských štátov, spadá do rámca pôsobnosti práva Únie aj v prípade, ak vzhľadom na špecifickosť konkrétnej situácie je možné nájsť určitú spojitosť s osobitnou hmotnoprávnou normou práva Únie (tzv. Karner doktrína).31 Existujúcu judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa priameho účinku práva Únie v horizontálnych vzťahoch je možné zatriediť pod uvedené kategórie. Prípady ako Mangold,32 či Kucukdeveci33 možno zaradiť pod Wachauf doktrínu preskúmania vnútroštátnych opatrení „vykonávajúcich právo Únie“ v kontexte horizontálnych vzťahov – sporoch medzi jednotlivcami. Prípady ako Viking34 a Laval35 možno zaradiť pod ERT doktrínu preskúmania vnútroštátnych opatrení „vykonávajúcich právo Únie“ v kontexte horizontálnych vzťahov. V konaní vo veci Laval išlo o riešenie kolízie medzi slobodou voľného pohybu služieb na jednej strane a právom na kolektívne akcie uznanom článkom 28 Charty na strane druhej. V ďalšom texte stručne poukážeme na okolnosti konania vo veci Laval a následne, vychádzajúc z rozhodnutia švédskeho pracovného súdu vydaného v konaní vo veci samej, pristúpime k poukázaniu na možnosť domáhania sa finančnej kompenzácie (a to aj nad rámec majetkovej ujmy) ako právneho prostriedku nápravy porušenia ustanovení Charty v horizontálnych vzťahoch.
13.4 Nároky finančnej povahy ako právne prostriedky nápravy porušenia práv uznaných Chartou základných práv EÚ v horizontálnych vzťahoch – zásada účinnej ochrany práv
Skutkové okolnosti v konaní vo veci Laval boli nasledujúce. Lotyšská spoločnosť Laval vyslala do Švédska pracovníkov, aby tam vykonávali práce súvisiace s výstavbou školského zariadenia. Spoločnosť Laval mala podpísané kolektívne zmluvy s lotyšským odborovým zväzom pracovníkov v odvetví stavebníctva a nebola zaviazaná žiadnou kolektívnou zmluvou uzavretou so švédskymi odborovými organizáciami. V rámci rokovaní s cieľom pristúpenia Lavalu ku kolektívnej zmluve v oblasti stavebníctva vo Švédsku, švédska odborová organizácia žiadala, aby bola pracovníkom spoločnosti Laval vyplácaná hodinová mzda vychádzajúca zo mzdových štatistík v oblasti Štokholmu a teda vyššia ako vyplývala z kolektívnej zmluvy uzavretej s lotyšským odborovým zväzom. Keďže rokovania neviedli k uzavretiu dohody švédsky odborový zväz žiadal uskutočnenie kolektívnych akcií voči spoločnosti Laval spočívajúcich najmä v zabránení dodávok tovarov ako aj vstupu lotyšských pracovníkov a motorových vozidiel na stavenisko. Spoločnosť Laval žiadala o pomoc útvary policajného zboru, ktoré však odmietli zasiahnuť s poukázaním, že kolektívna akcia bola podľa vnútroštátneho práva zákonná. Po zintenzívnení kolektívnych akcií voči spoločnosti Laval (prerušenie dodávok elektrickej energie na stavenisko) sa jej pracovníci vrátili späť do Lotyšska a keďže spoločnosť Laval nedokázala vykonávať svoje činnosti, došlo aj k odstúpeniu od zmluvy týkajúcej sa výstavby školského zariadenia. Švédsky pracovný súd, ktorému bol spor medzi spoločnosťou Laval a švédskymi odborovými organizáciami (okrem odborovej organizácie v oblasti stavebníctva aj voči odborovej organizácie elektrotechnických pracovníkov) predložený, a ktorého predmetom bolo určenie nezákonnosti kolektívnych akcií švédskych odborových organizácií, nariadenie ukončenia týchto činností ako aj zaviazanie švédskeho odborového zväzu na náhradu škody spoločnosti Laval, ktorá jej vznikla, položil Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku, ktorou sa pýtal, či skutočnosť, že odborové organizácie sa kolektívnou akciou vo forme blokády snažia zahraničného poskytovateľa služieb prinútiť pristúpiť v hostiteľskej členskej krajine ku kolektívnej zmluve o pracovných podmienkach a p odmienkach zamestnania, je v súlade s pravidlami ZES o slobodnom poskytovaní služieb a so zákazom akejkoľvek diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti ako aj so smernicou o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb.[35] Súdny dvor vo svojom rozhodnutí poukázal na to, že švédsky odborový zväz porušil článok 49 ZES (teraz článok 56 ZFEÚ) v dvoch ohľadoch. Po prvé, uskutočnením kolektívnej akcie na základe vnútroštátnej úpravy, ktorá je diskriminačná, keďže zatiaľ čo kolektívne akcie namierené voči nahradeniu švédskych kolektívnych zmlúv zakazovala, kolektívne akcie namierené proti nahradeniu kolektívnych zmlúv uzavretých so zahraničnými odborovými zväzmi umožňovala. A po druhé, uskutočnením kolektívnych akcií za účelom dosiahnutia požiadaviek nad rámec minimálnych požiadaviek vyplývajúcich z príslušnej smernice.
Po vrátení veci na konanie pred švédsky pracovný súd, tento súd potvrdil,[36] že švédske odborové organizácie svojimi kolektívnymi akciami voči spoločnosti Laval porušili ustanovenie ZES týkajúce sa voľného pohybu služieb, avšak taktiež dospel k záveru o povinnosti švédskych odborových organizácií uhradiť spoločnosti Laval finančné plnenie odvolávajúc sa na právo Únie, ktoré podľa názoru tohto súdu takýto prostriedok nápravy porušenia ustanovenia primárneho práva EÚ požaduje. Vnútroštátne právo neumožňovalo zaviazať odborové organizácie na určitú formu finančnej kompenzácie z dôvodu porušenia ustanovení primárneho práva ES.
Vo svojom rozhodnutí o priznaní finančného plnenia spoločnosti Laval švédsky pracovný súd vychádzal z argumentácie Súdneho dvora vo veci Francovich[37], okrem iného poukazujúc na efektivitu práva Únie a princíp lojálnej spolupráce, podľa ktorých by porušenie práva Únie malo viesť k efektívnej sankcii z dôvodu prevencie. Švédsky pracovný súd ďalej poukázal na princíp mimozmluvnej zodpovednosti, ktorý vnímal ako všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá je aplikovateľná aj v horizontálnych vzťahoch. Podľa názoru švédskeho pracovného súdu sa tento všeobecný princíp mimozmluvnej zodpovednosti má uplatniť stále, ak ustanovenie zmluvy priznávajúce právo pre jednotlivcov, ktoré bolo porušené, disponuje priamym účinkom v horizontálnych vzťahoch. Švédsky pracovný súd z rozhodnutia Súdneho dvora vo veci Francovich, resp. z judikatúry naň nadvúzujúcej, čerpal, aj pokiaľ ide o stanovenie podmienok, ktorými pomeriaval, či kolektívne akcie švédskych odborových organizácii sú takého charakteru, že pripúšťajú uplatnenie všeobecného princípu mimozmluvnej zodpovednosti (napr. dostatočná jasnosť a presnosť porušeného ustanovenia práva Únie, či existencia určitého stupňa závažnosti porušenia práva Únie). Okrem iného švédsky pracovný súd pri stanovení zodpovednosti švédskych odborových organizácií skúmal aj splnenie podmienky, že porušenie práva Únie má dostatočne závažný charakter. Švédsky pracovný súd po skonštatovaní, že všetky podmienky pre vyvodenie zodpovednosti sú splnené, uložil švédskym odborovým organizáciám povinnosť uhradiť spoločnosti Laval penalizovanú náhradu škody, resp. náhradu škody s trestnou funkciou (angl., exemplary, alebo punitive damages) vo výške 550.000,- SEK. Penalizovaná náhrada škody predstavuje finančnú kompenzáciu presahujúcu výšku spôsobenej majetkovej ujmy. Švédsky pracovný súd dospel k takémuto rozhodnutiu aj napriek skutočnosti, že jednak švédske právo v takýchto prípadoch uloženie penalizovanej náhrady škody nepripúšťa a jednak jej uloženie nevyžaduje ani právo Únie.
Rozhodnutie švédskeho pracovného súdu možno vnímať ako príklad pozoruhodnej lojality k právu Únie a jeho metódam.[38] Pozoruhodnosť sa týka „objavenia“ všeobecnej zásady práva Únie, zásady mimozmluvnej zodpovednosti za porušenie práva Únie aplikovateľnej v horizontálnych vzťahoch. Objavovanie všeobecných zásad práva Únie sa tradične spája s rozhodovacou činnosťou Súdneho dvora. Právny status všeobecnej zásady práva Únie vyplývajúcej z rozhodnutia vnútroštátneho súdu je otázny. Výsledok, ku ktorému dospel švédsky pracovný súd (poukázanie na existenciu všeobecnej zásady mimozmluvnej zodpovednosti v horizontálnych vzťahoch) možno zdiskreditovať s ohľadom na slabé zdôvodnenie rozhodnutia.[39] K rovnakému záveru ako dospel švédsky pracovný súd (k priznaniu určitého finančného plnenia v prípade porušenia ustanovení primárneho práva Únie v horizontálnych vzťahoch), je však možné dospieť aj odvolaním sa na povinnosť chrániť práva spoločnosti Laval účinným spôsobom – odvolaním sa na zásadu účinnej ochrany práv.[40] Existencia tejto zásady vyplýva z judikatúry Súdneho dvora. Vo svojom rozhodnutí vo veci Unibet[41] Súdny dvor poukázal, že zásada účinnej súdnej ochrany predstavuje všeobecnú zásadu práva Spoločenstva, ktorá vyplýva z ústavných tradícií spoločných všetkým členským štátom a je rovnako zakotvená v článkoch 6 a 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a je rovnako potvrdená aj v článku 47 Charty základných práv Európskej únie.[42] Článok 47 Charty ustanovuje, že každý koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené má právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom. Navyše článok 19 ZEÚ ustanovuje, že členské štáty majú ustanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany.
Nutnosť priznania určitej finančnej kompenzácie za porušenie práva Únie v horizontálnych vzťahoch z dôvodu vyplnenia medzery v systéme účinnej ochrany práv je zdôrazňovaná, napríklad, aj U. Bernitz a N. Reich.[43] Preskúmaniu, či z princípu účinnej ochrany práv možno vyvodiť nárok na finančnú kompenzáciu (a to aj nad rámec spôsobenej majetkovej ujmy) za porušenie práva Únie v horizontálnych vzťahoch sa venoval aj M. Mork.[44] Prináleží súdnemu orgánu, či už vnútroštátnemu súdu alebo Súdnemu dvoru, priznať takýto nárok na finančnú kompenzáciu za porušenie práva Únie v horizontálnych vzťahoch, alebo jeho priznanie je v rukách zákonodarcu? A voči komu by sa mal predmetný nárok priznať? Voči štátu, alebo voči jednotlivcovi, ktorý zasiahol do práva vyplývajúceho z práva Únie? M. Mork poukazuje na možnosť súdnych orgánov Únie priznať takýto právny prostriedok nápravy porušenia práv vyplývajúcich z práva Únie v horizontálnych vzťahoch a poukazuje na jeho limity ako aj limity súdneho aktivizmu ako takého pri vypĺňaní medzier v práve. Konkrétne, poukazuje na princíp právneho štátu (rule of law), ktorého súčasťou je aj princíp právnej istoty požadujúci, aby právo bolo jasné a presné, aby bolo pre jednotlivcov poznateľné. Poznateľnosť práva je obzvlášť dôležitá v prípade, ak právo ukladá určité sankcie, resp. ak obsahuje určité negatívne dôsledky pre jednotlivcov, ako je tomu v prípade nutnosti uhradiť za porušenie práva Únie určité finančnú kompenzáciu. Tzv. penalizovaná náhrada škody, ktorú mali v zmysle rozhodnutia švédskeho pracovného súdu zaplatiť švédske odborové organizácie spoločnosti Laval, v sebe zahŕňa prvok sankcie. To nastoľuje otázky týkajúce sa retroaktivity, legitímneho očakávania a právnej istoty, ktoré vyplývajú z princípu právneho štátu.
13.5 Záver
V oblasti ochrany základných práv možno rozlišovať medzi dvoma základnými nárokmi finančnej povahy – kompenzáciou a satisfakciou.[45] Prvý možno považovať za prostriedok náhrady škody spôsobenej porušením základného práva, druhý za prostriedok zmiernenia nepriaznivých následkov spôsobených porušením základného práva jednotlivca, resp. za prostriedok nápravy nemajetkovej ujmy, ktorý možno označiť aj ako primerané finančné zadosťučinenie.[46] Aj napriek absencii výslovného ustanovenia Charty pojednávajúceho o jednotlivých druhoch právnych prostriedkov nápravy porušenia práv ňou uznaných, sa uvedených prostriedkov nápravy – kompenzácie, či satisfakcie, v zmysle úvah načrtnutých v tomto príspevku, možno dovolávať za účelom zabezpečenia účinnej ochrany práv uznaných Chartou a to aj v prípade, ak k zásahu do základného práva uznaného Chartou došlo zo strany jednotlivca, t. z. v horizontálnych vzťahoch. Možnosť dovolávať sa nároku na kompenzáciu alebo satisfakciu v prípade porušenia práv uznaných Chartou v horizontálnych vzťahoch právo EÚ síce výslovne neustanovuje, avšak ani nebráni členským štátom jeho existenciu ustanoviť.[47] V prípade, ak ani vnútroštátne právo uvedené právne prostriedky nápravy porušenia primárneho práva Únie v horizontálnych vzťahoch výslovne nepripúšťa, ich priznanie je v rukách súdnych orgánov Únie – Súdneho dvora EÚ alebo vnútroštátnych súdov. K poukázaniu na existenciu nároku na kompenzáciu, či satisfakciu ako právnych prostriedkov účinnej ochrany práv uznaných Chartou a to aj v horizontálnych vzťahoch, je možné dospieť tak v rámci rozhodovacej činnosti Súdneho dvora, ako aj v rámci rozhodovacej činnosti vnútroštátnych súdov.[
Autor
JUDr. Radoslav Benko PhD., LL.M.