I. Ustanovovanie hlavného kontrolóra

Podľa § 18 ods. 1 zákona č. 369 / 1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov ( ďalej len „zákon o obecnom zriadení“ ) je hlavný kontrolór obce ( ďalej aj len „hlavný kontrolór“ ) zamestnancom obce. Z uvedenej formulácie vyplýva povinnosť každej obce mať hlavného kontrolóra. Hlavného kontrolóra nie je možné nahradiť iným individuálnym, ani kolektívnym subjektom ( poslancom obecného zastupiteľstva, kontrolnou alebo inou komisiou obecného zastupiteľstva ) a ani obchodnoprávnym vzťahom na zmluvnom základe ( napr. zmluva o výkone kontrolnej činnosti s fyzickou alebo právnickou osobou a pod. ). Podľa § 18b zákona o obecnom zriadení môžu však obce alternatívne uvažovať o tzv. „spoločnom“ hlavnom kontrolórovi viacerých obcí(1) na základe zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy podľa § 20a zákona o obecnom zriadení, ako typu koordinačnej verejnoprávnej zmluvy uzavretej medzi subjektmi verejnej správy.(2) Podľa § 18g zákona o obecnom zriadení môže zase obec zriadiť útvar hlavného kontrolóra.

Hlavného kontrolóra volí a odvoláva obecné zastupiteľstvo. Kvalifikačným predpokladom na funkciu hlavného kontrolóra je ukončené minimálne úplné stredné vzdelanie. Deň konania voľby hlavného kontrolóra vyhlási obecné zastupiteľstvo na úradnej tabuli a spôsobom v mieste obvyklým najmenej 40 dní pred dňom konania voľby tak, aby sa voľba vykonala počas posledných 60 dní funkčného obdobia doterajšieho hlavného kontrolóra. Kandidát na funkciu hlavného kontrolóra musí odovzdať svoju písomnú prihlášku najneskôr 14 dní pred dňom konania voľby na obecnom úrade. Súčasťou prihlášky je aj výpis z registra trestov nie starší ako tri mesiace a doklad o vzdelaní. Na zvolenie hlavného kontrolóra je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva. Ak ani jeden z kandidátov takú väčšinu nezískal, obecné zastupiteľstvo ešte na tej istej schôdzi vykoná druhé kolo volieb, do ktorého postúpia dvaja kandidáti, ktorí získali v prvom kole volieb najväčší počet platných hlasov. V prípade rovnosti hlasov do druhého kola volieb postupujú všetci kandidáti s najväčším počtom platných hlasov. V druhom kole volieb je zvolený ten kandidát, ktorý získal najväčší počet platných hlasov. Pri rovnosti hlasov v druhom kole volieb sa rozhoduje žrebom. Ďalšie podrobnosti o spôsobe a vykonaní voľby hlavného kontrolóra a náležitosti prihlášky ustanoví obec uznesením. Ak výkon funkcie hlavného kontrolóra zanikol vzdaním sa funkcie, odvolaním hlavného kontrolóra z funkcie, smrťou alebo vyhlásením hlavného kontrolóra za mŕtveho, vyhlási zastupiteľstvo nové voľby hlavného kontrolóra tak, aby sa konali najneskôr do 60 dní odo dňa skončenia výkonu funkcie hlavného kontrolóra.

V záujme naplnenia týchto zákonných požiadaviek sa odporúča nasledovný postup pri voľbe hlavného kontrolóra obce:

1. schválenie samostatného uznesenia obecného zastupiteľstva s označením: „O spôsobe a vykonaní voľby hlavného kontrolóra obce v podmienkach obce XY a o podrobných náležitostiach písomnej prihlášky“,

2. určenie dĺžky pracovného času ( tzv. „úväzok“ ) zo strany obecného zastupiteľstva uznesením pre funkciu hlavného kontrolóra,

3. vyhlásenie konania voľby hlavného kontrolóra obecným zastupiteľstvom predpísaným spôsobom (pozri vyššie ),

4. odovzdanie písomnej prihlášky kandidátov na funkciu hlavného kontrolóra,

5. voľba hlavého kontrolóra obecným zastupiteľstvom v prvom, príp. v druhom kole volieb, potvrdená formou uznesenia v jednotlivých volebných kolách.⁽³⁾

V relácii k uvedenému sa v praxi možno stretnúť najčastejšie s týmito problémami:

a) Obce v uzneseniach o spôsobe a vykonaní voľby hlavného kontrolóra veľmi často v otázke kvalifikácie kandidátov na hlavného kontrolóra stanovujú požiadavky nad rámec zákona o obecnom zriadení a ako podmienku voľby stanovujú u kandidáta ukončené vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa, dokonca často vysokoškolské vzdelanie ekonomického, prípadne právnického zamerania. Dikciu zákona, podľa ktorej kvalifikačným predpokladom na funkciu hlavného kontrolóra je ukončené minimálne úplné stredné vzdelanie nemožno interpretovať v tom zmysle, že obec môže stanoviť prísnejšie kvalifikačné požiadavky na funkciu hlavného kontrolóra. Kandidát, ktorý by nebol z uvedeného dôvodu zaradený do výberového konania na obsadenie funkcie hlavného kontrolóra, by sa v zmysle § 5 ods. 10 zákona č. 552 / 2003 Z. z. o výkone prác vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov ( ďalej len „zákon o výkone prác vo verejnom záujme“ ) mohol domáhať svojich práv na súde, vrátane primeranej náhrady nemajetkovej ujmy v peniazoch.⁽⁴⁾

Vo všeobecnosti však platí, že kontrolný orgán musí byť dostatočne odborne pripravený, tak aby mohol kontrolné zistenia odborne posúdiť, správne definovať a následne ich aj obhájiť. Skúsenosť overená niekoľkoročnou praxou od účinnosti zákona o obecnom zriadení ukázala, že pri výkone funkcie hlavného kontrolóra je výhodou, ak nie nutnosťou, aby hlavný kontrolór mal vysokoškolské vzdelanie, ideálne ekonomického, resp. právneho zamerania.⁽⁵⁾

V rovine de lege ferenda je preto žiaduca legislatívna iniciatíva k zmene zákona o obecnom zriadení, ktorou by sa ako kvalifikačný predpoklad u hlavného kontrolóra stanovilo ukončené minimálne vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa v študijnom odbore ekonomika alebo v študijnom odbore právo.⁽⁶⁾

b) Nerešpektovanie požiadavky potvrdenia voľby hlavného kontrolóra samostatným uznesením ( príp. potvrdenie voľby hlavého kontrolóra obce obecným zastupiteľstvom formou samostatných uznesení v jednotlivých volebných kolách ). Možno sa teda v praxi stretnúť s prípadmi, keď uznesenie obecného zastupiteľstva obsahujúce bod o vyhlásení výsledkov voľby hlavného kontrolóra obsahuje aj ďalšie body týkajúce sa rôznych otázok života a rozvoja obce, pričom následne starosta obce podľa § 13 ods. 6 zákona o obecnom zriadení pozastaví výkon takéhoto „univerzálneho“ uznesenia obecného zastupiteľstva tak, že ho nepodpíše v lehote 10 dní od schválenia obecným zastupiteľstvom. Podľa § 13 ods. 7 sa však možnosť starostu pozastaviť výkon uznesenia obecného zastupiteľstva nevzťahuje na uznesenie o voľbe a odvolaní hlavného kontrolóra. Z tohto dôvodu popísaný postup samozrejme nemá vplyv na povinnosť starostu obce s právoplatne zvoleným hlavným kontrolórom uzavrieť pracovnú zmluvu a na začiatok funkčného obdobia zvoleného hlavného kontrolóra obce podľa ods. 5 až 7 § 18a zákona o obecnom zriadení ( pozri nižšie ), keďže uznesenie v časti o voľbe hlavného kontrolóra nemôže byť pozastavením výkonu uznesenia dotknuté.

c) Viaceré, najmä malé obce v rozpore s § 18 ods. 1 zákona o obecnom zriadení stále nemajú hlavného kontrolóra, prípadne býva táto funkcia dlhodobo neobsadená alebo oveľa častejšie je táto funkcia obsadená iba „formálne“.⁽⁷⁾

Podľa § 18a ods. 5 až 7 zákona o obecnom zriadení hlavnému kontrolórovi vzniká po zvolení nárok na uzavretie pracovnej zmluvy s obcou. Pracovný pomer možno dohodnúť aj na kratší pracovný čas, ktorého dĺžku určí obecné zastupiteľstvo pred vyhlásením voľby kontrolóra. Starosta je povinný s právoplatne zvoleným hlavným kontrolórom uzavrieť pracovnú zmluvu najneskôr v deň nasledujúci po dni skončenia funkčného obdobia predchádzajúceho hlavného kontrolóra. S cieľom zabezpečiť kontinuitu vo výkone kontrolnej činnosti v podmienkach tej-ktorej obce sa deň nástupu do práce určí na deň nasledujúci po dni skončenia funkčného obdobia predchádzajúceho hlavného kontrolóra. Funkčné obdobie sa začína dňom, ktorý je určený ako deň nástupu do práce a je šesťročné.

Vo funkčnom období 6 rokov je možné nájsť viac pozitív – t. z. neprelína sa s volebným obdobím orgánov obecnej samosprávy a doba určitá pre výkon funkcie dáva možnosť nielen dôstojnému nástupu do funkcie, ale i jej ukončenia.⁽⁸⁾

Pre samotné pracovnoprávne postavenie hlavného kontrolóra je pritom vždy podstatné, aby bola nevyhnutne splnená podmienka zamestnaneckého pracovnoprávneho vzťahu hlavného kontrolóra k obci v súlade s príslušnými ustanoveniami zákona č. 311 / 2001 Z. z. Zákonníka práce v znení neskorších predpisov ( ďalej len „Zákonník práce“ ) a zákona o výkone práce vo verejnom záujme. Záver, ktorý z toho vyplýva, tkvie v tom, že s hlavným kontrolórom nie je možné uzatvárať dohody o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru ( t. j. menovite: dohodu o vykonaní práce, dohodu o brigádnickej práci študentov, ani dohodu o pracovnej činnosti ), nakoľko zákon o obecnom zriadení výslovne požaduje uzatvorenie písomnej pracovnej zmluvy ( ako dvojstranného právneho úkonu s účinkami založenia pracovného pomeru ). Proces dojednávania pracovnej zmluvy podlieha právnemu režimu Zákonníka práce (§ 42 a nasl.), ako aj ustanoveniam Občianskeho zákonníka (§ 43 a nasl.), ktoré všeobecne vymedzujú podmienky uzatvárania zmlúv.⁽⁹⁾

Odo dňa nástupu do funkcie potom hlavný kontrolór: začína vykonávať svoju činnosť, prináleží mu plat, musí byť zaregistrovaný v príslušných poisťovniach kvôli plateniu odvodov poistného, je potrebné ho prihlásiť na príslušný daňový úrad.⁽¹⁰⁾

Podľa § 18 ods. 1 zákona o obecnom zriadení hlavný kontrolór nesmie bez súhlasu obecného zastupiteľstva podnikať alebo vykonávať inú zárobkovú činnosť a byť členom riadiacich, kontrolných alebo dozorných orgánov právnických osôb, ktoré vykonávajú podnikateľskú činnosť. Toto obmedzenie sa nevzťahuje na vedeckú činnosť, pedagogickú činnosť, lektorskú činnosť, prednášateľskú činnosť, prekladateľskú činnosť, publicistickú činnosť, literárnu alebo umeleckú činnosť a na správu vlastného majetku alebo správu majetku svojich maloletých detí.

V relácii k uvedenému sa v praxi možno stretnúť najčastejšie s týmito problémami:

a ) Nerešpektovanie zákonnej požiadavky na určenie dĺžky pracovného času hlavého kontrolóra uznesením ( tzv. „úväzku“ ) pred vyhlásením voľby hlavného kontrolóra obce. Viaceré obce v praxi rozhodujú o úväzku a plate hlavného kontrolóra až následne po akte voľby vo vzťahu k už právoplatne zvolenému hlavnému kontrolórovi. Uvedeným spôsobom obce postupujú predovšetkým kvôli nejednoznačnému zneniu § 11 ods. 4 písm. i) zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého je obecnému zastupiteľstvu vyhradené určovať plat hlavného kontrolóra ( výklad tohto ustanovenia pozri v Kapitole č. III. ). Uvedený postup obcí je však v rozpore tak s § 18a ods. 6 zákona o obecnom zriadení, ako i s požiadavkou právnej istoty kandidáta na funkciu hlavného kontrolóra. Dôsledkom neurčenia dĺžky kratšieho pracovného času hlavného kontrolóra obecným zastupiteľstvom pred vyhlásením voľby hlavného kontrolóra je nárok právoplatne zvoleného hlavného kontrolóra na uzavretie pracovnej zmluvy s obcou na plný pracovný úväzok.

b ) Zásadným problémom sa javí absencia zákonného ustanovenia o minimálnom úväzku hlavného kontrolóra. Zákon o obecnom zriadení žiadnym spôsobom nelimituje obecné zastupiteľstvo pri určovaní rozsahu kratšieho pracovného úväzku hlavného kontrolóra, čo v praxi vedie predovšetkým v menších obciach k určovaniu mimoriadne malých úväzkov hlavných kontrolórov ( úväzky 0,1; 0,05; 0,025; ai. ). V týchto prípadoch samotná dĺžka pracovného času, ako i jemu zodpovedajúce finančné ohodnotenie neumožňujú náležitý výkon kontrolnej činnosti zo strany hlavného kontrolóra. V dôsledku tohto nastáva už vyššie spomínaný efekt „formálneho“ obsadzovania funkcií hlavných kontrolórov predovšetkým malých obcí. Výnimkou nie sú ani prípady, keď jedna osoba vykonáva funkciu hlavného kontrolóra viacerých obcí vo veľkom množstve obcí; napr. v desiatich i viacerých obciach. De lege ferenda je teda nutné uvažovať o zákonom stanovených minimálnych úväzkoch hlavných kontrolórov obcí v závislosti od počtu obyvateľov konkrétnej obce.⁽¹¹⁾

II. Zodpovednosť hlavného kontrolóra

Ak vychádzame z osobitného postavenia hlavného kontrolóra v rámci kontrolnej, dozornej a preverovacej činnosti, je potrebné dôsledne rozlišovať jednak jeho postavenie z pracovnoprávneho hľadiska a jednak z hľadiska obsahovej náplne kontrolnej činnosti.

Vo sfére prípadných zodpovednostných právnych vzťahov platí, že hlavný kontrolór predkladá výsledky kontroly priamo obecnému zastupiteľstvu, ako kolektívnemu orgánu obce, ktorému je zverená časť výkonu územnej samosprávy v obci.⁽¹²⁾

Popri tom je hlavný kontrolór zodpovedný za výkon svojej funkcie starostovi obce – tu máme na mysli tak administratívnoprávnu, ako aj prípadnú inú právnu zodpovednosť, t. j. aj pracovnoprávnu zodpovednosť hlavného kontrolóra. Ako už bolo uvedené, hlavný kontrolór je zamestnancom obce a vzťahujú sa na neho všetky práva a povinnosti, ako na iných zamestnancov obce vyplývajúce zo Zákonníka práce, s výnimkou špeciálnej úpravy v osobitných prepisoch ( pozri Kapitola č. III. ). Znamená to, že pracovnoprávne vzťahy hlavného kontrolóra je potrebné prioritne posudzovať podľa špeciálnych ustanovení zákona o obecnom zriadení, následne podľa zákona o výkone práce vo verejnom záujme, a až vtedy, ak v nich nie je osobitná úprava, použijú sa ustanovenia Zákonníka práce.

Z uvedeného vyplýva, že:

1. v rovine pracovnoprávnych vzťahov – je hlavný kontrolór podriadený starostovi obce ( napr. pokiaľ ide o otázky dodržiavania pracovnej disciplíny, rešpektovanie pracovného času, prípustnosť požívania alkoholických nápojov na pracovisku a pod.),

2. v rovine obsahovej náplne činnosti, vrátane kontrolnej činnosti a zodpovednosti za ňu – je táto daná výlučne vo vzťahu k obecnému zastupiteľstvu. Je však žiaduce skonštatovať, že formulácie zákona o obecnom zriadení ( § 18f ods. 1 písm. b) „Hlavný kontrolór predkladá obecnému zastupiteľstvu raz za šesť mesiacov návrh plánu kontrolnej činnosti, ktorý musí byť najneskôr 15 dní pred prerokovaním v zastupiteľstve zverejnený spôsobom v obci obvyklým “, § 18f ods. 1 písm. d) „Hlavný kontrolór predkladá správu o výsledkoch kontroly priamo obecnému zastupiteľstvu na jeho najbližšom zasadnutí“, § 18f ods. 1 písm. e) „Hlavný kontrolór predkladá obecnému zastupiteľstvu najmenej raz ročne správu o kontrolnej činnosti, a to do 60 dní po uplynutí kalendárneho roku “ ) sú v tomto smere stále relatívne vágne, bez konkrétnejšieho obsahu, a je vecou toho-ktorého obecného zastupiteľstva, aby bližšie konkretizovalo, čo je potrebné chápať pod zodpovednosťou hlavného kontrolóra voči obecnému zastupiteľstvu.⁽¹³⁾ Na túto rovinu zodpovednosti nemožno zabúdať aj napriek skutočnosti, že novelou č. 369 / 2004 Z. z. bol z § 18 vypustený výslovný text, že hlavný kontrolór za svoju činnosť zodpovedá obecnému zastupiteľstvu, čím sa iba opticky zvýšila nezávislosť hlavného kontrolóra.⁽¹⁴⁾

Platové pomery hlavného kontrolóra

Na platové pomery a odmeňovanie hlavného kontrolóra, ako na zamestnanca obce, sa vzťahujú, so zreteľom na to, že v jeho prípade sa jedná o výkon „verejnej služby“, viaceré predpisy. Ide o:

1. zákon o výkone práce vo verejnom záujme,

2. Zákonník práce,

3. zákon o obecnom zriadení – aplikovanie hore uvedených predpisov však prichádza do úvahy až vtedy, ak nie je osobitná úprava v samotnom zákone o obecnom zriadení.⁽¹⁵⁾

Keďže hlavný kontrolór je zamestnancom miestnej samosprávy so špecifickým postavením, je jeho odmeňovanie limitované rozsahom právnej úpravy zákona o obecnom zriadení [§ 18c)]. Takýmto spôsobom určený plat a odmeny je starosta obce povinný prevziať do pracovnej zmluvy.

Podľa § 18c zákona o obecnom zriadení plat hlavného kontrolóra je súčinom priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve, vyčíslenej na základe údajov Štatistického úradu Slovenskej republiky za predchádzajúci kalendárny rok, a koeficientu podľa počtu obyvateľov obce ( ďalej aj len „koeficient“ ). Hodnota koeficientu je od 1,15 do 2,78 ( ods. 1 j. Ak má hlavný kontrolór dohodnutý pracovný pomer na kratší pracovný čas, jeho plat sa určí v závislosti od dĺžky pracovného času. Podľa ods. 3 § 18c zákona o obecnom zriadení, ak hlavný kontrolór vykonáva činnosť pre viaceré obce, každá obec mu určí plat v závislosti od dĺžky dohodnutého pracovného času.

Plat hlavného kontrolóra je zaokrúhľovaný na celé eurá smerom hore.

Obecné zastupiteľstvo môže hlavnému kontrolórovi schváliť mesačnú odmenu až do výšky 30% z mesačného platu hlavného kontrolóra podľa ods.1 § 18c zákona o obecnom zriadení. Na základe dohody obcí môžu obecné zastupiteľstvá schváliť mesačnú odmenu hlavnému kontrolórovi, ktorý vykonáva kontrolnú činnosť pre viaceré obce, až do výšky 30% z jeho mesačného platu určeného podľa odseku 3. Schvaľovanie odmeny hlavného kontrolóra je výlučnou právomocou obecného zastupiteľstva a nemožno ju preniesť na žiaden iný orgán, napr. starostu, obecnú radu a pod.

Ohodnotenie hlavného kontrolóra teda pozostáva z:

1. obligatórnej ( nárokovatel’nej ) položky – tzv. plat a

2. fakultatívnej položky – tzv. odmena.

V tejto súvislosti je potrebné upriamiť pozornosť na nasledovné opakované praktické problémy:

a ) Prax spočívajúca v tom, že obecné zastupiteľstvá schvaľujú aj nárokovateľnú položku, t. j. plat hlavného kontrolóra vyplývajúci priamo zo zákona o obecnom zriadení sa javí ako nesprávna – zjavne nadbytočná. Bohužiaľ, je ale potrebné uviesť, že právna úprava obecného zriadenia s takýmto postupom počíta. V tomto smere je nutné poukázať na zmätočnú úpravu zákona o obecnom zriadení, ktorý v § 11 ods. 4 písm. i) a j) zaradzuje medzi vyhradené právomoci obecného zastupiteľstva aj:

• určovať plat hlavného kontrolóra,

• zriaďovať funkciu hlavného kontrolóra a určovať mu rozsah pracovného úväzku.

Ustanovenie § 11 ods. 4 písm. i), podľa ktorého obecné zastupiteľstvo určuje plat hlavného kontrolóra nie je ale možné vykladať doslovne, naopak je nevyhnutné vychádzať zo zmyslu právnej úpravy odmeňovania hlavného kontrolóra. Z uvedeného dôvodu je nutné schvaľovanie ohodnotenia hlavného kontrolóra obecným zastupiteľstvom aplikovať výlučne na fakultatívnu zložku platu hlavného kontrolóra – t. j. na odmenu.

Opačné interpretácie vyžadujúce podriadiť schvaľovaniu obecným zastupiteľstvom tak odmenu ako aj plat hlavného kontrolóra je možné vyvrátiť argumentom a contrario: ak by obecné zastupiteľstvo plat neschválilo, znamenal by to, že hlavný kontrolór by nepoberal žiaden plat?⁽¹⁶⁾

V rovine de lege ferenda je vhodné uvažovať o zmene ustanovenia § 11 ods. 4 písm. i) zákona o obecnom zriadení tak, aby z neho výslovne vyplývala vyhradená právomoc obecného zastupiteľstva určovať odmenu hlavného kontrolóra obce.

b ) Maximálna výška odmeny aj u hlavného kontrolóra s pracovným pomerom na kratší pracovný čas môže byť obecným zastupiteľstvom schválená až do výšky 30 % z mesačného platu hlavného kontrolóra určeného podľa ods. 1 § 18c zákona o obecnom zriadení, t. j. určeného súčinom priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve, vyčíslenej na základe údajov Štatistického úradu Slovenskej republiky za predchádzajúci kalendárny rok, a koeficientu podľa počtu obyvateľov obce. Základom pre určenie maximálnej výšky odmeny teda nie je plat podľa § 18c ods. 1, ktorý by bol delený konkrétnym úväzkom hlavného kontrolóra.⁽¹⁷⁾

c ) Primeranosť odmeňovania. V súvislosti s vyplácaním odmien hlavnému kontrolórovi je žiaduce konštatovať, že konkrétny prístup je, pri rešpektovaní zákonných limitov, výlučne vecou obecného zastupiteľstva. Obecné zastupiteľstvo teda môže k odmenám pristupovať tak, že sa budú vyplácať následne za určité dlhšie obdobie, ale aj za každý mesiac. Pritom je potrebné zdôrazniť, že aj plat a aj odmeny sa vyplácajú vždy až následne – t. z. vždy za už vykonanú prácu. Či je odmeňovanie akceptovateľné aj z pohľadu širších súvislosti – možnosti stimulácie, zohľadnenie konkrétnej situácie v obci, morálna opodstatnenosť a pod. možno vždy vyčítať z uznesenia obecného zastupiteľstva.

Primeranosť vyplácaných odmien u hlavného kontrolóra treba posudzovať s ohľadom na nasledujúce kategórie:

^ náročnosť práce a kvalita práce,

^ v odbornej fundovanosti a odborných znalostiach,

^ v rozsahu ekonomickej a účtovnej agendy obce,

^ v rozsahu jednotlivých fondov, cenných papierov, akcií, obligácií a pod.,

^ v rozsahu a počte kontrolovaných subjektov,

^ v zohľadnení charakteru lokality ( rekreačná oblasť, kúpeľné miesto, a pod. ), a pod.⁽¹⁸⁾

d ) Štatistický úrad Slovenskej republiky zverejňuje výšku priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve za predchádzajúci kalendárny rok spravidla v mesiaci marec. Z uvedeného dôvodu má hlavný kontrolór v prípade zvýšenia priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve nárok na doplatok k platu za mesiace január a február v najbližšom výplatnom termíne, keďže počas týchto dvoch mesiacov bol plat hlavného kontrolóra vypočítavaný ešte z priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve spred dvoch rokov ( napr. plat hlavného kontrolóra v januári a februári 2009 vychádzal ešte z priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve za rok 2007 ).⁽¹⁹⁾ Samozrejme v prípade prípadného poklesu priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve je nevyhnutné uplatniť opačný postup, t. j. zrážku z platu hlavného kontrolóra za príslušné mesiace. Uvedené pravidlá prax obecných samospráv často-krát nerešpektuje.

e ) Ako nedostatočný sa javí zákonom o obecnom zriadení stanovený spôsob určenia koeficientu pre výpočet platu hlavného kontrolóra. Zákon o obecnom zriadení nestanovuje moment, ku ktorému sa zisťuje počet obyvateľov obce determinujúci konkrétnu hodnotu koeficientu.⁽²⁰⁾ Namieste je otázka, či predmetná právna úprava ( na rozdiel od úpravy odmeňovania starostov obcí a primátorov miest – pozri poznámka pod čiarou ) je úmyslom alebo nedôsledným postupom zákonodarcu. Z doslovného výkladu zákona totiž vyplýva, že pre určenie hodnoty koeficientu je vždy rozhodujúci konkrétny počet obyvateľov obce v čase uzatvárania pracovnej zmluvy medzi hlavným kontrolórom a obcou. Z uvedeného výkladového pravidla potom vyplýva, že ak kedykoľvek v priebehu kalendárneho roka dôjde k zvýšeniu / zníženiu počtu obyvateľov obce, ktoré už podľa zákona odôvodňuje vyššiu / nižšiu hodnotu koeficientu je nevyhnutné s účinnosťou od kalendárneho mesiaca, v ktorom došlo k takémuto zvýšeniu / zníženiu počtu obyvateľov obce plat hlavného kontrolóra upraviť zodpovedajúcim spôsobom ( zvýšiť / znížiť ).

Keďže platná právna úprava môže spôsobiť viacero interpretačných nejasností, v rovine de lege ferenda odporúčam, aby zákon o obecnom zriadení stanovil presný dátum, ku ktorému sa zisťuje počet obyvateľov obce rozhodujúci pre určenie hodnoty koeficientu.

f ) Opakujúcou sa požiadavkou zo strany hlavných kontrolórov je novelizácia zákona o obecnom zriadení, ktorá by zaviedla inštitút odstupného po zániku funkcie hlavného kontrolóra z dôvodu skončenia funkčného obdobia. Predmetná požiadavka je odôvodňovaná poukázaním na ustanovenie § 5 ods. 2 zákona č. 253 / 1994 Z. z. o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov miest v znení neskorších predpisov, podľa ktorého po zániku mandátu starostu obce, okrem dôvodov uvedených v osobitnom predpise, z dôvodu skončenia funkčného obdobia patrí starostovi odstupné z rozpočtu obce, v závislosti od času výkonu funkcie.

Pri zániku funkcie hlavného kontrolóra sa vo vzťahu k pracovnoprávnym náležitostiam, podľa súčasnej právnej úpravy nezohľadňuje inštitút odstupného. Zmenou zákona sa sleduje existencia formy sociálneho zabezpečenia hlavného kontrolóra v prípade opätovného nezvolenia do funkcie a zabezpečenie základných potrieb po dobu znovu zamestnania.⁽²¹⁾

V relácii k uvedenému je potrebné zdôrazniť povahu inštitútu odstupného ako takého, tak ako ju vysvetľuje veda pracovného práva, podľa ktorej hlavným účelom odstupného je určitá satisfakcia poskytovaná zamestnancovi zo strany zamestnávateľa za to, že pracovný pomer sa končí skôr ako účastníci v pracovnej zmluve predpokladali a že skončenie pracovného pomeru nespočíva v osobe zamestnanca, ale v osobe zamestnávateľa, v jeho hospodárskych problémoch, ktoré vo vzťahu k zamestnancovi vystupujú ako ním nezavinené sociálne riziko. Samozrejme odstupné vyplývajúc zo svojej podstaty nie je ani formou odmeny za profesijnú kariéru zamestnanca.⁽²²⁾

Z pohľadu právnej vedy je teda zavedenie inštitútu vyplácania odstupného po zániku funkcie hlavného kontrolóra z dôvodu skončenia funkčného obdobia priamo do zákona o obecnom zriadení ťažko obhájiteľné. Hlavný kontrolór je totiž vopred uzrozumený s tým, že jeho funkčný vzťah k obci sa zakladá na dobu šesť rokov, uplynutím ktorej výkon funkcie hlavného kontrolóra ex lege zaniká a teda nespĺňa všeobecnú podmienku na uplatnenie „satisfakcie“ za to, že aj jeho pracovný pomer sa končí skôr ako predpokladá pracovná zmluva.

Dovolanie sa analógie k inštitútu odstupného u starostov obcí je tiež problematické z dôvodu, že podľa § 2 ods. 1 zákona č. 253 / 1994 Z. z. o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov miest v znení neskorších predpisov je funkcia starostu verejná funkcia, ktorá sa nevykonáva v pracovnom pomere. Starosta teda nie je zamestnancom obce a voľbou do funkcie sa mu nezakladá pracovnoprávny vzťah k obci. Pretože nejde o voľbu s účinkami založenia zamestnaneckého vzťahu k obci, nie je možné so skončením výkonu funkcie spájať právne dôsledky podľa Zákonníka práce.⁽²³⁾

Právnu úpravu odchyľujúcu sa od uvedenej teoreticko-právnej analýzy obsahuje zákon č. 302 / 2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov ( zákon o samosprávnych krajoch ) v znení neskorších predpisov, ktorý v § 19a ods. 5 zakotvil: „Ak hlavný kontrolór samosprávneho kraja vykonávajúci funkciu v deň voľby je kandidátom na funkciu hlavného kontrolóra a nebol zastupiteľstvom opäť zvolený do funkcie, jeho pracovnoprávny vzťah k samosprávnemu kraju končí dňom skončenia jeho funkčného obdobia a hlavný kontrolór samosprávneho kraja má nárok na odstupné v sume dvoch mesačných platov.“ Takýto prístup zákonodarcu je potrebné z pohľadu právnej vedy hodnotiť ako otázny.

V rovine de lege ferenda je zakotvenie inštitútu odstupného u hlavného kontrolóra z legislatívno-technického hľadiska vhodné a z právno-teoretického hľadiska možné cestou prijatia samostatného všeobecne záväzného právneho predpisu ( zákona ), ktorý by komplexne upravoval všetky pracovnoprávne otázky týkajúce sa pracovného pomeru hlavného kontrolóra, čím by sa zdôraznila osobitosť pracovnoprávneho statusu hlavného kontrolóra a z neho vyplývajúcich peňažných nárokov.

Je potrebné dodať, že v súčasnom období sa zo strany štátu so zavedením inštitútu odstupného po zániku funkcie hlavného kontrolóra z dôvodu skončenia funkčného obdobia nepočíta. Zaujímavou otázkou je ministerstvom odporúčaná možnosť zakotvenia inštitútu odstupného hlavného kontrolóra z dôvodu skončenia funkčného obdobia cestou kolektívnej zmluvy uzavretou medzi tou-ktorou obcou ako zamestnávateľom a odborovým orgánom. Takúto formu zakotvenia je však u hlavného kontrolóra potrebné jednoznačne odmietnuť. Normatívna úprava inštitútu odstupného v kolektívnej zmluve bez opory v zákone by bola zo strany vedy pracovného práva, ale aj z pozície pracovnoprávnej praxe vnímaná ako neprimeraná extenzia, t. j. postup prekračujúci rámec zákona. V kolektívnej zmluve je totiž možné výhodne meniť rozsah a podmienky toho-ktorého inštitútu, nie však rozhodovať o jeho zakotvení do právneho poriadku Slovenskej republiky.

III. Nezlučiteľnosť funkcie hlavného kontrolóra

Funkcia hlavného kontrolóra je nezlučiteľná s funkciou poslanca obecného zastupiteľstva, starostu obce, člena orgánu právnickej osoby, ktorej zriaďovateľom alebo zakladateľom je obec, iného zamestnanca obce a podľa osobitného zákona – sudcu, prokurátora a vyšetrovateľa prokuratúry, príslušníka ozbrojeného bezpečnostného zboru ( policajného zboru a zboru väzenskej a justičnej stráže ).

Uvedený výpočet funkcií nezlučiteľných s funkciou hlavného kontrolóra je taxatívny. Nezlučiteľnosť funkcií je dôvodom na uplatnenie ustanovenia § 18a ods. 8 písm. g) zákona o obecnom zriadení; t. z. dňom začatia výkonu týchto funkcií zaniká automaticky výkon funkcie hlavného kontrolóra.

V praktickej rovine treba dôsledne rozlišovať medzi nezlučiteľnosťou funkcií na strane jednej a nemožnosťou kandidovať na funkciu hlavného kontrolóra na strane druhej. To znamená, že na funkciu hlavného kontrolóra môže kandidovať každý, kto spĺňa zákonné podmienky ( pozri Kapitola č. I. ) a otázka nezlučiteľnosti funkcií sa skúma až v momente začatia jeho funkčného obdobia.⁽²⁴⁾

IV. Útvar hlavného kontrolóra

Podľa § 18g zákona o obecnom zriadení si obec môže zriadiť útvar hlavného kontrolóra. Útvar hlavného kontrolóra riadi a za jeho činnosť zodpovedá hlavný kontrolór. Útvar hlavného kontrolóra zabezpečuje odborné, administratívne a organizačné veci súvisiace s plnením úloh hlavného kontrolóra. Organizáciu útvaru hlavného kontrolóra ustanovuje obecné zastupiteľstvo v organizačnom poriadku.

Útvar hlavného kontrolóra tvoria zamestnanci obce a ich pracovnoprávne postavenie je dané zákonom o výkone prác vo verejnom záujme a Zákonníkom práce. Nikdy nemožno zabudnúť na skutočnosť, že jediným subjektom so všetkými oprávneniami na výkon kontroly podľa osobitných zákonov je výlučne hlavný kontrolór – ostatní zamestnanci obce pracujúci na útvare hlavného kontrolóra majú svoje kontrolné oprávnenia odvodené a založené výlučne v organizačnom poriadku – t. z. nerealizujú ich na základe zákona tak ako hlavný kontrolór.⁽²⁵⁾

Poznámky

• 1) Sotolář, J.: Zákon o obecnom zriadení. Komentár. SOTAC. Košice 2003. str. 244.
• 2) Cepek, B.: NiekoĐko úvah nad možnou právnou úpravou uzatvárania verejnoprávnych zmlúv. In: Aktuálne problémy vo vývoji práva SR a ýR. Sympóziá, kolokviá, konferencie. VO PRAF UK. Bratislava 2008. str. 53.
• 3) Demek, P.: Pracovnoprávne aspekty statusu hlavného kontrolóra. In: Spravodajca územnej samosprávy. Košice. þ. 1 / 2008. str. 5 – 8.
• 4) § 5 ods. 10 zákona þ. 552 / 2003 Z. z. o výkone prác vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov: „Uchádzaþ, ktorý sa cíti poškodený v dôsledku nedodržania podmienok pri výberovom konaní, môže sa domáhaĢ svojich práv na súde vrátane primeranej náhrady nemajetkovej ujmy v peniazoch.“
• 5) Holkoviþ, R.: Všeobecné štandardy kontroly. In: Kontrola v samospráve. ZHK SR. Svit 2009.
• 6) Porovnaj: Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĎĖa zákon Slovenskej národnej rady þ. 369 / 1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov z dielne Združenia hlavných kontrolórov miest a obcí Slovenskej republiky z roku 2008 obsahoval návrh: „Kvalifikaþným predpokladom na funkciu hlavného kontrolóra je ukonþené minimálne úplné stredné vzdelanie a minimálna všeobecná prax 5 rokov alebo ukonþené vysokoškolské vzdelanie druhého stupĖa.“ PodĐa dôvodovej správy k predmetnému návrhu je zmena zákona potrebná pre samotný odborný výkon kontroly, ktorý dnešná platná právna úprava nezaruþuje, a ktorým by boli zabezpeþené väþšie odborné predpoklady hlavných kontrolórov na kvalitný výkon kontroly verejných financií.
• 7) Neoficiálne údaje ZMOS a ZHK SR ešte v roku 2006 uvádzali približne 1 700 zvolených hlavných kontrolórov obcí, þo predstavovalo necelých 60 % z celkového poþtu obcí v Slovenskej republike. Vić Gál, I. – Nikodem, S.: Hlavný kontrolór obce a jeho nezávislosĢ. In: Spravodajca územnej samosprávy. Košice. þ. 1 / 2007. str. 8.
• 8) Fúska, L.: História inštitútu hlavného kontrolóra. In: Kontrola v samospráve. ZHK SR. Svit 2009.
• 9) Demek, P.: Pracovnoprávne aspekty statusu hlavného kontrolóra. In: Spravodajca územnej samosprávy. Košice. þ. 1 / 2008. str. 5 – 8.
• 10) Sotolář, J.: Príruþka hlavného kontrolóra obce. RukoväĢ samosprávy. SOTAC. Košice 2004. str. 65.
• 11) Porovnaj: Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĎĖa zákon Slovenskej národnej rady þ. 369 / 1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov z dielne Združenia hlavných kontrolórov miest a obcí Slovenskej republiky z roku 2008 obsahoval návrh: „Hlavnému kontrolórovi sa urþí pracovný pomer v rozsahu nie kratšom ako 1 / 5 pracovného þasu.“ PodĐa dôvodovej správy k návrhu súþasná prax poukazuje na problém súvisiaci s výkonom kontroly, a to inštitút „kontrolór viacerých obcí“. V praxi sa stretávame, že hlavný kontrolór realizuje výkon kontroly v 20-tich obciach, þo naznaþuje nevyhnutnú potrebu okamžitej úpravy dĎžky pracovného þasu vo vzĢahu k jednej obci.
• 12) Sotolář, J.: Miestna samospráva na Slovensku (komunálne právo). SOTAC. Košice 2002. str. 86.
• 13) Sotolář, J.: Príruþka hlavného kontrolóra obce. RukoväĢ samosprávy. SOTAC. Košice 2004. str. 61 – 62
• 14) Gál, I. – Nikodem, S.: Hlavný kontrolór obce a jeho nezávislosĢ. In: Spravodajca územnej samosprávy. Košice. þ. 1 / 2007. str. 10.
• 15) Demek, P.: Pracovnoprávne aspekty statusu hlavného kontrolóra. In: Spravodajca územnej samosprávy. Košice. þ. 1 / 2008. str. 5 – 8.
• 16) Sotoláŕ, J.: Príruþka hlavného kontrolóra obce. RukoväĢ samosprávy. SOTAC. Košice 2004. str. 70
• 17) § 18c ods. 2 zákona o obecnom zriadení sa vzĢahuje na nárokovateĐný plat, nie na fakultatívnu odmenu hlavného kontrolóra.
• 18) Sotolář, J.: Príruþka hlavného kontrolóra obce. RukoväĢ samosprávy. SOTAC. Košice 2004. str. 70 – 71.
• 19) Rovnako Fúska, L. v þlánku História inštitútu hlavného kontrolóra. In: Kontrola v samospráve. ZHK SR. Svit 2009 hovorí o automatickej valorizácii platu dodatoþne od 01. 01.
• 20) Pre porovnanie uvádzam pravidlo pre výpoþet platu starostu obce podĐa zákona þ. 253 / 1994 Z. z. o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov miest v znení neskorších predpisov: Starostovi patrí plat, ktorý je súþinom priemernej mesaþnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve vyþíslenej na základe údajov Štatistického úradu Slovenskej republiky za predchádzajúci kalendárny rok a násobku podĐa poþtu obyvateĐov obce. Poþtom obyvateĐov obce alebo mesta sa rozumie poþet obyvateĐov zistený na základe údajov Štatistického úradu Slovenskej republiky k 31. decembru predchádzajúceho kalendárneho roku.
• 21) Dôvodová správa k Návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĎĖa zákon Slovenskej národnej rady þ. 369 / 1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov, vypracovaná Združením hlavných kontrolórov miest a obcí Slovenskej republiky v roku 2008.
• 22) Barancová, H.: Zákonník práce. Komentár. SPRINT. Bratislava 2007. str. 544 – 545.
• 23) Sotolář, J.: Príruþka starostu obce. RukoväĢ samosprávy. SOTAC. Košice 2004. str. 61.
• 24) Sotolář, J.: Príruþka hlavného kontrolóra obce. RukoväĢ samosprávy. SOTAC. Košice 2004. str. 65
• 25) Sotolář, J.: Príruþka hlavného kontrolóra obce. RukoväĢ samosprávy. SOTAC. Košice 2004. str. 77.

Autor
doc. JUDr. Jozef Tekeli PhD.

Zdroj
https://www.upjs.sk/public/media/1084/Zbornik_16.pdf