1 ÚVOD
Skúsenosť posledných rokov ako aj vývoj v Slovenskej republike a najmä v niektorých iných štátoch sveta, členských štátoch Európskej únie a najme členských štátoch Európskej menovej únie ukazuje, že vlády týchto štátov nie sú v dôsledku polarizácie subjektov politického systému – politických strán a v dôsledku politických cyklov – volieb do volených orgánov na celoštátnej ako aj regionálnej úrovni, charakterizovaných najmä inflačnou fiškálnou politikou vykonávateľov politickej moci na konci každého politického cyklu – (pred voľbami) s cieľom získať na svoju stranu voličov, schopné dostatočne čeliť negatívnym vplyvom klesajúcej fázy ekonomického cyklu najmä, ak tento nie je len krátkodobý a lokálny, ale dlhodobý a zasahujúci svetovú ekonomiku, čo znemožňuje nositeľom a vykonávateľom politickej moci prijímať dlhodobé opatrenia presahujúce rámec toho ktorého volebného cyklu, ktorého trvanie nekorešponduje s trvaním klesajúcej fázy ekonomického cyklu.
Uvedené viedlo k dramatickému nárastu rozporu medzi očakávaniami obyvateľstva krajín – voličov na jednej strane a reálnymi možnosťami národných ekonomík z hľadiska ich výkonnosti, k rastu nezamestnanosti sprevádzaného stagnáciou či poklesom celých výrobných odvetví. Tento rozpor mal za následok destabilizáciu politických systémov sprevádzanú pádmi vlád v niektorých krajinách1 a radikalizáciou spoločnosti čoho sprievodným javom je stúpajúca podpora extrémistických politických síl to viedlo k prehĺbeniu nedôvery v tieto krajiny zo strany svetových finančných trhov a tým k zhoršeniu ekonomickej situácie v týchto krajinách.
Z uvedených dôvodov sa niektoré krajiny2 rozhodli prostredníctvom modifikácií svojich ústavných systémov vytvoriť mechanizmus, ktorý by umožnil kontrolovať prehlbovanie zadlžovania krajín a ktorý by nebol natoľko závislý od politických cyklov ustanovením mechanizmu vyvodenia najmä politickej zodpovednosti, tento mechanizmus sa zvykne označovať ako „dlhová brzda“. Jednou z týchto krajín je aj Slovenská republika, tá v roku 2011 prijala ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti3 a zriadila ním Radu pre rozpočtovú zodpovednosť (ďalej len „Rada“).4 Inštitucionálnej analýze z hľadiska začlenenia Rady do existujúcej štruktúry ústavného systému Slovenskej republike sa venuje tento príspevok.
2 RIADNE ÚSTAVNÉ ORGÁNY
Z hľadiska klasickej koncepcie trojdelenia moci v štáte je táto rozdelená na moc zákonodarnú reprezentovanú zákonodarným zborom, moc výkonnú reprezentovanú vládou a moc súdnu reprezentovanú všeobecnými súdmi. Táto koncepcie rozdelenia moci v štáte je ďalej modifikovaná v závislosti od formy štátu, teda od toho či ide o štát zložený alebo unitárny ako aj od formy vlády, teda od toho či ide o republiku parlamentnú alebo prezidentskú alebo o monarchiu.
Tieto faktory ovplyvňujú inštitucionálnu stránku architektúry štátnej moci a vzájomné vzťahy medzi orgánom moci zákonodarnej, orgánom moci výkonnej a orgánom moci súdnej. V podmienkach Slovenskej republiky ako unitárneho štátu s parlamentnou formou vlády ide o vzťahy medzi Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“), vládou Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“), prezidentom Slovenskej republiky (ďalej len „prezident“) a Ústavným súdom Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd“).
Okrem týchto klasických ústavných orgánov, ktoré možno označiť za riadne ústavné orgány, upravuje Ústava Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“) aj Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky (ďalej len „Najvyšší kontrolný úrad“), Súdnu radu Slovenskej republiky, prokuratúru Slovenskej republiky na čele s generálnym prokurátorom Slovenskej republiky, Verejného ochrancu práv. Tieto orgány plnia najmä kontrolnú funkciu a dotvárajú tak ústavný systém z hľadiska vzájomnej kontroly najmä preto, že v podmienkach parlamentnej formy vlády nie je separácia zákonodarnej a výkonnej moci natoľko výrazná ako je tomu v prezidentskej republike.
Národná rada Slovenskej republiky je jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom Slovenskej republiky. Okrem svojej normotvornej právomoci disponuje Národná rada aj ďalšími ústavnými právomocami vyplývajúcimi z jej postavenia v ústavnom systéme Slovenskej republiky s parlamentnou formou vlády. Ide najmä o ústavné právomoci vo vzťahu k vláde, prezidentovi, Ústavnému súdu, kontrolné právomoci a kreačné právomoci. Národná rada je kolektívnym orgánom s časovo obmedzeným funkčným obdobím, je kreovaná vo všeobecných, priamych a rovných voľbách s tajným hlasovaním.
Prezident Slovenskej republiky reprezentuje Slovenskú republiku navonok i dovnútra a svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov Prezident najmä zvoláva ustanovujúcu schôdzu Národnej rady, podpisuje zákony, vymenúva a odvoláva predsedu a ostatných členov vlády Slovenskej republiky, poveruje ich riadením ministerstiev a prijíma ich demisiu; predsedu a ostatných členov vlády odvoláva v prípadoch uvedených v čl. 115 a 116 Ústavy, vymenúva a odvoláva vedúcich ústredných orgánov, vyšších štátnych funkcionárov a ďalších funkcionárov; odpúšťa a zmierňuje tresty uložené súdmi v trestnom konaní a zahládza odsúdenie formou individuálnej milosti alebo amnestie, je hlavným veliteľom ozbrojených síl, môže vrátiť Národnej rade zákon s pripomienkami do 15 dní od doručenia schváleného zákona, vymenúva a odvoláva sudcov Ústavného súdu, predsedu a podpredsedu Ústavného súdu, prijíma sľub sudcov Ústavného súdu a sľub generálneho prokurátora, vymenúva a odvoláva sudcov, predsedu a podpredsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, generálneho prokurátora a troch členov Súdnej rady, prijíma sľub sudcov, rozhoduje o poverení vlády a dáva súhlas na výkon jej pôsobnosti podľa čl. 115 ods. 3 Ústavy. Ide o monokratický ústavný orgán s časovo obmedzeným funkčným obdobím kreovaný vo všeobecných, priamych rovných voľbách s tajným hlasovaním.
Vláda Slovenskej republiky je vrcholným orgánom výkonnej moci. Ako taká rozhoduje v zbore najmä o návrhoch zákonov, nariadeniach vlády, programe vlády a o jeho plnení, zásadných opatreniach na zabezpečenie hospodárskej a sociálnej politiky, návrhoch štátneho rozpočtu a štátneho záverečného účtu, medzinárodných zmluvách Slovenskej republiky, ktorých dojednávanie preniesol na vládu prezident, o zásadných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky, o tom, že požiada o vyslovenie dôvery, o udelení amnestie vo veciach priestupkov, o vymenúvaní a odvolávaní ďalších štátnych funkcionárov v prípadoch ustanovených zákonom a troch členov Súdnej rady Slovenskej republiky, o návrhu na vyhlásenie vojnového stavu, o návrhu na nariadenie mobilizácie ozbrojených síl, o návrhu na vyhlásenie výnimočného stavu a o návrhu na ich skončenie, o vyhlásení a skončení núdzového stavu.
Ústavný súd Slovenskej republiky ako kolektívny orgán, ktorého sudcov vymenúva prezident z dvojnásobného počtu kandidátov navrhnutých mu Národnou radou. Ústavný súd rozhoduje v pléne alebo v senátoch napríklad o súlade predpisov nižšej právnej sily s predpismi vyššej právnej sily, o kompetenčných konfliktoch ústredných orgánov štátnej správy a o sporoch o kontrolnej príslušnosti Najvyššieho kontrolného úradu, o sťažnostiach vo volebných veciach, o obžalobe prezidenta Národnou radou, podáva výklad ústavy alebo ústavného zákona, ak je vec sporná.
Súdna rada Slovenskej republiky je kolektívnym orgánom, ktorého predsedom je na základe princípu virility predseda Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a ostatný členovia sú kreovaným z časti sudcami a z časti prezidentom, vládou a Národnou radou. Najmä predkladá prezidentovi návrhy na vymenovanie alebo odvolanie sudcov, rozhoduje o pridelení a preložení sudcov, predkladá prezidentovi návrhy na vymenovanie alebo odvolanie predsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a podpredsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, predkladá vláde návrhy kandidátov na sudcov, ktorí by mali pôsobiť za Slovenskú republiku v medzinárodných súdnych orgánoch.
3 MIMORIADNE ÚSTAVNÉ ORGÁNY
Za mimoriadne ústavné orgány možno v podmienkach Slovenskej republiky považovať
1. predsedu vlády, vládu a predsedu Národnej rady podľa čl. 105 ods. 1.
2. Parlamentnú radu a
3. Bezpečnostnú radu Slovenskej republiky (ďalej len „Bezpečnostná rada“).
Zaradenie predsedu vlády, vlády a predsedu Národnej rady medzi
mimoriadne ústavné orgány vyplýva z prechodu ústavných právomocí
prezidenta z dôvodov predvídaných v čl. 105 ods. 1 Ústavy, teda z
dôvodu, že
1. prezident nie je zvolený,
2. funkcia prezidenta sa uvoľnila a ešte nie je zvolený nový prezident,
3. novozvolený prezident, ešte nezložil sľub alebo
4. prezident nemôže svoju funkciu vykonávať pre závažné dôvody.
Na predsedu vlády Slovenskej republiky, v týchto prípadoch, prechádza hlavné velenie ozbrojeným silám Slovenskej republiky.
Na vládu Slovenskej republiky prechádza časť ústavných právomocí prezidenta,5 tá môže poveriť predsedu vlády vykonávaním niektorých ústavných právomocí prezidenta.
Na predsedu Národnej rady Slovenskej republiky prechádzajú niektoré ústavné právomoci prezidenta, ktoré neprechádzajú na vládu alebo predsedu vlády.6 Neobsadenie či uprázdnenie tejto ústavnej funkcie možno považovať za mimoriadnu situáciu z hľadiska postavenia, úloh a s tým spojených ústavných právomocí prezidenta.
Doteraz zmienené ústavné orgány pôsobia v čase mieru za mimoriadnej situácie, okrem nich ústavný poriadok predpokladá aj činnosť mimoriadnych ústavných orgánov pôsobiacich mimo času mieru, kedy podmienky neumožnia riadne fungovanie skôr zmienených riadnych ústavných orgánov. Ide o Parlamentnú radu a Bezpečnostnú radu.
Tieto orgány pôsobia ak v čase vojny,7 vojnového stavu8 alebo výnimočného stavu9 je znemožnená činnosť Národnej rady alebo vlády, pričom tieto mimoriadne ústavné orgány sú poverené výkonom len niektorých ústavných právomocí riadnych ústavných orgánov, ktoré substituujú.
Parlamentnú radu vymedzuje z hľadiska jej pôsobnosti čl. 7 ods. 2 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z.
o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a
núdzového stavu v znení neskorších predpisov negatívnou taxatívnou
enumeráciou, tak že Parlamentná rada vykonáva ústavné právomoci Národnej
rady, okrem
1. uznášania sa na ústave a ústavných zákonoch,
volebných zákonoch, zákonoch o politických stranách a politických
hnutiach a na zákonoch o spôsobe vykonania referenda,
2. vyslovenia súhlasu s medzinárodnou zmluvou,
3. uznášania sa na ľudovom hlasovaní o odvolaní prezidenta a na návrhoch na vyhlásenie referenda,
4. podania obžaloby na prezidenta.
Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. pri kreovaní Parlamentnej rady uplatňuje princíp virility, keďže funkcionári10 Národnej rady sú ex lege členmi Parlamentnej rady spolu s predsedami poslaneckých klubov. Tak ako Národná rada, tak aj Parlamentná rada je kolektívny orgán rozhodujúci v zbore uznesením. Uznesenia Parlamentnej rady majú časovo obmedzenú platnosť a podliehajú ratihabícii Národnou radou po tom ako tá začne opätovne vykonávať svoje ústavné právomoci.
Bezpečnostná rada Slovenskej republiky pôsobí na rozdiel od Parlamentnej rady aj počas mieru, avšak len ako stály poradný orgán vlády a teda nevykonáva v čase mieru žiadne z ústavných právomocí vlády.
Obdobne ako pri Parlamentnej rade aj pri Bezpečnostnej rade ústavný zákon č. 228/2002 Z. z.
v čl. 8 ods. 3 vymedzuje pôsobnosť Bezpečnostnej rady negatívnou
taxatívnou enumeráciou tých ústavných právomocí vlády, ktoré
Bezpečnostná rada, v čase vojny, vojnového stavu alebo výnimočného
stavu, ak je činnosť vlády znemožnená, nevykonáva, ide o rozhodovanie o
1. programe a jeho plnení,
2. požiadaní o vyslovenie dôvery a
3. udelení amnestie vo veciach priestupkov.
Uvedené obmedzenia je potrebné chápať v intenciách a kontexte čl. 7 ods. 2 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z., keďže ak sa nesmie Parlamentná rada uznášať na ústave a ústavných zákonoch, volebných zákonoch, zákonoch o politických stranách a politických hnutiach a na zákonoch o spôsobe vykonania referenda je zrejmé, že ani Bezpečnostná rada nesmie predložiť Parlamentnej rade návrhy takýchto právnych predpisov.
Obdobne ako pri kreovaní Parlamentnej rady aj pri kreovaní Bezpečnostnej rady ústavodarca uplatnil princíp virility, keďže časť členov vlády sú aj členmi Bezpečnostnej rady,11 ide najme o ministrov tzv. silových rezortov.
Bezpečnostná rada je, rovnako ako vláda, ktorú substituuje, kolektívny orgán, na prijatie uznesenia je potrebná absolútna majorita. Členstvo v nej je nezastupiteľné. Uznesenia Bezpečnostnej rady majú časovo obmedzenú platnosť a podliehajú ratihabícii vládou po tom ako tá začne opätovne vykonávať svoje ústavné právomoci.
Mimoriadne ústavné orgány plnia svoju úlohy počas mimoriadnych situácií, či v čase mieru alebo mimo neho, ktoré neumožňujú riadny výkon ústavných právomocí riadnymi ústavnými orgánmi. Najmä mimoriadne ústavné orgány pôsobiace mimo času mieru svojim menším počtom členov, keďže ani jeden z mimoriadnych ústavných orgánov nie je monokratickým, a zjednodušenou procedúrou prijímania rozhodnutí, umožňujú zachovať akcieschopnosť mocenského aparátu štátu. Historicky sa možno s obdobnými orgánmi stretnúť už v antike.12
4 ÚSTAVNÉ ORGÁNY SUI GENERIS
V podmienkach Slovenskej republiky za ústavné orgány sui generis možno považovať tie ústavné orgány, ktoré boli zriadené ústavným zákonom, ktorý menil alebo dopĺňal Ústavu prípadne ústavným zákonom, ktorý priamo samotnú Ústavu nenovelizoval. V prvom prípade ide o verejného ochrancu práv a v druhom prípade ide o Radu.
Verejný ochranca práv bol do ústavného systému Slovenskej republiky vnesený ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Z. z. v znení neskorších predpisov s účinnosťou od 1. júla 2001. Napriek skutočnosti, že v súčasnosti ide už o, v ústavnom poriadku, etablovaný ústavný orgán, z hľadiska jeho vzťahu k ostatným (riadnym) ústavným orgánom ho možno považovať skôr za ústavný orgán sui generis, keďže verejný ochranca práv tak, ako vyplýva zo zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov nemá priame právomoci zasahovať do činnosti iných orgánov verejnej správy a expressis verbis sa jeho pôsobnosť nevzťahuje na Národnú radu, prezidenta, vládu, Ústavný súd Slovenskej republiky, Najvyšší kontrolný úrad, spravodajské služby, na rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov Policajného zboru, prokuratúru a na súdy s výnimkou orgánov riadenia a správy súdov a dôvodov predpokladajúcich disciplinárne previnenie sudcu ako aj na veci operačnej a mobilizačnej povahy.13
K výraznejšej zmene v postavení verejného ochrancu práv prispel s účinnosťou od 1. apríla 2006 ústavný zákon č. 92/2006 Z. z.,14 ktorým sa novelizoval čl. 151a Ústavy vložením nového odseku 2, na základe ktorého môže verejný ochranca „…predložiť Ústavnému súdu Slovenskej republiky návrh na začatie konania podľa čl. 125 Ústavy, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe.“. Touto zmenou Ústavy došlo k väčšiemu začleneniu tohto ústavného orgánu do jestvujúceho ústavného systému vytvorením nie len kreačného vzťahu medzi Národnou radou a verejným ochrancom práv.
Rada pre rozpočtovú zodpovednosť je v porovnaní s Verejným ochrancom práv pomerne novým ústavným orgánom, keďže bola zriadená ústavným zákonom č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej len „ústavný zákon“), ktorý nadobudol účinnosť 1. marca 2012 (27. júna 2012 Národná rada zvolila všetkých členov Rady15 a svoju činnosť vykonáva fakticky viac než rok. Práve z uvedeného dôvodu je vhodné bližšie analyzovať právnu úpravu inštitucionálneho aspektu tohto ústavného orgánu.
5 RADA PRE ROZPOČTOVÚ ZODPOVEDNOSŤ
5.1 Podmienky a proces prijímania ústavného zákona č. 493/2011 Z. z
Návrh zákona vznikal a bol schvaľovaný Národnou radou v špecifických ekonomických a politických podmienkach.
Ekonomické podmienky boli vyvolané jednak svetovou hospodárskou krízou, ktorá sa negatívne odrazila na hospodárskom postavení mnohých vyspelých štátov, niektoré štáty sa pod vplyvom svojich anticyklických fiškálnych opatrení zameraných proti prehlbujúcej sa svetovej hospodárskej kríze dostávali do nebezpečenstva platobnej neschopnosti a niektoré v dôsledku štrukturálnych vlastností svojich národných hospodárstiev stáli pred nebezpečenstvom vyhlásenia štátneho bankrotu. Uvedené vyvolávalo neistotu zo strany investorov na finančných trhoch a obavy z prehlbujúceho sa zadlženie štátov, ktoré použili značné rozpočtové prostriedky na ozdravenie bankového … …
Celé znenie článku nájdete na nižšie uvedenom zdroji.
Autor
Mgr. Andrej Bonko