- právo na slobodu a osobnú bezpečnosť
- Oznámenie – Oznámenie Federálneho ministerstva zahraničných vecí o dojednaní Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Protokolov na tento Dohovor nadväzujúcich 209/1992 | Paragrafy: § 5
Regionálne medzinárodné organizácie sa najmä v posledných dvoch dekádach významne zapájajú do riešení mierových a bezpečnostných problémov vo svete. Cieľom príspevku je poukázať na posun, aký v medzinárodnom práve nastal v otázke postavenia regionálnych medzinárodných organizácií v oblasti mieru a bezpečnosti. V úvodnej časti priblížime determinanty vývoja nastolenej problematiky. Následne pozornosť zameriame na pôvodnú koncepciu úlohy regionálnych organizácií pri zachovaní mieru a bezpečnosti, ako bola ustanovená v kapitole VIII Charty OSN a poukážeme na problematické otázky praktickej aplikácie príslušných ustanovení. Dôležitosť zapojenia regionálnych medzinárodných organizácií a ich prínos pre riešenie ozbrojených konfliktov budeme v záverečnej časti príspevku demonštrovať na aktuálnych dokumentoch z rokovaní Bezpečnostnej rady OSN. Uvedené dokumenty zároveň identifikujú nové smery úloh pre regionálne organizácie. V príspevku sa nebudeme v podrobnostiach venovať vzťahu regionálnych štruktúr a Bezpečnostnej rady OSN, ani otázkam centralizácie/decentralizácie kontroly zachovania mieru a bezpečnosti, nakoľko uvedená problematika je predmetom nadväzujúceho príspevku v tomto zborníku.
14.1 Prevzatie aktívnej pozície regionálnych organizácií v oblasti mieru a bezpečnosti
Regionálne medzinárodné organizácie vznikajúce v období studenej vojny sa svojou činnosťou zameriavali prevažne na medzinárodné obchodné vzťahy.[1] Prelom v aktivitách regionálnych organizácií v oblasti mieru a bezpečnosti nastáva v 90-tych rokoch.[2] Vzrastajúci počet konfliktov, ich komplikovanosť, zapájanie neštátnych subjektov, vznik zlyhávajúcich štátov – nové momenty v otázkach mieru a bezpečnosti – spôsobili zvýšený záujem regionálnych medzinárodných organizácií o túto oblasť. Aktivizovať sa začali dokonca i také regionálne medzinárodné organizácie, ktoré pôvodne neboli vytvorené s predstavou právomocí na činnosti spojené so zachovaním mieru a bezpečnosti. Uvedený jav je v teórii popísaný ako charakteristický prejav tzv. „nového regionalizmu“.[3] Rôzne druhy bezpečnostných aktivít v posledných rokoch podnikli najmä Európska Únia, NATO, Africká únia, Hospodárske spoločenstvo západoafrických štátov (ECOWAS), Liga arabských štátov, ale i menej známe organizácie ako napr. Fórum tichomorských ostrovov (PIF), Juhoafrické rozvojové spoločenstvo (SADC) a Medzivládna rozvojová organizácia (IGAD).[4] Zároveň počnúc 90-tymi rokmi v OSN objemovo rastie agenda peacekeeping-u až na hranicu udržateľnosti. OSN preto reformuje svoju peacekeeping doktrínu a spolu s ňou aj svoj vzťah k regionálnym medzinárodným organizáciám.[5] Filozofiou nového prístupu je, že OSN „zdieľa bremeno“ pri peacekeeping operáciách s regionálnymi medzinárodnými organizáciami a že spolupráca pri činnostiach podľa kapitoly VIII Charty OSN má nadobudnúť systematický charakter (na rozdiel od predošlého ad hoc prístupu).[6] Platformou pre systematické riešenie agendy mieru a bezpečnosti za účasti regionálnych medzinárodných organizácií sa stali stretnutia na vysokej úrovni (high-level meetings)[7] organizované od roku 1994 (naposledy v auguste 2013).[8]
14.2 Otázniky interpretácie právnej úpravy postavenia regionálnych organizácií v kapitole VIII Charty OSN
Aktivity regionálnych medzinárodných organizácií v oblasti mieru a bezpečnosti sa stávajú predmetom zvýšeného záujmu aj u právnej vedy. Vzhľadom na početné iniciatívy regionálnych organizácií v Afrike je v ostatnom období právnou vedou extenzívne skúmaný najmä tento región.[9] Skúmané sú tiež otázky interpretácie ustanovení Charty OSN, ktoré tvoria legálny rámec postupu regionálnych organizácií v otázkach udržania mieru a bezpečnosti. V nasledujúcich častiach príspevku sa zameriame na priblíženie textácie kapitoly VIII Charty OSN a problematických otázok jej praktickej aplikácie.
14.2.1 Pôvodná koncepcia v Charte OSN
Charta OSN[10] výslovne počíta s priestorom pre regionálne medzinárodné organizácia v oblasti zachovania mieru a bezpečnosti, a to vo svojej kapitole VIII (Oblastné dohody). Štruktúra kapitoly VIII pripomína rozloženie problematiky zachovania mieru a bezpečnosti do kapitol VI (Mierové riešenie sporov) a VII (Akcie v prípade ohrozenia mieru, porušenia mieru a útočných činov).
Článok 52 najskôr v odseku 1 ustanovuje východiskovú myšlienku komplementárnej existencie univerzálneho mechanizmu na udržanie mieru a bezpečnosti (OSN) a regionálnych mechanizmov s totožným cieľom (oblastné dohody alebo orgány). Následne sa odseky 2-4 týkajú pozície oblastných dohôd alebo orgánov pri mierovom riešení sporov (spomínaná paralela ku kapitole VI Charty). V zmysle odseku 2 musia členovia OSN, ktorí uzavrú takéto dohody alebo vytvoria takéto orgány, vynaložiť všetko svoje úsilie, aby prv ako predložia miestne spory Bezpečnostnej rade, dosiahli ich mierové riešenie pomocou takýchto oblastných dohôd alebo orgánov. Bezpečnostná rada podľa odseku 3 povzbudzuje rozvoj mierového riešenia miestnych sporov pomocou takýchto oblastných dohôd alebo orgánov alebo na podnet zainteresovaných štátov, alebo tak, že sama na takéto riešenie odkáže. Odsek 4 však upozorňuje, že uvedený postup v ničom neprekáža použitiu článkov 34 a 35 Charty OSN (t.j. univerzálneho mechanizmu na riešenie sporov).
Článok 53 sa zaoberá úpravou vzťahu medzi OSN a regionálnymi organizáciami pri donucovacích akciách (paralela ku kapitole VII Charty). Ak je to vhodné, Bezpečnostná rada použije takéto oblastné dohody alebo orgány na donucovacie akcie pod svojou právomocou. Žiadna donucovacia akcia sa však nepodnikne podľa oblastných dohôd alebo oblastnými orgánmi bez splnomocnenia Bezpečnostnej rady.
Článok 54 upravuje povinnosť oblastných dohôd alebo orgánov vždy plne informovať Bezpečnostnú radu o každej činnosti podniknutej alebo zamýšľanej na zachovanie medzinárodného mieru a bezpečnosti.
Uvedená podoba rozloženia vplyvu medzi OSN a regionálne organizácie je výsledkom kompromisu medzi univerzalistickými a regionalistickými prístupmi k otázke kontroly nad zachovávaním mieru a bezpečnosti vo svete.[11] Oba prístupy boli prítomné pri rokovaniach o podobe Charty OSN. Postupne sa stalo zrejmým, že niektoré štáty sa chceli spoľahnúť na univerzalistickú koncepciu, zatiaľ čo iné preferovali regionálnu kontrolu nad mierom a bezpečnosťou. Na konferencii v Dumbarton Oaks v roku 1944 sa štyri vtedajšie veľmoci (Čína, Veľká Británia, Spojené štáty americké, Sovietsky zväz) postavili na stranu univerzalizmu, zatiaľ čo konferencia v San Franciscu v roku 1945 sa vyslovila pre regionalizmus.[12] Presadenie myšlienky regionalizmu v oblasti mieru a bezpečnosti do Charty OSN sa napokon pripisuje štátom latinskej Ameriky.[13] Výsledkom rokovaní o podobe Charty OSN je tak kompromisné riešenie, ktoré jednak dáva regionálnym organizáciám priestor pre vlastné iniciatívy (mierové riešenie sporov podľa čl. 52 Charty), jednak ustanovuje prioritné postavenie Bezpečnostnej rady OSN a suplementárnu rolu regionálnych organizácií (donucovacie akcie podľa čl. 53 Charty).
14.2.2 Nejasnosti výkladu pojmov kapitoly VIII Charty OSN
Jednou z východiskových otázok je, aké entity sa kvalifikujú pod pojem „oblastné dohody a orgány“ používaný kapitolou VIII Charty OSN. Súčasný výklad smeruje k širšie chápanému funkčnému prístupu, ktorý dôraz kladie na posúdenie, či je daná entita schopná prispieť k medzinárodnému mieru a bezpečnosti.[14]
Vo vzťahu k článku 52 nebolo z praxe Bezpečnostnej rady OSN a regionálnych medzinárodných organizácií vždy zrejmé, ako sa má nazerať na prioritné postavenie regionálnych organizácií pri pokojnom riešení sporov (ktoré by vyplývalo z článku 52 ods. 2) vo vzťahu k právomoci Bezpečnostnej rady OSN na riešenie sporov podľa článku 34 (ktorá je predpokladaná v článku 52 ods. 4). Hoci v praxi vo väčšine prípadov, kde sa zapájali regionálne organizácie, konala aj Bezpečnostná rada, nikdy sa tento orgán nevyhlásil za jediného oprávneného na riešenie daného sporu. Postup Bezpečnostnej rady preto môže byť subsumovaný pod článok 52 ods. 3 (Bezpečnostná rada povzbudzuje rozvoj mierového riešenia miestnych sporov pomocou oblastných dohôd alebo orgánov alebo na podnet zainteresovaných štátov, alebo tak, že sama na takéto riešenie odkáže). Hummer a Schweitzer konštatujú, že pokiaľ sa regionálna organizácia efektívne pokúša o riešenie sporu, má vo veci prioritnú kompetenciu.[15] Ak je v tomto úsilí neúspešná alebo ak ide o spor, ktorý nie je vhodný riešenie regionálnymi mechanizmami, kompetenciu na riešenie sporu bude mať Valné zhromaždenie alebo Bezpečnostná rada OSN. Za účelom posúdenia, či došlo alebo nedošlo k uvedenej situácii, disponuje Bezpečnostná rada podľa článku 34 právomocou na vykonanie vyšetrovania o každom spore. Článok 34 tak nesmie byť považovaný za vyjadrenie prednostnej právomoci Bezpečnostnej rady na rozhodnutie vo veci riešenia sporu. Paralelné uchopenie veci Bezpečnostnou radou s cieľom povzbudiť regionálne riešenia miestnych sporov je ale vždy možné (konanie Bezpečnostnej rady v zmysle článku 52 ods. 3). V praxi sa však často ťažko rozlišuje medzi predbežnými opatreniami na podporu riešenia sporu a konkrétnym rozhodnutím o spôsobe riešenia sporu, nakoľko v dynamickom procese riešenia sporov sa často tento rozdiel nedá postihnúť.
V rámci článku 53 sa právna veda zaoberala interpretáciou pojmu „donucovacia akcia“. Otázniky sa najskôr v praxi vyskytli pri zaradení prostriedkov bez použitia sily pod donucovacie akcie – je pri kolektívnych prostriedkoch bez použitia sily potrebné splnomocnenie Bezpečnostnej rady OSN? V roku 1960 sa v Bezpečnostnej rade o tejto téme rokovalo v spojitosti s kolektívnymi opatreniami Organizácie amerických štátov proti Dominikánskej republike a neskôr voči Kube. Na námietky Dominikánskej republiky a Kuby reagovala väčšina členských štátov stanoviskom, že kolektívne sankcie bez použitia sily nespadajú pod pojem „donucovacie opatrenie“ z článku 53, čo je nateraz prijímané ako rozhodujúca interpretácia. Pod termínom „donucovacie opatrenie“ je potrebné chápať akékoľvek konanie, ktoré by inak bolo v rozpore so zákazom použitia sily formulovaným v článku 2 ods. 4 Charty OSN.[16]
Komplikované môže byť subsumovanie peacekeeping operácií vykonávaných regionálnymi organizáciami pod články 52, resp. 53 Charty OSN. Shaw uvádza, že peacekeeping operácie v tradičnom zmysle slova, teda postavené na súhlase dotknutých strán a obmedzujúce použitie sily na sebaobranu, nepotrebujú autorizáciu Bezpečnostnej rady OSN.[17] Uvedené chápeme tak, že takýchto podmienok nespadajú peacekeeping operácie pod pojem „donucovacie akcie“ z článku 53, ako sme ho analyzovali vyššie. Naopak, ak by peacekeeping operácia zahŕňala použitie sily, mala by v spadať pod „donucovacie akcie“ z článku 53, a teda vyžadovať splnomocnenie Bezpečnostnej rady OSN. V praxi však deliaca línia nie je takto jednoduchá a problém splnomocnenia (autorizácie) je bohato komentovaný v právnej vede.[18]
Vo všeobecnosti je ohľadne pojmu „splnomocnenie“/„autorizácia“ z článku 53 východiskom explicitná autorizácia, avšak diskutuje sa aj implicitnej, ex post, a generálnej autorizácii. Zatiaľ čo ex post autorizácia má oporu v praxi Bezpečnostnej rady OSN, púhe mlčanie Bezpečnostnej rady OSN nemožno interpretovať ako implicitné odobrenie postupu regionálnej organizácie, nakoľko by to znamenalo pripustenie obráteného veta (kedy by Bezpečnostná rada dodatočne rozhodovala o odmietnutí autorizácie).[19] Rovnako do úvahy neprichádza ani generálna autorizácia, keďže jej pripustením by sa Bezpečnostná rada vzdala svojho primárneho postavenia v otázkach zachovania mieru a b ezpecnosti v prospech regionálnych organizácií, čo nateraz zreteľne nie je jej zámerom. Aktuálny postoj Bezpečnostnej rady priblížime v nasledujúcej časti.
14.3 Aktuálny vývoj problematiky: 7015. stretnutie Bezpečnostnej rady OSN
Dňa 6. augusta 2013 sa konalo nateraz ostatné zasadnutie Bezpečnostnej rady OSN vo forme stretnutia na vysokej úrovni v rámci agendy „Spolupráca medzi OSN a regionálnymi a subregionálnymi organizáciami na udržiavaní medzinárodného mieru a bezpečnosti.“ Za prítomnosti Generálneho tajomníka OSN diskutovali zástupcovia členských štátov OSN a regionálnych organizácií o súčasnom stave problematiky a budúcich spoločných cieľoch. V rámci rozpravy vystúpil i Generálny tajomník OSN Ban Ki-moon, ktorý výstižne komentoval posun, ktorý nastal v pozícii regionálnych organizácií v oblasti zachovania mieru a bezpečnosti: „Architekti Charty OSN boli vizionármi, keď predvídali svet, kde 193- členná organizácia a regionálne organizácie pracujú spolu na prevencii, riadení a riešení kríz. Pravdepodobne však nepredpokladali prepojenú povahu dnešných hrozieb alebo rozsah spolupráce, ktorá medzi nimi bude existovať.“[20]
V mene Bezpečnostnej rady OSN bolo po ukončení rokovaní vydané Stanovisko predsedu Bezpečnostnej rady OSN,[21] v ktorom Bezpečnostná rada pripomína dôležitosť vytvárania efektívneho partnerstva medzi OSN a regionálnymi a subregionálnymi organizáciami v súlade s Chartou OSN a príslušnými štatútmi regionálnych a subregionálnych organizácií s cieľom skorých reakcií na spory a vznikajúce krízy. Bezpečnostná rada uznáva, že regionálne a subregionálne organizácie majú výhodnú pozíciu na pochopenie príčin ozbrojených konfliktov, a to vďaka ich poznaniu daného regiónu. Široko koncipovaný text potvrdzuje primát Charty OSN pre zachovanie medzinárodného mieru a bezpečnosti, ale vyjadruje zámer Bezpečnostnej rady rozšíriť spoluprácu, tam kde je to vhodné, s relevantnými organizáciami.
Ohľadne konkrétnejších cieľov, Bezpečnostná rada zdôrazňuje, že je potrebné, aby tieto organizácie pracovali tak, aby ženské a rodové hľadiská boli plne integrované do všetkých mierových a bezpečnostných snáh. Je tiež potrebné, aby regionálne organizácie podporovali pokračujúce presadzovanie ochrany dieťaťa do politík, programov a plánov misií, vrátane prípravy personálu zaoberajúceho sa ochranou dieťaťa v rámci peacekeeping operácií a vytvorenia kontaktných orgánov na ochranu dieťaťa na svojich sekretariátoch. Bezpečnostná rada ďalej zdôrazňuje, že regionálne a subregionálne organizácie majú dôležité postavenie pri riešení nezákonného obchodu s malou výzbrojou a ľahkými zbraňami, a preto zdôrazňuje potrebu vziať pri mandátoch mierových operácií do úvahy, kde je to vhodné, regionálne nástroje umožňujúce štátom identifikovať a vystopovať nezákonnú malú vyzbroj a ľahké zbrane. Rada vyzýva k vytvoreniu alebo posilneniu, kde je to vhodné, mechanizmov subregionálnej a regionálnej spolupráce, koordinácie a zdieľania informácií, a to najmä cezhraničnej colnej spolupráce a sietí pre zdieľanie informácií s cieľom prevencie a potláčania nezákonného obchodu s malou výzbrojou a ľahkými zbraňami cez hranice.[22] Bezpečnostná rada povzbudzuje túto regionálnu spoluprácu s cieľom zabrániť rozširovaniu týchto druhov zbraní, a to aj s ohľadom na Al-Káidu a iné teroristické skupiny. Bezpečnostná rada v neposlednom rade zdôrazňuje, že spravodlivosť a rule of law majú kľúčovú úlohu pre udržiavanie mieru a spravodlivosti, a preto by k nim regionálne organizácie mali prispievať spoluprácou s medzinárodnými mechanizmami, súdmi a tribunálmi, vrátane Medzinárodného trestného tribunálu.[23] Na záver Bezpečnostná rada žiada Generálneho tajomníka, aby do svojej nasledujúcej pravidelnej dvojročnej správy Bezpečnostnej rade a Valnému zhromaždeniu o spolupráci medzi OSN a regionálnymi a inými organizáciami zahrnul odporúčania k spôsobom, ako zlepšiť spoluprácu medzi OSN a príslušnými regionálnymi a subregionálnymi organizáciami a dohodami.
Na základe uvedeného je možné zosumarizovať, že Bezpečnostná rada v súčasnom období apeluje na regionálne organizácie a dohody, aby vo svojich aktivitách spojených s agendou mieru a bezpečnosti zohľadnili niekoľko hľadísk:
1. postavenie žien a rodové hľadiská
2. ochranu dieťaťa,
3. otázku odzbrojenia (obchod s ľahkými zbraňami) a
4. zachovávanie spravodlivosti a rule of law v medzinárodnom práve.
15.4 Záver
V príspevku sme priblížili významný posun, ktorý nastal v otázke regionalizácie otázky zachovania medzinárodného mieru a bezpečnosti. Prax v období po skončení studenej vojny zreteľne ukazuje zvýšené povedomie Bezpečnostnej rady OSN o vysokom potenciáli regionálnych medzinárodných organizácií a dohôd na riešenie mierových a bezpečnostných problémov.
Autor
Mgr. Ľubica Gregová Širicová PhD.