Privítanie komentára k zákonu o ústavnom súde a poznámky k jeho štruktúre
Komentár k zákonu č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) autorov Milana Ľalíka a Tomáša Ľalíka považujem za dielo, ktoré aj keď v ďalších riadkoch bude podrobené kritike,(1) treba považovať, minimálne, za odštartovanie diskusie o forme, obsahu a dosahu nového zákona o ústavnom súde. Z tohto, ale iba z tohto dôvodu treba dielo uvedených autorov privítať. Na úvod je totiž nevyhnutné napísať, že predloženú publikáciu nepovažujem za skutočný komentár; svoj názor objasním v ďalších riadkoch a v závere.
Posudzovaná publikácia je členená, tak ako sme na to zvyknutí z iných komentovaných zákonov. Text komentovaného ustanovenia, súvisiace predpisy zákona, iné vnútroštátne normy a pramene medzinárodného práva. Občas sa objavujú výňatky z dôvodových správ, nielen ku novému zákonu o ústavnom súde. Pod ustanoveniami o konaniach sa uvádza aj výberová judikatúra ústavného súdu. V texte nachádzame rozhodovaciu prax Súdneho dvora EÚ a Európskeho súdu pre ľudské práva. Literatúra sa zásadne uvádza pod čiarou, čo už nie je pravidelný spôsob práce s literárnymi zdrojmi. Táto štruktúra diela by bola azda aj vhodným prístupom, lenže na jej pochválenie chýba, ako uvediem neskôr, dôslednosť pri uvádzaní všetkých súvisiacich predpisov, judikatúry, literatúry ako aj iných použitých zdrojov.
Účelom komentára nie je vedecká alebo kvázi-vedecká polemika
Podľa autorov: „Komentár je na mnohých miestach vedecký, ba až doktrinálny (nie je vedecký a doktrinálny to isté?), na iných zasa jednoduchý a praktický, aby bolo ľahšie sa v ňom orientovať. Na mnohých miestach je však aj kritický, a to voči prijatej právnej úprave, rozhodovacej činnosti ústavného súdu či mnohým doteraz prezentovaným doktrinálnym názorom“ (Predhovor).
Súčasťou
komentára k novému zákonu môžu byť aj základy doktrín, ktoré
ovládajú interpretované právne odvetvie. Majú to byť základy,
ktoré sú ustálené, všeobecne prijímané a opreté (v prípade
právnych úprav výkonu súdnictva) o stabilizovanú judikatúru. Za
také doktrinálne fundamenty sa nedajú považovať rozsiahle polemiky s
viacerými autormi publikácií alebo článkov z ústavného
súdnictva. Takým rozumie len ten, kto sa výslovne zaoberá daným
odborom. Pre prax sú takmer bezcenné. Niekoľko príkladov.
Na s.
53 a nasl. autori rozvíjajú svoj názor o tom, že prezident republiky
nemôže odvolať predsedu a podpredsedu ústavného súdu. Zbytočné
teoretizovanie, bez praktického významu. Ich polemika s názormi B.
Baloga, ktorý zaujal opačný postoj naráža na to, že celá odborná
komunita pripúšťa, v súlade s normami ústavy, oprávnenie hlavy
štátu odvolať vedenie ústavného súdu. Dokonca Benátska komisia
uznala, že hlava štátu také právo má, i keď odvolanie musí
spočívať na vážnych dôvodoch.
Na s. 446 autori nesúhlasia s názorom Tomáša Herca, podľa ktorého výklad ústavného súdu je deklaratórnej povahy. Ponúkajú názor, podľa ktorého výklad ústavy a ústavných zákonov môže mať aj konštitutívny charakter. Taký názor sa v doktríne ústavného súdu ani v relevantnej literatúre nenachádza, nehovoriac o tom, že ústavný súd nemôže konštituovať vznik, zmenu alebo zánik práv a povinností ústavného charakteru. Nie je ústavodarcom.
V celom komentári autori priebežne bránia kvázi-vedeckými úvahami rozhodnutia, ktoré vo veci nevymenovaných kandidátov na ústavný súd vyniesli prvý a tretí senát ako aj plénum v konaní o výklad ústavy a ústavných zákonov. Činia tak napriek tvrdej kritike týchto rozhodnutí, napríklad Ján Drgonec ponúkol analýzu, ktorá v plnej nahote odkryla účelovosť rozhodovania v uvedenej kauze.(2) Jeho rozbor sa v odbornej pospolitosti pochopil jednoznačne. Také judikovanie ústavného súdu bolo nelegitímne. V spojitosti s týmito rozhodnutiami vyznieva trochu zvláštne tvrdenie autorov (jeden z nich bol sudca spravodajca vo veci I. ÚS 576/2015) na s. 98: „Nezávislosť sudcu neznamená postup na základe svojvôle a podľa svojho presvedčenia či právneho názoru.“ Nález v citovanej veci je nepochybne učebnicovým príkladom sudcovskej svojvôle.
Povahe praktického kompendia tiež odporuje citovanie prác niektorých zahraničných autorov,(3) ktorí pôsobia v úplne odlišných právnych pomeroch. Výsledky ich bádania sa jednoducho nedajú pretransformovať do praktického výkonu slovenského ústavného súdnictva, resp. nie sú dostatočne zrozumiteľné bez poznania širších kontextov. Potvrdzujú len to, že autori, prípadne jeden z nich sa venuje otázkam ochrany ústavnosti aj v širších vedeckých súvislostiach.
Názory, s ktorými sa nedá súhlasiť a chýbajúce výklady
Na stránkach komentára sa dočítame o názoroch, ktoré sú prinajmenšom polemické, ak nie rovno vecne nesprávne. Opäť ponúkam čitateľovi len vzorku.
Na s. 65 sa tvrdí: „Iným
potencionálnym problémom je charakteristika tzv. neodkladných úloh
predsedu ústavného súdu. Podľa nášho názoru treba predmetnú
kategóriu vykladať extenzívne tak, že sa týka všetkých
kompetencií a právomocí predsedu ústavného súdu.“ Po prvé, taký
výklad naráža na problém legitimity postavenia predsedu ústavného
súdu a, po druhé, ak by to mali byť všetky kompetencie a právomoci,
tak z akého dôvodu sa použil výraz „neodkladné úlohy“, ktorý
nesporne značí obmedzenie?
Na s. 70 až 71 sa používajú
termíny kompetencia pléna, právomoc senátu, pričom evidentne ide
len o pôsobnosť týchto formácií ústavného súdu; na s. 222 sa
dokonca zmiešali pojmy právomoc a pôsobnosť. Táto výčitka platí
aj pre právomoc sudcu spravodajcu (s. 177, 181). Taký sudca vykonáva
síce právomoc ústavného súdu, ale sám ju nemá. Ide tiež o
pôsobnosť.
Na s. 98 je krátka veta. Judikatúra je platným právom. V právnom poriadku Slovenskej republiky je taký záver prinajmenšom silne pochybný, najmä ak chýba vysvetlenie teoretického východiska.
Autori, napriek zneniu § 32 (4) vymedzujú okruh účastníkov takto: „Podľa povahy jednotlivých druhov konania pred ústavným súdom sú nimi fyzická alebo právnická osoba, štát, ako aj orgán verejnej moci, t. j. štátny orgán, prípadne orgán obce a vyššieho územného celku.“ K účastníkom konania však patria aj non-subjekty: Najmenej jedna pätina poslancov národnej rady, napríklad v konaní o súlade právnych predpisov, či v konaní o výklad ústavy; petičný výbor zastupujúci skupinu občanov, ktorá podala platný návrh na kandidáta na funkciu prezidenta; skupina najmenej 15 poslancov národnej rady, ktorá podala platný návrh na kandidáta na funkciu prezidenta (§ 157); petičný výbor zastupujúci skupinu aspoň 350 000 občanov, na požiadanie ktorej prezident referendum vyhlásil (§ 164) a inde.
Autori tvrdia na s. 181, že „… právomoc rozhodnúť o tom, že niektorý návrh sa prerokuje prednostne, patrí sudcovi spravodajcovi. Predseda ústavného súdu alebo predseda senátu sú povinní sudcovi spravodajcovi vyhovieť s návrhom na prednostné prerokovanie a daný návrh prednostne zaradiť do programu rokovania pléna alebo senátu“. Taký výklad je v priamom rozpore so znením § 54 ods. 1 (… ústavný súd sa nemusí riadiť poradím…) a s tým, že sudca spravodajca nemá žiadnu právomoc. On len pôsobí vo veci ako spravodajca, je vlastne služobníkom pléna alebo senátu. Prezentovaný názor by viedol k absurdnému výsledku. Dvanásť členov pléna by bolo proti prednostnému prerokovaniu veci a napriek tomu by prevážil názor jediného člena pléna. To platí aj pre senát.
Rozpaky vzbudzuje aj názor autorov (s. 446), podľa ktorého výklad ústavy a ústavných zákonov má v určitých prípadoch aj konštitutívne účinky, ba tvrdia, že hranica medzi tvorbou práva a výkladom prakticky neexistuje. Na taký výklad niet žiadnej opory v ústave, v judikatúre ústavného súdu a ani v teórii ústavného súdnictva, ktorá sa venuje slovenským reáliám. Výklad nemôže plniť funkciu pozitívneho ústavodarcu; je to predpoklad korektnej aplikácie ústavných noriem a ako taký sa stáva súčasťou interpretovanej právnej normy. Naopak, vo všeobecnosti je ústavne neprípustné, aby sa akýmkoľvek výkladom dopĺňali alebo menili právne normy.
Dva príklady o chýbajúcich a potrebných výkladoch nového zákona o ústavnom súde.
Na s. 459 autori uvádzajú: Neúspešný kandidát (vo voľbách prezidenta republiky) je osoba, ktorej návrh na kandidatúru predseda NR SR v zmysle § 103 ZoPVVP prijal a ktorá sa nevzdala kandidatúry. Aby nezvolený kandidát mohol získať aktívnu legitimáciu, musel v prezidentských voľbách získať minimálne 5 % platných hlasov. Touto právnou úpravou sa majú zrejme vylúčiť špekulatívne návrhy volebných sťažností. Pri výklade oprávnenia takého kandidáta však chýba to zásadné. Kedy vzniká toto oprávnenie. Už po prvom kole prezidentských volieb alebo, ak sa koná aj druhé kolo, len po druhom kole? Kto je po druhom kole neúspešný kandidát? Len ten, ktorý postúpil do druhého kola alebo aj kandidát, ktorý vypadol po prvom kole? To sú zásadné otázky, na ktoré sa autori ani nepokúsili odpovedať, napriek tomu, že jeden z neúspešných kandidátov podal až dva návrhy na ústavný súd, tvrdiac, že aj keď nepostúpil do druhého kola, má oprávnenie začať konanie.
Na s. 610 a nasl. autori ponúkajú výklad § 241, opierajúc sa o dôvodovú správu, ktorá je vecne chybná a preto aj ich výklad nie je vecne správny a, navyše, je neúplný. V dôvodovej správe sa uvádza, v rozpore s § 3 ods. 1 ústavného zákona 357/2004 Z. z., že § 241 sa netýka verejných funkcionárov, ale štatutárnych orgánov verejnej moci a štatutárnych orgánov právnických osôb, ktorým orgán verejnej moci uložil pokutu za nesplnenie ich zákonnej povinnosti. Lenže v citovanom ústavnom zákona niet iné označenie než verejný funkcionár. Keďže v ústavnom zákone niet takého rozlíšenia, tak obyčajný zákon ho nemôže zavádzať ako nové rozlíšenie na účely konania pred ústavným súdom. Autori však ponechali toto pochybenie bez povšimnutia a tak sa vlastne k výkladu § 241 ani nedostali.
Neúplnosť a nesprávnosť odkazov, citácií a judikatúry
Komentáre obsahujú, obvykle, súvisiace právne predpisy, relevantnú judikatúru, prípadne literatúru. Súvisiace predpisy (vnútroštátne a medzinárodné) sú však v posudzovanom diele tak neúplné, že sú vlastne zbytočným textom, nehovoriac o tom, že sú uvádzané v rozpore s citačnými normami. Judikatúra vytvára dojem náhodného výberu. Rovnako aj rozsudky Súdneho dvora Európskej únie, ESĽP nie sú citované v súlade s úpravami na týchto súdoch.
Lexikálna, gramatická a štylistická úroveň diela
V knihe je dosť gramatických a pravopisných chýb, ako aj lexikálnych nedostatkov (napr. na s. 91 je uvedený výraz štvorčlenný senát, čo je lapsus, senát je vždy trojčlenný a na tom nemení nič, že niektorý sudca je zaradený do senátu ako jeho štvrtý člen, senát vždy koná v trojčlennom zložení; na s. 282 je uvedené: Negatívny interpretatívny výrok môže znieť, že právny predpis chápaný ako.. Predpis chápaný nedáva veľa zmyslu, predpis je vykladaný alebo používaný, kategória chápania je neznámy pojem; na s. 365 je uvedené: … ústavný súd má celú radu právomocí, hoci ide o rad; na s. 562 výraz…“ remedovať až ústavná sťažnosť… namiesto napraviť). Aj štylistika občas vykazuje známky nižšej zrozumiteľnosti textu. Jeden príklad za všetky. Autori píšu na s. 192: „Cieľom riešenia o predbežnej otázke teda je zaistiť jednotnú interpretáciu a aplikáciu práva EÚ v rámci únie tým, že Súdny dvor EÚ dáva ústavnému súdu členského štátu prostriedok, pomocou ktorého mu môžu predkladať otázky súvisiace s výkladom práva EÚ, prípadne s platnosťou aktov prijatých orgánmi, inštitúciami, úradmi a agentúrami únie.“ Konanie o prejudiciálnej otázke, nie predbežnej (stačí pozrieť slovenské preklady rozsudkov Súdneho dvora) nie je prostriedok, ktorý bol poskytnutý ústavnému súdu členského štátu Súdnym dvorom. Tento typ konania je upravený v Zmluve o fungovaní EÚ (čl. 267).
Záverom
„Komentár“ považujem skôr za publikáciu, v ktorej autori, jeden bývalý sudca ústavného súdu a druhý, docent venujúci sa ústavnému právu a ústavnému súdnictvu, sa snažia prezentovať predovšetkým svoje názory, niekedy aj v pomerne silnej konfrontácii s už ustálenými názormi, judikatúrou alebo literatúrou. Nezriedka nesúhlasia s inými postojmi iba preto, aby odmietli názory iných znalcov ústavného súdnictva (ars pro artis). Navyše, vidno úsilie ospravedlniť ozaj kontroverzné rozhodnutia ústavného súdu, hoci niektoré z nich boli podrobené zdrvujúcej odbornej kritike. Výklady, ktoré by boli vítané, chýbajú, iné sú otázne, niekedy až v rozpore so zákonnou úpravou. Je ich dosť na to, že som bol nútený pristupovať k nim výberovou metódou. Taký prístup autorov je málo užitočný pre používateľov a adresátov tohto diela. Ani informačná hodnota knihy nie je na požadovanej úrovni. Ponúknuté zdroje sú medzerovité, niektoré sú zbytočné (poznámka 3), iné sú neúplné, takže čitateľ musí ďalej pátrať po databázach. Z toho dôvodu sa nazdávam, že ponúknuté dielo by sa malo vnímať viac ako pokus o komentovanie nového zákona o ústavnom súde, než, hoci len stručný komentár, slúžiaci predovšetkým neľahkej právnej praxi v ústavnom súdnictve.
Poznámky
- 1) Autori túto kritiku priamo predvídajú: Keďže ide o prvý komentár, ktorý nemal na čo nadviazať (aj keď doktrína v tejto sfére existuje), celkom prirodzene sa iste objavia nejasnosti či kritické analýzy mnohých aspektov tohto diela (s. XVIII predhovoru).
- 2) Drgonec, J.: Za všetko, čo prvý senát zahrnul do odôvodnenia svojho rozhodnutia, si namiesto standing ovation zaslúži skôr defenestráciu. Ak sa vyslovené názory premenia na precedensy, na Slovensku sa začala ústavná normalizácia. (DenníkN, Komentáre, 15. december 2017); ten istý: Zo súdnej praxe č. 1,2/2018.
- 3) Len na ukážku: J A. – MAZUR, E P.: Judicial diversity, where independance and accountability meet. Albany Law Review, roč. 67, 2004; MENDES, C. H.: Constitutional Courts and Deliberative Democracy. Oxford : Oxford University Press, 2013; ROSENFELD, M.: Dworkin and the One Law Principle: A Pluralist Critique. Revue inter%nationale de philosphie, 2005; HESSICK, F A.- JORDAN, S P.: Setting the Size of the Supreme Court. Arizona State Law Journal, roč. 41, 2009; VERMEULE, A.: Common Law Constitutionalism and the Limits of Reason. Columbia Law Review, roč. 107, 2007; TUSHNET, M.: Weak Courts, Strong Rights. Judicial Review and Social Welfare Rights in Comparative Constitutional Law. Princeton : Princeton University Press, 2008.
- 4) Účastníkmi konania sú navrhovateľ, ten, proti komu návrh na začatie konania smeruje a osoby, o ktorých to ustanovuje tento zákon.
Autor
prof. JUDr. Ján Mazák PhD.
Zdroj
https://www.sak.sk/web/sk/cms/sak/bulletin/archiv/proxy/list/form/picker/event/page/10