1 ÚVOD

Inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu patrí k tradičným ústavným inštitútom tých ústavných systémov, ktoré vychádzajú z klasickej parlamentnej formy vlády. So zreteľom na pôvodný význam základu slova „kontrasignácia“, môžeme kontrasignáciu, so zreteľom na tému príspevku, charakterizovať ako spolupodpis oprávneného subjektu pripájaný k podpisu hlavy štátu pod akt vydaný hlavou štátu ktorý spôsobuje, že predmetný akt sa stáva platným, prípadne účinným. Uvedená definícia pritom vychádza z predpokladu, že predmet kontrasignácie, t.j. akt hlavy štátu, má písomnú podobu. Vo všeobecnosti však nie je vylúčené, aby bol predmetom kontrasignácie aj taký akt hlavy štátu, ktorý písomnú podobu nemá. V takomto prípade prichádza do úvahy iná forma kontrasignácie než fyzicky pripojený spolupodpis pod listinu zachytávajúcu obsah aktu hlavy štátu.(1) Inštitút kontrasignácie vyvoláva predovšetkým dva právne účinky. Prvý z nich, ktorý vyplýva už aj z načrtnutej definície, spočíva v zabezpečení platnosti kontrasignovaného aktu hlavy štátu. Tento účinok môžeme označiť za účinok formálny. Druhý z vyvolávaných právnych účinkov, účinok materiálny, spočíva v prevzatí ústavnopolitickej zodpovednosti za kontrasignovaný akt hlavy štátu. Zodpovedným subjektom je spravidla buď priamo kontrasignujúci subjekt, alebo vláda ako celok.

Inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu nebol súčasťou pôvodného znenia Ústavy Slovenskej republiky(2) schváleného 1. septembra 1992. Slovenský ústavodarca teda v tejto oblasti, na rozdiel od toho českého, nenadviazal po páde totalitného režimu a nahradení jeho špecifickej formy vlády na československú ústavnoprávnu tradíciu, v zmysle ktorej bol inštitút kontrasignácie vždy súčasťou ústavného textu.(3) Prvotný návrh Ústavy dokonca predpokladal expressis verbis formulovanú ústavnopolitickú zodpovednosť prezidenta voči parlamentu,(4) čiže inštitút systematicky nezlučiteľný s inštitútom kontrasignácie. Prvé konkretizované návrhy predpokladajúce zavedenie inštitútu kontrasignácie aj v prípade prezidenta Slovenskej republiky (ďalej aj „prezident“) sa v Národnej rade Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“) objavili až v r. 1997. Išlo hneď o dva poslanecké návrhy novely Ústavy(5) , ktoré však boli v otázke inštitútu kontrasignácie obsahovo zhodné. Inštitút kontrasignácie sa napokon stal súčasťou ústavného systému Slovenskej republiky až prostredníctvom druhej novely Ústavy uskutočnenej ústavným zákonom č. 9/1999 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť 27. januára 1999. Ústavodarca odôvodnil zavedenie predmetného inštitútu do ústavného systému Slovenskej republiky zabezpečením potrebnej súčinnosti medzi prezidentom a vládou, ale taktiež aj zabezpečením spoluzodpovednosti vlády za tie akty prezidenta, ktoré svojim charakterom prekračujú rozsah nevyhnutných výsadných oprávnení (prerogatív) priznávaných hlave štátu v parlamentnej forme vlády.(6) Inštitút kontrasignácie sa dočkal menších zmien prostredníctvom tretej novely Ústavy, t.j. ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. Nešlo však o zásadnejšie zmeny systémového charakteru, ale len o zmenu ústavnej formulácie kontrasignujúceho subjektu a zmenu vecného rozsahu kontrasignovaných aktov. V druhom prípade išlo o dôsledok zmeny niektorých prezidentských právomocí. Problematike vecnému rozsahu kontrasignácie budeme v príspevku venovať osobitnú pozornosť.

Po stručnom teoretickom a historickom úvode sa na nasledujúcich riadkoch pokúsime v stručnosti argumentačne potvrdiť tézu, že inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu pôsobí v ústavnom systéme Slovenskej republiky nesystematicky, teda, že jeho zavedenie skončilo takpovediac na pol ceste. Zameriame sa nie len na vybrané aspekty skúmaného inštitútu, ale aj na jeho vzťah s ďalšími ústavnoprávnymi inštitútmi, ako je najmä zodpovednosť hlavy štátu a jej legitimita. Nadväzujúc na túto tézu, v závere príspevku načrtneme v rovine de constitutione ferenda aj potenciálne alternatívne východiská zo súčasného stavu, hľadajúc inšpiráciu aj v ústavných systémoch iných štátov Európskej únie (ďalej aj „EÚ“).

2 INŠTITÚT KONTRASIGNÁCIE A ÚSTAVNÝ SYSTÉM SLOVENSKEJ REPUBLIKY

2.1 Vecný rozsah kontrasignácie

Prvý z argumentov spochybňujúcich systematickosť inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu v ústavnom systéme Slovenskej republiky sa týka vecného rozsahu kontrasignácie, t.j. vymedzenia tých aktov hlavy štátu, ktoré sú predmetom kontrasignácie. V prípade Slovenskej republiky je kľúčovým ustanovením čl. 102 ods. 2 Ústavy. Podľa citovaného ustanovenia kontrasignácii podliehajú rozhodnutia prezidenta vydané podľa čl. 102 ods. 1 písm. c), j) a k). Ide teda len o nasledujúce kategórie rozhodnutí: (1) rozhodnutie o prijatí, poverení alebo odvolaní vedúceho diplomatickej misie [čl. 102 ods. 1 písm. c)]; (2) rozhodnutie o odpustení resp. zmiernení trestu alebo zahladení odsúdenia vo forme amnestie [čl. 102 ods. 1 písm. j)] a (3) rozhodnutie vydané prezidentom ako hlavným veliteľom zbrojených síl. Už pri letmom pohľade na čl. 102 ods. 1 Ústavy, ktorý vymedzuje právomoci hlavy štátu, je zrejmé, že predmetom kontrasignácie je len veľmi úzka časť prezidentských právomocí.

V súvislosti s vecným rozsahom kontrasignácie stojí za zmienku opäť sa vrátiť k dvom návrhom novely Ústavy z r. 1997, ktoré predpokladali zavedenie inštitútu kontrasignácie do ústavného systému Slovenskej republiky. Oba návrhy totiž predpokladali kontrasignáciu ako conditio sine qua non pre platnosť oveľa širšieho okruhu prezidentských právomocí, resp. aktov prináležiacich hlave štátu v rámci týchto právomocí. Okrem tých rozhodnutí hlavy štátu, ktoré sú predmetom kontrasignácie aj de constitutione lata dnes, spomínané návrhy predpokladali nevyhnutnosť kontrasignácie aj pre akty vydané hlavou štátu v rámci (1) zastupovania Slovenskej republiky navonok; (2) dojednávania a ratifikácie medzinárodných zmlúv a (3) vymenúvania a odvolávania vedúcich ústredných orgánov a vyšších štátnych funkcionárov. Kontrasignácia ako podmienka platnosti bola navrhovaná aj pre (4) vypovedanie vojny a vyhlasovanie vojnového stavu.(7)

Vecný rozsah kontrasignácie predpokladaný návrhmi z r. 1997 sa v oveľa väčšej miere približoval vecnému rozsahu predmetného inštitútu v iných štátoch EÚ. Napr. podmienenie platnosti ratifikácie medzinárodnej zmluvy kontrasignáciou možno označiť za jeden z najtypickejším príkladov kontrasignovaných aktov hlavy štátu vôbec. Ak nepočítame tie zo štátov EÚ, ktorých ústavné systémy predpokladajú kontrasignáciu ako generálne pravidlo, kontrasignáciu pre ratifikáciu medzinárodnej zmluvy hlavou štátu predpisujú napr. ústavy Českej republiky, Maďarska či Portugalska.(8) Nejde však len o túto kategóriu aktov hlavy štátu. Spomedzi tých zo štátov EÚ, ktorých ústavné systémy inštitút kontrasignácie obsahujú, je jej vecný rozsah porovnateľný s tým slovenským azda len v Litve.(9) V ostatných členských štátoch je okruh kontrasignovaných aktov hlavy štátu širší. Ak si odmyslíme štáty s monarchistickou formou vlády, kde je tradične vecný rozsah kontrasignácie až na niekoľko výnimiek absolútny, oveľa širší vecný rozsah kontrasignácie, ako v podmienkach Slovenskej republiky, nachádzame, okrem už spomenutej trojice štátov, napr. aj v ústavách Nemecka či Lotyšska.(10) V talianskom prípade je kontrasignácia dokonca ústavou formulovaná ako generálna podmienka platnosti všetkých aktov hlavy štátu bez výnimky.(11)

Čo sa týka otázky vecného rozsahu kontrasignácie, domnievame sa teda, že v prípade, ak má byť predmetný inštitút „plnohodnotným“ prvkom ústavného systému, mali by kontrasignácii podliehať všetky akty hlavy štátu majúce podobný charakter, čiže charakter výkonnej moci. V opačnom prípade totiž možno vysloviť pochybnosti o význame predmetného inštitútu v ústavnom systéme resp. o efektívnosti naplnenia jeho účelov. V prípade Slovenskej republiky je však nevyhnutné dodať, že na argument týkajúci sa zabezpečenia účelu kontrasignácie, najmä pokiaľ ide o zabezpečenie prevzatia ústavnopolitickej zodpovednosti vlády za akty hlavy štátu, je potrebné nazerať striedmo a cez prizmu ďalších osobitností, ktorým sa budeme venovať na nasledujúcich riadkoch.

2.2 Ústavnopolitická (ne)zodpovednosť hlavy štátu

Ďalší argument potvrdzujúci našu tézu o nesystematickom začlenení inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu do ústavného systému Slovenskej republiky súvisí s otázkou zodpovednosti resp. nezodpovednosti hlavy štátu za výkon svojej funkcie, predovšetkým s otázkou jej ústavnopolitickej (ne)zodpovednosti.(12) Za jeden zo znakov parlamentnej formy vlády v jej klasickej podobe zvykne byť totiž uvádzaná práve ústavnopolitická nezodpovednosť hlavy štátu za výkon svojej funkcie.(13) Vzhľadom na skutočnosť, že v modernom demokratickom a právnom štáte je vo všeobecnosti neprijateľné, aby niektorý z orgánov verejnej moci neniesol za výkon svojej funkcie zodpovednosť, je to práve inštitút kontrasignácie, ktorý umožňuje prepojenie oboch načrtnutých téz.

Ako sme už naznačili v úvode príspevku, dôsledkom kontrasignácie aktu hlavy štátu je prevzatie ústavnopolitickej zodpovednosti za akt hlavy štátu kontrasignujúcim subjektom, prípadne vládou ako celkom. Účel inštitútu kontrasignácie je preto možné vidieť práve v zabezpečení resp. vytvorení priestoru pre ústavnopolitickú nezodpovednosť hlavy štátu, a to prostredníctvom prevzatia ústavnopolitickej zodpovednosti vlády za akty hlavy štátu pred parlamentom.(14) Ako je to však s ústavnopolitickou zodpovednosťou prezidenta Slovenskej republiky? Ústava expressis verbis neustanovuje, že slovenská hlava štátu nie je za výkon svojej funkcie zodpovedná, ako je to možné pozorovať v ústavách iných štátov založených tiež na parlamentnej forme vlády.(15) V Ústave sa výslovne nedočítame ani o opaku. Avšak, aj napriek tejto skutočnosti je možné konštatovať, že Ústava predpokladá možnosť vyvodenia ústavnopolitickej zodpovednosti, aj keď ide o (do určitej miery) špecifický model. Za prostriedok vyvodenia ústavnopolitickej zodpovednosti slovenskej hlavy štátu je možné považovať tzv. ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta, upravené v čl. 106 Ústavy.(16) V prípade ústavného systému Slovenskej republiky teda dochádza k tomu, že na jednej strane je hlava štátu ústavnopolitický zodpovedná za výkon svojej funkcie, avšak, na strane druhej, za vybrané rozhodnutia hlavy štátu v zmysle čl. 102 ods. 2 Ústavy zodpovedá vláda. Z ústavnej normy upravujúcej zodpovednosť vlády za kontrasignované rozhodnutia prezidenta je možné a contrario dospieť k záveru, a vyššie načrtnutý účel inštitútu kontrasignácie tento záver len potvrdzuje, že hlava štátu by už následne nemala niesť ústavnopolitickú zodpovednosť za tie svoje rozhodnutia, ktoré boli kontrasignované oprávneným subjektom. Aj napriek skutočnosti, že Slovenská republika nie je jediným príkladom ústavného „spolunažívania“ inštitútov kontrasignácie aktov hlavy štátu a ústavnopolitickej zodpovednosti hlavy štátu(17), domnievame sa, že ich vzťah v ústavnom systéme pôsobí výrazne antagonicky.

Pokiaľ ide o samotný inštitút ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky, jeho budúca praktická aplikácia by mohla eventuálne vyvolať spor o to, či môže byť dôvod odvolania hlavy štátu spočívať aj v jeho kontrasignovanom rozhodnutí, a teda v konečnom dôsledku aj spor o to, či je vyhlásenie ľudového hlasovania konformné s Ústavou. So zreteľom na ústavnopolitickú povahu zodpovednosti hlavy štátu podľa čl. 106 je samozrejmé, že Ústava dôvody, ktoré môžu viesť k vyhláseniu ľudového hlasovania o odvolaní hlavy štátu, ani len demonštratívne nevypočítava. Prichádzajú do úvahy dve alternatívy záveru. Ten z nich, ktorý by pripúšťal možnosť vyhlásenia ľudového hlasovania o odvolaní hlavy štátu na základe dôvodu týkajúceho sa kontrasignovaného rozhodnutia aktu hlavy štátu, by však v konečnom dôsledku absolútne popieral zmysel a účel samotného inštitútu kontrasignácie. Naopak, prípadná neprípustnosť vyhlásenia ľudového hlasovania z načrtnutého dôvodu by mohla narážať na absenciu osobitnej ústavnej úpravy vylučujúcej kontrasignované akty ako dôvod pre vyhlásenie ľudového hlasovania resp. na systematickejšie prepojenie čl. 106 a čl. 102 Ústavy.

2.3 Priama legitimita hlavy štátu

Tretím z našich argumentov týkajúcich sa nesystematickej pozície inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu v ústavnom systéme Slovenskej republiky sa týka legitimity prezidenta na jednej strane a vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) na strane druhej. V klasickej parlamentnej forme vlády, pokiaľ ide o republiku, bola hlava štátu volená tzv. nepriamo, teda nie priamo občanmivoličmi ale parlamentom resp. iným podobným orgánom. Aj napriek tomu, že v súčasnosti možno badať neprehliadnuteľný trend priklonenia sa k priamej voľbe prezidenta občanmi(18), priama voľba hlavy štátu a inštitút kontrasignácie, podľa nášho názoru, nemusia byť v ústavnom systéme logicky konzistentné.

Ako sme už vyššie načrtli, v prostredí parlamentnej republiky v jej klasickej podobe je hlava štátu volená nepriamo. Nemá teda priamu legitimitu. Medzi hlavou štátu a zdrojom moci, resp. občanmi, stojí iný ústavný orgán. Rovnako je to však aj s legitimitou vlády. Ani tá nie je volená priamo občanmi. Medzi vládou a občanmi stojí občanmi volený parlament, ktorý završuje proces kreácie vlády tým, že jej vyslovuje svoju dôveru. V modely klasickej parlamentnej formy vlády hlava štátu, ako sme už uviedli v predchádzajúcej časti, nie je za výkon svojej funkcie ústavnopoliticky zodpovedná. Naopak, vláda ústavnopoliticky zodpovedná je. Vychádzajúc z uvedených čŕt je potom odôvodniteľné to, aby bola hlava štátu vo výkone svojej funkcie kontrolovaná resp. obmedzovaná vládou, a to prostredníctvom inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu. Ako sa v jednom zo svojich rozhodnutí vyjadril aj Ústavný súd Českej republiky, v podmienkach zastupiteľskej demokracie by mal mať prednosť orgán politicky zodpovedný pred orgánom politicky nezodpovedným.(19) Ústavnopolitická nezodpovednosť hlavy štátu je v takomto modely potom doplnená prevzatím tejto zodpovednosti vládou, prípadne niektorým z jej členov.

V podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky, avšak nie len v ňom, je ale situácia odlišná. Základné premisy charakteristické pre klasickú parlamentnú formu vlády tu už nie sú plne zachované. Vláda je síce aj naďalej len nepriamo legitimovaná občanmi-voličmi prostredníctvom volieb do Národnej rady, no v prípade legitimity prezidenta je situácia rozdielna. Ústavný zákon č. 9/1999 Z. z., teda rovnaký ústavný zákon ako ten, ktorý do ústavného systému Slovenskej republiky zaviedol inštitút kontrasignácie, totiž zmenil (nepriamu) parlamentnú voľbu hlavy štátu na voľbu priamu, t.j. voľbu občanmi. Podľa čl. 101 ods. 2 prvej vety Ústavy „prezidenta volia občania Slovenskej republiky v priamych voľbách tajným hlasovaním na päť rokov“. V prípade prezidenta teda už nemožno hovoriť len o jeho nepriamej legitimite. Hlava štátu sa teda, so zreteľom na jej priamu voľbu, nachádza na pomyselnej legitimačnej reťaze bližšie k zdroju moci (občanom) než vláda. Legitimita vlády je totiž aj po prijatí citovaného ústavného zákona stále odvodzovaná od vôle Národnej rady ako zástupcu občanov. So zreteľom na uvedené skutočnosti preto v prípade ústavného systému Slovenskej republiky dochádza k určitej disproporcii, a to v tom zmysle, že ústavný orgán „dotovaný“ priamou legitimitou, t.j. prezident, je pri výkone (niektorých) svojich právomocí limitovaný či kontrolovaný orgánom, ktorý je k výkonu svojej funkcie legitimovaný len nepriamo, t.j. vládou. Nástrojom tejto limitácie či kontroly je práve inštitút kontrasignácie. Môžeme si preto položiť otázku, či je takáto ústavná konštrukcia správna, a to predovšetkým berúc do úvahy princíp suverenity ľudu, ktorý je zakotvený v čl. 2 ods. 1 Ústavy. Navyše, ako sme už načrtli v predchádzajúcej časti, ústavnopolitická zodpovednosť hlavy štátu v ústavnom systéme Slovenskej republiky nie je, na rozdiel od klasickej parlamentnej formy vlády, vylúčená.

2.4 Ústavný zákon č. 356/2011 Z. z. a vláda bez dôvery

Ďalšiu nemenej dôležitú otázku súvisiacu so systematickým začlenením inštitútu kontrasignácie do ústavného systému Slovenskej republiky priniesol aj ústavný zákon č. 356/2011 Z. z.(20), t.j. zatiaľ predposledná novela Ústavy. Rýchlosť s akým bol predmetný ústavný zákon schválený, ale predovšetkým jeho samotný obsah, sa stali predmetom viacerých kontroverzií a polemík. Podľa niektorých názorov bolo vtedajšiu ústavnopolitickú krízu možné riešiť aj bez tejto „expresnej“ novely Ústavy. Tieto skutočnosti sú ale v právnickej obci všeobecne známe. Predmetom nášho záujmu, berúc na zreteľ tému príspevku, bude preto len vplyv noviniek zavedených ústavným zákonom č. 356/2011 Z. z. na inštitút kontrasignácie resp. jeho miesto v ústavnom systéme Slovenskej republiky.

Ústavný zákon č. 356/2011 Z. z. vyvoláva, pokiaľ ide o inštitút kontrasignácie, hneď dva problémy, resp. prinajmenšom sporné otázky. Podľa čl. 115 ods. 3 Ústavy, čiže ustanovenia doplneného práve citovaným ústavným zákonom, vláda v čase, keď bola v dôsledku straty dôvery Národnej rady odvolaná(21) a dočasne poverená prezidentom vykonáva aj naďalej svoju pôsobnosť, potrebuje na výkon niektorých svojich pôsobností predchádzajúci súhlas prezidenta.(22) Výkon vybraných pôsobností je teda v každom jednotlivom prípade viazaný na predchádzajúci súhlas hlavy štátu. Aj napriek skutočnosti, že to Ústava expressis verbis neustanovuje, možno vysloviť záver, že rozhodnutie prijaté vládou v danom prípade bez predchádzajúceho súhlasu prezidenta nie je platné. Súčasne však, bez ohľadu na to či ide o vládu bez dôvery alebo nie, platnosť vybraných rozhodnutí prezidenta je podmienená následným podpisom predsedu vlády alebo ním povereného člena vlády, teda kontrasignáciou. Ústavný zákon č. 356/2011 Z. z. totiž žiadnym spôsobom nemení konštrukciu čl. 102 ods. 2 Ústavy. Dostávame sa tak do netradičnej situácie. Vláda a hlava štátu sa totiž súčasne navzájom de facto kontrolujú resp. obmedzujú pri výkone svojich ústavných právomocí. V prípade vlády ide o kontrolu či obmedzenie ex ante, v podobe prezidentského súhlasu, zatiaľ čo v prípade hlavy štátu ide o kontrolu či obmedzenie ex post, a to prostredníctvom kontrasignácie o ktorej rozhoduje predseda vlády. Na túto netradičnú situáciu už v slovenskej ústavnoprávnej doktríne poukázal napr. B. Balog.(23) Takáto vzájomná kontrola oboch ústavných orgánov síce môže na prvý pohľad vyvolávať napr. zdanie o posilnení princípu deľby a kontroly moci, no podľa nášho názoru pôsobí do značnej miery náhodilo a nesystematicky.

S ústavným zákonom č. 356/2011 Z. z. súvisí aj ďalšia skutočnosť, ktorá má nezanedbateľný vplyv na inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu v ústavnom systéme Slovenskej republiky. Fakt, že vláda bez dôvery Národnej rady aj naďalej vykonáva svoju funkciu, aj keď len dočasne a v obmedzenom rozsahu, môže spôsobiť paralyzovanie materiálneho účinku kontrasignácie, t.j. prevzatia zodpovednosti vlády za kontrasignované rozhodnutia prezidenta. Ak totiž vláda „v stave“ bez dôvery prostredníctvom kontrasignácie svojho predsedu alebo ním povereného člena preberie zodpovednosť za niektoré z rozhodnutí hlavy štátu, stáva sa táto zodpovednosť de facto nevyvoditeľnou. Vo všeobecnosti totiž možno predpokladať, a to i napriek absencii výslovnej ústavnej úpravy, že v prípade, ak chce Národná rada vyvodiť zodpovednosť vlády za kontrasignované rozhodnutie prezidenta, učiní tak práve prostredníctvom vyslovenia nedôvery vláde. Ak však vláde už nedôvera vyslovená bola, resp. ak vláda dôveru nemá v dôsledku zamietnutia návrhu na jej vyslovenie, nemožno už takejto vláde dôveru znovu „odobrať“. „Dočasne ustanovená vláda existuje nezávisle od vôle Národnej rady SR, ktorá jej nevyslovuje dôveru po ustanovení prezidentom SR, nemá ani právo vysloviť jej neskôr nedôveru.“(24) Inštitút kontrasignácie ako prostriedok prevzatia ústavnopolitickej zodpovednosti za akty prezidenta, a rovnako ako prostriedok kontroly resp. obmedzenia autonómie pri výkone jeho právomocí, sa tak v načrtnutom prípade stáva neefektívnym.(25)

3 VÝCHODISKÁ DE CONSTITUTIONE FERENDA

Na predchádzajúcich riadkoch sme sa snažili v stručnosti prezentovať argumenty, ktoré podľa nášho názoru odôvodňujú tézu, že inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu pôsobí v ústavnom systéme Slovenskej republiky nesystematicky. So zreteľom na tieto argumenty môžeme povedať, že ústavodarca pri snahe zaviesť predmetný inštitút do slovenského ústavného systému zostal, takpovediac, niekde na pol ceste. Položme si preto otázku badateľnú už v samotnom nadpise príspevku. Predstavuje inštitút kontrasignácie aj naďalej výzvu pre slovenského ústavodarcu, alebo ide skôr o slepú uličku vo vývoji ústavného systému z ktorej je potrebné sa vrátiť? Domnievame sa, že na položenú otázku neexistuje len jedna správna odpoveď. Ak má ústavný systém Slovenskej republiky, pokiaľ ide o postavenie hlavy štátu a jej vzťahy s ďalšími ústavnými orgánmi, pôsobiť kompaktne, bez vnútorných rozporov či protirečení, je podľa nášho názoru potrebné odstrániť systémové defekty, ktoré sme uviedli na predchádzajúcich riadkoch. Do úvahy pritom prichádzajú dve alternatívne riešenia. Tieto si však nekladú za cieľ ani tak definitívne vyriešiť analyzované problematické otázky, ako skôr prispieť do diskusie o nich. Zvolenie jedného či druhého riešenia je však prv podmienené ujasnením si toho, aké by malo byť postavenie prezidenta v ústavnom systéme Slovenskej republiky, resp. aké úlohy by mal v ňom plniť.

Prvá z úvah, ako by bolo možné de constitutione ferenda riešiť skúmaný problém, spočíva v priklonení sa k modelu klasickej parlamentnej formy vlády, a to predovšetkým pokiaľ ide o postavenie a úlohy, ktoré hlave štátu v takomto prostredí prináležia. So zreteľom na predmet tohto príspevku to znamená, v prvom rade, uvažovať o rozšírení tých z právomocí prezidenta, ktoré by mali podliehať kontrasignácii predsedu vlády alebo ním povereného ministra. Úvahy smerujúce týmto smerom pritom už boli v prostredí slovenskej ústavnoprávnej doktríny neraz prezentované.(26) Konkrétnu inšpiráciu pritom nie je potrebné hľadať ďaleko. Stačí napr. len „oprášiť“ niektorý z už neraz spomínaných návrhov z r. 1997. Kontrasignácii by mali podliehať predovšetkým všetky tie z právomocí hlavy štátu, ktoré je možné charakterizovať ako súčasť výkonnej moci. Výnimku z podmienky kontrasignácie by mohli mať predovšetkým tie z prezidentských aktov, pri ktorých by bolo menej vhodné, aby bola hlava štátu pri ich vydávaní limitovaná vládou ako vrcholným orgánom výkonnej moci. Ako príklad možno uviesť napr. akt hlavy štátu spočívajúci v podpísaní zákona schváleného Národnou radou alebo v jeho vrátení spať Národnej rade.(27) Avšak, ako sme načrtli v predchádzajúcej časti príspevku, vecný rozsah kontrasignácie nie je jediným nedostatkom predmetného inštitútu v ústavnom systéme Slovenskej republiky. Ak by ústavodarca pokračoval vo „výzve“ spočívajúcej v zavedení inštitútu kontrasignácie do ústavného systému Slovenskej republiky, rozšírenie vecného rozsahu kontrasignácie by malo byť sprevádzané aj ďalšími zmenami. Predovšetkým by bolo vhodné uvažovať o vylúčení ústavnopolitickej zodpovednosti hlavy štátu, t.j. v praktickom zmysle o vypustenie čl. 106 Ústavy, prípadne o zadefinovanie konkrétnych konaní, ktoré by eventuálne mohli viesť k predčasnému zániku funkcie hlavy štátu. V nadväznosti na uvedené by ďalej bolo potrebné zvážiť aj prípadnú zmenu spôsobu voľby hlavy štátu tak, aby jej „dotovanie“ priamou legitimitou nepredstavovalo logický defekt vo vzťahu k limitácii jej ústavného postavenia prostredníctvom inštitútu kontrasignácie. Ako inšpiratívne sa v tomto prípade javí napr. talianske riešenie.(28) A napokon, v záujme zabezpečenie riadneho fungovania inštitútu kontrasignácie v ústavnom systéme Slovenskej republiky bolo by potrebné prípadnú politickú krízu, spočívajúcu v strate dôvery vlády, riešiť iným spôsobom, než ako sme toho boli svedkami prostredníctvom ústavného zákona č. 356/2011 Z. z.

Systémové nedostatky začlenenia inštitútu kontrasignácia aktov hlavy štátu do ústavného systému Slovenskej republiky, ktoré sme si v stručnosti priblížili na v predchádzajúcej časti, je však možné riešiť aj úplne odlišne. Takéto riešenie prichádza do úvahy v prípade, ak by sme zavedenie inštitútu kontrasignácie v r. 1999 naozaj identifikovali ako „slepú uličku“. Ak by sa ústavodarca rozhodol nekonštruovať prezidenta len ako hlavu štátu s prevažne formálnymi a ceremoniálnymi právomocami a rozhodol by sa „oslobodiť“ ju spod „hegemónie“ vlády ako rozhodujúceho politického orgánu výkonnej moci, mohli by sme uvažovať aj o úplnom odstránení inštitútu kontrasignácie z ústavného systému Slovenskej republiky. Samozrejme, tak ako v predchádzajúcej alternatíve, aj v prípade druhého z riešení by však nemalo zostať len pri tomto kroku. Odstránenie inštitútu kontrasignácie, ktoré by predstavovalo určité posilnenie autonómie prezidenta pri výkone jeho právomocí, by malo byť sprevádzané aj posilnením jeho ústavnopolitickej zodpovednosti, resp. odstránenie niektorých jej procesných nedostatkov.(29) Vláda by totiž, v zmysle tohto riešenia, už neniesla zodpovednosť ani za niektoré z prezidentských rozhodnutí. Ak by však predsa len považoval ústavodarca za potrebné limitovať autonómiu prezidenta pri výkone niektorých z jeho právomocí, ako riešenie prichádza do úvahy napr. ústavné zakotvenie obligatórneho návrhu, ktorý by musel vydaniu aktu hlavy štátu predchádzať.(30) Pokiaľ ide o ústavný zákon č. 356/2011 Z. z., druhé z nami načrtnutých východísk síce nevylučuje to, aby hlava štátu v prípade straty dôvery vlády vykonávala nad vládou prostredníctvom (ne)udelenia predchádzajúceho súhlasu akúsi kontrolu, pravdou však je, že stav zavedený týmto ústavným zákonom má aj ďalšie nedostatky. Ako príklad možno uviesť napr. skutočnosť, že súčasná ústavná úprava nepredpokladá ústavný orgán na ktorý by prešla právomoc hlavy štátu udeliť vláde súhlas s výkonom niektorých jej právomocí v prípade, ak by v zmysle čl. 105 Ústavy došlo k potrebe zastupovania prezidenta. V prípade prikloneniu sa k druhej z nami prezentovaných alternatív samozrejmosťou zostáva zachovanie priamej voľby hlavy štátu občanmi. Odstránením inštitútu kontrasignácie by totiž došlo aj k odstráneniu systematického protirečenia s priamou legitimitou hlavy štátu, o ktorej sme hovorili v predchádzajúcej časti príspevku.

Poznámky

• 1) Inú podobu kontrasignácie ako spolupodpis predpokladá napr. ústavnoprávna doktrína v Poľsku alebo v Španielsku. Porovnaj napr. RAKOWSKA, A.: Kontrasygnata aktów głowy państwa w wybranych państwach europejskich. Warszawa : Fundacja Pormocji Prawa Europeskiego, Turoń : Wydawnictwo Adam Marszałek, 2009, s. 15 a DE ESTEBAN, J. – GONZÁLEZ-TREVIJANO, P. J.: Curso de derecho constitucional Español. Tomo III. Madrid : Servicio publicaciones de Facultad de derecho de Universidad Complutense Madrid, 1994, s. 88. Vzhľadom na predmet príspevku sa však osobitne problematike podoby kontrasignácie resp. forme kontrasignovaných aktov hlavy štátu venovať nebudeme.
• 2) Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej aj „Ústava“).
• 3) Inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu bol súčasťou ústav Československa z r. 1918, 1920 a 1948. Inštitút kontrasignácie bol známy aj ústave vojnovej Slovenskej republiky. Porovnaj § 10 zákona č. 37/1918 Zb. o dočasnej ústave; § 68 zákona č. 121/1920 Zb., ktorým sa uvádza Ústavná listina Československej republiky, § 40 ústavného zákona č. 185/1939 Sl. z. o Ústave Slovenskej republiky a § 77 ods. 1 ústavného zákona č. 150/1948 Zb. Ústava Československej republiky
• 4) Porovnaj čl. 101 ods. 4 Návrhu Ústavy Slovenskej republiky, predloženej do Slovenskej národnej rady ako parlamentná tlač č. 24 z r. 1992, podľa ktorého „prezident je za výkon svojej funkcie zodpovedný Slovenskej národnej rade“.
• 5) (1) Návrh ústavného, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.; parlamentná tlač č. 685 z r. 1997 a (2) návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.; parlamentná tlač č. 686 z r. 1997.
• 6) Porovnaj osobitnú časť dôvodovej správy k návrhu ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona č. 244/1998 Z. z., k Čl. I bodu 10; parlamentná tlač č. 58 z r. 1998. Priblížením sa k základným atribútom parlamentnej formy vlády, ako dôvodom zmien predkladaných v citovanom návrhu, argumentoval ústavodarca aj vo všeobecnej časti dôvodovej správy. V prípade niektorých z navrhovaných zmien, ako napr. de facto zavedenia ústavnopolitickej zodpovednosti hlavy štátu voči občanom, však možno vysloviť pochybnosti o ich zlučiteľnosti s modelovou parlamentnou formou vlády resp. i so samotnými ďalšími zmenami, ktoré citovaný ústavný zákon priniesol.
• 7) Porovnaj návrhy ústavných zákonov citované v poznámke č. 5.
• 8) Porovnaj čl. 63 ods. 1 písm. b) v spojení s ods. 3 Ústavy Českej republiky; čl. 9 ods. 4 písm. a) v spojení s ods. 5 Základného zákona Maďarska a čl. 138 písm. b) v spojení s čl. 143 ods. 1 Ústavy Portugalska.
• 9) Porovnaj čl. 85 Ústavy Republiky Litva.
• 10) Porovnaj čl. 58 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko a tretí oddiel ods. 53 Ústavy Republiky Lotyšsko.
• 11) Porovnaj čl. 89 Ústavy Talianskej republiky.
• 12) Ústavnopolitickú zodpovednosť môžeme zjednodušene charakterizovať ako zodpovednosť majúcu síce ústavný (a teda právny) základ, no súčasne zodpovednosť, ktorá nie je založená na porušení právnej normy a ktorú je preto možné vyvodiť aj bez toho, aby subjekt tejto zodpovednosti konal v rozpore s právom. Ako napovedá aj samotné označenie tejto podoby zodpovednosti, na vyvodenie zodpovednosti, ktorého dôsledkom je spravidla ukončenie funkcie dotknutého subjektu, postačujú len tzv. politické dôvody, napr. strata dôvery.
• 13) Porovnaj inter alia CIBULKA, Ľ.: K niektorým aspektom ústavného postavenia prezidenta Slovenskej republiky. In Zborník príspevkov na počesť 65. narodenín doc. JUDr. Jaroslava Chovanca, CSc. Bratislava: PraF UK, 2000, s. 259.
• 14) Porovnaj napr. OROSZ, L. – ŠIMUNIČOVÁ, K.: Prezident v ústavnom systéme Slovenskej republiky. Bratislava: Veda, 1998, s. 24.
• 15) Porovnaj napr. čl. 54 ods. 3 Ústavy Českej republiky.
• 16) K chápaniu ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta ako forme vyvodenia ústavnopolitickej zodpovednosti porovnaj napr. BRÖSTL, A. a kol.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Plzeň: Aleš Čenek, 2010, s. 290.
• 17) Podobný prípad možno nájsť aj v ústave Rakúska. Porovnaj čl. 60 ods. 6 v spojení s čl. 67 ods. 2 Spolkového ústavného zákona Rakúska.
• 18) Posledným príkladom je zavedenie priamej voľby hlavy štátu v Českej republike. Porovnaj ústavný zákon č. 71/2012 Sb., ktorým sa mení ústavný zákon č. 1/1993 Sb. Ústava Českej republiky v znení neskorších ústavných zákonov. Naopak, spôsob voľby hlavy štátu najviac sa približujúci klasickej parlamentnej forme vlády je zachovaný v Taliansku, kde je hlava štátu volená oboma komorami parlamentu rozšírenými o zástupcov regiónov, a v Nemecku, kde je hlava štátu volená členmi spolkového snemu a zástupcami vlád spolkových krajín (spolu tzv. spolkové zhromaždenie). Porovnaj čl. 83 Ústavy Talianskej republiky a čl. 54 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko.
• 19) Porovnaj nález Ústavného súdu Českej republiky zo dňa 20. júna 2000, sp. zn. Pl. ÚS 14/01.
• 20) Ústavný zákon č. 356/2011 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, sa stal platný a nadobudol účinnosť dňa 25.10.2011.
• 21) Pod stratou dôvery máme na mysli tak vyslovenie nedôvery vláde, ako aj zamietnutie návrhu na vyslovenie dôvery. Obligatórnym dôsledkom oboch prípadov je v zmysle čl. 115 ods. 1 Ústavy odvolanie vlády prezidentom.
• 22) Ide o výkon pôsobností podľa čl. 119 písm. m) a r) Ústavy. V zmysle čl. 119 písm. m) „vláda rozhoduje v zbore o vymenúvaní a odvolávaní ďalších štátnych funkcionárov v prípadoch ustanovených zákonom a troch členov Súdnej rady Slovenskej republiky“. Podľa čl. 119 písm. r) vláda rozhoduje v zbore „o ďalších otázkach, ak tak ustanoví zákon“.
• 23) Porovnaj BALOG, B.: Transformácia ústavného systému Slovenskej republiky (?). Transformation of the constitutional system of the Slovak Republic (?). [online] 2012 [cit. 07.09.2013] Dostupné na http://ctp.uninova.sk/ctp.nsf/0/EC19ECAB13752A23C12579AB00427535/$FILE/CaKS_2-2011— clanok_05.pdf.
• 24) DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. 3. vyd. Šamorín: Heuréka, 2012, s. 1176.
• 25) Pre úplnosť je však potrebné dodať, že podobná ako vyššie popisovaná situácia mohla eventuálne nastať aj podľa ústavnej úpravy platnej do prijatia ústavného zákona č. 356/2011 Z. z. Podľa čl. 115 ods. 2 Ústavy prezident totiž po tom ako prijme demisiu vlády, poverí ju vykonávaním jej funkcie až do vymenovania novej vlády. Ťažko si preto možno predstaviť rovnako aj vyslovenie nedôvery vláde, ktorá už sama predtým podala demisiu.
• 26) Porovnaj napr. CIBULKA, Ľ.: Vývoj postavenia prezidenta v ústavnom systéme Slovenskej republiky (v kontexte zmien Ústavy Slovenskej republiky). In: Actas Facultatis Iuridicae Comenianae. Tomus XXXI, 2013, č. 1, s. 117 alebo ČIČ, M. a kol.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Žilina: Eurokódex, 2012, s. 546.
• 27) Porovnaj čl. 101 ods. 1 písm. f) a o) Ústavy Slovenskej republiky.
• 28) Porovnaj poznámku č. 18.
• 29) K nedostatkom inštitútu ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta porovnaj napr. DOMIN, M.: Iniciovanie ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky. In Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2012. 1. časť. Zborník z medzinárodnej konferencie doktorandov a mladých vedeckých pracovníkov konanej v dňoch 29. – 31. marca 2012 v Častej-Papierničke. Bratislava: PraF UK, 2012, s. 149-155.
• 30) Osobitným problémom by však bolo to, či má mať hlava štátu pri realizácii návrhu notariálnu alebo decizívnu funkciu. To by však už bolo na samostatnú diskusiu.

Autor
doc. JUDr. Marek Domin PhD.

Zdroj
https://www.flaw.uniba.sk/fileadmin/praf/Veda/Konferencie_a_podujatia/Session_of_Constitutional_Law.pdf