- schengenské vízum
- Zákon – Zákon o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov 404/2011 | Paragrafy: § 14
Toto vyjadrenie zaznelo na margo skutočnosti, že od septembra 2015 osem krajín Schengenskej zóny opätovne obnovilo na svojich hraniciach kontroly, a to s cieľom znížiť číslo utečencov a migrantov vstupujúcich na ich územia. Avramopoulos zdôraznil, že šlo o krok v súlade s právom EÚ, avšak neprestajne nalieha na krajiny, aby viac spolupracovali na kontrole vonkajších hraníc Európy, a zachovali tak výsledok desiatky rokov trvajúcej integrácie.1
Na to, aby sa dal posúdiť možný prínos nariadenia Dublin III je potrebné najskôr preskúmať jeho predchodcov, zhodnotiť efektivitu ich aplikácie, nájsť ich prípadné slabiny a nedostatky, a následne sa pokúsiť analyzovať prepracovanú verziu spolu s jej novotami. Tento príspevok sa pokúsi odhaliť najväčšie problémy vo fungovaní dublinského systému do prijatia prepracovaného nariadenia v roku 2013 a načrtnúť riešenia, ktoré nám prinieslo.
1. Od Schengenu k Dublinu
Dublinský systém skladajúci sa z niekoľkých právnych inštrumentov (v nadväznosti na Dublin I bolo dňa 18. 2. 2003 vydané nariadenie ES č. 343/2003 známe ako Dublin II, ktorý spolu s Dublinom I a Dublinom III tvorí Dublinský systém) predstavuje právo a politiku Európskej únie s účinkami smerujúcimi navonok, voči tým osobám, ktoré nepožívajú výhody voľného pohybu, ktoré poskytujú predpisy práva EÚ. Korene dublinského systému siahajú do roku 1985, keď bola predstavená Schengenská dohoda, a s ňou súvisiace postupné odstraňovanie vnútorných hraníc medzi členskými štátmi. Kým vo vnútri Únie dochádzalo k búraniu hraníc a vytváraniu vnútorného trhu, pokiaľ ide o vývoj opatrení v oblasti migrácie, Európa si vyslúžila prezývku “pevnosť Európa” práve vďaka svojej tvrdej politike voči príslušníkom tretích krajín. S narastajúcim počtom žiadostí o azyl v 90. rokoch bolo nevyhnutné vytvoriť pravidlá zodpovednosti členských štátov za týchto žiadateľov o azyl.
Európa dňa 15. júna 1990 po prvýkrát v Dubline prijala tzv. koncepciu bezpečnej tretej krajiny, a to Dohovorom určujúcim štát zodpovedný za preskúmanie žiadostí o azyl podaných v jednom z členských štátov Európskych spoločenstiev (označovaný ako Dublinský dohovor alebo Dublin I).2 Pôvodných 12 signatárskych štátov sa v roku 1997 rozrástlo o Rakúsko a Švédsko a v roku 1998 aj o Fínsko. Dva roky praxe však ukázali, že systém nefunguje tak, ako sa dúfalo. Jedným z problémov, za ktorý je Dublin I často kritizovaný je jeho pomalosť. Lehoty, ktoré boli pre jednotlivé zmluvné krajiny stanovené na učinenie opatrení a krokov podľa Dublinkého dohovoru sa nerešpektujú a sú neraz niekoľkonásobne prekračované. Ďalšou, pre žiadateľov o azyl veľmi závažnou, sa pri Dubline I stala otázka tzv. reťazového refoulment. Svoj pôvod mala v čl. 3 ods. 5 Dublinu I, ktorý ponechal zmluvným štátom možnosť žiadateľa poslať do tretej krajiny. Problematickým sa toto ustanovenie zmluvy stalo v prípade, ak dožiadaný štát prijal žiadosť o transfer a žiadateľa chcel poslať vrámci koncepcie bezpečnej tretej krajiny do takého štátu, ktorý dožadujúca strana za bezpečný nepovažuje.3 V neposlednom rade išlo aj o skutočnosť, že Dublinským dohovorom sa malo zaručiť rovnomerné rozmiestnenie žiadateľov o azyl, a malo ísť o inštrument spočívajúci v delení bremena medzi zmluvnými stranami, pričom opak sa stal pravdou pre krajiny s vonkajšími hranicami Šengenského priestoru. 4 Prijatím Amsterdamskej zmluvy, ktorá rozšírila právomoci Spoločenstva inter alia aj v oblasti spolupráce vo veciach migrácie a azylu vyvstala potreba nahradiť Dublinský dohovor iným dokumentom. V októbri 1999 sa Európska rada zišla v Tampere, a vyslovila sa za vytvorenie Spoločného európskeho azylového systému (označovaný ako CEAS), ktorého súčasťou mal byť nástroj určujúci členský štát zodpovedný za preskúmanie žiadosti o azyl.5 Komisia sa tak chopila príležitosti a jej výsledkom bolo Nariadenie ES č. 343/2003 ustanovujúce kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (známe ako „Dublin II“). 6 Netreba však zabúdať na skutočnosť, že Dublin I zostal platný vo všetkých štátoch, ktoré ho podpísali, a to najmä kvôli vzťahom s Dánskym kráľovstvom, pretože Dánsko sa, v súlade s Protokolom o postavení Dánska “nezúčastňuje na prijatí tohto nariadenia a nie je viazané, ani nepodlieha jeho uplatňovaniu”. 7
2. Dublin I a II
Jednou z ambícií Dublinského dohovoru bolo vyriešiť situáciu tzv. “asylum seekers in orbit” tj. stav, keď má žiadateľ o azyl problém nájsť krajinu ochotnú jeho žiadosť akceptovať, v dôsledku čoho je následne presúvaný z krajiny do krajiny, prakticky bez výsledku. Druhým závažným problémom v oblasti azylu je tzv. “asylum shopping” alebo nakupovanie azylu – situácia, keď azylant opätovne podáva žiadosť o azyl v jednom štáte po zamietnutí žiadosti v inom štáte. Dublin I sa pokúsil odstrániť tento jav najmä prostredníctvom stanovenia presných kritérií určujúcich štát zodpovedný za prijatie žiadosti o azyl. Články 4 až 9 Dublinu I pomenovali päť základných hierarchicky usporiadaných kritérií, ktorých aplikácia sa mala vykonať v danom poradí. Okrem toho Dublin I zaviazal členské štáty v tom zmysle, že niektorý z nich žiadosť o azyl prijať musí, na druhej strane len jeden je príslušný ju preskúmať, a tým sa vylúčuje možnosť, aby sa tou istou žiadosťou neozaoberala žiadna resp. viaceré krajiny. Tento prístup na druhej strane vytvoril prekážku pre žiadateľov, aby si sami zvolili krajinu, v ktorej svoju žiadosť predložia. Nakoľko Dublin I priznáva právo preskúmať žiadosť len jednému spomedzi členských štátov, ak tento žiadosť zamietne aj v prípade, že právne predpisy členského štátu umožňujú podať opätovnú žiadosť, je šanca na získanie azylu pre takéhoto žiadateľa takmer mizivá. V neposlednom rade sa terčom kritiky stalo nedostatočné rešpektovanie a zachovávanie rodinných väzieb.8
Prijatie nariadenia Dublin II v roku 2003 predstavovalo významný krok k vytvoreniu už spomínaného Spoločného európskeho azylového systému CEAS. Čo do obsahu sa Dublin II veľmi nelíši od Dublinu I, podstatný rozdiel spočíva v skutočnosti, že Dublin II bol zavedený pomocou nariadenia ES, a teda, na rozdiel od Dublinu I, ktorý je medzinárodnou zmluvou, Dublin II ako nariadenie predstavuje právny akt EÚ a je priamo aplikovateľný, z čoho možno vyvodiť, že zaväzuje nielen štáty, ale aj fyzické a právnické osoby.9 Nakoľko ide o právny akt inštitúcií a orgánov EÚ, Súdny dvor Európskej únie má právomoc vydať predbežný nález o jeho platnosti resp. výklade (tzv. konanie o prejudiciálnej otázke). 10 Dublin II mal vytvoriť jednotný uniformný azylový proces naprieč krajinami EÚ a odstrániť nedostatky Dublinského dohovoru. 11 Napriek skutočnosti, že Dublin II naozaj predstavil niekoľko zmien a zefektívnil systém, tento posun mal mnohokrát za následok porušovanie práv samotných žiadateľov, nakoľko ide o situácie, kde orgány a inštitúcie EÚ nedisponujú právomocou nad jednotlivými azylovými prípadmi v členských štátoch. S ohľadom na obsah nariadenia Dublinu II, každý čl. štát sa považuje za bezpečnú krajinu pre príslušníkov tretích krajín. Avšak v prípade dokázania opaku, čl. štát tento predpoklad naďalej nespĺňa a automatické transfery do tohto štátu vyúsťujú do porušenie ľudských práv a základných slobôd. 12
Okrem toho toto nariadenie neopomenulo ani pretrvávajúce fenomény “asylum seekers in orbit a asylum shopping”. Samotné kritéria na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl mali byť vyjadrením princípu solidarity 13 , avšak v skutočnosti došlo k presunu bremena na krajiny južnej a východnej Európy, ktoré nesú zodpovednosť za ochranu vonkajších hraníc schengenského priestoru. Kým výsledok rokovaní v Tampere očakával prijatie pravidiel, ktoré by viedli k spoločnému azylovému konaniu a jednotného statusu pre tie osoby, ktorým bol azyl priznaný v každom členskom štátei4, realita sa skôr podobá na lotériu, a je o to viditeľnejšia práve v krajinách s vonkajšími hranicami (zväčša s menej liberálnou politikou voči žiadateľom) pretože práve tieto sú mnohokrát zodpovedné za preskúmanie žiadosti o azyl poďla nariadenia Dublin II.
3. Problémy Nariadenia Dublin II
3.1 Vzájomná dôvera a ľudské práva
Vzájomné uznanie a vzájomná dôvera sú dvomi pilieri spolupráce medzi všetkými členskými štátmi EÚ. V oblasti azylového práva sa touto vzájomnou dôverou rozumie dôvera, že každý členský štát považuje národnú legislatívu iného členského štátu za kvalitnú a zákonnú. Dublinský systém predpokladá, že každý členský štát rešpektuje práva žiadateľov o azyl v súlade s medzinárodným právom a právom EÚ.15
Ako už bolo spomenuté, nariadenie Dublin II určuje, ktorý členský štát je zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl. Zároveň však umožňuje rozhodnúť o presune žiadateľa z tzv. “nezodpovedného” štátu do iného členského štátu, ak je tento v zmysle nariadenia zodpovedný podľa niektorého z kritérií. Dublin II tieto kritéria upravuje v článkoch 6 až 17 rovnako ako Dublin I v hierarchickom poradí. Určovanie zodpovedného štátu malo vychádzať z objektívnych a spravodlivých kritérií, s ohľadom na jednotlivé členské štáty a jednotlivca podávajúceho žiadosť. 16 Prioritou sú humanitárne dôvody, spolu s ochranou rodinných väzieb najmä pravidlo, podľa ktorého členovia rodiny majú ostať spolu aj v prípade, že za normálnych okolností by na preskúmanie ich žiadostí boli príslušné rôzne členské štáty. Sekundárne sa určí členský štát podľa toho, kde žiadateľ o azyl vstúpil na územie Európskej únie vrátane skutočnosti, ktorý členský štát mu vystavil dokument o povolení na pobyt resp. ten, ktorý mu vydal vízum. Treba pritom zdôrazniť, že vlastný výber zodpovedného členského štátu žiadateľom o azyl je v hierarchii kritérií na poslednom mieste.17 Na to, aby sa toto nariadenie mohlo efektívne vykonávať v každom štáte, predpoklad dôvery zahŕňa skutočnosť, že všetky členské štáty sú pre žiadateľov o azyl skutočne bezpečné. Vzájomná dôvera ale predstavuje domnienku vyvrátiteľnú, čo ako prvý judikoval Európsky súd pre ľudské práva, a následne potvrdil Súdny dvor EÚ najmä tvrdením, že tento predpoklad nemožno slepo nasledovať v prípade, ak sú ohrozené základné ľudské práva a slobody.18
3.2 Transfery žiadateľov
Európsky dohovor o ľudských právach a základných slobodách – M. S. S. v. Belgicko a Grécko
Prípad afgánskeho občana sa stal prelomovým hneď z niekoľkých hľadísk. Nielenže bol prvým prípustným a úspešným prípadom pokiaľ ide o Dublinský systém, ESĽP v ňom uznal zodpovednosť oboch štátov a upozornil na hlbšie preskúmavanie dodržiavania ľudských práv pri aplikácii nariadenia Dublin II. Po tom, čo v roku 2008 vstúpil cez Grécko na územie EÚ, svoju žiadosť o azyl podal v Belgicku. Nakoľko toto podľa nariadenia nebolo príslušné na jej preskúmanie belgické úrady ho poslali naspäť do Grécka, kde bol v Aténach zaistený a následne žil na ulici. ESĽP vyslovil hneď niekoľko porušení ľudských práv na podklade čl. 3 a 13 EDĽP. 20 V situácii, kedy belgické úrady mali z viacerých oficiálnych zdrojov informácie o nedostatočnom dodržiavaní ľudských práv v Grécku bolo namieste, aby použili tzv. klauzulu zvrchovanosti (čl. 3 ods. 2 nariadenia Dublin II) a zbránili tým porušovaniu práv žiadateľa o azyl. Takto ESĽP nastavil určitú rovnováhu medzi prísnym dodržiavaním hierarchie kritérií určujúcich zodpovedný štát a možnosťou štátu preskúmať žiadosť (aj keď zodpovedný nie je). Čo je ešte dôležitejšie tento rozsudok zrušil automatické uplatňovanie princípu vzájomnej dôvery.2i Naviac členské štáty naďalej a priori nemôžu byť vnímané ako bezpečné a to až do času, kým preukážu, že podmienky pre žiadateľa sú v súlade s medzinárodnými záväzkami štátu.
Charta základných práv Európskej únie – NS v. Secretary of State for the Home Department
Súdny dvor EÚ nasledoval rozhodnutie ESĽP a potvrdil, že žiadateľ o azyl nemôže byť presunutý do štátu, kde dochádza k systematickému porušovaniu ľudských práv a je tu hrozba, že bude vystavený neľudskému a ponižujúcemu zaobchádzaniu. SD EÚ rozhodol, že klauzula zvrchovanosti musí byť aplikovaná v súlade s právom EÚ predovšetkým s ostatnými ustanoveniami nariadenia.23 Napriek tomu, že rozsudok potvrdil prezumpciu zaobchádzania so žiadateľmi o azyl zo strany členských štátov v súlade s požiadavkami zakotvenými v Dohovore o právnom postavení utečencov, EDĽP a v neposlednom rade v Charte základných práv EÚ, opätovne upozornil na prípady systematického porušovania základných práv v štátoch, kde je nápor žiadateľov najväčší, a o ktorom ostatné členské štáty informované sú.24 Aj v tomto prípade ide o prelomové rozhodnutie z niekoľkých dôvodov. Po prvé preto, že sa SD EÚ držal rozhodovacej línie ESĽP a taktiež preto, že takisto judikoval vyvrátiteľný charakter domnienky dodržiavania základných práv rovnako vo všetkých členských štátoch EÚ. Zaviazal členské štáty preskúmať situáciu, v akej sa žiadatelia v zodpovednom štáte nachádzajú, a až následne žiadať od tohto štátu, aby žiadateľa prevzal. Nakoniec členské štáty zaviazal povinnosťou aplikovať článok 3 ods. 2 nariadenia Dublin II v prípadoch systémových nedostatkov v azylovom konaní v niektorom zo štátov, a teda, že za určitých okolností nejde o diskrečné právo využitia klauzuly zvrchovanosti, ale o povinnosť pri ochrane základných práv a slobôd.
Obe rozhodnutia volali po prepracovaní a zmene nariadenie Dublin II, práve s ohľadom na aplikáciu klauzuly zvrchovanosti, avšak táto nebola zďaleka jediným dôvodom na prepracovanie nariadenia.25 European Council on Refugees and Exile (ECRE) v roku 2013 predložila správu, ktorá si dala za cieľ zhodnotiť (ne)fungovanie Dublinského systému. Výsledkom bola konštatácia o nedostatočne spravodlivom a účinnom preskúmavaní žiadostí a neúmerne dlhých konaniach o udelenie azylu. 26 Rovnako kritizovaným nedostatkom sú rozdelenia rodín v dôsledku posudzovania jednotlivých žiadostí členov rodín úradníkmi v rôznych členských štátoch bez ohľadu na existenciu tohto vzťahu medzi žiadateľmi.27 Popri zjavnom a systematickom porušovaní ľudských práv pri transferoch žiadateľov a nedodržiavaní rodinných väzieb sa veľkým nedostatkom nariadenia stali možnosť zadržania a neinformovanosť žiadateľov, ako aj absencia odkladného účinku odvolania resp. žiadosti o súdne preskúmanie rozhodnutia o prevzatí alebo prijatí späť.
4. Nariadenie ES č. 604/2013 – Dublin III
Nová, prepracovaná verzia, ktorá nadobudla účinnosť 19. júla 2013 zachovala na základe rozhodnutia väčšiny členských štátov základné princípy a nijakým zásadným spôsobom nezasiahla ani do jeho systematiky. Obsah však bol doplnený o niekoľko nových ustanovení, ktoré by mali predstavovať riešenie nedostatkov jeho predchodcu. Vytýkané presuny žiadateľov do zjavne nevyhovujúcich podmienok v Grécku Dublin III výslovne upravil v čl. 3.29 Nové znenie má prispieť k odbremeneniu tých krajín, v ktorých je žiadostí najviac, zdôrazniť solidaritu štátov a zaručiť tak uplatňovanie čl. 4 Charty základných práv EÚ .30 Presunom sa má predchádzať aj aktivitou samotných žiadateľov, ktorí majú možnosť podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu o odovzdaní, a prípadne o možnosti požiadat o odloženie odovzdania. 31 Takýto nástroj v nariadení Dublin II chýbal a žiadateľ sa mnohokrát musel obracať na vnútroštátne súdy, či európske orgány, kde prebiehali zdĺhavé konania a rozhodnutia boli prijaté mnohokrát až po samotnom transferi.
S právom odvolať sa súvisí samotné právo na informácie v písomnej forme a v jazyku, ktorému žiadateľ rozumie.32 Prepracované nariadenie zaručuje žiadateľovi právo byť informovaný o postupe, ktorý sa ho týka už pred podaním žiadosti, a okamžite po jej podaní. Ide najmä o informácie týkajúce sa cieľa a účelu nariadenia Dublin III a následkov podania žiadosti v inom členskom štáte s ohľadom na určenie, ktorý štát bude zodpovedný za preskúmanie jeho žiadosti o azyl, ako aj informácia o tom, že má právo na prístup k svojim osobným údajom a tiež o osobnom pohovore podľa článku 5 nariadenia. Spolu so zakotvením možnosti vlastným pričinením zastaviť presun do iného členského štátu, žiadateľ o tom musí byť riadne a včas oboznámený. 33
Dublin III taktiež priniesol nový článok 28 s názvom “Zaistenie”, ktorý vylučuje aby bola osoba zadržaná len z dôvodu, že voči nej prebieha azylové konanie. Zároveň však určuje podmienky, ktoré musia byť dodržané v prípade, že k zaisteniu dôjde, čo znamená väčšie procesné záruky pre žiadateľov. 34
Nezanedbateľné zmeny nastali aj v prípade časového horizontu, v ktorom členský štát považujúci za zodpovedný iný členský štát tento dožiada o prevzatie žiadateľa. Kým všeobecné pravidlo v odseku 1 hovorí o troch mesiacoch od podania žiadosti, odsek 2 upravuje výnimku v prípade pozitívneho výsledku porovnania odtlačkov v systéme Eurodac a skracuje lehotu na dva mesiace od získania tohto kladného výsledku.35
Osobitná pozornosť je venovaná maloletým osobám,36 najmä tým bez sprievodu. 37 Všetky členské štáty musia mať na pamäti najlepšie záujmy dieťaťa, čo spolu so širším ponímaním rodiny v prepracovanom nariadení kladie vyššie nároky na štáty a Európsku úniu ako celok, aby vytvorili systém/databázu na základe ktorej by bolo možné maloletých opätovne spojiť s ich rodinami. S maloletými osobami priamo súvisí aj zlúčenie rodiny a závislé osoby. 38 Obe skutočnosti sú teraz zahrnuté priamo v ustanoveniach určujúcich kritéria na posúdenie zodpovednosti členského štátu, a preto tieto tzv. humanitárne ustanovenia už nie sú ponechané len na voľnom uvážení členských štátov.
5. Súdny dvor EÚ a Nariadenie Dublin III
Dňa 17. marca 2016 generálna advokátka SD EÚ Sharpston (ďalej len “GA Sharpston”) predniesla svoje návrhy vo veciach C-63/15 Ghezelbash a C-155/15 Karim, ktoré sa týkali rozsahu práva na odvolanie alebo preskúmanie zabezpečené bodom 19 odôvodnenia a čl. 27 nariadenia Dublin III. V oboch veciach sa žiadateľ o azyl usiluje spochybniť rozhodnutie príslušných orgánov v členskom štáte, v ktorom sa nachádza, o jeho odovzdaní do iného štátu, ktorý sa s prvým uvedeným členským štátom dohodol, že prevezme zodpovednosť za preskúmanie žiadosti o azyl.
Vec C-63/15 Mehrdad Ghezelbash proti Staatssecretaris van VeUigheid en Justitie (Holandsko)
GA Sharpston v tomto prípade zdôrazňuje, že cieľom nariadenia Dublin III je jasná a uplatniteľná metóda na rýchle rozhodovanie, ktorý štát je zodpovedný, čo má prispieť nielen k zrýchleniu azylových konaní ale aj k právnej ochrane samotných žiadateľov. Bod 19 odôvodnenia (ktoré je vyjadrené ako hmotnoprávne ustanovenie článku 27 ods. 1) má dve stránky. Zaručenie účinnej ochrany práv žiadateľov, právne záruky a právo na účinný opravný prostriedok v súvislosti s rozhodnutiami o odovzdaní zahŕňajú “uplatňovanie tohto nariadenia”, ako aj “právnu a faktickú situáciu v členskom štáte, do ktorého sa žiadateľ odovzdáva”. Prvá stránka zahŕňa spôsob, akým sa nariadenie Dublin III uplatňuje, kým tá druhá je vyjadrením súčasného článku 3 ods. 2 nariadenia.39 GA Sharpston pred SD EÚ prezentovala tri alternatívy výkladu rozsahu práva na účinný opravný prostriedok.
Prvá možnosť spočíva v tom, že sa nič nezmenilo, a aj teraz možno rozhodnutie o odovzdaní napadnúť z jediného reštriktívneho dôvodu uvedeného v rozsudku Abdullahi. 40 GA Sharpston túto možnosť odmieta opierajúc sa o svoju interpretáciu prvej stránky bodu 19 odôvodnenia a zdôrazňujúc špecifická faktickú situáciu v prípade Abdullahi, ktorá je značne iná od situácie v týchto prípadoch. Rovnako upozorňuje, že prípad Abdullahi sa vzťahoval na čl. 19 nariadenia Dublin II, ktoré sa podstatne líší od znenia čl. 27 nariadenia Dublin III.
Druhou možnosťou by bolo prijať, že čl. 27 ods. 1 popri uvedenom dôvode vytvára aj právo na odvolanie alebo preskúmanie v prípadoch, keď nariadenie Dublin III jednotlivým žiadateľom výslovne priznáva práva, ktoré odrážajú hmotnoprávne základné práva chránené Chartou.
V prípade, ak by žiadateľ tvrdil, že rozhodnutie príslušných orgánov porušilo jedno z týchto „zaručených práv“, mal by tiež právo na odvolanie proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo na jeho preskúmanie podľa článku 27 ods. 1. GA Sharpston nepovažuje nariadenie Dublin III za výsostne medzištátny nástroj, a to aj napriek tomu, že sa ním zaviedli a posilnili niektoré hmotnoprávne individuálne práva a procesné záruky.
V rámci správy systému odvolania alebo preskúmania podľa článku 27 sa členským štátom ponechali silné nástroje, a možno povedať, že nariadenie Dublin III zaviedlo ustanovenia, ktorých cieľom je urýchliť a zefektívniť všeobecný postup v porovnaní s jeho predchodcom. Lehoty sa skrátili a zaviedli sa nové termíny. Existencia všetkých týchto mechanizmov naznačuje, že členské štáty môžu konať účinne s cieľom zabrániť, aby sa hladké fungovanie systému Dublin III zahltilo ľahkovážnymi alebo nekalými odvolaniami alebo preskúmaním. Okrem toho SD v rozsudku Petrosian (pri posudzovaní otázky súdnej ochrany zabezpečenej členskými štátmi, ktorých súdy môžu prerušiť výkon rozhodnutia o odovzdaní podľa článku 19 ods. 2 nariadenia Dublin II) konštatoval, že normotvorca nemal v úmysle obetovať túto ochranu požiadavke rýchlosti pri zaobchádzaní so žiadosťami o azyl.41 Za týchto okolností sa zdá, že tvrdenie založené na “otvorených bránach” predložené členskými štátmi, ktoré vystupujú ako vedľajší účastníci v predmetnom konaní, preháňajú dôsledky výkladu článku 27 ods. 1 v tom zmysle, že by poskytoval právo na odvolanie alebo preskúmanie zahŕňajúce súdne preskúmanie uplatnenia kritérií kapitoly III.
Podľa GA Sharpston nie je taktiež správne stotožňovať podanie návrhu na súd na účely súdneho preskúmania správneho rozhodnutia a jav nazývaný “asylum shopping”. Odvolanie podľa článku 27 chráni jednotlivca pred ľahostajnosťou alebo nesprávnym vyhodnotením relevantných skutočností a proti nesprávnemu výkladu a nesprávnemu uplatneniu príslušnej právnej úpravy. V Európskej únii, ktorá je založená na zásade právneho štátu, ide určite o legitímny cieľ.42 Treťou možnosťou je vykladať článok 27 ods. 1 tak, že priznáva širšie právo na odvolanie alebo preskúmanie, zabezpečujúce súdny dohľad nad tým, ako príslušné orgány uplatňujú príslušnú právnu úpravu (vrátane kritérií kapitoly III) na skutkový stav, ktorý im bol predložený. GA Sharpston pripomína rešpektovanie práva na obranu, ako aj práva na spravodlivý proces v akomkoľvek súdnom konaní. Právo na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty zodpovedá právam zaručeným článkom 13 EDĽP. Z článku 52 ods. 3 Charty vyplýva, že judikatúra štrasburského súdu je relevantná pre výklad pôsobnosti tohto ustanovenia, pričom tento súd konštatoval, že na vnútroštátnej úrovni musia byť dostupné prostriedky nápravy, prostredníctvom ktorých sa možno domáhať práv a slobôd, ktoré sa zaručujú.43 Vzhľadom na úvahy predložené GA Sharpston Súdny dvor by mal odpovedať na otázky, ktoré položil Rechtbank Den Haag v tom zmysle, že nariadenie Dublin III sa má vykladať tak, že žiadateľ má za okolností, aké sú vo veci samej, možnosť napadnúť rozhodnutie o odovzdaní prostredníctvom odvolania alebo preskúmania podľa článku 27 ods. 1 a požadovať, aby vnútroštátny súd overil, či boli kritériá v kapitole III v jeho veci správne uplatnené. Účinnosť súdneho preskúmania zaručená článkom 47 Charty základných práv Európskej únie vyžaduje posúdenie zákonnosti dôvodov, o ktoré sa opiera rozhodnutie o odovzdaní, a otázky, či sa toto rozhodnutie opiera o dostatočne silný skutkový základ. Spôsob, akým sa posúdenie vykonáva, pokiaľ ide o to, či boli kritériá kapitoly III v konkrétnom prípade uplatnené objektívne a spravodlivo, sa spravuje vnútroštátnymi procesnými pravidlami. Za podmienky dodržania zásady efektivity sa týmito pravidlami spravuje tiež intenzita a výsledok procesu odvolania alebo preskúmania.44
Vec C-155/15 George Karim proti Migrationsverket (Odvolacísprávny súd v Štokholme, Švédsko)
V prípade tohto sýrskeho štátneho príslušníka, GA Sharpston odkazuje na svoju analýzu vo veci Ghezelbash, kde dospela k názoru, že závery z prípadu Abdullahi nemožno naďalej aplikovať pokiaľ ide o opravné prostriedky nariadenia Dublin III. Rovnako pripomína, že čl. 27 ods. 1 by mal umožňovať napadnúť rozhodnutie o odovzdaní podľa nariadenia Dublin III z dôvodu, že príslušné orgány nesprávne uplatnili kritériá kapitoly III. 45 GA Sharpston tiež dodáva, že je nevyhutné umožniť žiadateľovi, aby eketívne preukázal svoje tvrdenia, ktoré sú význámné z hľadiska rozhodnutia o jeho transfery.
6. Vnútroštátne orgány a Nariadenie Dublin III
Priznanie práva požiadať o odloženie odovzdania, ktoré upravuje čl. 27 nariadenia Dublin III sa rozhodla využiť aj sýrska rodina, ktorá v októbri 2016 pricestovala do Belgicka a požiadala tu o azyl. Na základe odtlačkov prstov žiadateľov belgické úrady zistili, že táto rodina pricestovala v roku 2015 do španielskej Melilly a dospeli k názoru, že Španielsko je v zmysle nariadenia Dublin III zodpovedným štátom. Španielsko žiadosť o späť vzatie prijalo a bol nariadený transfer. Do tohto momentu by bol tento prípad rovnakým ako mnohé iné pred ním. Okolnosťou, ktorá zmenila priebeh je podanie žiadosti o odklad odovzdania. Rodina dôvodila nevhodnými podmienkami v Španielsku, ktorými by bol porušený čl. 3 EDĽP. Významnú úlohu v celom tomto prípade zohral fakt, že v čase podania žiadosti o odklad malo ich dieťa (narodené už v Belgicku) len tri mesiace a jeho matka upozornila na nedostatočnú (zdravotnú) starostlivosť ako aj na jej odlúčenie od manžela vo vysokom štádiu tehotenstva počas ich pobytu v Španielsku po príchode do EÚ. Council of Aliens‘ Law Litigation (CALL) rozhodujúci o žiadosti vzal do úvahy rozhodnutie vo veci Tarakhel46, že deti sú mimoriadne zraniteľné a podmienky v prijímajúcom štáte musia zohľadňovať ich vek a zraniteľnosť. Pripomenul taktiež, že v zmysle čl. 6 nariadenia Dublin III treba prihliadať aj na najlepšie záujmy dieťaťa. Na základne dôkazov pripojených žiadateľmi, vrátane materiálov vypracovaných UNHCR belgické úrady zhodnotili situáciu v Španielsku ako predstavujúcu skutočné ohrozenie práv v čl. 3 EDĽP. CALL v tomto prípade teda povolil odklad výkonu transferu.47
Záver
Problematika utečencov, migrantov a žiadateľov o azyl je v Európe viac než aktuálna s prihliadnutím na Arabskú jar, či konflikty na blízkom východe a geografickú blízkosť “starého kontinentu” s týmito krajinami. Nevyhnutná potreba vytvorenia spoločného azylového systému pre všetky členské štáty EÚ ako konečného cieľa Dublinského systému je preto na mieste. Slabým miestom tejto myšlienky je fakt, že bola vystavaná na predpoklade určitého stupňa harmonizácie práva v členských krajinách, ktorý však v skutočnosti neexistuje. Aj v prípade, ak by sa dokázali zjednotiť tak hmotnoprávne ako procesné pravidlá, vrátane preukázania solidarity štátom, ktoré sa v posledných mesiacoch potýkajú s nezvládnuteľným množstvom žiadateľov, “nedostatok” dublinského systému je možné badať v inom ako len právnom rozmere. V tomto prípade nejde len o úradnícku aplikáciu práva EÚ ale najmä o samotných ľudí. Jednak tých, ktorí sa snažia dostať cez “pevnosť Európu” a začať tu nový život, ale aj tých, ktorí ich majú prijať za svojich občanov. Riešenia otázok azylového práva sú často determinované mimoprávnymi faktormi akými sú tradície, kultúra a mentalita národa, a práve tieto zohrávajú neraz rozhodujúce úlohu v rozhodovaní konkrétnych azylových úradníkov o tom, či žiadateľ bude úspešný alebo nie. 48 Nariadenie Dublin III sa javí humánnejším ako jeho predchodcovia, kladie viac dôrazu na deti a rodiny ale aj na fakt, že nie každý členský štát vie zabezpečiť dostočný štandard ľudských práv, a preto nie je spravodlivé presúvať žiadateľov do krajín, kde budú vystavení nebezpečenstvu neľudského zaobchádzania. Jeho tvorcovia v roku 2013 nemohli predpokladať, akým skúškam bude vystavený v nasledujúcich mesiacoch spolu s ostatnými nástrojmi upravujúcimi pohyb osôb smerom do vnútra Európskej únie. Tento príspevok sa snažil zhrnúť možný prínos prepracovanej verzie nariadenia Dublin III, jednak z teoretického pohľadu motívov, ktoré viedli k jeho zmene, ako aj z pohľadu nedávno rozhodnutých resp. začatých konaní týkajúcich sa výkladu a aplikácie jeho novozavedených a pozmenených ustanovení. Už teraz však možno povedať, že táto zmena prišla v hodine dvanástej a jej skutočný prínos bude možné zhodnotiť až s odstupom času.P
Autor
Daša Horková