Niť súdnych sporov týkajúcich sa štátnej pomoci poskytnutej poprednému producentovi liehu na Slovensku je ukážkovým príkladom aplikačnej rezistencie vnútroštátneho práva. Zápletka je síce dobre známa, dobre ale ilustruje zákutia rezistentného pôsobenia vnútroštátneho práva, pokusy zákonodarcu o odstránenie odporu a aj nejasný výsledok týchto snáh. Pri spracovaní prehľadu si vypomôžeme krátením rozhodnutí Ústavného súdu SR a Súdneho dvora EÚ.
20.1. Východiská prípadu: európsky príkaz …
Vo vyrovnacom konaní v vzťahu k spoločnosti FRUCONA Košice, a. s. (ďalej len „Frucona“) ako dlžníkovi prihlásil a Daňový úrad Košice do vyrovnacieho konania ako pohľadávku nedoplatok dane vo výške presahujúcej 600 miliónov slovenských korún. Daňový úrad Košice hlasoval ako oddelený veriteľ za prijatie návrhu na vyrovnanie, podľa ktorého bola spoločnosť Frucona povinná zaplatiť v lehote jedného mesiaca od právoplatnosti rozhodnutia súdu 35% z jeho pohľadávky. Uznesením Krajského súdu v Košiciach, č. k. 3 V 1/04-31 zo 14. júla 2004, bolo toto vyrovnanie potvrdené, pričom uvedená čiastku bola neskôr spoločnosťou frucona riadne uhradená. Zvyšná časť pohľadávky bola v zmysle § 65a ods. 1 zákona č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov (v skrátenom názve a aktuálnom znení) odpísaná.
Komisia Európskych spoločenstiev (ďalej len Komisia) vydala 7. júna 2006 rozhodnutie 2007/254/ES o štátnej pomoci, podľa ktorého bola spoločnosti Frucona poskytnutá neoprávnená štátna pomoc v zmysle čl. 87 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (ZES, teraz čl. 107 Zmluvy o fungovaní Európskej únie), zároveň došlo konaním daňového úradu ako poskytovateľa pomoci k porušeniu tzv. stand-still povinnosti v zmysle čl. čl. 88 ods. 3 ZES. Komisia dospela k názoru, že postup poskytovateľa v rámci vyrovnacieho konania nespĺňa takzvaný test privátneho investora, resp. súkromného veriteľa, keďže Daňový úrad bol v porovnaní s ostatnými veriteľmi v právne zásadne odlišnej situácii, pretože mal založené (zabezpečené) pohľadávky a mal možnosť iniciovať daňovú exekúciu. Vyrovnanie v porovnaní s konkurzným konaním alebo daňovou exekúciou neviedlo k najlepšiemu možnému výsledku pre Daňový úrad ako veriteľa. Rozhodnutím bola Slovenská republika zaviazaná prijať všetky opatrenia potrebné na bezodkladné vymáhanie nezákonne poskytnutej štátnej pomoci od príjemcu. Žalobu o neplatnosť rozhodnutia Komisie, iniciovanú príjemcom pomoci, všeobecný súd zamietol (rozsudok vo veci T-11/07 zo 7. decembra 2010).
Nie je predmetom tohto príspevku posúdenie, či Komisia postupovala správne, ak žiadala od spoločnosti Frucona naspäť poskytnutú pomoc. Nepochybne by sa našiel rozumný priestor pre kritiku použitia testu privátneho investora v tomto prípade.[1] V predkladanom príspevku sa ale sústreďujeme na reakciu vnútroštátnych orgánov na dané rozhodnutie Komisie.
Keďže sa Slovenskej republike nedarilo štátnu pomoc vymôcť, postupovala Komisia voči Slovenskej republike aj po druhej línii, keď podala na Súdny dvor žalobu pre porušenie povinností vyplývajúcich zo ZES. Súdny dvor rozsudkom vo veci C- 507/08, Európska komisia proti Slovenskej republike z 22. decembra 2010 vyslovil, že Slovenská republika porušila povinnosť vymôcť protiprávne poskytnutú pomoc, keďže neprijala v stanovenej lehote všetky opatrenia potrebné na jej vymoženie.
20.2. … a vnútroštátna reakcia
Slovenská republika postupovala, resp. mohla následne postupovať troma rozličnými spôsobmi.
20.2.1. „Súkromnoprávny“ nárok na vrátanie protiprávnej pomoci
Poskytovateľ neoprávnenej štátnej pomoci je v zmysle ustanovenia § 26 ods. 1 zákona č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej pomoci“) povinný na základe rozhodnutia komisie o neoprávnenej pomoci vymáhať od príjemcu sumu zodpovedajúcu neoprávnenej pomoci vrátane úroku. Príjemca neoprávnenej pomoci je podľa tohto ustanovenia povinný pomoc vrátane úroku vrátiť. O ustanovení sme už svojho času (ešte pred jeho novelizáciou, ktorá odstaránila najdôležitejšie nedostatky) písali, preto na tomto mieste na daný článok odkazujeme.[2]
Poskytovateľ pomoci podal proti príjemcovi žalobu o zaplatenie sumy zodpovedajúcej neoprávnene poskytnutej štátnej pomoci. Rozsudkom Okresného súdu Košice II č. k. 34 Cb 338/2006-85 z 11. júna 2007 bola žaloba v celom rozsahu zamietnutá. Podľa názoru okresného súdu v okolnostiach danej veci bolo rozhodujúce, že daňový nedoplatok zanikol priamo zo zákona právoplatnosťou uznesenia krajského súdu o potvrdení vyrovnania. Vydaním rozhodnutia komisie o štátnej pomoci nevznikla nová pohľadávka poskytovateľa proti príjemcovi. Podľa okresného súdu sa síce mohla povinnosť vrátiť pomoc subsumovať pod povinnosť vyplývajúcu z ustanovenia § 26 zákona o štátnej pomoci, avšak štátna pomoc podľa okresného súdu predpokladá vedomosť jej prijímateľa o tom, že mu bola poskytnutá. U príjemcu táto podmienka nemala byť splnená, pretože žiadny právny predpis takéto konanie správcu dane (hlasovanie vo vyrovnacom konaní podľa zákona o konkurze a vyrovnaní) neposudzuje ako poskytovanie štátnej pomoci.
Na základe odvolania poskytovateľa štátnej pomoci krajský súd rozsudkom č. k. 2 Cob 155/2007-186 z 21. apríla 2008 potvrdil prvostupňový rozsudok. Podľa názoru krajského súdu, ak uznesenie o potvrdení vyrovnania nadobudlo právoplatnosť a dlžník úplne a včas svoje povinnosti podľa neho splnil, jeho ďalšia povinnosť zaniká.
Proti uvedenému rozsudku podal Generálny prokurátor Slovenskej republiky vo veci mimoriadne dovolanie. Rozsudkom najvyššieho súdu sp. zn. 5 MObdo 3/2009 z 26. novembra 2009 bolo mimoriadne dovolanie zamietnuté. Podľa názoru najvyššieho súdu rozhodnutie Komisie je iba právnym základom žaloby o plnenie voči príjemcovi štátnej pomoci, a je preto iba dôkazným prostriedkom v konaní o žalobe. Súd postupuje podľa vlastného procesného predpisu, vykonáva riadne dokazovanie a pre otázku miery „záväznosti“ rozhodnutia Komisie má kľúčovú rolu zisťovanie skutkového stavu, pričom zodpovedanie tejto otázky v konaní vedenom Komisiou a v konaní vedenom všeobecnými súdmi sa môže podstatne odlišovať. Príjemca, na rozdiel od konania vedeného Komisiou, má v občianskom súdnom konaní postavenie účastníka konania a je oprávnený tvrdiť a navrhovať dôkazy. Vnútroštátny súd tak rozhoduje na základe zisteného skutkového stavu veci, ktorý môže byť úplne iný od zistení Komisie. Ustanovenie § 26 ods. 2 zákona o štátnej pomoci je podľa najvyššieho súdu právnym nezmyslom, pretože vnútroštátny sudca rozhoduje o žalobe poskytovateľa neoprávnene poskytnutej štátnej pomoci voči jej príjemcovi o jej vrátenie, a nie o výkone cudzieho správneho rozhodnutia.
Slovenská republika, resp. poskytovateľ pomoci ale nepovažoval prehru za dokonanú a obrátil sa sťažnosťou na Ústavný súd. Ústavný súd nálezom II. ÚS 501/2010 rozhodol, že Najvyšší súd vo vyššie uvedenom konaní porušil základné právo poskytovateľa pomoci (Daňového úradu) na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods.1 Ústavy Slovenskej republiky, napadnuté rozhodnutie zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie.
20.2.2. Obnova konania
Vyššie sme videli, že realizácia príkazu Komisie na vymoženie protiprávne poskytnutej pomoci stroskotávala na dvoch problémoch, v prvom rade na právoplatnosti rozhodnutia, ktorým bola poskytnutá, a v druhom prípade skutočnosťou, že rozhodnutie Komisie o protiprávnosti (nezlučiteľnosti so spoločným trhom) štátnej pomoci je smerované členskému štátu a nie príjemcovi. Oba tieto problémy sú reflektované zákonodarcom dvoma legislatívnymi riešeniami. Najprv sústredíme pozornosť na prvý problém, problém právoplatnosti súdneho rozhodnutia.
Právoplatné rozhodnutie súdu môže byť napadnuté aj mimoriadnymi opravnými prostriedkami. Podľa § 228 ods. 1 písmeno e) Občianskeho súdneho poriadku môže účastník napadnúť právoplatný rozsudok návrhom na obnovu konania, ak je v rozpore s rozhodnutím Súdneho dvora Európskych spoločenstiev alebo iného orgánu
Európskych spoločenstiev. Uvedená situácia pokrýva tak pôvodné rozhodnutie vo vyrovnacom konaní, ako aj rozhodnutie o vymáhaní štátnej pomoci.
Prípad obnovy konania predstavuje podľa nášho názoru najelegantnejší spôsob re- akce na právoplatné rozhodnutie súdu, ktorým došlo k protiprávnemu poskytnutiu štátnej pomoci. Vzhľadom na skutočnosť, že obnova konania je prípustná už aj na základe rozhodnutia Komisie o protiprávnosti pomoci, nie je potrebné vyčkať na rozhodnutie Súdneho dvora o porušení ZFEÚ Slovenskou republikou (inou vecou je samozrejme konanie pred Všeobecným súdom a Súdnym dvorom o platnosti negatívneho rozhodnutia Komisie). Bude ho možné efektívne využiť aj vtedy, ak štátna pomoc bola poskytnutá samotným právoplatným rozhodnutím súdu.
20.2.3. Osobitná legislatívna akcia – lex Frucona
Zákonodarca konfrontovaný zložitou situáciou zvolil radikálne riešenie v podobe novely zákona o štátnej pomoci a zákona č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučného poriadku) zákonom č. 102/2011 Z.z.[3] Základná myšlienka novelizácie je koncentrovaná do § 26 ods. 2 zákona o štátnej pomoci, podľa ktorého je negatívne rozhodnutie Komisie o neoprávnenej štátnej pomoci priamo vykonateľné aj voči samotnému príjemcovi, hoci ten nie je adresátom tohto rozhodnutia, a to dňom doručenia takého rozhodnutia Slovenskej republike. Môžeme diskutovať o doktrinálnej čistote riešenia, ktorým sa administratívne rozhodnutie Komisie voči jednému subjektu (členský štát) rozšíri aj na iný subjekt (príjemcu pomoci). Zdá sa byť vhodné vychádzať z toho, že vzhľadom na existujúci centralizovaný systém právnej ochrany príjemcu pomoci (ochrana pred Všeobecným súdom a následne aj Súdnym dvorom), nie je v takej miere potrebné trvať na jeho decentralizovanej ochrane (teda na ochrane prostredníctvom vnútroštátnych súdov, ktoré ani nemajú kompetenciu zasahovať do posudzovania, či určité opatrenie predstavuje štátnu pomoc alebo nie). Exoticky môže pôsobiť novela Exekučného poriadku týmto istým predpisom, keď sa pre exekučné konanie realizované na podklade rozhodnutia vykonateľného podľa § 26 zákona o štátnej pomoci ustanovila miestna príslušnosť Okresného súdu Malacky (§ 45 ods. 2 Exekučného poriadku). Zdá sa, že zákonodarca sa centralizovaním agendy na jeden miestne príslušný súd snažil o efektívnejšie presadzovanie európskeho práva. Takéto vyslovenie nedôvery ostatným súdom sa zdá byť povážlivé, doterajšie skúsenosti ale mnohé osvetlili.
Iba aplikačná prax ukáže, či nový právny predpis naplní očakávania jeho tvorcov.
20.3. Odlišnosť od prípadu Lucchini?
Súdny dvor v bodoch 56-58 rozsudku vo veci C-507/08, Európska komisia proti Slovenskej republike uviedol, že sporná situácia v tejto veci sa odlišuje od situácie vo veci C-119/05 Lucchini,[4] v ktorom Súdny dvor rozhodol, že právo Únie bráni uplatneniu ustanovenia vnútroštátneho práva, ktorého cieľom je stanoviť zásadu právoplatne rozhodnutej veci, keď jeho uplatnenie predstavuje prekážku vymáhania štátnej pomoci, ktorá bola poskytnutá v rozpore s právom Únie a ktorej nezlučiteľnosť so spoločným trhom bola stanovená konečným rozhodnutím Komisie (pozri bod 63 rozsudku Lucchini). Vo veci Frucona však súdne rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť, na ktorú sa Slovenská republika odvoláva, pred prijatím rozhodnutia Komisie nariaďujúceho vymáhanie spornej pomoci. Zjednodušene povedané, kým v prípade Lucchini bolo rozhodnutie Komisie vydané pred vydaním a právoplatnosťou rozhodnutia vnútroštátneho súdu, v prípade Frucona sa tak nestalo.
Myslíme si, že v prípade, ak sa štátna pomoc poskytuje samotnou právoplatnosťou rozhodnutia, tak per se nie je možné považovať právoplatnosť tohto rozhodnutia za absolútnu prekážku vymáhania štátnej pomoci. Rozhodovanie o prípustnosti štátnej pomoci je plne v kompetencii Komisie. Ak by sme právoplatným rozhodnutiam súdov, konštitutívne rozhodujúcich o poskytnutí štátnej pomoci priznali právomoc posdzovať jej zlučiteľnosť so spoločným trhom, vážne by sa narušila táto vertikálna deľba kompetencií. To ale neznamená, že by mal súd odmietnuť konať vo veci. Má však rozhodnúť tak, ako by rozhodla Komisia, keby sama vo veci konala (pričom je pravdepodobné, že Komisia následne konať bude). Ako sme už naznačili, riešenie cestou obnovy právoplatného konania dáva elegantnú odpoveď aj na situácie, kedy je štátna pomoc priznaná právoplatným súdnym rozhodnutím.
20.4. Zhrnutie
Na prípadovej štúdii sme načrtli typický prípad aplikačnej rezistencie pred európskym právom, jeho problémy aj možné riešenia. Nemali sme za cieľ prípad posudzovať, ale iba využiť na akademické účely, na ilustráciu možných problémov vpylývajú- cich z deľby kompetencií medzi vnútroštátnymi súdmi a orgánmi Európskej únie. Pred uzatvorením napísaného musíme uviesť, že príjemca sa proti rozsudku Všeobecného súdu vo veci T-11/07 odvolal. Nielen od úspechu odvolania bude do veľkej miery závisieť, či dané opatrenie skutočne predstavuje štátnu pomoc, resp. či bude možné štátnu pomoc naspäť od príjemcu vymôcť.A
Autor
doc. JUDr. Kristián Csach PhD., LL.M.